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Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 

ANNEXE 2 COMPTE RENDU DE LA TABLE RONDE (MERCREDI 4 NOVEMBRE 2009)

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La commission a entendu, au cours d'une table ronde consacrée à la réforme des collectivités territoriales, M. Jean-Paul Huchon, représentant de l'association des régions de France (ARF), M. Claudy Lebreton, président de l'assemblée des départements de France (ADF), Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente et présidente de la commission intercommunalité et M. André Laignel, secrétaire général de l'association des maires des France (AMF).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'importance, pour la commission, d'entendre dans le cadre de ses travaux les trois grandes associations représentatives des élus de chacun des trois niveaux de collectivités territoriales. Il a précisé que cette audition s'ajoutait à celles, nombreuses, organisées par le rapporteur et ouvertes aux sénateurs membres de la commission.

M. Jean-Paul Huchon, représentant de l'association des régions de France, a indiqué que la réforme soumise au Parlement était très redoutée des collectivités territoriales, tout particulièrement des départements et des régions.

Il a considéré que le projet soumis au Sénat ne proposait aucune clarification des compétences, première demande des régions, non plus qu'il n'appliquait la notion de blocs de compétences. En outre, il a souligné que le projet n'abordait pas la réforme de l'Etat et la fin des doublons de compétences décentralisées. Il a observé qu'il recentralisait certaines politiques, un peu a contrario, de l'approfondissement de la décentralisation qui aurait dû être poursuivi. Il a souligné que, au lieu de promouvoir la démocratie locale, il stigmatisait les élus locaux. Il a observé que de nombreuses dépenses de fonctionnement des collectivités locales étaient la conséquence de décisions de l'Etat, édicteur de normes.

Il a souligné que la décentralisation porte, en fait, en elle-même, une augmentation des dépenses de fonctionnement des collectivités puisqu'elle leur en confie en supplément. Il a précisé que la part du personnel dans ces dépenses de fonctionnement était minime tout en rappelant les dépenses consécutives au transfert par l'Etat aux collectivités de certaines catégories de ses agents tels les techniciens, ouvriers et de service (TOS). Il a marqué l'interdiction, pour les collectivités, de s'endetter pour financer leurs dépenses de fonctionnement. Il a conclu au caractère régressif de la réforme proposée.

Le président de la région Ile-de-France a considéré que la réforme proposée tournait le dos aux pratiques des autres pays européens et renvoyait, avec la création des conseillers territoriaux, à l'époque de l'établissement public régional.

Il a estimé que l'institution du conseiller territorial, censé représenter à la fois deux territoires, impliquait l'éloignement des élus par rapport à la population. Il s'est interrogé sur la constitutionnalité de ce dispositif au regard du lien unissant le conseiller territorial au territoire.

Il a considéré que les Français risquaient d'être les grands perdants de la réforme territoriale puisque les collectivités locales représentent 75 % de l'investissement public, 54 milliards pour la relance face aux 24 milliards investis par l'Etat, la part de celui-ci dans la dette publique s'élevant à 90 % alors que celle des collectivités, qui doivent équilibrer leur budget, s'établit à 10 %.

Il a estimé que la suppression de la clause générale de compétence pour les départements et régions posait le problème de la prise en charge des financements jusqu'à présent assumés par ces collectivités dans divers secteurs tels que la culture, la recherche, le sport, le tourisme et les loisirs ou encore l'équipement des maisons de retraite.

Pour le représentant de l'ARF, la clause générale constitue un problème politique, institutionnel, car il s'agit de la liberté des collectivités locales et d'un élément essentiel.

Il a considéré que, dans l'hypothèse où l'Etat et les collectivités locales pourraient conclure des contrats au coup par coup sur des cas d'exception, la simplification de l'organisation territoriale aurait échoué. M. Jean-Paul Huchon a jugé paradoxal que, dans le même temps, soient créés des établissements publics nationaux tel celui prévu par le projet de loi relatif au Grand Paris, pour exécuter le travail déjà effectué par les collectivités locales.

