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Proposition de loi relative à la création des maisons d'assistants maternels

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 22 décembre 2009, sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission a procédé à l'examen des amendements et à l'élaboration de son texte pour la proposition de loi n° 133 (2009-2010), présentée par Jean Arthuis et plusieurs de ses collègues, relative à la création des maisons d'assistants maternels.

André Lardeux, rapporteur, a d'abord indiqué que la proposition de loi vise à donner un cadre sécurisé et opérationnel aux regroupements d'assistants maternels, appelés aussi maisons d'assistants maternels.

Ce projet a déjà été abordé lors de la discussion du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale, un amendement de la commission des affaires sociales, répondant au même objectif, ayant été adopté par le Sénat mais supprimé par la commission mixte paritaire. Cette proposition de loi est l'occasion d'approfondir la question afin de donner à chacun les informations nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a autorisé les assistantes maternelles à accueillir les enfants dans une maison ou un appartement extérieurs à leur domicile. Cette possibilité était cependant soumise à la signature d'une convention entre les assistantes maternelles, le conseil général et la caisse d'allocations familiales. Or, la caisse nationale d'allocations familiales a élaboré une convention-type qui a été jugée inapplicable par de nombreux présidents de conseils généraux, quelle que soit leur sensibilité politique. Ce document fait en effet l'objet de deux critiques principales : d'une part, il interdit la délégation d'accueil entre les assistantes maternelles, pivot du dispositif, d'autre part, il s'impose à la totalité des conseils généraux, alors même qu'un certain nombre autorise déjà les regroupements d'assistantes maternelles sans rencontrer de problèmes particuliers. D'une certaine façon, les principes mêmes de la décentralisation sont remis en cause à travers ce dossier.

Dans ce contexte, la proposition de loi apporte des avancées significatives dans trois directions.

En premier lieu, sur le plan juridique, le texte introduit deux nouveaux articles dans le code de l'action sociale et des familles pour encadrer et sécuriser la délégation d'accueil entre les assistantes maternelles. Cette délégation est la possibilité pour une assistante maternelle de confier, avec l'accord des parents, l'accueil temporaire d'un des enfants dont elle a la garde à une autre assistante maternelle travaillant dans le même regroupement. L'intérêt de la formule est évident : permettre d'élargir l'horaire d'accueil.

De l'avis unanime des assistantes maternelles rencontrées, cette délégation d'accueil est indispensable pour faire fonctionner les regroupements, notamment pour les cas d'urgence ou pour les personnes travaillant en horaires décalés. La visite des regroupements qui fonctionnent déjà en Mayenne en témoigne : si l'on ne veut pas noyer les regroupements sous un très grand nombre de procédures administratives, ni les priver de la souplesse qui fait leur intérêt pour les parents, il faut autoriser la délégation d'accueil.

Ceci étant, il ne faut pas le faire à n'importe quel prix, et c'est tout l'objet de la proposition de loi. Le texte encadre de manière particulièrement précise le dispositif : les parents et les assistantes maternelles doivent donner explicitement leur accord, qui figurera obligatoirement dans le contrat de travail. Ce document comportera aussi les noms des assistantes maternelles auxquelles la délégation est accordée.

Par ailleurs, le fait d'autoriser la délégation d'accueil et de l'encadrer par la loi apporte une sécurité qui manque actuellement aux présidents de conseils généraux car en réalité, même dans les rares regroupements qui ont signé la convention, la délégation est plus ou moins pratiquée, même si elle est interdite : en cas de problème, la responsabilité des départements pourrait être mise en cause. Au contraire, grâce à la proposition de loi, la délégation d'accueil bénéficiera d'un fondement légal, qui protègera les présidents de conseils généraux en cas d'accident. C'est ce qui explique sans doute que sept des cosignataires de la proposition de loi président aussi des assemblées départementales.

Le deuxième apport essentiel du texte est de donner, dans le respect de la décentralisation, le choix aux conseils généraux de recourir ou non à une convention. Conférer à ce document un caractère facultatif semble important pour deux raisons : d'abord, en imposant une convention nationale, élaborée dans des ministères parisiens un peu éloignés du terrain, on viendrait perturber maladroitement un dispositif qui a déjà fait la preuve de son efficacité ; ensuite, si l'on peut admettre la nécessité d'une convention lorsque la loi autorise les regroupements d'assistantes maternelles sans en préciser les modalités, ce qui est actuellement le cas, il en ira autrement dès lors qu'une loi encadrera en détail leur fonctionnement, ce à quoi s'attache ce texte.

Le troisième apport du texte concerne les procédures de contrôle de l'hygiène des regroupements. Il est prévu de confier cette tâche aux services de protection maternelle et infantile, les PMI, et non aux services vétérinaires du département, afin qu'un seul service soit à titre principal chargé de l'ensemble des contrôles s'exerçant sur ces nouvelles structures.

