Projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne

CHAPITRE VI - L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES JEUX EN LIGNE

ARTICLE 25 - Missions de l'Autorité de régulation des jeux en ligne

Commentaire : le présent article prévoit que l'ARJEL est une autorité administrative indépendante non dotée de la personnalité morale. Il expose ses missions générales et ses compétences particulières en matière d'agrément des opérateurs, de fixation des caractéristiques techniques des plateformes et logiciels de jeu et de paris, d'encadrement de la publicité et des pratiques commerciales ou de coopération avec ses homologues européennes.

I. LA NATURE JURIDIQUE ET LES MISSIONS DE L'ARJEL

A. UNE AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE DOTÉE D'UNE COMPÉTENCE GÉNÉRALE SUR LES JEUX ET PARIS EN LIGNE

Le premier alinéa du I du présent article dispose que l'ARJEL est une autorité administrative indépendante (AAI). Elle intègre à cet égard le paysage toujours plus vaste des AAI, entités dont la nature juridique n'est pas légalement définie mais est précisée par la jurisprudence du Conseil d'Etat et du Conseil constitutionnel. Le Conseil d'Etat a posé plusieurs critères et a défini les AAI comme des « organismes administratifs qui agissent au nom de l'Etat et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du gouvernement ».

Les AAI sont donc généralement investies d'une mission de régulation publique d'un secteur déterminé, disposent de pouvoirs de sanction qui peuvent être quasi-juridictionnels, et peuvent constituer un prolongement du pouvoir régalien sans pour autant être placées sous la tutelle de l'Etat. Elles peuvent être dotées par la loi de la personnalité morale et d'une autonomie financière, ce qui n'est pas le cas de l'ARJEL aux termes du présent article.

Le deuxième alinéa du I définit le champ de compétence de l'ARJEL, qui est limité au secteur des jeux (et paris) en ligne mais en recouvre tous les aspects puisque l'autorité « veille au respect des objectifs de la politique des jeux accessibles par l'Internet ». Ces objectifs sont analogues à ceux définis par l'article premier du présent projet de loi pour l'ensemble des jeux d'argent et de hasard, soit la prévention de l'addiction et la protection des mineurs, l'intégrité et la fiabilité des opérations de jeux et la lutte contre la fraude, les activités criminelles et le blanchiment d'argent. Le secteur des jeux « en dur » demeure quant à lui soumis à la tutelle des ministères de l'agriculture, du budget et de l'intérieur.

A ce titre, l'ARJEL est investie d'une mission de conseil du Gouvernement , exposée par les troisième à cinquième alinéas du I :

- elle peut lui proposer des clauses de cahiers des charges correspondant à chaque type de jeux ou paris ;

- elle rend un avis sur tout projet de texte relatif au secteur des jeux en ligne soumis à agrément que lui transmet le Gouvernement. Cette transmission interviendrait logiquement avant l'examen par le Conseil d'Etat mais serait facultative. L'ARJEL ne dispose donc pas d'un pouvoir réglementaire propre mais contribuera directement à la rédaction des textes ;

- elle peut proposer au Gouvernement les modifications législatives et réglementaires qui lui paraissent nécessaires à la poursuite des objectifs de la politique des jeux d'argent et de hasard. L'ARJEL dispose donc d'une capacité extensive de proposition, qui s'étend au-delà de son « coeur de métier » sur les jeux et paris en ligne.

En outre, le VI du présent article prévoit que l'ARJEL s'assure de la conformité des comptes fournis par les opérateurs agréés en application de l'article 19 du présent projet de loi. Cette disposition a cependant été logiquement supprimée par l'Assemblée nationale , dans la mesure où cette autorité n'a pas vocation à exercer un contrôle comptable stricto censu mais à apprécier, en fonction de ces données, la solidité financière des opérateurs et leur respect des prescriptions relatives au taux de retour aux joueurs.

B. LES COMPÉTENCES RELATIVES À L'AGRÉMENT ET AUX CONDITIONS TECHNIQUES DE L'ACTIVITÉ

Le II du présent article dispose que l'ARJEL instruit les dossiers de demande d'agrément des opérateurs et délivre ces agréments, selon des modalités précisées à l'article 16 du présent projet de loi, en veillant au respect des objectifs de la politique des jeux d'argent et de hasard, évoqués supra . La délivrance de ces agréments, destinés à encadrer l'offre de jeux et paris, constitue en effet la première raison d'être de l'Autorité en tant que régulateur.

Le III prévoit que l'ARJEL fixe les caractéristiques techniques des plateformes et des logiciels de jeu et de paris utilisés par les opérateurs soumis à agrément, en se fondant sur le décret d'application de l'article 15 du présent projet de loi, relatif à la définition d'un cahier des charges pour chaque type de jeu ou pari. Elle homologue ces logiciels et détermine en tant que de besoin les paramètres techniques des jeux pour l'application des décrets prévus aux articles 8 et 9 et relatifs, respectivement, aux règles applicables à la prise de paris en ligne et à l'autorisation des jeux de cercle en ligne.

De même, l'ARJEL vérifie la conformité des règlements des jeux et paris proposés par les opérateurs avec la réglementation précitée et édicte les règles relatives au contrôle des données techniques et financière de chaque jeu ou pari en ligne. En cas de non-conformité du règlement, elle peut mettre l'opérateur en demeure de procéder à cette mise en conformité.

Enfin l'ARJEL contrôle la qualité des certifications réalisées en application de l'article 17 du présent projet de loi, et peut proposer au Gouvernement des modifications de la liste des organismes certificateurs. L'article 17 prévoit d'ailleurs que cette liste est établie par décret après avis de l'ARJEL.

C. L'ENCADREMENT DE L'ACTIVITÉ ET DE L'ATTRACTIVITÉ DES OPÉRATEURS

Le IV du présent article expose les pouvoirs de l'ARJEL en matière de lutte contre l'addiction et de contrôle de la publicité des opérateurs. Elle est ainsi chargée d'évaluer les résultats des actions menées par les opérateurs agréés en matière de prévention des conduites d'addiction et peut à ce titre leur adresser des recommandations .

De manière plus substantielle, l'Autorité peut, par une décision motivée, imposer l'insertion de messages de mise en garde dans des actions de publicité et interdire la publicité dans certaines publications et à certaines heures dans les médias audiovisuels. Ces dispositions, qui se retrouvent dans d'autres secteurs « sensibles », devraient en particulier contribuer à préserver les mineurs en limitant l'impact de la publicité aux heures de grande écoute.

Dans les mêmes conditions, l'ARJEL peut limiter les offres commerciales comportant une gratification financière aux joueurs. Les pratiques d'abondement de l'opérateur susceptibles d'accroître l'attrait du jeu en ligne peuvent ainsi augmenter le compte, la mise ou le gain du joueur. Ces pratiques seraient ainsi encadrées, ou le cas échéant interdites.

D. LA COOPÉRATION EUROPÉENNE AVEC DES AUTORITÉS ANALOGUES

Le V du présent article offre à l'ARJEL la faculté de conclure au nom de l'Etat des conventions avec les autorités de régulation des jeux d'autres Etats européens , par exemple la Gambling Commission du Royaume-Uni, l'instance propre à chaque Land allemand, la Commission des jeux de hasard de Belgique ou l' Amministrazione autonoma di monopoli di stato italienne.

Cette formalisation de la coopération européenne est aujourd'hui une nécessité pour la plupart des AAI - a fortiori dans une activité transfrontière telle que le jeu en ligne - et est particulièrement avancée dans les domaines bancaire, boursier ou de la concurrence. Aux termes du V , elle doit permettre l'échange de données et résultats des contrôles réalisés à l'égard d'opérateurs agréés dans plusieurs Etats.

Le second alinéa du V prévoit également que l'ARJEL exerce la surveillance des opérations de jeu ou de pari en ligne et participe à la lutte contre les sites illégaux et contre la fraude , dispositions qui gagneraient sans doute à figurer dans le I du présent article. La lutte contre le blanchiment n'est pas mentionnée, car en tant qu'infraction pénale elle relève des ministères chargés des finances et de l'intérieur.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de son rapporteur Jean-François Lamour, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission des finances de l'Assemblée nationale a, comme indiqué plus haut, supprimé le VI du présent article, relatif au contrôle, exercé par l'ARJEL, de conformité des comptes fournis par les opérateurs sur leurs activités de jeux et paris. Par coordination avec le nouvel article 4 bis du présent projet de loi, qui prévoit les mesures d'encadrement de la communication commerciale des opérateurs agréés ( cf. commentaire y afférent), elle a également supprimé les dispositions relatives à l'encadrement de la publicité par une décision motivée, pour ne conserver que celles sur les pratiques commerciales.

A l'initiative de Mme Valérie Fourneyron, Jean-Michel Clément et Gérard Bapt, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté en séance deux amendements tendant respectivement à :

- prévoir qu'à la demande du président de l'une des commissions parlementaires, l'avis de l'autorité sur tout projet de loi relatif aux jeux est rendu public ;

- introduire un nouveau VI selon lequel l'ARJEL présente chaque année au Président de la République, au Premier ministre et au Parlement un rapport public rendant compte de ses activités.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur est favorable à ces dispositions relatives au statut et aux missions de l'ARJEL, tels que modifiées par l'Assemblée nationale. En effet, l'ARJEL n'a pas à être dotée de l'autonomie financière , du moins dans un premier temps, dans la mesure où elle bénéficiera également d'une subvention budgétaire annuelle pour assurer son fonctionnement.