Il a jugé que l'institution du conseiller territorial « cantonaliserait » la région et traduisait le refus de la mise en place d'une politique régionale, de débats autour de politiques générales menées le plus souvent en concertation avec l'Etat. Il a observé que le conseiller territorial serait davantage tenté de s'occuper de son territoire que des problèmes généraux. Abordant la question du mode d'élection, le président de la région d'Ile-de-France a observé que le mode de scrutin régional actuel assurait, contrairement au précédent, de dégager des majorités claires tout en permettant l'expression de l'opposition. Il s'est opposé à la mise en place d'un scrutin à un tour assorti d'un redécoupage des circonscriptions tel que proposé par le Gouvernement.

Il a estimé que la réforme territoriale compliquait plus qu'elle ne simplifiait le cadre actuel.

Pour M. Jean-Paul Huchon, le dispositif des métropoles s'avère très complexe.

Il a dénié toute logique au couple département-région, sauf dans la perspective de la suppression d'un des deux niveaux.

Las du débat sur le « mille feuilles territorial » et les croisements de compétences dont il a attribué la responsabilité à l'Etat, le président de la région d'Ile-de-France a jugé qu'il y avait non pas croisement et recoupement mais addition de volontés ; il a marqué la préférence de l'ARF pour la coopération plutôt que pour l'autoritarisme. Il a rappelé que l'examen des budgets régionaux et départementaux faisait apparaître un taux de 3 à 5 % de compétences exercées en même temps par les deux collectivités.

Il a traduit la déception des régions qui se sentent investies de la responsabilité d'investisseur et de stratège naturel.

Il a souligné que la réforme territoriale additionnée aux difficultés soulevées par celle de la taxe professionnelle réduirait les régions au rôle d'établissement public régional destiné à « saupoudrer » et investir sur des programmes dirigés par l'Etat. Il a jugé cette situation contraire à la volonté des véritables décentralisateurs dont Gaston Defferre et le sénateur et ancien premier ministre Jean-Pierre Raffarin.

M. Jean-Paul Huchon a conclu en observant que la France se situait ainsi, aujourd'hui, à la traîne en Europe.

M. Claudy Lebreton, président de l'assemblée des départements de France, après avoir souligné le pluralisme de son association, a indiqué qu'un large consensus s'y était dégagé contre la réforme de la taxe professionnelle, mais que la réforme territoriale y provoquait des clivages entre les deux grandes familles politiques et de petites divergences au sein des partisans de la majorité parlementaire.

Il a noté l'importance pour la France de la décentralisation, même imparfaite dans ses résultats : il a souligné qu'elle avait décuplé l'innovation sociale et produit des services publics efficaces et de qualité. Il a considéré que, par leur gestion, les collectivités locales avaient prouvé leur capacité à répondre aux attentes quotidiennes des administrés. Le président de l'ADF a souligné que le mouvement décentralisateur s'était développé au fil des alternances, en mentionnant notamment la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, présentée par le Gouvernement alors dirigé par M. Jean-Pierre Raffarin.

Citant une étude réalisée par l'ADF sur l'organisation territoriale dans chacun des Etats-membres de l'Union européenne, il a précisé que la quasi-totalité des pays connaissait un système territorial à trois niveaux : un premier bloc local compétent pour les services publics de proximité, puis des régions entretenant des relations privilégiées avec les Etats pour les grands sujets d'avenir (économie de la connaissance, ...) et les grandes infrastructures, et enfin un troisième niveau intermédiaire correspondant aux départements français, compétent en matière d'action sociale et de solidarités. Il a relevé une grande hétérogénéité de la situation des régions européennes, notant la faiblesse des collectivités françaises. Il a conclu ce point sur la nécessité d'intégrer l'Europe dans le débat en cours et de ne pas créer, pour le système français, de trop grandes disparités avec ses voisins européens. Sur la question financière, il a précisé que le budget des collectivités locales, rapporté aux prélèvements publics, constituait en Europe une part oscillant entre 50 et 30 %, la France se situant, elle, au niveau de 20 %.

Rappelant la demande réitérée de suppression des départements (rapport Attali de février 2008, discours du Président de la République, le 25 septembre 2008, à Toulon, rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, rapport du comité présidé par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur), il s'est félicité du travail approfondi de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, mise en place au Sénat à l'automne 2008 et présidée par le sénateur Claude Belot.

Il a estimé que le projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales s'inspirait du rapport Balladur mais non du rapport Belot. A cet égard, il a regretté que les cent premières pages du rapport Balladur fassent le procès de la décentralisation. M. Edouard Balladur lui-même, a-t-il rappelé, a évoqué, après la remise de son rapport, « l'évaporation » des départements et des communes.