En conclusion, André Lardeux, rapporteur, a souligné le caractère innovant de ce mode d'accueil, à la fois bénéfique aux enfants qui pourront être accueillis dans de bonnes conditions et s'habituer, dès le jeune âge, à la vie en collectivité, aux parents qui, lorsqu'ils travaillent en horaires décalés, restent souvent sans solution de garde et aux communes, notamment rurales, qui ne disposent pas des ressources nécessaires pour financer une crèche traditionnelle.

Muguette Dini, présidente, a souligné le caractère plus précis du dispositif ici proposé par rapport à celui précédemment présenté lors de l'examen du projet de loi de financement pour 2010.

Isabelle Pasquet a constaté que la visite de trois maisons d'assistants maternels en Mayenne, à laquelle elle a participé, a permis de lever un certain nombre d'interrogations. La formule convient particulièrement bien aux problématiques spécifiques rencontrées dans les départements ruraux. Il est néanmoins nécessaire de mieux les encadrer ; à cet égard, le texte adopté en loi de financement pour 2009 était certainement trop imprécis. Il est important de souligner qu'il s'agit bien d'un nouveau mode de garde et non d'un moyen de créer de nouvelles places de garde d'enfants. Il conviendra de veiller à ce que certaines municipalités ne se servent pas de ce mécanisme du regroupement pour éviter de mettre en place un accueil collectif des enfants. La base de la réussite de ces regroupements semble toutefois tenir davantage à l'existence d'un projet professionnel commun à plusieurs assistants maternels qu'à la volonté des élus.

Claude Jeannerot a estimé que la proposition de loi représente un vrai progrès. Il est en effet nécessaire de fournir un cadre juridique solide à la mise en place des regroupements d'assistants maternels qui apportent effectivement une flexibilité et une souplesse bienvenues. Deux interrogations subsistent : si l'on prend en compte les besoins des parents, ce qui n'est pas illégitime, a-t-on également la certitude que les besoins de l'enfant resteront bien au centre des priorités ? Le développement de synergies ou de complémentarité avec d'autres modes de garde, comme les micro-crèches, a-t-il été envisagé ?

Jacky Le Menn a estimé indispensable de sécuriser les dispositifs mis en place par les collectivités territoriales ou les établissements publics, notamment hospitaliers, pour accueillir les enfants dans le cadre d'un travail en horaires atypiques. L'enfant doit en tout état de cause rester au coeur du projet. La proposition de loi apporte des garanties de sécurité appréciables, en particulier sur le plan contractuel.

Jean-Marc Juilhard s'est déclaré très partisan du dispositif de regroupement des assistants maternels. La délégation d'accueil est une solution juridique incontestable à laquelle le Gouvernement semble désormais plus ouvert.

Isabelle Pasquet s'est interrogée sur la couverture assurantielle des délégations d'accueil.

André Lardeux, rapporteur, a indiqué que la visite de trois regroupements, sur les dix-neuf qui existent actuellement en Mayenne, a montré que la formule fonctionne et répond à des attentes. La même satisfaction est d'ailleurs constatée en Loire-Atlantique, alors que d'autres expériences menées dans les Alpes-Maritimes paraissent moins convaincantes. La raison en est sans doute que dans les deux premiers départements, l'initiative est venue des assistantes maternelles elles-mêmes, alors que dans les Alpes-Maritimes, le conseil général a cherché à l'imposer. Seule une initiative locale est donc garante de succès, ce qui permet de lever les craintes sur un possible changement de politique des municipalités en matière de garde d'enfants. En effet, les maisons d'assistants maternels ne sont pas concurrentes des crèches collectives, les unes et les autres s'adressant à des publics différents.

L'analyse des expériences actuelles montre que les regroupements suscitent la pleine satisfaction des parents qui, d'ailleurs, ne travaillent pas tous en horaires atypiques. Ils sont également appréciés par les assistants maternels qui peuvent ainsi bénéficier de locaux plus grands et mieux adaptés et préserver leurs familles. En Mayenne, les besoins de l'enfant sont au coeur du système. Il reste néanmoins impératif que les services de PMI contrôlent ces structures. Enfin, pour assurer une meilleure complémentarité avec d'autres modes de garde, il sera peut-être utile d'apporter des précisions par amendement lors du débat en séance publique.

En conclusion, les regroupements, qui seraient trop compliqués si l'on devait multiplier les contrats, deviendront possibles avec la délégation d'accueil. La proposition de loi a cet objet ; elle doit beaucoup aux travaux menés par Jean-Marc Juilhard dans le rapport d'information qu'il a consacré à cette question.

Muguette Dini, présidente, s'est dite persuadée que la formule proposée dépend avant tout de la motivation des différents acteurs concernés et qu'elle ne peut être imposée.

Puis la commission a examiné deux amendements présentés par le rapporteur, destinés à apporter des précisions supplémentaires, apparues comme utiles à l'issue des auditions menées : le premier prévoit explicitement que la délégation d'accueil n'est pas rémunérée en sus ou spécifiquement, afin d'éviter le risque de requalification de la délégation en contrat de travail ; le second propose de mieux encadrer la compensation des heures de délégation, en la rendant mensuelle.

La commission a adopté ces deux amendements puis le texte de la proposition de loi résultant de ses travaux.