Elle n'est également pas dotée de la personnalité morale et fait donc partie de l'administration de l'Etat. Néanmoins, aux termes du IV de l'article 28 du présent projet de loi, le président de l'ARJEL aura qualité pour agir en justice devant toute juridiction.

Les missions légales de l'ARJEL sont conformes à ce que l'on peut attendre d'une telle AAI et aux obligations imposées aux opérateurs agréés ou candidats à l'agrément. Elle ne dispose néanmoins que d'un simple pouvoir d'évaluation et de recommandation sur la prévention et la lutte contre l'addiction .

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté les amendements suivants :

- une précision, dans le deuxième alinéa du I, sur le fait que l'ARJEL est compétente pour les seuls jeux et paris en ligne autorisés spécifiquement par le présent projet de loi ;

- par coordination, la suppression , dans le septième alinéa, de la référence au décret en Conseil d'Etat sur l'approbation des clauses du cahier des charges, qui figurait à l'article 15 mais que la commission des finances de l'Assemblée nationale a supprimée ;

- l'insertion, dans le III, d'une nouvelle mission portant sur l'évaluation périodique du niveau de sécurité proposé par les plateformes de jeux des opérateurs. Cette évaluation doit permettre de parfaire le contrôle de l'ensemble de la chaîne de communication entre le joueur et l'opérateur ;

- la suppression des dixième et onzième alinéa, l'ARJEL n'ayant pas vocation à approuver les règlements des jeux et paris proposés par les opérateurs. L'homologation des logiciels de jeux est en revanche tout à fait conforme à sa mission ;

- enfin un déplacement des dispositions de l'alinéa 16 , relatif à la mission de surveillance de l'ARJEL sur les opérations de jeu ou de pari en ligne et à sa participation à la lutte contre les sites illégaux et contre la fraude, qui ont davantage leur place dans le paragraphe I relatif aux grandes missions de l'ARJEL.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 26 - Composition de l'Autorité de régulation des jeux en ligne

Commentaire : le présent article vise à préciser la composition de l'ARJEL, de son collège ainsi que de ses autres formations : commission des sanctions, commission consultative et, le cas échéant, commissions spécialisées.

I. UN DISPOSITIF LARGEMENT INSPIRÉ DE L'AMF

Le régime applicable à l'Autorité des marchés financiers (AMF) a constitué une source d'inspiration privilégiée des rédacteurs du présent projet de loi. En effet, celle-ci comporte en son sein une commission des sanctions ainsi que des commissions spécialisées. Les dispositions des alinéas 7 et 8 du présent article s'inspirent, par exemple, directement du régime en vigueur à l'AMF, tel qu'il résulte en particulier de l'article 3 de la loi n° 2003-706 du 1 ^er août 2003 de sécurité financière codifié à l'article L.621-2 du code monétaire et financier.

Le I dispose que l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) est composée d'un collège, d'une commission des sanctions, d'une commission consultative et, le cas échéant, de commissions spécialisées . Le collège est chargé de prendre les décisions relevant des attributions confiées à l'autorité.

Le II fixe la composition du collège à sept membres . Trois, dont le président, sont nommés par décret, deux sont nommés par le Président de l'Assemblée nationale et deux par le Président du Sénat, tous pour une durée de six ans , non renouvelable s'agissant du mandat de président. Il est prévu au même paragraphe que les modalités de renouvellement du collège par moitié tous les trois ans soient définies par décret en Conseil d'Etat.

Le III fixe la composition et le rôle de la commission consultative . Celle-ci est composée de représentants des opérateurs agréés, des sociétés mères de courses hippiques et du monde du sport . Le collège peut consulter la commission consultative pour préparer ses décisions. Les attributions consultatives et le mode de désignation des membres de cette commission sont fixés par décret.

Le IV indique que, le cas échéant et dans des conditions fixées par décret, le collège peut constituer des commissions spécialisées.

Votre rapporteur relève qu'une disposition applicable à l'AMF, prévue à l'article L.621-2 du code monétaire et financier, précise que, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, le collège de l'AMF peut donner délégation à des commissions spécialisées constituées en son sein et présidées par le président de l'Autorité des marchés financiers pour prendre des décisions de portée individuelle. Il peut également être observé que le collège de l'AMF peut constituer des commissions consultatives , dans lesquelles il a la possibilité de nommer des experts en vue de contribuer à la préparation de ses décisions.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur au fond, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant la composition de la commission consultative . Il s'agit d'adjoindre à celle-ci des représentants des professionnels de la lutte contre l'addiction et des associations familiales.

A l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté en séance un amendement, rectifié au cours des débats, modifiant à son tour la composition de la commission consultative et renforçant son rôle . Elle serait donc, in fine , composée de dix-huit membres , soit :

- deux représentants des sociétés-mères de courses de chevaux, nommés par arrêté du ministre chargé de l'agriculture ;

- un représentant du Comité national olympique et sportif français et trois représentants des principales fédérations ou ligues sportives, nommés par arrêté du ministre chargé du sport ;

- deux professionnels de la lutte contre l'addiction au jeu, nommés par arrêté du ministre chargé de la santé ;

- deux représentants des associations familiales, nommés par arrêté du ministre chargé de la famille ;

- deux représentants des associations de consommateurs, nommés par le ministre chargé de l'économie ;

- quatre représentants des opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne, nommés par arrêté du ministre chargé du budget ;

- deux représentants des communes, nommés par l'Association des maires de France.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur se déclare particulièrement favorable aux présentes dispositions, qui ont fait l'objet d'un certain enrichissement au cours de leur examen par l'Assemblée nationale.

De manière à éviter la multiplication des structures ainsi qu'à prévenir les risques de doublons et les conflits de compétences, il propose toutefois de supprimer la commission consultative de l'ARJEL . Votre commission a adopté un amendement en ce sens.

En effet, la création d'un comité consultatif des jeux , par le III de l'article 1 ^er du présent projet de loi, apparait suffisante. Votre rapporteur recommande, de plus, le renforcement du rôle de cet organe . Il serait ainsi composé d'un observatoire des jeux et de deux commissions spécialisées, dénommées respectivement « commission consultative pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux de cercles et de casinos » et « commission consultative pour la mise en oeuvre de la politique d'encadrement des jeux et paris sous droits exclusifs ».

Par ailleurs, votre commission des finances a modifié l'article de manière à préciser qu' il n'est pas nécessaire , pour les membres du collège de l'ARJEL nommés par le Président de l'Assemblée nationale et par le Président du Sénat, de cumuler des compétences économiques, juridiques et techniques .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 27 - Prévention des conflits d'intérêt et secret professionnel des membres et agents de l'Autorité de régulation des jeux en ligne

Commentaire : le présent article vise à prévenir les conflits d'intérêts des membres et agents de l'ARJEL ainsi qu'à préciser leurs obligations en matière de respect du secret professionnel.

I. UN DISPOSITIF INSPIRÉ DE L'AMF

Comme votre rapporteur l'a souligné s'agissant de l'article 26, les dispositions proposées par le présent article sont également à rapprocher des règles applicables à l'Autorité des marchés financiers (AMF) et codifiées à l'article L.621-4 du code monétaire et financier.

Il s'agit principalement de prévenir, d'une part, les conflits d'intérêts des membres de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), et, d'autre part, d'assujettir au secret professionnel les membres et les personnels de celle-ci pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions.

A. LA PRÉVENTION DES CONFLITS D'INTÉRÊTS DES MEMBRES DE L'ARJEL

Pour ce qui concerne le régime de prévention des conflits d'intérêts, le présent article prévoit, par son I , les différentes informations que les membres de l'Autorité doivent communiquer à son président . Ces obligations sont inspirées de l'article L. 621-4 du code monétaire et financier, qui s'applique, lui à l'AMF.

Il s'agit :

- des intérêts qu'ils ont détenus au cours des deux ans précédant leur nomination, qu'ils détiennent ou viennent à détenir ;

- des fonctions dans une activité économique ou financière qu'ils ont exercées au cours des deux années précédant leur nomination, qu'ils exercent ou viennent à exercer ;

- de tout mandat au sein d'une personne morale qu'ils ont détenu au cours des deux années précédant leur nomination, qu'ils détiennent ou viennent à détenir.

Ces informations, ainsi que celles de même nature concernant le président, sont tenues à la disposition des membres de l'Autorité de régulation des jeux en ligne.

De plus, le présent article dispose dans son II qu'aucun membre de l'ARJEL ne peut délibérer dans une affaire dans laquelle lui-même, un membre de son entourage direct ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il a, au cours des deux années précédant la délibération, exercé des fonctions ou détenu un mandat, a eu un intérêt ou représenté une partie intéressée au cours de la même période. Cette disposition s'inspire du sixième alinéa du I de l'article L. 621-4 du code monétaire et financier applicables à l'AMF.

Aux termes de son septième alinéa, le présent article définit également un régime d'incompatibilités pour les membres de l'ARJEL. En effet, leur mandat n'est pas compatible avec l'exercice d'un mandat électif national et avec toute fonction exercée dans le cadre d'une activité économique ou financière en relation avec le secteur des jeux d'argent et de hasard. Ce dernier type d'incompatibilités parait suffisamment large, puisqu'il peut s'agir de toute fonction dans le secteur des jeux, à savoir dirigeant, salarié ou conseil, et que le secteur est entendu de manière particulièrement large. Loin de se restreindre aux jeux en ligne, le secteur économique couvre ici l'ensemble des activités en lien avec les jeux d'argent et de hasard , et donc, notamment, les jeux « en dur ».

Par ailleurs, le présent article prévoit que les membres et le personnel de l'Autorité ne peuvent engager à titre personnel, directement ou par personne interposée, des mises sur des jeux ou paris proposés par des opérateurs de jeux ou de paris en ligne.