Il a indiqué que les conseils généraux avaient adopté à l'unanimité, le 17 décembre 2008, vingt-deux propositions, dont un nombre insuffisant avait été repris dans les textes proposés par le Gouvernement.

Concernant le rapport Balladur, il a également estimé que l'idée de deux couples commune/intercommunalité et département/région n'était pas pertinente. Le département a notamment une vocation de proximité tandis que la région a une vocation de mission. Ainsi, le transfert des TOS aux régions a donné à celles-ci des responsabilités de gestion qui n'étaient pas dans leur nature. Le Président de la République a évoqué, à Saint Dizier, le pôle département/région et le conseiller territorial, mais les alliances pertinentes sont, pour la proximité, l'alliance entre la commune, l'intercommunalité et le département et, pour la stratégie, l'alliance entre la région, l'Etat et l'Europe.

En outre, la charge de conseiller général représente, selon lui, au moins un mi-temps, comme celle de conseiller régional. Le conseiller territorial risque ainsi d'être un professionnel de la politique, ce qui rendra probablement nécessaire un régime indemnitaire, puis un secrétariat, de telle sorte qu'aucune économie ne sera finalement obtenue.

Par ailleurs, M. Claudy Lebreton a exprimé son désaccord avec le terme de « cantonalisation » utilisé par M. Jean-Paul Huchon à propos du conseiller territorial, soulignant que les conseillers généraux élus aujourd'hui dans le cadre cantonal étaient capables de suffisamment de hauteur de vue pour oeuvrer, par exemple, au développement économique ou à la politique de l'emploi.

Il a également indiqué que l'ADF reconnaissait la nécessité d'un renouvellement global de l'assemblée départementale tous les six ans, d'un redécoupage des cantons pour mieux tenir compte de la démographie, ainsi que d'une modification du scrutin pour obtenir davantage de parité. Sur ce dernier point, comparant le mode d'élection des députés avec celui des conseillers généraux, il a estimé que l'introduction d'amendes pour non-respect de la parité était susceptible d'améliorer la situation.

En revanche, un scrutin à un tour dans le cadre de cantons de 25 000 habitants pour l'élection des conseillers territoriaux, inspiré du modèle anglais, et qui risquerait d'être étendu aux députés, eu égard au caractère similaire de leur mode d'élection actuel avec celui des conseillers généraux, lui est apparu peu souhaitable. A cet égard, des simulations effectuées à partir des dernières élections cantonales partielles lui ont démontré que cette introduction du scrutin à un tour favoriserait nettement un bord politique au détriment de l'autre. Il a cependant concédé qu'une partie des membres de l'ADF ne rejetait pas l'idée des conseillers territoriaux.

Enfin, l'ADF a demandé à la société KPMG d'évaluer les économies qui résulteraient de la fusion des départements et des régions. L'étude, réalisée en Bretagne et en Basse-Normandie, a montré que, dans un délai de dix ans, cette réforme augmenterait les dépenses globales. Or, la réforme proposée conduit bien, selon lui, à cette fusion. Les nouvelles collectivités auraient alors de 30 000 à 50 000 fonctionnaires, ce qui est beaucoup trop élevé.

Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente de l'AMF, a remarqué qu'il existait au sein de l'AMF un consensus assez large sur l'esprit des dispositions de la loi concernant les communes et l'intercommunalité. En revanche, de nombreux élus considèrent que l'ordre d'examen des textes de la réforme des collectivités est illogique, puisque la réforme de la taxe professionnelle (TP) sera examinée avant les quatre projets de loi sur les collectivités, le texte sur les compétences étant renvoyé à 2011. Il paraît ainsi difficile de répartir le nouvel impôt économique local avant même de connaître la répartition des compétences qu'il permettra de financer.

Par ailleurs, s'il existe un large accord sur la nécessité de remplacer la TP par un nouvel impôt plus moderne et plus juste, il est regrettable que l'on ait parfois donné l'impression que la TP, et par conséquent les collectivités territoriales et leurs élus, étaient les seuls responsables du manque de compétitivité de l'économie française. Il existe, en effet, de nombreuses autres contraintes qui pèsent sur cette compétitivité, telles les charges sociales ou le respect du droit du travail.

