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Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 

TITRE III DEVELOPPEMENT ET SIMPLIFICATION DE L'INTERCOMMUNALITE

Article 14 (art. L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales) Périmètre de la notion d'établissement public de coopération intercommunale

L'objectif assigné à cet article est de « clarifier la législation actuelle » (en définissant) « précisément les contours de la notion d'établissement public de coopération intercommunale et de groupement de collectivités territoriales49(*) ».

A cette fin, il complète l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, qui affirme le principe de la liberté d'association des collectivités territoriales pour l'exercice de leurs compétences, en déclinant les structures de regroupement en deux grandes catégories :

- les groupements de collectivités territoriales,

- les EPCI.

L'article 14 énumère les organismes composant chacun de ces deux groupes en commençant curieusement par celles des établissements publics de coopération intercommunale qu'il inclut dans la seconde :

 les groupements de collectivités territoriales :

- établissement public de coopération intercommunale,

- syndicats mixtes,

- institutions ou organismes interdépartementaux,

- ententes interrégionales.

 les établissements publics de coopération intercommunale

- 3 nouvelles (SAN),

- communautés d'agglomérations nouvelles50(*),

- métropoles.

Évolution du nombre de structures intercommunales

 

1999

2009

- A fiscalité propre

Communautés urbaines

12

16

Communautés d'agglomération

-

174

Communautés de communes

1 347

2 406

Syndicats d'agglomération nouvelle

9

5

Districts*

305

-

Communautés de villes*

5

-

Total

1 678

2 601

Nombre de communes regroupées

19 128

34 164

Population (en millions d'habitants)

34,0

56,4

dont Taxe Professionnelle Unique

Nombre de groupements

111

1 261

Nombre de communes regroupées

1 058

16 944

Population (en millions d'habitants)

4,2

44,3

- Sans fiscalité propre

   

SIVU

14 885

11 098

SIVOM

2 165

1 431

Syndicats mixtes

1 454

3 107

Total

18 504

15 636

DGCL - Janvier 2009

* Supprimés par la loi du 12 juillet 1999 :

- les districts existant à la date de publication de la loi ont été transformés en communautés de communes (faculté d'opter pour la communauté urbaine ou d'agglomération pour les districts de plus de 500.000 habitants ;

- les communautés de ville ont été transformées en communautés d'agglomération ou communautés de communes selon les compétences exercées.

 Position de la commission des lois

La commission a adopté un amendement de son rapporteur ayant pour objet, d'une part, de « réparer » une omission, celle des pôles métropolitains, créés par le présent projet de loi qui les érige en établissement public et d'autre part, d'introduire une logique « descendante » dans le classement des catégories. Dans un souci de clarification, elle a distingué, au sein d'un article spécifique, les EPCI, qu'elle a introduit en tête du titre que la CGCT leur consacre.

La commission a adopté l'article 14 ainsi rédigé.

Article 15 (art. L. 5210-5 du code général des collectivités territoriales) Transfert des compétences communales

Dans le même objectif affiché de clarification qu'à l'article 14, l'article 15 prévoit explicitement que toute compétence communale peut faire l'objet d'un transfert à un établissement public de coopération intercommunale (cf supra), dès lors qu'il s'opère de par la loi ou par la volonté d'une commune dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales

 La position de la commission des Lois

Votre commission s'est interrogée sur l'utilité de cette disposition au caractère pédagogique : en effet, l'article 15 se borne à introduire les dispositions subséquentes du CGCT ou de lois particulières, soit que le législateur attribue une compétence à un EPCI, soit qu'il fixe les conditions de transfert à son profit d'une compétence communale.

C'est pourquoi elle a supprimé l'article 15.

Article 16 (art. L. 5210-1-1 nouveau du code général des collectivités territoriales) Schéma départemental de coopération intercommunale

Cet article institue, dans chaque département, un schéma des intercommunalités qui se voit assigner trois objectifs :

1- la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

2- la suppression des enclaves et discontinuités territoriales ;

3- la rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants.