Il précise également que le règlement intérieur de l'ARJEL détermine les modalités de prévention des conflits d'intérêt, tout comme le fait le règlement général de l'AMF.

En outre, il confie, enfin, par son V au président de l'Autorité un rôle de garant du régime de prévention des conflits d'intérêts mis en place. En effet, il incombera au président de l'ARJEL de prendre « les mesures appropriées pour assurer le respect des obligations et interdictions résultant du présent article ».

B. LE SECRET PROFESSIONNEL DES MEMBRES ET DES AGENTS DE L'ARJEL

Le présent article a également dans son IV pour objet de soumettre les membres et les personnels de l'ARJEL à une obligation de secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions. En effet, la violation d'une telle règle, établie par décision de justice devenue définitive, entraîne la cessation d'office des fonctions au sein de l'Autorité.

Un régime similaire est applicable aux membres du collège et de la commission des sanctions de l'AMF , à la différence près qu'il est assorti de sanctions pénales explicites. Le régime en vigueur pour l'AMF prévoit ainsi qu'est « puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal le fait, pour tout membre, tout membre du personnel ou préposé de l'Autorité des marchés financiers, ainsi que pour tout expert nommé dans une commission consultative, de violer le secret professionnel, sous réserve des dispositions de l'article 226-14 du code pénal ».

De manière générale, il convient d'observer que le secret professionnel défini par le présent article n'est pas opposable à l'autorité judiciaire .

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur au fond, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur approuve l'ensemble de ces dispositions , qui puisent leur inspiration dans le régime de prévention des conflits d'intérêts et de secret professionnel applicable à l'AMF, à ses membres et à son personnel.

Un tel régime apparaît en effet d'autant plus souhaitable qu'il est de nature à renforcer l'indépendance et la crédibilité de l'ARJEL , dont le rôle de régulateur d'un secteur particulièrement sensible rend nécessaire des gages sérieux quant à sa légitimité.

Votre rapporteur rappelle que les sanctions pénales auxquelles expose la violation du secret professionnel n'ont pas besoin d'être mentionnées explicitement pour trouver à s'appliquer. Le choix de le faire s'agissant de l'AMF, ainsi qu'en dispose l'article L 642-1 du code monétaire et financier, ne doit pas nécessairement conduire à reproduire un rappel du même ordre dans le présent projet de loi. La rédaction actuelle parait donc suffisante de ce point de vue .

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 28 - Fonctionnement interne de l'Autorité de régulation des jeux en ligne

Commentaire : le présent article a pour objet de définir les modalités du fonctionnement interne de l'ARJEL.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Inspiré par le fonctionnement interne de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de la plupart des autorités administratives indépendantes (AAI), le dispositif proposé par le présent article définit certaines règles internes de fonctionnement de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Le présent article est structuré en quatre parties aux implications distinctes que votre rapporteur présente successivement de manière détaillée.

A. LES CONDITIONS DANS LESQUELLES LES DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCE ET DE SIGNATURE PEUVENT ÊTRE ACCORDÉES

Le I du présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat la responsabilité de fixer les conditions dans lesquelles trois types de délégation de pouvoir ou de signature sont accordés . Il s'agit des cas où :

- le collège de l'ARJEL donne délégation au président ou, en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci, à un autre de ses membres, pour prendre les décisions à caractère individuel relevant de sa compétence ;

- le collège donne délégation à une commission spécialisée ;

- le président de l'ARJEL délègue sa signature dans les matières où il tient de dispositions législatives ou réglementaires une compétence propre.

Ces trois cas de figure, qui sont donc les seuls possibles, seront de plus limités par le cadre défini par le décret en Conseil d'Etat prévu au présent article. Il peut être observé que la délégation des décisions en matière de sanctions n'est pas prévue , surtout qu'il ne s'agit pas d'une compétence du collège mais de la commission des sanctions, créée spécifiquement à cette fin.

Enfin, le rôle prépondérant du président de l'Autorité peut être souligné, soit qu'il reçoit compétence pour prendre des décisions à la place du collège, soit qu'il délègue sa signature dans certaines matières.

B. L'ORGANISATION DE L'ARJEL : DES SERVICES DIRIGÉS PAR UN DIRECTEUR GÉNÉRAL

Le II du présent article indique que l'ARJEL dispose de services placés sous l'autorité d'un directeur général . Ces services existent déjà sous une forme embryonnaire sous le nom de « structure de préfiguration de l'ARJEL ».

Ils représentent aujourd'hui 18 agents mais, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, ils devraient être portés à 60 équivalents temps plein (ETP) fin 2010 pour atteindre, enfin, un stade de maturité de 75 ETP environ à partir de 2011 .

L'organigramme suivant précise le mode d'organisation probable de ces services :

Source : structure de préfiguration de l'ARJEL

Les services de l'ARJEL seraient donc organisés de la façon suivante :

- une présidence et une direction générale ;

- un cabinet, dont la mission serait d'assurer les relations avec les acteurs politiques, institutionnels et associatifs tant nationaux qu'internationaux ;

- une direction juridique au rôle important puisqu'elle aurait pour fonction d'initier et suivre les évolutions réglementaires ainsi que le contentieux avec les opérateurs, mais aussi d'assurer le secrétariat du collège et de la commission des sanctions ;

- un secrétariat général qui assurerait la tutelle des différentes directions indiquées ci-dessous et qui aurait pour mission la gestion administrative et financière de l'ARJEL;

- une direction dite de la « régulation » qui aurait pour mission d'être l'interlocutrice des organisateurs de manifestations sportives, hippiques et de jeux de cercle, afin de définir les événements et les phases de jeu sur lesquels peuvent être organisés des paris en ligne et de mettre en place de façon concertée les dispositifs de prévention des risques d'atteinte à l'équité des compétitions ou parties supports de paris ;

- une direction informatique chargée de mettre en place le système d'information et de suivre les évolutions des logiciels de jeux, d'être l'interface technique des opérateurs, l'interlocuteur de l'hébergeur éventuel, et, enfin, responsable de la bureautique ;

- une direction dite « des agréments et de la supervision », au rôle stratégique dans la mesure où il s'agirait d'examiner et de préparer les dossiers d'agrément, d'auditer les opérateurs de jeux afin de contrôler le respect de leur cahier des charges, sous les aspects de l'organisation, réglementaires, des flux d'informations et de la solvabilité financière ;

- une direction des enquêtes et du contrôle, enfin, qui serait chargée de mener des enquêtes auprès des sites légaux en vue de la détection d'éventuelles fraudes ou contournements de la réglementation.

Le deuxième alinéa du II offre à l'ARJEL la possibilité de recruter des agents contractuels.

En outre, le dernier alinéa du II du présent article précise que le collège fixe le règlement intérieur et les règles de déontologie applicables au personnel des services de l'Autorité et établit le cadre général des rémunérations.

La dernière phrase de ce paragraphe précise dans quelles conditions s'exerce la responsabilité du directeur général. Elle dispose en effet que ce dernier rend compte de la gestion des services au collège dans des conditions fixées par celui-ci.

C. LE CADRE BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE

Le III du présent article traite du régime budgétaire et comptable de l'ARJEL. Il faut souligner qu'un décret en Conseil d'Etat précise ce régime ainsi que les conditions de rémunération des membres de l'Autorité.

Le cadre prévu est le suivant :

- les crédits alloués à l'ARJEL sont inscrits au budget général de l'Etat , après proposition de l'ARJEL auprès du ministre chargé du budget. Cette disposition implique donc la compétence de l'ARJEL pour établir elle-même ses propositions s'agissant de sa dotation budgétaire ;

- les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables à la gestion de l'ARJEL ;

- le président de l'ARJEL est ordonnateur des dépenses et des recettes ;

- enfin, l'ARJEL est soumise au contrôle de la Cour des comptes, comme le sont d'ailleurs les autres AAI.

D. LE DROIT D'ESTER EN JUSTICE

En dernier lieu, Le IV du présent article donne qualité au président de l'ARJEL pour agir en justice devant toute juridiction, pour l'accomplissement des missions qui sont confiées à l'Autorité. Il convient de souligner qu'un tel régime est également prévu pour le président de l'AMF, en application de l'article L. 621-2 du code monétaire et financier.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant qu' un décret simple, en lieu et place d'un décret en Conseil d'Etat, fixe les conditions de rémunération des membres de l'ARJEL .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur approuve les dispositions du présent article .

Il estime que le choix de financer le fonctionnement de l'ARJEL par une dotation budgétaire contribue à renforcer l'indépendance de cette nouvelle AAI, mais invite d'ores et déjà à maîtriser l'évolution de son coût. Après avoir représenté en 2009 10,5 millions d'euros en AE et 5,8 millions d'euros en CP, puis, en 2010, 2,4 millions d'euros en AE et 7,2 millions d'euros en CP, les crédits de l'Autorité devraient se stabiliser, à partir de 2011, autour de 3,4 millions d'euros par an en AE=CP . Votre commission des finances sera vigilante sur ce point, même s'il conviendra d'apprécier l'évolution de cette enveloppe à l'aune de l'adaptation des missions effectivement conduites par l'ARJEL.