Elle a également estimé que la sanctuarisation des communes était un aspect positif du texte proposé, et a indiqué que l'AMF soutenait l'idée d'achever la carte intercommunale et de rationaliser l'intercommunalité. Elle a cependant estimé que le projet de loi entretenait une confusion entre achèvement et rationalisation. L'AMF propose donc le 1er janvier 2013, et non 2014, comme date butoir pour l'achèvement de la carte intercommunale, mais considère que la rationalisation demande un délai supérieur. En outre, les pouvoirs du préfet en la matière doivent s'exercer dans la concertation avec les communes.

Concernant l'élection des conseillers communautaires, elle a indiqué que l'AMF était favorable au fléchage.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que l'achèvement de la couverture intercommunale supposait probablement une rationalisation concomitante, afin d'éviter la création d'EPCI non pertinents.

S'attachant à la composition des assemblées communautaires Mme Jacqueline Gourault a estimé que les dispositions prévues par le projet de loi pour la répartition des sièges étaient trop contraignantes et qu'elles désavantageraient notamment les communes moyennes, le poids des grandes communes s'en trouvant renforcé. Soulignant que, d'elles-mêmes, les communes avaient plutôt choisi de respecter une certaine proportionnalité dans l'attribution des sièges, elle a considéré qu'il fallait faire confiance aux accords locaux et que les restrictions apportées à leur liberté ne devaient intervenir que pour corriger les excès les plus flagrants.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a fait valoir que l'application de la règle proportionnelle emportait comme conséquence la représentation de l'opposition municipale au sein des assemblées communautaires, ce qui pourrait, mécaniquement, diminuer le nombre de délégués que détiennent les majorités municipales des communes membres au sein de l'assemblée communautaire.

Par ailleurs, Mme Jacqueline Gourault a indiqué que l'association des maires de France s'inquiétait de la dissolution possible des communes au sein de la métropole, dans la mesure où elles perdront au profit de cette dernière une partie de leur compétence et de leur autonomie financière. Elle a remarqué que cette menace qui pèsera sur les communes empêchera les métropoles de prospérer puisque les communes refuseront d'y participer. Pour y parer, il conviendrait de maintenir la procédure de détermination de l'intérêt communautaire au sein de la métropole et de conserver un certain pouvoir fiscal aux communes. Enfin, rappelant que l'AMF jugeait le seuil de population de 450 000 habitants, actuellement prévu par le projet de loi pour la constitution des métropoles, trop peu élevé pour des collectivités de dimension européenne, elle a estimé nécessaire de l'augmenter à, au moins 600 000 ou 700 000 habitants.

S'agissant de la création de communes nouvelles, Mme Jacqueline Gourault ne s'est pas déclarée opposée au principe, à la condition que la fusion ne soit acquise qu'à l'unanimité des communes concernées.

Évoquant la question des transferts automatiques des pouvoirs de police du maire à l'intercommunalité, elle a jugé envisageable qu'ils interviennent parallèlement au transfert de la compétence au fond, mais elle s'est opposée à ce que ces transferts puissent porter sur la police de la circulation ou du stationnement.

Enfin, elle a souhaité que la détermination de l'intérêt communautaire s'effectue à la majorité qualifiée des deux tiers des conseillers communautaires dans tous les établissements publics de coopération intercommunale.

Intervenant à sa suite, M. André Laignel, secrétaire général de l'assemblée des départements de France, a remarqué que les textes soumis au Sénat modifieraient le fonctionnement des collectivités locales dans une mesure équivalente à celle d'autres textes majeurs de la décentralisation. Il a souligné, à cet égard, le problème que posait le calendrier retenu pour ces projets de loi, puisque le vote sur le principe de la réforme et celui sur les finances locales interviendront avant celui sur la compétence des collectivités, ce qui contraignait à se prononcer en aveugle.

Par ailleurs, M. André Laignel a indiqué que l'AMF ne saurait souscrire à un changement de la nature de l'intercommunalité qui la constituerait en véritable « supra communalité », les communes étant vidées de leur substance au profit de leurs établissements publics de coopération intercommunale. Il s'est inquiété de ce que le texte porte les prémices d'un tel changement.