Cet article consacre, au plan législatif, la carte intercommunale qui a été initiée par une circulaire du 23 novembre 2005.

 La relance de l'intercommunalité en 2005

Dans le même souci de pertinence des regroupements communaux que celui qui conduit, aujourd'hui, le Gouvernement à proposer les outils nécessaires pour les rationaliser, les préfets avaient été chargés d'élaborer un schéma d'orientation dans la concertation et avec l'aide de la commission départementale de la coopération intercommunale et des associations d'élus51(*). Ce document n'avait pas de force juridique contraignante.

Constatant le caractère structurant de l'intercommunalité, le Gouvernement en relançait ainsi la rationalisation et la simplification en s'appuyant sur les novations introduites par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, pour regrouper les EPCI et renforcer leur degré d'intégration :

- possibilité de fusionner des EPCI dont au moins un à fiscalité propre (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) ;

- possibilité de fusionner les syndicats mixtes (art. L. 5711-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- possibilité, pour un syndicat de communes, de se transformer en un EPCI à fiscalité propre dont il exerce déjà les compétences, sous réserve qu'il obéisse aux conditions de création (art. L. 5211-41-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- assouplissement des cas de mise en place de services communs entre un EPCI et ses communes membres (art. L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- possibilité pour les maires de transférer aux EPCI à fiscalité propre une partie de leurs pouvoirs de police (art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales).

En 2005, quatre axes prioritaires avaient été fixés au mouvement de relance initié pour mieux organiser les regroupements :

- la pertinence des périmètres (l'élaboration d'un schéma d'orientation départemental de l'intercommunalité devait établir le bilan local et recenser les évolutions souhaitables) ;

- la définition de l'intérêt communautaire au plus tard le 18 août 2006 : dans le cas contraire, les compétences seraient intégralement transférées aux EPCI ;

- l'exercice effectif des compétences transférées ;

- la clarification des relations financières entre les EPCI et les communes.

Le bilan de cette démarche a été dressé dans une circulaire du ministre délégué aux collectivités territoriales, le 21 décembre 2006 : il soulignait l'importance de la notion de territoire de projet, le caractère approprié des dispositifs de fusion des établissements, et de réduction des syndicats, à l'exception des grands syndicats de service structurants (eau, ordures ménagères) et la nécessité de rattacher les communes isolées.

 L'état des lieux aujourd'hui

Situation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

(au 1er janvier 2009)

Structure

Effectif

Nombre total des communes

Population totale

Population moyenne unitaire

Nombre moyen de communes

Communautés urbaines

16

409

7 596 835

474 802

25,6

Communautés d'agglomération

174

2 983

21 016 706

120 782

17,1

Communautés de communes

2 406

30 745

27 493 362

11 427

12,8

Total

2 596

34 137

56 106 903

21 612

13,1

(Données DGCL - Ministère de l'intérieur)

Au 1er janvier 2009, 6,9 % des communes et 12,7 % de la population ne sont pas intégrés au sein d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre :

- soit 2.516 communes représentant 8,2 millions d'habitants (6 millions hors Paris) : 90 % d'entre elles (2.271 communes), comptent moins de 3.500 habitants. 120 communes isolées (4,8 %) comptent plus de 10.000 habitants et représentent 75 % de la population totale de ces collectivités non regroupées (65 % hors Paris). 86 d'entre elles sont situées en Ile-de-France dont toutes les communes de plus de 50.000 habitants à l'exception de Cannes et Valence ;

- en revanche, la totalité des communes de 5 départements sont regroupées dans des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (Allier, Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Pas-de-Calais et Martinique). 50 départements ont moins de 5 % de communes isolées. Mais dans 10 départements, plus de 30 % des communes ne sont pas regroupées :

Départements comprenant plus de 30 % des communes non membres d'un EPCI à fiscalité propre (au 1er janvier 2009)