En vue d' éviter la multiplication des organes décisionnaires ainsi qu'à centrer la responsabilité de l'ARJEL sur son collège et son président, votre rapporteur a proposé de supprimer la possibilité pour le collège de l'ARJEL d'accorder une délégation de compétence aux commissions spécialisées . Votre commission a adopté un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 29 - Informations mises à la disposition de l'ARJEL

Commentaire : le présent article précise, d'une part, le rôle de l'ARJEL en matière de contrôle de l'activité des opérateurs agréés et décrit, d'autre part, les données qui doivent en conséquence être mises à sa disposition par les opérateurs.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ARJEL EST CHARGÉE DU « CONTRÔLE PERMANENT » DE L'ACTIVITÉ DES OPÉRATEURS DE JEU EN LIGNE LÉGALEMENT AUTORISÉS

Le premier alinéa du présent article donne à l'ARJEL une mission de contrôle permanent de l'activité des opérateurs de jeux ou de paris en ligne légalement autorisés , afin d'assurer le respect des objectifs définis à l'article premier du présent projet de loi, à savoir :

- la prévention des phénomènes d'addiction et la protection des mineurs ;

- la garantie de l'intégralité, de la fiabilité et de la transparence des opérations de jeu ;

- la prévention de la fraude et du blanchiment d'argent.

Ce contrôle « permanent » est rendu possible grâce à l'ensemble des documents que les opérateurs sont tenus, en application du présent article, de mettre à la disposition de l'ARJEL (cf. infra ), mais également de deux autres dispositions du présent projet de loi :

- d'une part, l'article 34 qui confère à l'ARJEL un droit général d'information auprès des entreprises intervenant dans le secteur des jeux, ainsi qu'un droit d'accès à leurs locaux dans le cadre des pouvoirs d'enquête confiés à ses agents habilités ;

- d'autre part, l'article 22 qui précise le dispositif informatique que doivent mettre en place les opérateurs pour l'archivage de ces données .

B. POUR CE FAIRE, PLUSIEURS TYPES DE DONNÉES DOIVENT ÊTRE MISES À LA DISPOSITION DE L'ARJEL PAR LES OPÉRATEURS

Les alinéas 2 à 5 du présent article énumèrent quatre types d'informations devant être mises à la disposition « permanente » de l'ARJEL :

1) l'identité du joueur , son adresse postale et son adresse servant à la connexion sur le site de l'opérateur ;

2) le compte du joueur et la domiciliation bancaire de celui-ci ;

3) les événements de jeu ou de pari (c'est-à-dire l'ensemble des événements supports des jeux et paris : courses, compétitions sportives et parties de poker), ainsi que les opérations qui y sont associées (les mises jouées dans le cadre de ces événements, l'approvisionnement du compte joueur, les demandes de reversement de gains) ;

4) les événements relatifs à l'évolution et à la maintenance des matériels, plateformes et logiciels de jeu utilisés . Il s'agit de permettre à l'ARJEL de vérifier que les interventions techniques des opérateurs n'ont pas pour but de fausser la transparence des opérations effectuées par l'intermédiaire de leur site.

Selon une rédaction redondante et peu claire, le dernier alinéa du présent article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise le contenu de ces quatre grandes catégories d'informations en fixant une liste de ces données, ainsi que des données agrégées par type de jeu ou de pari qui peuvent également être mises à la disposition de l'ARJEL périodiquement pour faciliter sa mission de contrôle (catalogue des paris sportifs proposés, montant cumulé des paris sportifs proposés,...).

Ce décret précisera également :

- les modalités techniques de stockage et de transmission de ces données par l'opérateur, dont l'article 22 du présent projet de loi fixe les grands principes ;

- les modalités des contrôles réalisés par l'ARJEL à partir de ces données ;

- le délai pendant lequel l'opérateur est tenu de les archiver. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la durée d'archivage prévue pour les données relatives au compte joueur stricto sensu (identité, âge,...) serait de cinq ans après la clôture du compte joueur. Quant aux données relatives aux jeux, elles devraient également être conservées pour une durée de cinq ans après la réalisation de l'opération de jeu concernée. En la matière, la loi du 6 janvier 1978 relative aux fichiers, à l'informatique et aux libertés précise simplement que ce type de données doivent être conservées « pendant une durée qui n'excède pas la durée nécessaire aux finalités pour lesquelles elles sont collectées et traitées ». Un délai de cinq ans est aujourd'hui déjà prévu s'agissant des informations que doivent recueillir les casinos et autres opérateurs de jeux auprès de leurs joueurs gagnants en application de l'article L. 561-13 du code monétaire et financier.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté :

- à l'initiative de notre collègue député Etienne Blanc, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, un amendement tendant à prévoir que le décret relatif à l'accès de l'ARJEL aux données personnelles des joueurs et aux opérations de jeu soit soumis, pour avis, à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;

- à l'initiative de notre collègue député Yves Censi, ajoutant dans la liste des informations auxquelles l'ARJEL a accès, la date d'ouverture du compte joueur.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur approuve les dispositions du présent article essentielles pour assurer le contrôle de l'activité des opérateurs de jeu légaux.

Il approuve également la précision opportune de notre collègue député Etienne Blanc, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois. En effet, plusieurs informations, mises à la disposition de l'ARJEL pour l'exercice de sa mission de contrôle, peuvent comporter des données à caractère personnel qui sont, dès lors, protégées par les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative aux fichiers, à l'informatique et aux libertés. Il paraît donc essentiel que le décret en Conseil d'Etat prévu par le présent article et qui fixe la liste des informations devant être mises à la disposition de l'ARJEL, leurs modalités de stockage et de transmission, ainsi que leur durée de conservation, soit soumis pour avis à la CNIL.

Ce décret pourra utilement tenir compte des recommandations publiées par la CNIL en 2005 quant aux modalités d'archivage électronique, dans le secteur privé, de données à caractère personnel. La CNIL recommandait ainsi notamment de :

- veiller à ce que le responsable du traitement de ces archives établisse des procédures permettant de gérer des durées de conservation distinctes selon les catégories de données collectées ;

- choisir, le cas échéant, un sous-traitant qui apporte des garanties suffisantes au regard des mesures de sécurité technique et d'organisation relatives aux traitements effectués ;

- mettre en place des dispositifs de traçabilité des consultations des données archivées ;

- prévoir la possibilité d'une demande de droit d'accès aux données archivées.

Votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, deux amendements de clarification rédactionnelle.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 30 - Instruction des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence

Commentaire : le présent article précise l'articulation des rôles de l'ARJEL et de l'Autorité de la concurrence en matière d'instruction des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence dans le secteur des jeux en ligne.

I. LE CHAMP DE COMPÉTENCE DE L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE

L'Autorité de la concurrence, régie par les articles L. 461-1 et suivants du code de commerce, est une autorité administrative indépendante , chargée de « veiller au libre jeu de la concurrence ».

A. LES COMPÉTENCES GÉNÉRALES DE L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE

L'Autorité de la concurrence exerce, comme le Conseil de la concurrence avant elle, une action répressive à l'encontre des pratiques anticoncurrentielles et intervient, de sa propre initiative ou à la demande de plaignants , dès que la concurrence est faussée sur un marché, quels que soient l'activité concernée ou le statut, privé ou public, des opérateurs.

1. Les modalités de saisine

L'Autorité de la concurrence peut s'autosaisir ou être saisie par :

- le ministre chargé de l'économie ;

- les entreprises ;

- les collectivités territoriales ;

- les organisations et chambres professionnelles ;

- les organisations syndicales ;

- les organisations de consommateurs ;

- les maires dans le cadre de leurs prérogatives en matière d'urbanisme commercial.

2. Son champ de compétences

L'Autorité de la concurrence sanctionne trois grands types de pratiques :

- les ententes anticoncurrentielles (article L. 420-1 du code de commerce) : la qualification d'entente suppose l'existence d'un concours de volontés émanant, au moins de deux personnes physiques ou morales, publiques ou privées. La forme juridique de l'entente est indifférente. Ont ainsi pu être qualifiées d'anticoncurrentielles : les échanges d'informations sur les prix et les marges, la mise en oeuvre de contrats de distribution exclusive ou sélective, l'imposition de conditions générales de vente, les soumissions concertées en cas d'appel d'offres privé ou public ou les entraves à l'accès au marché ;

- les abus de position dominante (article L. 420-2 du code de commerce) : il s'agit, par exemple, des refus de vente ou des ventes liées. Est également prohibée, en application de cet article précité, l'exploitation abusive de l'état de dépendance économique dans lequel se trouve une entreprise cliente ou un fournisseur ;

- les prix abusivement bas (article L. 420-5 du code de commerce) : sont ici interdites les offres de prix ou pratiques de prix de vente abusivement bas par rapport aux coûts de production, de transformation et de commercialisation, dès lors que ces offres ou pratiques ont pour objet, ou peuvent avoir pour effet, d'éliminer d'un marché, ou d'empêcher d'accéder, à un marché une entreprise ou l'un de ses produits.

L'Autorité de la concurrence dispose également :

- d'une compétence consultative : l'Autorité doit obligatoirement être consultée sur tout projet de texte législatif ou réglementaire portant sur la réglementation des prix ou la concurrence (articles L. 410-2 et L. 462-2 du code de commerce). A la demande des pouvoirs publics (Gouvernement, Parlement et collectivités territoriales), des juridictions, des organisations syndicales, professionnelles ou de consommateurs, elle peut également être amenée à rendre des avis sur toute question portant sur la concurrence (articles L. 462-1 et L. 462-3 du code de commerce) ;

- d'un pouvoir de contrôle des opérations de concentration (articles L. 430-2 et suivants du code de commerce).

3. Son pouvoir de sanction

L'Autorité de la concurrence peut prononcer des mesures conservatoires en cas d'urgence (article L. 464-1 du code de commerce), des injonctions contraignant les intéressés à modifier leurs comportements ou ordonnant la publication de la décision de l'Autorité dans la presse, des sanctions pécuniaires et des décisions d'acceptation d'engagements (article L. 464-2 d code de commerce).