S'agissant de la désignation des conseillers communautaires, il a rappelé que l'AMF privilégiait la souplesse et qu'elle proposait que, partout où un accord a pu être obtenu à la majorité qualifiée pour déterminer le nombre et la répartition des conseillers communautaires, cet accord s'impose et que la répartition définie par la loi ne s'applique qu'à défaut d'un tel accord.

M. André Laignel a fait valoir que les communes ne pouvaient se désintéresser de la suppression pour les départements et les régions de la clause générale de compétence, dans la mesure où les communes et leurs groupements ne pourront se substituer demain à ces collectivités pour la prise en charge de certaines compétences qu'elles exercent à ce titre, comme la compétence sportive. La remise en cause de la clause générale de compétence constitue donc, pour le bloc communal, un véritable bouleversement. De la même manière, il a critiqué la remise en cause des financements croisés, sans lesquels les communes et les intercommunalités ne pourraient mener la moitié de leurs projets d'investissements. A cet égard, il a relevé que la formule retenue par le projet de loi de la « part significative » des investissements que devait prendre en charge le maître d'ouvrage en cas de financement croisé était une formule sibylline et dangereuse.

S'attachant à la question des métropoles, il a jugé inacceptable en l'état le régime prévu par le projet de loi, qui impliquerait, selon l'expression de M. Jacques Pélissard, président de l'AMF, une véritable « vassalisation » des communes.

Enfin, il s'est interrogé sur la valeur ajoutée du dispositif des communes nouvelles et s'est déclaré opposé à ce qu'il s'accompagne d'une incitation financière, qui risquerait, à terme, de contraindre les communes à fusionner.

En réponse à M. André Laignel, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué qu'il réfléchissait à un amendement supprimant, à l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, la référence à une « part significative » de financements apportés par le maître d'ouvrage, ces termes lui semblant insuffisamment précis et peu compatibles avec les pratiques des petites communes. En ce qui concerne les modalités de répartition des sièges attribués à chaque commune au sein des conseils communautaires, il a également marqué son accord avec les propos de M. André Laignel, en précisant toutefois qu'il conviendrait probablement, dans ce cadre, de prévoir des règles de majorité garantissant que la commune-centre ne soit pas pénalisée : il a estimé que, dans un tel cas, l'accord devrait être pris à l'unanimité, et non à la majorité qualifiée. Enfin, il s'est déclaré favorable à une prise de décision à la majorité qualifiée des membres de l'établissement public de coopération intercommunale pour la mise en place de nouveaux transferts de compétences et pour la définition de l'intérêt communautaire.

Il a ensuite posé les questions suivantes :

- le dispositif proposé pour la création de métropoles leur permettra-t-il de rivaliser avec les grandes agglomérations européennes et internationales ?

- l'attribution de compétences précises et exclusives aux départements et aux régions est-elle susceptible de nuire à la collaboration entre ces deux niveaux de collectivités territoriales ?

- quel est le sentiment des associations d'élus sur les nouvelles prérogatives conférées aux préfets par le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ?

- comment les associations conçoivent-elles la coopération entre les établissements publics de coopération intercommunale et les futures métropoles ?

Répondant à ces interrogations, M. Jean-Paul Huchon, président de l'Association des régions de France, a estimé que le seuil démographique prévu par le projet de loi pour la création des métropoles était insuffisant pour garantir le bon fonctionnement de ces dernières et pour permettre la constitution d'une véritable unité de commandement. Évoquant les modalités d'organisation des futures métropoles, il s'est déclaré favorable à la mise en place de lieux de débats ayant vocation à fixer des priorités opérationnelles pour l'ensemble des collectivités incluses dans leur périmètre, mais laissant aux collectivités elles-mêmes le soin d'en assurer l'exécution. À ce titre, il a jugé que les intercommunalités, désormais arrivées à maturité, étaient les partenaires naturelles des régions. Il a donc plaidé pour la mise en place de conférences intercommunales, interdépartementales et régionales, sur le modèle du syndicat Paris-Métropole en Île-de-France.

