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Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 

2. Une plus forte structuration des territoires

En second lieu, le texte du gouvernement poursuit un objectif de renforcement de la structuration des territoires.

Cet objectif est, en réalité, double :

en facilitant les fusions de communes et les regroupements de départements, le projet entend lutter contre l'« empilement », le « morcellement » et la « fragmentation » des territoires français ;

en créant des structures de coopération spécifiquement dédiées aux agglomérations très urbaines et en favorisant le regroupement de régions, il vise à renforcer l'attractivité et le rayonnement de ces collectivités et à leur permettre d'être à la hauteur de leurs rivales dans la compétition européenne et internationale.

· La création de structures intercommunales spécifiques pour les territoires très urbains

Le présent projet de loi prévoit la création de deux nouveaux outils destinés à mieux structurer les territoires très urbains : les métropoles (articles 5 et 6) et les pôles métropolitains (article 7).

a) Une nouvelle catégorie d'EPCI : les métropoles

Tout d'abord, l'article 5 crée une nouvelle catégorie d'EPCI à fiscalité propre, les métropoles, dans laquelle des communes pourront se regrouper volontairement afin de mutualiser l'exercice de leurs compétences stratégiques.

L'institution de ces métropoles vise à répondre au constat selon lequel les grandes agglomérations apparues avec l'accélération de la dynamique d'urbanisation ne disposent pas de structures juridiques suffisamment intégrées, notamment en matière de développement économique, pour se constituer en pôles d'attractivité européens.

Dès lors, pourraient se constituer en métropoles, les ensembles de communes d'un seul tenant et comptant plus de 450 000 habitants -ce qui correspond, aujourd'hui, à huit grandes agglomérations : Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice et Strasbourg. Paris n'est pas concernée en raison de son statut unique de commune-département.

Leur création répondrait aux conditions de droit commun pour la mise en place d'un EPCI à fiscalité propre.

Cette création emporterait, de plein droit, la substitution de la métropole aux EPCI à fiscalité propre intégralement compris dans son périmètre.

En outre, les métropoles disposeraient de compétences obligatoires plus larges que les communautés urbaines (notamment dans des domaines stratégiques comme l'urbanisme, les infrastructures, les équipements scolaires, dont certaines appartiennent aujourd'hui aux départements (transports scolaires et gestion de la voirie routière) et aux régions (par le transfert de certaines compétences -comme pour le département- en matière de développement économique en cas d'échec de la procédure conventionnelle prévue à cet effet). L'existence d'un intérêt communautaire serait présumée dans tous les champs d'intervention qui leur sont confiés par la loi.

De plus, afin de renforcer leur compétitivité, les métropoles seraient habilitées à passer des conventions avec l'Etat, la région ou le département pour obtenir le transfert de certains de leurs compétences, grands équipements et infrastructures.

En ce qui concerne le régime financier applicable aux métropoles, l'article 5 prévoit que :

- les quatre taxes directes locales seront unifiées et perçues par les métropoles, privant les communes membres de leur autonomie fiscale ;

- la dotation globale de fonctionnement (DGF) allouée à la métropole correspondra aux dotations antérieurement attribuées aux EPCI à fiscalité propre auxquels se substitue la métropole et à ses communes membres.

Dénuées de ressources propres, les communes ne bénéficieront donc que d'une compensation de reversement versée par la métropole selon des modalités fixées par convention et indexée sur la DGF.

2. Les pôles métropolitains : un moyen de renforcer la coopération entre les territoires urbains

L'article 7 vise à favoriser la « mise en réseau » des ensembles urbains, selon des modalités qui s'apparentent aux schémas intégrés dont la création avait été recommandéen par la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot, autour des métropoles.

Il prévoit ainsi que des EPCI à fiscalité propre, dont l'un au moins compte plus de 200 000 habitants et regroupant en tout plus de 450 000 habitants, pourront se rassembler dans des établissements publics ad hoc, dénommés pôles métropolitains, en vue de mettre en oeuvre des actions stratégiques pour le développement local.

Cet article crée donc une nouvelle appellation, mais non une nouvelle catégorie juridique, puisque de tels groupements peuvent d'ores et déjà se constituer sous la forme d'un syndicat mixte fermé.

· Le renouveau des fusions de communes

Les articles 8 à 11 mettent en place un nouveau dispositif de fusion de communes qui se substituera au mécanisme prévu par la loi « Marcellin » de 1971, sans pour autant emporter la disparition des communes antérieurement associées.

Ainsi, aux termes du présent texte :

la mise en place d'une commune nouvelle serait régie par une procédure voulue plus souple que celle qui avait été prévue en 197121(*). Néanmoins, elle pourrait être refusée par le préfet et devrait être soumise à un référendum local si la demande de création n'est pas unanime ;

- des communes déléguées (correspondant, dans leur principe, aux actuelles communes associées) seraient créées en lieu et place des anciennes communes. Le conseil municipal de la commune nouvelle pourrait toutefois s'opposer à cette création ;

- afin d'inciter les communes à fusionner, les communes nouvelles bénéficieraient d'une « dotation particulière » égale à 5 % de la dotation forfaitaire perçue par la commune nouvelle lors de la première année suivant sa création.

· Le renforcement des possibilités de regroupement de départements et de régions

Le texte du gouvernement assouplit et clarifie les modalités de regroupement de départements et de régions.

Ces regroupements seront, dans les deux cas, effectués sur la base du volontariat.

En premier lieu, l'article 12 crée une procédure de regroupement de départements qui n'existe pas dans le droit actuellement en vigueur, la création ou la suppression de nouveaux départements ne pouvant résulter que de la loi. Un tel regroupement pourrait être demandé par les conseils généraux (non seulement pour leur propre département, mais aussi pour d'autres), et la décision finale serait prise, de manière discrétionnaire, par le gouvernement.

En outre, en cas de désaccord entre les conseils généraux et si le gouvernement souhaite donner suite au processus de regroupement malgré ce désaccord, une consultation des électeurs des départements concernés devra être organisée.

L'article 13 prévoit une procédure similaire pour les regroupements de régions : ce faisant, il supprime l'association des conseils généraux à cette procédure -ces derniers devant, en l'état du droit, donner leur accord à la majorité qualifiée pour que le regroupement puisse avoir lieu.

* 21 L'institution d'une commune nouvelle serait en effet décidée :

- à la demande de tous les conseils municipaux concernés ;

- à la demande des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins deux tiers de la population totale de la future commune nouvelle ;

- à la demande de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre, soutenue par deux tiers des conseils municipaux ;

- ou à la demande du préfet, approuvée par deux tiers des conseils municipaux représentant deux tiers au moins de la population.