Elle n'a en revanche pas vocation à réprimer les pratiques commerciales déloyales, qui relèvent de la compétence du juge judiciaire. Elle n'intervient pas non plus dans les litiges entre parties, qui relèvent de la compétence du juge des contrats.

B. L'ARTICULATION DES COMPÉTENCES ENTRE L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE ET LES AUTORITÉS DE RÉGULATION SECTORIELLES

Les autorités de régulation sectorielles - notamment l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), la commission de régulation de l'énergie (CRE), le conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) -, disposent également de pouvoirs en matière de règlement de litiges qui peuvent poser des questions relative à la concurrence. Afin d'éviter des décisions contradictoires entre l'Autorité de la concurrence et les autorités de régulation sectorielle, des procédures de consultations réciproques sont prévues par des dispositions législatives spécifiques . Ainsi :

- en application de l'article L. 5-8 du code des postes et des communications électroniques, le président de l'ARCEP doit saisir l'Autorité de la concurrence des abus de position dominante et des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence dont il peut avoir connaissance. Il peut également saisir l'Autorité de toute autre question relevant de sa compétence. « Réciproquement », l'Autorité de la concurrence communique à l'ARCEP toute saisine entrant dans le champ de compétence de celle-ci et recueille son avis sur les pratiques dont elle est saisie dans le domaine des activités postales ;

- de la même manière, l'article 39 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité prévoit une saisine obligatoire de l'Autorité de la concurrence par le président de la CRE en cas d'abus de position dominante ou des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence, ainsi qu'une saisine facultative sur toute autre question relevant de sa compétence. « Réciproquement », l'Autorité de la concurrence communique à la CRE toute saisine entrant dans le champ de compétence de celle-ci et peut la consulter de toute question relative aux secteurs de l'électricité ou du gaz naturel. Dans ce cas, la CRE doit joindre tous les éléments utiles à l'instruction de l'affaire instruite ;

- enfin, de façon plus générale, l'article 17 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication donne la faculté au CSA de saisir « les autorités administratives ou judiciaires compétentes pour connaître des pratiques restrictives de la concurrence et des concentrations économiques ». Inversement, ces mêmes autorités peuvent le saisir pour avis.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PRÉSERVE LE DOMAINE DE COMPÉTENCE DE L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE

Sur le modèle des passerelles existant aujourd'hui entre l'Autorité de la concurrence et diverses autorités de régulation sectorielle, le présent article fixe des procédures de consultation réciproques entre l'ARJEL et l'Autorité de la concurrence, procédures qui préservent pleinement les prérogatives de cette dernière.

A. LES MODALITÉS DE SAISINE DE L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE PAR L'ARJEL

1. Les saisines obligatoires

Le premier alinéa du I du présent article définit, tout d'abord, une procédure de saisine obligatoire de l'Autorité de la concurrence par le président de l'ARJEL : celui-ci « saisit » (l'utilisation de l'indicatif vaut impératif) l'Autorité de la concurrence, dès lors qu'il a connaissance , dans le secteur des jeux en ligne, de situations susceptibles d'être constitutives de pratiques entravant le libre exercice de la concurrence .

Le premier alinéa du I du présent article propose une liste non limitative de ces pratiques prohibées. Il peut s'agir « notamment » de celles interdites par :

- les articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce, soit les ententes anticoncurrentielles et les abus de position dominante décrites ci-dessus et qui incluent celles exercées par l'intermédiaire direct ou indirect d'une société du groupe implantée hors de France ;

- l'article 19 du présent projet de loi : la vente à perte ( cf . commentaire de l'article 19) ;

- l'article L. 333-1-2 du code du sport (en réalité le présent article tendait à viser les articles L. 334-1 et L. 334-2 introduits initialement par l'article 52 du présent projet de loi) qui encadre l'utilisation commerciale des éléments caractéristiques des manifestations ou compétitions sportives .

Le premier alinéa du I du présent article précise que cette procédure peut être introduite dans le cadre d'une procédure d'urgence , prévue à l'article L. 464-1 du code de commerce. Dans ce cas, l'Autorité de la concurrence peut prendre les mesures conservatoires qui lui sont demandées ou celles qui lui apparaissent nécessaires. Ces mesures ne peuvent intervenir que si la pratique dénoncée porte une atteinte grave et immédiate à l'économie générale, à celle du secteur intéressé, à l'intérêt des consommateurs ou à l'entreprise plaignante. Elles peuvent comporter la suspension de la pratique concernée ainsi qu'une injonction aux parties de revenir à l'état antérieur. Elles doivent rester strictement limitées à ce qui est nécessaire pour faire face à l'urgence.

2. Les saisines facultatives

Le second alinéa du I du présent article prévoit ensuite une procédure facultative de saisine de l'Autorité de la concurrence. Le président de l'ARJEL peut ainsi saisir, pour avis, l'Autorité de la concurrence de toute autre question relevant de sa compétence et, notamment en vue d'établir l'existence d'une pratique prohibée par l'article L. 420-5 du code de commerce (offres de prix et pratiques de prix abusivement bas) ainsi que de manquements aux dispositions de l'article 19 du présent projet de loi (vente à perte).

B. LES ÉCHANGES D'INFORMATIONS ENTRE L'ARJEL ET L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE

Le II du présent article prévoit en outre que l'Autorité de la concurrence :

- « communique » (l'utilisation de l'indicatif vaut également impératif) à l'ARJEL toute saisine entrant dans le champ de compétence de celle-ci ;

- peut consulter l'ARJEL sur des pratiques dont elle est saisie dans le secteur des jeux d'argent et de hasard . L'ARJEL joint alors à son avis, dans un délai imparti, tous les éléments utiles à l'instruction de l'affaire en question.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député, Jean-François Lamour, rapporteur, un amendement tendant à tenir compte de la nouvelle numérotation des nouveaux articles L. 333-1-1 et L. 333-1-2 introduits, par l'article 52 du présent projet de loi, dans le code du sport.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur approuve pleinement les dispositions du présent article qui conforte le domaine de compétence de l'Autorité de la concurrence . L'ARJEL, dont les missions portent, aux termes de l'article 25 du présent projet de loi, sur l'instruction et l'attribution des demandes d'agréments ainsi que sur le contrôle de la régularité de l'activité des opérateurs, n'a pas en effet vocation à intervenir dans le domaine de la régulation concurrentielle. Le président de la mission de préfiguration de l'ARJEL, M. Jean-François Vilotte, a clairement insisté sur ce point lors de son audition devant votre commission des finances.

Cette répartition des compétences est d'ailleurs pleinement inspirée des procédures de consultation aujourd'hui prévues entre la CRE et l'Autorité de la concurrence.

Votre rapporteur a proposé à la commission, qui l'a adopté, un amendement de clarification rédactionnelle afin de prévoir explicitement la possibilité, pour l'Autorité de la concurrence, de saisir pour avis l'ARJEL sur toute question relative au secteur des jeux en ligne.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 31 - Droit de communication de l'ARJEL à l'administration fiscale et de l'administration fiscale à l'ARJEL

Commentaire : le présent article propose d'instituer une obligation de communication de l'ARJEL auprès de l'administration fiscale à des fins de contrôle et de conférer à l'ARJEL, dans le cadre de sa mission de lutte contre la fraude, un droit de communication par l'administration fiscale aux fins d'identifier les titulaires de comptes bancaires.

I. LE DROIT DE COMMUNICATION DE L'ARJEL À L'ADMINISTRATION FISCALE ET DE L'ADMINISTRATION FISCALE À L'ARJEL

A. L'OBLIGATION DE COMMUNICATION DE L'ARJEL À L'ADMINISTRATION FISCALE

Le I du présent article propose d'insérer un nouvel article L. 84 B au sein du livre des procédures fiscales, aux termes duquel l'ARJEL serait tenue de communiquer à l'administration fiscale sur sa demande, sans pouvoir opposer le secret professionnel, tout document ou information qu'elle détient dans le cadre de ses missions .

Ces dispositions tendent donc à instituer une obligation de communication pour l'ARJEL, celle-ci étant tenue de déférer à la demande de l'administration fiscale. Le champ de cette obligation est large puisqu'il concerne « tout document ou information », quelle que soit leur nature, y compris si celle-ci n'est pas fiscale.

B. LA FACULTÉ DE COMMUNICATION DE L'ADMINISTRATION FISCALE À L'ARJEL

Le II du présent article propose d'insérer un nouvel article L. 135 U au sein du livre des procédures fiscales, aux termes duquel « aux seules fins de l'exécution de sa mission de lutte contre la fraude, [l'ARJEL] peut , dans le cadre de ses pouvoirs d'enquête, se faire communiquer par l'administration des impôts les informations détenues par celle-ci en application de l'article 1649 A du code général des impôts, et permettant d'identifier l'ensemble des comptes bancaires ouverts par les personnes physiques titulaires d'un compte de joueur en ligne ou par les personnes morales autorisées à proposer des jeux en ligne ». L'administration des impôts devrait alors lui fournir les renseignements permettant d'identifier les titulaires de ces comptes.

Le droit de communication de l'ARJEL n'est donc pas de même nature que celui de l'administration fiscale. En effet, il est cantonné à l'exécution de sa seule mission de lutte contre la fraude et au seul « cadre de [ses] pouvoirs d'enquête ».