Nom du département

% des communes isolées

Paris

100

Seine-Saint-Denis

67,5

Guadeloupe

56,3

Yvelines

47,3

Corse-du-Sud

46

Val-de-Marne

44,7

Haute-Corse

43,6

Hauts-de-Seine

36,1

Aube

31,4

Var

31,4

Répartition démographique des communes n'appartenant pas à un EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2009

Communes

Communes isolées

France entière

en % de la même catégorie

nombre de communes

population totale

nombre de communes

population totale

nombre de communes

population totale

de moins de 500 habitants

1 480

312 591

20 493

4 723 916

7,2 %

6,6 %

de 500 à moins de 3.500

791

1 007 469

13 361

16 870 427

5,9 %

6,0 %

de 3.500 à moins de 10.000

125

759 477

1 904

11 046 319

6,6 %

6,9 %

de 10.000 à moins de 50.000

97

2 399 127

802

16 767 160

12,1 %

14,3 %

de plus de 50.000 habitants

23

3 720 407

122

15 220 329

18,9 %

24,4 %

Total

2 516

8 199 071

36 682

64 628 151

6,9 %

12,7 %

Population totale au 1er janvier 2009

Source : Insee, recensement de la population

 Le dispositif proposé par le projet de loi : le schéma départemental de coopération intercommunale

L'établissement du schéma doit être précédé d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants.

Il est encadré par une série d'orientations de nature à concourir à la rationalisation des intercommunalités :

- les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre doivent, dans la mesure du possible, atteindre un seuil de 5.000 habitants au moins ;

- leur cohérence spatiale doit être améliorée sur la base du périmètre des unités urbaines52(*) et des schémas de cohérence territoriale ;

- la solidarité financière doit être accrue ;

- le nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes doit être réduit : l'examen au cas par cas de leur activité et de leur périmètre devrait conduire, selon les cas, à leur dissolution, leur fusion ou la modification de leur périmètre.

- le schéma doit, enfin, tirer les conséquences de la suppression des pays, opérée par l'article 25 du projet.

Les orientations fixées par l'article 16 traduisent le choix de privilégier les intercommunalités les plus intégrées qui deviennent l'instrument naturel de coopération. La réduction du nombre de syndicats doit profiter aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui deviennent le réceptacle des compétences des syndicats dont la disparition est programmée.

Une carte annexée au document intègre les propositions qu'il porte.

Le schéma peut proposer, par voie de conséquence, de créer, transformer, fusionner ou modifier le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

* Procédures d'élaboration

- le préfet du département élabore le schéma ;

- il procède à la consultation des assemblées délibérantes des communes, établissements publics de coopération intercommunale et syndicats mixtes concernés, qui doivent rendre un avis dans les trois mois de la notification : dans le cas contraire, ils sont réputés s'être prononcés favorablement ;

- lorsque les communes et organes de coopération mentionnés dans le schéma, appartiennent à des départements différents, le préfet saisit, pour avis, son collègue du département concerné, qui doit se prononcer dans les mêmes conditions après avoir consulté la commission départementale de la coopération intercommunale ;

- une fois l'ensemble des consultations achevées, le schéma accompagné des avis recueillis est transmis à la commission départementale de la coopération intercommunale53(*) pour recueillir son avis. La commission dispose de quatre mois à compter de la transmission pour délibérer ; à défaut, elle est réputée s'être prononcée favorablement ;

- la commission peut imposer ses propres modifications au schéma dans la mesure où celles-ci obéissent aux orientations fixées. Mais ce pouvoir est très contraint par une condition de majorité portée aux deux tiers de ses membres ;

- le schéma, arrêté par le préfet, est publié au recueil des actes administratifs et inséré dans au moins une publication locale diffusée dans le département ;

- sa révision doit intervenir au moins tous les six ans à compter de sa publication. Elle obéit à la même procédure.

 La position de la commission des lois : mieux prendre en compte la réalité du territoire

Le territoire national a un relief varié, de grandes plaines aux massifs montagneux et aux chapelets d'îles qui bordent les côtes françaises. En conséquence, votre commission considère qu'il faut adapter les critères retenus pour achever la carte, aux réalités du terrain, à son enclavement, à sa densité de population. L'orientation fixée par l'article 16 de constituer des intercommunalités d'au moins 5.000 habitants lui paraît ainsi inadaptée aux multiples et diverses caractéristiques du tissu local.