Affirmant que la mise en place de compétences précises pour les régions, d'une part, et pour les départements, de l'autre, était aujourd'hui nécessaire, M. Jean-Paul Huchon a estimé que les régions devraient être dotées d'une compétence exclusive dans les domaines suivants :

- stratégie de l'aménagement du territoire : il conviendrait alors de doter les schémas directeurs d'une valeur prescriptive, ce qui n'est actuellement le cas ni en province, de jure, ni en Île-de-France, de facto ;

- développement économique : la règle selon laquelle la région doit donner son accord aux aides attribuées par les départements et par les communes et établissements intercommunaux de son territoire, au nom de la cohérence régionale, devrait être effectivement appliquée afin que la région puisse jouer son rôle de chef de file ;

- université, recherche et développement, formation ;

- santé, prévention et vie hospitalière : cette dernière compétence ne serait exercée par les régions qu'en cas de difficultés particulières des services de santé agissant sur leur territoire.

Parallèlement, M. Jean-Paul Huchon a estimé que les départements devaient conserver leurs compétences sociales.

Indiquant que des problèmes spécifiques se posaient en matière de culture, cette compétence étant partagée par tous les niveaux de collectivités, il a estimé que la suppression de la « clause générale de compétence » poserait un problème majeur en matière de culture. Plus généralement, il a jugé que toutes les compétences contribuant à l'animation de la vie locale (culture, sport, tourisme, loisirs...) ne devaient pas faire l'objet d'une attribution exclusive à une seule catégorie de collectivités territoriales.

Par ailleurs, M. Jean-Paul Huchon s'est opposé à l'extension des pouvoirs des préfets, qui constitue, selon lui, une « intrusion » de l'Etat dans l'organisation locale. Craignant que ces mesures ne se traduisent par une remise en cause de la décentralisation, il a déclaré que l'Etat n'exerçait plus ses propres compétences et, dans le même temps, refusait de laisser aux collectivités les marges de manoeuvre nécessaires à l'exercice des compétences qui leur ont été confiées par le législateur.

Concernant les relations entre les futures métropoles et les intercommunalités, M. Jean-Paul Huchon a observé que la mise en place d'une articulation claire impliquait que les métropoles soient fortement peuplées, dans la mesure où les fonctions métropolitaines ne peuvent être exercées que dans des ensembles vastes. Sur ce point, il a cité l'exemple de l'association Métropolis, qui regroupe 107 métropoles européennes, et dont le seuil d'adhésion est d'un million d'habitants ; ce seuil devrait d'ailleurs prochainement être relevé.

En réponse à une question de M. Jean-Patrick Courtois, qui avait souhaité connaître la position de l'Association des maires de France sur l'abaissement du seuil de passage au scrutin de listes de 3 500 à 500 habitants pour les élections municipales, Mme Jacqueline Gourault a indiqué que l'AMF était favorable à cette mesure, ainsi qu'une partie des membres de l'Association des maires ruraux de France (AMRF).

M. Jean-Patrick Courtois a ajouté que, à sa connaissance, l'AMRF était divisée, d'aucuns souhaitant que l'ensemble des élections municipales se déroule au scrutin de listes, tandis que d'autres s'étaient prononcés en faveur d'un seuil à 1 000 habitants.

Mme Jacqueline Gourault a, en outre, indiqué que la réforme des collectivités territoriales impliquait que l'Etat s'engage à assumer les missions qui lui incombent dans les territoires. Dans ce cadre, elle a précisé que, à titre personnel, la santé lui paraissait relever des compétences régaliennes réservées à l'Etat mais que, en tout état de cause, une clarification des compétences demeurait indispensable. Elle a rappelé que la question de clause générale de compétence avait provoqué d'intenses débats au sein de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot, laquelle avait finalement proposé de parler de liberté d'initiative des collectivités afin que celles-ci puissent répondre aux besoins particuliers qui s'expriment sur leur territoire ; elle a considéré, pour sa part, que ces débats n'auraient plus lieu d'être dès lors que les compétences de chaque niveau de collectivités seraient précisées et clarifiées, la compétence générale n'étant plus alors qu'un phénomène résiduel représentant moins de 10 % des finances locales.

M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, a quant à lui estimé qu'il ne fallait pas réduire l'intérêt des métropoles en les limitant à être une réponse à la rivalité européenne. Mais ayant indiqué que les zones densément peuplées et structurantes pour leur territoire sont confrontées à des problèmes particulièrement lourds, notamment en matière de sécurité et d'environnement, il a jugé préférable de maintenir un certain polycentrisme urbain et de favoriser la constitution de réseaux de villes plutôt que de miser trop sur les métropoles.