En outre, le renvoi à l'article 1649 A du code général des impôts, signifie que seules les déclarations de comptes bancaires en France ou à l'étranger pourront être transmises par l'administration fiscale à l'ARJEL. De plus, seules les informations permettant d'identifier l'ensemble des comptes bancaires ouverts par les personnes physiques titulaires d'un compte de joueur en ligne ou par les personnes morales autorisées à proposer des jeux en ligne pourront être communiquées.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Jean-François Lamour, rapporteur, et Nicolas Perruchot, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision rédactionnelle à cet article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère que cet article contient des dispositions très utiles, de nature à renforcer les travaux de l'ARJEL et de l'administration fiscale. Il est donc favorable à son adoption.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 32 - Pouvoir de conciliation de l'ARJEL en vue de régler un litige opposant un joueur à un opérateur

Commentaire : le présent article, supprimé par l'Assemblée nationale, permettait à l'ARJEL d'exercer des missions de conciliation.

I. LA MISSION DE CONCILIATION ORIGINELLEMENT DONNÉE À L'ARJEL

Dans sa rédaction d'origine, le présent article prévoyait que l'ARJEL puisse être saisie d'une demande de conciliation par les joueurs ou parieurs en ligne en vue de régler les litiges les opposant à un opérateur de jeux ou de paris en ligne agréés.

II. LA SUPPRESSION DE CET ARTICLE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue Jean-François Lamour, rapporteur, la commission des finances de l'Assemblée nationale a supprimé cet article .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur partage l'analyse de notre collègue député Jean-François Lamour. L'ARJEL aura déjà fort à faire avec ses missions « de base », au cours de ses premiers mois d'existence. Il n'est donc pas opportun de lui attribuer des missions s'éloignant de ses priorités.

Le bilan prévu à l'article 58 du présent projet de loi pourra montrer, dix-huit mois après la promulgation de ce texte, si un tel besoin existe.

Décision de votre commission : votre commission a maintenu la suppression de cet article.

ARTICLE 33 - Commission des sanctions de l'ARJEL

Commentaire : le présent article propose d'instituer la commission des sanctions de l'ARJEL.

I. LA COMMISSION DES SANCTIONS DE L'ARJEL

A. SA MISSION

Le I du présent article dispose que l'ARJEL comprend une commission des sanctions . Celle-ci serait chargée de prononcer les sanctions mentionnées aux articles 35 et 36 du présent projet de loi (voir les commentaires correspondants ci-après).

Cette dualité entre un collège et une commission des sanctions « étanche » dudit collège est une formule devenue classique au sein des autorités administratives indépendantes françaises. Tel est, notamment, le modèle de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Une telle séparation permet de respecter l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) relatif aux règles du procès équitable.

B. SA COMPOSITION

Le I du présent article tend également à déterminer la composition de la commission des sanctions de l'ARJEL.

Celle-ci comprendrait trois membres :

- un membre désigné par le vice-président du Conseil d'Etat ;

- un membre désigné par le premier président de la Cour de cassation ;

- un membre désigné par le premier président de la Cour des comptes.

Le président de la commission des sanctions doit être désigné par décret.

Enfin, il est prévu, pour les raisons précédemment exposées, que les fonctions de membre de la commission des sanctions soient incompatibles avec celles de membre du collège .

C. LA DURÉE DU MANDAT DE SES MEMBRES

Aux termes du II du présent article, la durée du mandat des membres de la commission des sanctions est de cinq ans . Ce mandat est renouvelable une fois .

Il est également précisé que la durée du mandat est décomptée à partir de la date de la première réunion de la commission. Après l'expiration de la période de cinq ans, les membres resteraient en fonction jusqu'à la première réunion de la commission des sanctions dans sa nouvelle composition.

Par ailleurs, en cas de vacance d'un siège de membre de la commission des sanctions pour quelque cause que ce soit, il doit être procédé à son remplacement pour la durée du mandat restant à courir. Toutefois, un mandat exercé pendant moins de deux ans ne serait pas pris en compte pour l'application de la règle de renouvellement précédemment exposée.

Enfin, le III du présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités de renouvellement des membres de la commission des sanctions. Il est précisé qu'il peut faire exception, lors du premier renouvellement, à la règle de durée de cinq ans du mandat des membres de la commission des sanctions.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Etienne Blanc, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que les membres de la commission des sanctions de l'ARJEL désignés par le vice-président du Conseil d'Etat, par le premier président de la Cour de cassation et par le premier président de la Cour des comptes appartiennent à ces trois institutions.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur approuve la création, au sein de l'ARJEL, d'une commission des sanctions . La « muraille de Chine » établie entre cette commission et le collège de l'ARJEL répond aux exigences du nécessaire respect de l'équité des procédures de sanctions.

De plus, le mode de désignation des membres de la commission des sanctions garantit leur neutralité à l'égard des intérêts en présence, ce qui ne peut qu'être approuvé.

Cependant, votre rapporteur a souhaité une évolution de la rédaction de cet article sur deux points :

- d'une part, afin de porter à six, au lieu de trois, le nombre des membres de la commission des sanctions . Cela serait de nature à renforcer la collégialité de cette commission. A cette fin, les autorités de nomination seraient invitées à désigner deux membres, et non plus un seul, de leur institution ;

- d'autre part, afin de porter à six ans la durée du mandat des membres de la commission des sanctions . Tel est, par exemple, le modèle fourni par le comité de règlement des différends et des sanctions de la CRE.

Votre commission a adopté un amendement reprenant les propositions du rapporteur.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 34 - Droit d'information et pouvoirs d'enquête de l'Autorité de régulation des jeux en ligne

Commentaire : le présent article expose les pouvoirs de l'ARJEL pour solliciter des informations et conduire des enquêtes administratives. L'ARJEL dispose d'un droit d'information général auprès des entreprises intervenant dans le secteur des jeux d'argent et de hasard, et dans le cadre des pouvoirs d'enquête confiés à ses agents habilités et assermentés, d'un droit d'accès aux locaux professionnels et aux documents.

I. DES POUVOIRS D'INVESTIGATION ÉTENDUS

A. LE CHAMP RATIONE PERSONAE DU DROIT D'INFORMATION

Le I du présent article prévoit que l'ARJEL, pour l'accomplissement de ses missions, peut recueillir toutes les informations nécessaires auprès des ministres compétents, et surtout auprès des opérateurs agréés et des autres entreprises intervenant dans le secteur des jeux d'argent et de hasard, telles que les prestataires informatiques ou les sociétés impliquées dans des manifestations sportives qui sont le support de paris. L'Autorité peut également solliciter l'audition de toute personne qui lui paraît susceptible de contribuer à son information.

Ce champ est donc large et dépasse celui des jeux en ligne stricto sensu puisqu'il devrait inclure les opérateurs de jeux « en dur ». En revanche les établissements financiers intervenant dans les transactions ne seraient pas concernés, en ce qu'ils relèvent de la Commission bancaire. La notion d' « informations nécessaires » est également extensive et est d'ailleurs utilisée, entre autres, dans les articles L. 214-13 et L. 214-154 du code monétaire et financier.

Le II du présent article dispose que les enquêtes administratives nécessaires à l'application de la présente loi sont réalisées par des fonctionnaires et agents habilités à cet effet par le directeur général de l'ARJEL et assermentés dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Ces enquêtes donnent systématiquement lieu à l'établissement d'un procès-verbal , dont un double est transmis dans les cinq jours auprès de l'opérateur concerné.

B. LES CONDITIONS D'ACCÈS DE L'ARJEL À L'INFORMATION

Le III du présent article précise les conditions d'accès à l'information , sur pièces et sur place, des fonctionnaires et agents procédant aux enquêtes et investigations. Il prévoit ainsi que ces derniers peuvent accéder à toutes les informations utiles détenues par les opérateurs agréés et requérir de leur part, sur place ou sur convocation , tout renseignement et tout document relatifs à leur activité de jeu ou pari.

A cette fin, ils peuvent accéder, en présence de l'opérateur (s'il s'agit d'une personne physique) ou de son représentant, aux locaux mentionnés au quatrième alinéa de l'article 11 du présent projet de loi, et procèdent à toutes constatations. Il s'agit des locaux d'archivage des données et opérations de jeux ou paris dont chaque opérateur, en application de l'article 22 du présent projet de loi, doit disposer en France métropolitaine. L'article 11 précité prévoit que pour être agréé, l'opérateur doit notamment souscrire l'engagement de donner aux représentants de l'ARJEL un accès à ce local.

Selon une procédure habituelle, cet accès est néanmoins limité aux locaux professionnels puisqu'il n'inclut pas les domiciles et parties de locaux servant le cas échéant de domicile.

Le deuxième alinéa du III précise le droit d'accès des fonctionnaires et agents habilités de l'ARJEL aux pièces et documents comptables des opérateurs agréés dans le cadre de leurs pouvoirs d'enquête. Ils peuvent recevoir communication des documents comptables, factures et relevés de compte joueur , et de manière générale de toute pièce ou document utile, quel qu'en soit le support. Ils ne disposent pas d'un pouvoir de saisie mais sont habilités à prendre des copies des documents. La non-opposabilité du secret professionnel dans le cadre de ces pouvoirs d'enquête est prévue par le troisième alinéa.

Enfin le IV prévoit que les manquements d'un opérateur agréé à ces obligations sont constatés dans un procès-verbal dressé par les fonctionnaires et agents habilités.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et deux amendements de précision .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère que les présentes dispositions offrent à l'ARJEL de réelles garanties d'accès aux informations sur les jeux et paris en ligne nécessaires à la bonne réalisation de sa mission de contrôle du respect des obligations liées à l'agrément.