C'est également le point de vue exprimé par les élus de la montagne (ANEM) reçus par votre rapporteur : pour eux, le seuil de 5.000 habitants « n'est ni réaliste, ni compatible avec les réalités géophysiques des communes de montagne » ; ils notent à l'appui de leur observation qu'« au 1er janvier 2009, 21 % des communautés de communes regroupaient moins de 5.000 habitants et 369 EPCI sur (ces) 648 sont composés à 100 % de communes montagnardes ». Le délégué interministériel à l'aménagement du territoire (DIACT) les rejoint sur la nécessité de ne pas imposer de critère démographique.

Les auteurs du projet de loi ne semblaient pas eux-mêmes convaincus par l'exactitude de cette position puisqu'ils avaient pris la précaution de l'assortir de la réserve du possible !

Votre commission des lois a donc supprimé cette orientation.

Elle a adopté, en le modifiant, un amendement de notre collègue, Raymond Vall, pour que figurent sur la carte annexée au schéma départemental les périmètres des EPCI, des syndicats mixtes, des SCOT et des parcs naturels régionaux.

Puis elle a procédé à des améliorations rédactionnelles et à une réorganisation de la structure interne du dispositif en regroupant l'ensemble des orientations.

Elle a adopté l'article 16 ainsi rédigé.

Article 17 Délai limite d'établissement du schéma départemental de coopération intercommunale

Le schéma doit être arrêté par le préfet avant le 31 décembre 2011.

Cette date parait raisonnable au regard de l'objectif retenu, par le Gouvernement, d'achever la mise en oeuvre de la carte des intercommunalités au 1er janvier 2014.

Elle correspond à celle fixée par la mission Belot.

Il restera, alors, 24 mois pour mettre en oeuvre les prescriptions du schéma départemental sur une base volontaire jusqu'au 31 décembre 2012 ou par l'utilisation des pouvoirs contraignants des préfets, prévus par les articles 29 et 30 du projet de loi durant toute l'année 2013.

 La position de la commission des lois : valider le calendrier proposé

Votre rapporteur a bien entendu les préoccupations exprimées par les élus soucieux d'achever la carte intercommunale au plus tôt pour ne pas perturber le déroulement des élections municipales de 2014. Cette préoccupation lui a notamment été exprimée par la Fédération des maires des villes moyennes (FMVM) ou encore par l'Association des petites villes de France (APVF).

Il comprend également la volonté de certains, notamment de l'AMF, de distinguer le cas de la rationalisation des périmètres en se donnant plus de temps pour réaliser cet objectif que personne ne conteste.

Pour lui, cependant, il importe d'une part, de ne pas trop bousculer les procédures afin d'élaborer sereinement le schéma et de capitaliser, d'autre part, les effets de l'achèvement, de profiter de ce mouvement pour résoudre au mieux les points noirs de la carte intercommunale. C'est pourquoi il approuve la date proposée par le Gouvernement qui lui apparaît raisonnable et réaliste au regard du calendrier probable d'adoption du présent projet de loi.

La commission des lois a adopté l'article 17 sous la réserve d'une modification rédactionnelle.

* 49 Cf exposé des motifs du projet de loi.

* 50 Il n'en existe aucune actuellement, les agglomérations nouvelles étant toutes gérées par des SAN.

* 51 Cf. circulaire du ministre de l'intérieur du 23 novembre 2005.

* 52 Au sens de l'INSEE, « la notion d'unité urbaine repose sur la continuité de l'habitat : est considéré comme tel un ensemble d'une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2.000 habitants : la condition est que chaque commune de l'unité urbaine possède plus de la moitié de sa population dans cette zone bâtie ».

* 53 Cf. examen de l'article 26 du projet de loi lequel modifie la composition de la CDCI et de l'article 27 sur ses attributions.