Se rangeant à l'opinion de M. Jean-Paul Huchon, il a ensuite souligné que la définition de la métropole était, en l'état du texte, perfectible. Il a ainsi craint, en premier lieu, que la constitution de métropoles n'entraîne, à terme, la disparition des communes qui sont comprises dans leur périmètre et, en second lieu, que la coexistence des métropoles et des pôles métropolitains ne soit un facteur de concurrence entre ces deux entités. Sur ce dernier point, il a cité l'exemple de la ville de Nantes qui, si elle répond aux critères posés par la loi pour devenir une métropole, n'aura pas d'intérêt rationnel à s'associer à Rennes pour former un pôle métropolitain.

M. Jean-Patrick Courtois a, à l'inverse, estimé que les pôles métropolitains et les métropoles pouvaient être complémentaires.

En ce qui concerne la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités, M. Claudy Lebreton a déploré que le projet de loi de réforme des collectivités territoriales n'envisage pas de moduler les compétences de chaque catégorie de collectivités afin de les adapter à la diversité des territoires et des problèmes concrets rencontrés par les élus locaux ; il a donc estimé que l'hétérogénéité des situations locales n'était pas suffisamment prise en compte par les textes présentés par le gouvernement.

Ayant marqué son accord avec la position de Mme Jacqueline Gourault sur la clause générale de compétence et rappelé que les finances régionales et départementales étaient massivement composées de crédits visant à financer des compétences exclusives, il a souligné que le rapport établi par M. Alain Lambert sur « Les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales » avait proposé, pour permettre une meilleure articulation entre les compétences respectives de chaque niveau de collectivités, de mettre en place des schémas régionaux de compétences partagées, ces schémas devant obligatoirement être adoptés par les assemblées délibérantes de chaque collectivité dans un délai de six mois après leur élection, et de créer des conférences territoriales permettant aux élus de mieux se concerter.

Rappelant le montant total des budgets des différents niveaux de collectivités - plus de 120 milliards d'euros pour le secteur communal, 62 milliards d'euros pour les départements et 23 milliards d'euros pour les régions - il en a déduit que ces dernières ne pouvaient pas peser au niveau européen : pour leur faire jouer un rôle, il conviendrait, selon lui, d'attribuer aux régions de véritables moyens financiers dynamiques.

Concernant l'organisation du travail des futurs conseillers territoriaux pour l'exercice de leurs responsabilités aux niveaux départemental et régional, M. Claudy Lebreton a noté, au vu de l'expérience du quotidien, une volonté des régions de remplacer l'Etat et peut-être la tentation d'exercer une forme de tutelle sur les collectivités infra-régionales.

Le président de l'ADF a estimé que l'institution des conseillers territoriaux conduirait à terme à la prééminence du niveau régional sur la collectivité départementale.

Il a appelé, en ce qui concerne la question des relations entre les collectivités locales et l'Etat, à l'attribution d'une partie du pouvoir réglementaire aux collectivités dans leurs domaines de compétences, ce qui permettrait d'éviter les doublons administratifs.

M. André Laignel a indiqué que l'AMF adhérait à l'institution de métropoles à condition que ces nouveaux établissements publics aient la capacité de prendre leur place dans le concert européen. Il a considéré que le seuil démographique proposé par le Gouvernement pour leur création était insuffisant et devait donc être relevé. Il a souligné que l'affaiblissement des communes membres, consécutif à la constitution, par le projet de loi, du bloc de compétences métropolitaines, bloquerait la création de ces métropoles.

En ce qui concerne l'achèvement de l'intercommunalité, il a estimé qu'il convenait de fixer une date-butoir plus proche que celle prévue par le projet de loi n° 60 et que, à défaut de consensus, il reviendrait à l'Etat de finaliser la carte de l'intercommunalité mais non sa recomposition.

Mme Jacqueline Gourault a observé que la modification de la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale n'était pas totalement conforme au voeu de l'AMF : celle-ci souhaitait l'attribution de 40 % des sièges aux communes, 40 % aux intercommunalités, les 20 % restants représentant les autres collectivités, y compris les syndicats.