Il estime également opportun et plus sûr que l'habilitation des agents qui réalisent les enquêtes soit donnée par le directeur général et non par le président de l'ARJEL, dans la mesure où ce dernier peut être conduit à se prononcer, en tant que membre du collège, sur les suites à donner à l'enquête ( cf. commentaire de l'article 35 du présent projet de loi).

Les pouvoirs d'enquête de l'ARJEL sont à plusieurs égards proches de ceux dont dispose l'Autorité des marchés financiers (AMF) en vertu des articles L. 621-9 à L. 621-12 du code monétaire et financier, notamment en ce qui concerne l'habilitation des enquêteurs (par le secrétaire général de l'AMF et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat), l'accès aux locaux à usage professionnel, le droit de se faire communiquer tous documents, quel qu'en soit le support, et la non-opposabilité du secret professionnel.

En revanche, l'ARJEL ne bénéficie pas d'un droit de saisie des documents ni d'un droit de visite extensif des locaux, qui dans le cas de l'AMF sont accordés par ordonnance du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance.

Votre rapporteur estime que les agents de l'ARJEL devraient « idéalement » pouvoir disposer d'un accès à tous les locaux professionnels des opérateurs situés en France métropolitaine, et non pas au seul local d'archivage des données. La conformité d'une telle disposition au droit communautaire (en particulier la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme) et aux prescriptions de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ne serait toutefois pas assurée. Ce risque est notamment illustré par le fait que le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 29 du présent projet de loi établit une stricte correspondance entre les données que les opérateurs sont tenus de mettre à disposition de l'ARJEL (donc le cas échéant lors d'une visite de ses agents) et le principe de leur archivage.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 35 - Régime et procédure de sanction de l'Autorité de régulation des jeux en ligne

Commentaire : le présent article expose les étapes de la procédure, successivement mise en oeuvre par le collège et la commission des sanctions, et les différentes catégories de sanctions administratives et pécuniaires que peut prendre l'ARJEL à l'encontre d'un opérateur agréé qui ne respecte pas ses obligations, ou qui le cas échéant fait obstacle au déroulement de l'enquête.

I. LES POUVOIRS DE SANCTION DE L'ARJEL

A. LA SANCTION COMME MANIFESTATION DU POUVOIR DE RÉGULATION

En tant qu'autorité de régulation indépendante investie de pouvoirs d'agrément et d'enquête, l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) dispose de pouvoirs de sanction administrative des opérateurs agréés, exercés par une structure indépendante du collège (la commission des sanctions, instituée par l'article 26 du présent projet de loi) et dont le régime et la procédure sont définis par le présent article.

Ces sanctions peuvent intervenir au terme d'une procédure en trois principales étapes, de nature quasi juridictionnelle, et respectent des principes de proportionnalité (qui découle du principe de nécessité) et d'imputabilité de la sanction sur l'éventuelle amende pénale, conformément aux exigences la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et à la jurisprudence constitutionnelle.

Le I du présent article pose le principe de ces sanctions en prévoyant que la commission des sanctions de l'ARJEL peut prononcer des sanctions à l'encontre d'un opérateur de jeux ou de paris en ligne titulaire de l'agrément prévu à l'article 16 du présent projet de loi. Les opérateurs illégaux n'entrent pas dans le champ des sanctions de l'ARJEL puisqu'ils relèvent de la police judiciaire et de la répression pénale.

B. LA PHASE DE MISE EN DEMEURE PRÉALABLE

Le II du présent article prévoit, en cas de manquement d'un opérateur agréé à ses obligations législatives et réglementaires, que le collège prend l'initiative d'ouvrir la procédure de sanction. Dans un premier temps, il met l'opérateur en demeure de se mettre en conformité dans un délai qui ne peut être inférieur à un mois , sauf en cas de « manquement grave et répété ». A l'issue de ce délai, l'opérateur doit se soumettre dans un délai d'un mois à une nouvelle certification , selon les modalités définies à l'article 17 du présent projet de loi.

Dans un second temps, si l'opérateur n'a pas déféré à la mise en demeure précitée ou si les mesures correctives qu'il a prises sont jugées insuffisantes par le collège de l'ARJEL, ce dernier peut décider l'ouverture d'une procédure de sanction . Il notifie alors les griefs aux personnes en cause et en saisit la commission des sanctions, qui est compétente pour la phase suivante de la procédure.

C. LA PHASE DE SANCTION PROPREMENT DITE

1. L'instruction préalable du dossier

Le III du présent article précise que la commission des sanctions peut, avant de prononcer une sanction, entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile . Dans les faits et conformément à l'article 36 du présent projet de loi, qui prévoit notamment le respect des droits de la défense de la personne mise en cause, l'audition de cette dernière constituera la règle.

Les conditions de communication à un tiers d'une pièce mettant en jeu le secret des affaires sont également définies par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 37 du présent projet de loi. Elles pourront à cet égard s'inspirer des règles suivies par l'Autorité de la concurrence et l'Autorité de régulation des mesures techniques (en matière de propriété intellectuelle), prévues, respectivement, par les articles R. 463-13 du code de commerce et R. 331-18 du code de la propriété intellectuelle.

2. La gradation des sanctions non pécuniaires

Le IV expose la gradation des sanctions que la commission des sanctions peut prononcer, qui est proportionnée à la gravité des faits. Ces sanctions sont ainsi :

- l'avertissement , dont l'efficacité paraît incertaine dès lors qu'il intervient après que l'opérateur n'aura pas déféré à une première mise en demeure du collège ou aura pris des mesures insuffisantes ;

- la réduction d'un an de la durée de l'agrément , disposition qui s'inspire de l'article L. 5-3 du code des postes et des communications électroniques et ne prévoit aucune possibilité de modulation de cette réduction selon la gravité des faits ;

- la suspension de l'agrément pour trois mois au plus ;

- et le retrait de l'agrément , sanction dissuasive puisqu'elle emporte, pour l'opérateur qui ne la respecterait pas et continuerait de proposer des jeux et paris en ligne, après épuisement des voies de recours, assimilation aux sites illégaux . L'opérateur ainsi sanctionné devra en tout état de cause engager une nouvelle procédure de demande d'agrément.

3. Le plafond et l'imputation des sanctions pécuniaires

Le V du présent article dispose qu'à la place ou en sus des sanctions administratives, la commission des sanctions de l'ARJEL peut prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l'opérateur concerné, à l'ampleur du dommage causé et aux avantages qui en sont tirés. La formulation de ce principe de proportionnalité est analogue à celle retenue par l'article L. 464-2 du code de commerce pour l'Autorité de la concurrence.

Cette sanction ne peut excéder 5 % du chiffre d'affaires hors taxes enregistré lors du dernier exercice clos sur les activités agréées, ce qui constitue un plafond particulièrement élevé. Il est porté à 10 % de ce chiffre d'affaires en cas de nouveau manquement, soit un seuil identique à celui des sanctions pécuniaires de l'Autorité de la concurrence. A défaut d'activité antérieure permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150.000 euros , porté à 375.000 euros en cas de récidive.

Dans le projet du Gouvernement, ces montants, repris de l'article L. 5-3 du code des postes et des communications électroniques précité, apparaissaient disproportionnés par rapport à ceux des amendes pénales prévues par l'article 47 du présent projet de loi, de 45.000 et 100.000 euros (en cas de commission de l'infraction en bande organisée), avant que les députés ne doublent opportunément ces derniers.

Les deuxième et troisième alinéas du V traitent les cas de cumul entre sanctions administrative et pénale afin d'assurer, sur le plan pécuniaire, le respect du principe « non bis in idem » . Les sanctions pécuniaires prononcées par la commission des sanctions de l'ARJEL, bien que n'émanant pas d'une juridiction répressive, ont en effet le caractère d'une punition et peuvent donc être assimilées à des sanctions pénales, au regard de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales comme de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Lorsqu'une même infraction est susceptible d'être sanctionnée sur les terrains administratif et pénal, le montant cumulé des sanctions pécuniaires ne peut donc excéder le maximum légal en matière pénale.

Dès lors, le deuxième alinéa du V prévoit que lorsque le manquement est constitutif d'une infraction pénale, le montant de la sanction pécuniaire ne peut excéder celui prévu pour l'amende pénale . Le troisième alinéa dispose également que lorsque la commission des sanctions de l'ARJEL a prononcé une sanction pécuniaire devenue définitive avant que le juge pénal ait statué définitivement sur les mêmes faits ou des faits connexes, celui-ci peut ordonner que la sanction de l'ARJEL s'impute sur l'amende qu'il prononce . La formulation est à cet égard strictement identique à celle prévue par l'article L. 621-16 du code monétaire et financier pour l'imputabilité des sanctions prononcées par la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

D. LA RÉPRESSION DE L'ENTRAVE AUX ENQUÊTES ET LA PUBLICITÉ DES SANCTIONS

Le VI du présent article prévoit une sanction pécuniaire spécifique dans l'hypothèse où l'opérateur communique des informations inexactes, refuse de fournir les informations demandées ou fait obstacle au déroulement de l'enquête menée par les fonctionnaires ou agents de l'ARJEL habilités à cette fin. La commission des sanctions peut ainsi, après une mise en demeure effectuée par le directeur général de l'ARJEL et restée infructueuse, prononcer une sanction pécuniaire dont le montant ne peut excéder 15.000 euros . Ce montant est le même que celui prévu par l'article L. 141-1 du code des juridictions financières en cas d'entrave aux contrôles et enquêtes des magistrats de la Cour des comptes.

Enfin le VII prévoit que la commission des sanctions peut décider la publication des décisions de sanction qui frappent des personnes physiques au Journal officiel ou encore leur affichage ou leur diffusion dans les conditions prévues par l'article 131-35 du code pénal, qui prévoit notamment que les frais d'affichage ou de diffusion sont à la charge de la personne sanctionnée.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur au fond, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements tendant à :

- supprimer le deuxième alinéa de cet article, jugé inutile ;

- préciser, dans le II, que les manquements d'un opérateur susceptibles de faire l'objet d'une mise en demeure du collège portent notamment sur les dispositions du nouvel article 4 bis du présent article, introduit par l'Assemblée nationale et qui porte sur l'encadrement de la publicité, la protection des mineurs et la prévention de l'addiction ;

- permettre à la commission des sanctions de l'ARJEL de moduler la sanction de réduction de la durée de l'agrément sur une période inférieure à un an ;

- apporter une précision sur l'habilitation des agents qui réalisent les enquêtes ;

- aligner le dispositif de mise en demeure en cas d'entrave aux demandes et investigations de l'ARJEL sur celui mis en oeuvre par d'autres autorités administratives indépendantes, en prévoyant que cette mise en demeure émane non pas du directeur général de l'Autorité, mais de son président ou d'un membre de son personnel délégué à cet effet.

A l'initiative de notre collègue député Gaëtan Gorce, elle a également adopté un amendement, sous-amendé par notre collègue député Jean-François Lamour, prévoyant que la sanction la plus élevée, soit le retrait de l'agrément, peut s'accompagner de l'interdiction de solliciter un nouvel agrément pendant un délai maximum de trois ans (au lieu de cinq ans dans la version initiale de l'amendement).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La juridictionnalisation croissante de certaines autorités administratives indépendantes s'est traduite par un encadrement précis de leur régime de sanction, afin de respecter les principes et droits communautaires et constitutionnels du procès équitable (cf. commentaire de l'article 36 du présent projet de loi), de proportionnalité des peines et de non-cumul des sanctions à caractère pénal .

Le régime des sanctions de l'ARJEL n'échappe pas à cette nécessité juridique et le dispositif du présent article, largement inspiré de celui applicable à d'autres autorités, présente à cet égard d'importantes garanties, complétées par les dispositions de l'article 36 précité. Votre rapporteur approuve également les aménagements introduits par l'Assemblée nationale , en particulier la possibilité de moduler la réduction de la durée de l'agrément selon la nature des infractions et les caractéristiques de l'opérateur.

La possibilité pour la commission des sanctions de publier ses décisions portant sur les personnes physiques est un élément important du dispositif. D'une part, elle peut exercer un effet encore plus dissuasif qu'une suspension d'agrément ou le montant de l'éventuelle sanction pécuniaire, eu égard au « préjudice d'image » et de réputation qu'elle peut causer, a fortiori si l'identité de la ou des personnes sanctionnées est mentionnée. D'autre part, elle permet d'informer le public et les opérateurs sur sa doctrine et l'intensité de son activité.

Votre rapporteur estime que la commission des sanctions de l'ARJEL pourra utilement s'inspirer des pratiques de celle de l'AMF et ne pas hésiter à recourir à cette publication, mais en réservant la révélation de l'identité de la ou des personnes sanctionnées aux manquements les plus graves et mettant directement en cause l'ordre public.

A son initiative, votre commission a adopté un amendement tendant à étendre le principe de la publication des décisions de sanction aux personnes morales .

Elle a également adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement tendant à délimiter les champs de compétence de la commission des sanctions de l'ARJEL et de la Commission nationale des sanctions . Cette dernière est en effet compétente, aux termes des articles L. 561-37 et L. 561-38 du code monétaire et financier, pour prendre les sanctions à l'encontre de toute personne (dont les opérateurs de jeux, qu'ils soient « en dur » ou en ligne) qui ne respecteraient pas ses obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 36 - Respect des droits de la défense et encadrement de la procédure de sanction de l'Autorité de régulation des jeux en ligne

Commentaire : le présent article prévoit certaines garanties et dispositions de nature à encadrer la procédure des sanctions prononcées par la commission des sanctions de l'ARJEL : la motivation des décisions de sanction et le respect des droits de la défense, le régime de recouvrement des sanctions pécuniaires, un délai de prescription de trois ans et une information du procureur de la République sur les faits de nature pénale.

I. L'ENCADREMENT DE LA PROCÉDURE DE SANCTION

A. LE RESPECT DES DROITS DE LA DÉFENSE

Comme cela est le cas pour d'autres autorités administratives indépendantes et en particulier pour l'Autorité des marchés financiers (AMF), le premier alinéa du I du présent article prévoit trois dispositions de nature à garantir le respect des droits de la défense et du principe du procès équitable , prévu par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :

- les sanctions ne peuvent être prononcées qu'après que l'intéressé a reçu notification des griefs et a été mis à même de consulter le dossier et de présenter ses observations écrites ou orales . Rappelons qu'aux termes de l'article 35 du présent projet de loi ( cf. le commentaire correspondant), le collège, lorsqu'il décide d'ouvrir une procédure de sanction après une mise en demeure infructueuse, doit procéder à la notification des griefs, c'est-à-dire établir et adresser à la ou aux personnes concernées un document récapitulant les faits ou pratiques qui leur sont reprochés ;

- les décisions de sanction doivent être motivées et notifiées à l'intéressé, ce qui est nécessaire s'agissant de décisions défavorables ;

- elles peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant la juridiction administrative, qui devrait être le Conseil d'Etat , compétent en premier et dernier ressort (sauf disposition expresse) pour les décisions prises par les organismes collégiaux à compétence nationale.

B. LE MODE DE RECOUVREMENT DES SANCTIONS PÉCUNIAIRES

Le deuxième alinéa du I dispose que les sanctions pécuniaires ( cf. commentaire de l'article 35) sont recouvrées comme les créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine .

Ces créances sont celles ordinaires ou « de droit commun », résultant essentiellement de contrats ou quasi-contrats, de textes législatifs et réglementaires, d'amendes et de sanctions pécuniaires prononcées par les autorités administratives indépendantes, les juridictions financières, et dans certains cas les juridictions administratives et judiciaires (amendes pour recours abusif par exemple). Ce mode de recouvrement est par exemple prévu pour les sanctions prises par la Commission de régulation de l'énergie et de l'Autorité de la concurrence ou les travaux requis en cas d'infraction à la réglementation sur les déchets et la pollution (article L. 541-3 du code de l'environnement).

Le recouvrement des sanctions de l'ARJEL sera donc régi par le décret du 24 juin 1963 , qui prévoit notamment que ces créances sont recouvrées, sous la responsabilité des trésoriers-payeurs généraux (TPG), par les comptables directs du Trésor habilités à exercer des poursuites en matière de contributions directes.

S'agissant de créances non fiscales, l'Etat ne bénéficie pas du privilège du Trésor prévu à l'article 1920 du code général des impôts et ces créances ne sont pas soumises à une procédure spécifique de recouvrement et de poursuites, mais recouvrées par la technique habituelle du titre exécutoire de paiement .

En cas d'opposition à cet état exécutoire ou aux poursuites, le redevable doit, avant de saisir la juridiction compétente, adresser une réclamation au TPG compétent dans un délai d'un mois. Le TPG délivre reçu de la réclamation et statue dans le mois du dépôt. A l'expiration de ce délai, toute réclamation n'ayant pas fait l'objet de décision est considérée comme rejetée. Le redevable peut ensuite saisir la juridiction compétente dans un nouveau délai d'un mois à compter du rejet ou de la décision.

C. LE DÉLAI DE PRESCRIPTION ET L'INFORMATION DU PARQUET PÉNAL

Le II du présent article prévoit un délai de prescription de trois ans : la commission des sanctions de l'ARJEL ne peut ainsi être saisie de faits remontant à plus de trois ans, s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction.

Ce délai correspond à la durée fixée par l'article 8 du code de procédure pénale pour la prescription de l'action publique en matière de délits de droit commun. Une prescription de cinq ans a cependant été retenue pour les sanctions prises par l'Autorité de la concurrence.

Le III dispose enfin que le président de l'ARJEL ou celui de la commission des sanctions informe le procureur de la République des faits qui sont susceptibles de recevoir une qualification pénale. Cette information est étendue à toute qualification pénale, alors que dans le cas de l'AMF, elle est limitée aux crimes ou délits dont elle aurait connaissance.

Cette disposition est en tout état de cause conforme à l'obligation générale d'information sur les crimes et délits prévalant dans la sphère publique et prévue par le célèbre article 40 du code de procédure pénale, qui prévoit que « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ».

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur au fond, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision sur les sanctions prononcées par la commission des sanctions de l'ARJEL.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur est favorable à ces dispositions, qui sont conformes au droit commun des autorités administratives habilitées à prononcer des sanctions.

Votre commission a néanmoins adopté, sur sa proposition, un amendement tendant à préciser que l'ARJEL informe « sans délai » le procureur de la République des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale, et réciproquement, que lorsque le procureur de la République décide de mettre en mouvement l'action publique sur les faits transmis, il en informe sans délai l'ARJEL selon une procédure inspirée de celle prévue pour l'AMF à l'article L. 621-15-1 du code monétaire et financier.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 37 - Précision par décret du régime de sanction

Commentaire : le présent article prévoit que les conditions d'application des articles 35 et 36 sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Le présent article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application des articles 35 et 36, relatifs au régime des sanctions prononcées par la commission des sanctions de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) et au respect des droits de la défense.

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L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre rapporteur n'a pas de remarque particulière à formuler sur cet article nécessaire à l'application du régime de sanction de l'ARJEL.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.