M. Alain Anziani a interrogé le président de l'ADF sur la question de l'attribution de plein droit aux métropoles des compétences départementales en matière de transports scolaires et de voirie départementale.

M. Claudy Lebreton a insisté sur un mode de transfert par voie de conventions librement consenties sur la totalité des compétences départementales. Il a précisé que l'ADF privilégiait le conventionnement.

M. André Laignel s'est interrogé sur l'intérêt pour la métropole de ces deux transferts de compétences.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a noté que, lors de son audition par la commission, M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, lui avait confirmé qu'il y aurait des conseillers territoriaux sur le territoire des métropoles. Concernant l'abaissement du seuil à 500 habitants pour les élections au scrutin de liste dans les communes, elle a indiqué que de nombreux maires ruraux craignaient, d'une part, une politisation du conseil municipal, d'autre part un nombre insuffisant de candidates.

Par ailleurs, elle a estimé que le mode d'élection des conseillers territoriaux permettrait d'avoir des élus mieux identifiés que les conseillers régionaux actuels, mais qu'il serait très défavorable à la parité.

M. Jean-Pierre Sueur a regretté les nombreuses critiques émises à l'encontre des intercommunalités, soulignant que la révolution intercommunale issue de la loi du 6 février 1992 avait été rendue possible par la liberté laissée aux communes de choisir le périmètre de leur collaboration. Il a estimé que la carte intercommunale serait bientôt achevée, l'action du préfet étant nécessaire dans certains cas. Il s'est montré favorable à une évolution du mode d'élection des exécutifs intercommunaux, notamment dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. Il a cependant mis l'accent sur la nécessité de respecter l'existence des communes et de leurs élus, même en zone urbaine, jugeant toute réforme impossible dans le cas contraire.

M. Dominique de Legge a estimé qu'une métropole qui ne serait qu'un « super-EPCI » n'aurait sans doute pas le rayonnement européen nécessaire. Concernant l'abaissement du seuil du scrutin de liste à 500 habitants dans les communes, devant rendre possible l'élection des conseillers communautaires par fléchage, il a exprimé la crainte qu'une telle réforme ne bouleverse les rapports entre les communes et les EPCI en donnant une légitimité démocratique aux conseillers communautaires, et ne conduise ultérieurement, comme ce fut le cas pour les régions, à attribuer aux EPCI la clause de compétence générale.

M. Patrice Gélard a estimé que l'ensemble des transports scolaires, y compris ceux des lycéens, devaient revenir aux départements. Par ailleurs, il a fait valoir que, dans les autres pays européens, les trois niveaux repérés par l'étude de l'ADF étaient parfois davantage des échelons déconcentrés ou des syndicats que des collectivités de plein exercice. Enfin, comme le montre l'exemple des régions espagnoles et surtout italiennes, les compétences peuvent être énumérées de manière précise et exhaustive.

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF, a estimé que l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, si elle était instituée, aboutirait à la disparition des communes. Par ailleurs, il a signalé que de nombreux maires sortants ayant connu des défaites électorales dans des petites communes étaient favorables à l'extension du scrutin à la proportionnelle. Enfin, concernant la répartition des compétences en matière de transports scolaires, il a fait valoir que le collège est un établissement de proximité en continuité avec l'école communale tandis que le lycée est placé juste avant l'enseignement supérieur. Cependant, les transports de lycéens pourraient peut-être, a-t-il estimé, être assurés par le conseil général dans les départements très urbains.

M. André Laignel, secrétaire général de l'AMF, a indiqué qu'il y avait unanimité à l'AMF en faveur du seuil de 500 habitants mais non du fléchage, dont la nécessité est plus discutée. Il a confirmé que les maires ruraux seraient soulagés par la fin de la possibilité de rayer et de panacher les noms, qui les expose, s'ils ne sont pas soutenus par les conseillers municipaux dans l'exercice quotidien de leurs fonctions, à ne pas être réélus.

Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente de l'AMF, a mis l'accent sur le problème de la parité dans le choix du mode d'élection des conseillers territoriaux. Elle a également souhaité que les nouvelles circonscriptions électorales ne soient plus appelées « cantons ».

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a remarqué que les futurs députés seraient souvent des conseillers territoriaux, ce qui rend d'autant plus nécessaire la prise en compte de la parité dans le mode d'élection de ceux-ci.