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Projet de loi de finances rectificative pour 2010

 

N° 278

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 février 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de finances rectificative pour 2010,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

2239, 2268 et T.A. 413

Sénat :

276 (2009-2010)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

INTRODUCTION

L'année 2010 débute par une nouvelle étape de la crise qui a commencé il y a désormais près de deux ans. D'abord financière, elle s'est ensuite propagée à l'économie réelle avant, désormais et en raison notamment de l'ampleur de l'effort budgétaire qui a été consenti, de mettre en péril le financement de certains Etats occidentaux et de susciter des débats sur l'avenir de la monnaie unique européenne.

La soutenabilité des finances publiques, la capacité des Etats à honorer leurs engagements, sont rarement des sujets centraux du débat public. Avec la crise, la nécessité de maintenir la machine économique en marche et le sentiment d'abondance budgétaire qu'a pu susciter en 2009 l'accroissement des déficits publics ont conduit les Etats à s'affranchir des règles juridiques ou comportementales dont ils s'étaient dotés. C'est ainsi que dans l'Union européenne, la Commission a dû engager une procédure dite de déficit excessif à l'encontre de vingt de ses membres, sur vingt-sept.

Pourtant, alors que la crise n'est pas encore derrière nous et que le Fonds monétaire international appelle à la poursuite des efforts de relance, les marchés obligataires exigent désormais un prix plus élevé pour le financement de la dette des Etats perçus comme les plus fragiles. La menace est sérieuse et pèse sur la tonalité des débats sur le présent projet de loi de finances rectificative, examiné par le Parlement concomitamment à la transmission à la Commission européenne du programme de stabilité 2010-2013.

Même si le comportement des marchés paraît, sinon exubérant, du moins irrationnel, il met en lumière l'ampleur de la tâche à accomplir en matière de redressement des finances publiques. Le Président de la République et le Gouvernement semblent décidés à faire face aux difficultés, sans dissimuler ou sous-estimer les enjeux. Leur mobilisation a déjà permis l'organisation, le 28 janvier 2010, d'une conférence sur le déficit qui a ouvert plusieurs chantiers devant déboucher rapidement. Cette mobilisation s'incarne encore dans l'ambitieux programme de stabilité transmis à Bruxelles, qui fonde la stratégie de retour au respect des critères de Maastricht sur la maîtrise des dépenses publiques, qui n'augmenteraient que de 0,6 % par an en moyenne de 2011 à 2013, alors que, si l'on exclut le cas de l'année 2008, notre pays n'a jamais réussi à descendre sous le taux de 1,5 % au cours des dix dernières années et que le taux moyen est de l'ordre de 2 %.

Evidemment, il serait facile de rappeler que ces initiatives diffusent un air de déjà vu. La conférence nationale des finances publiques créée en 2006 avait les mêmes objectifs que la conférence sur le déficit. Les programmes de stabilité transmis depuis le début des années 2000 ont tous présenté des trajectoires vertueuses pour les finances publiques. Pour autant, votre commission des finances n'a aucune raison de penser que la détermination du Gouvernement n'est pas totale, et s'apprête en tout état de cause à prendre toute sa part à la définition aussi bien des objectifs nationaux en termes de finances publiques que des moyens pour les atteindre. Dans cette perspective, une contribution au débat sur les règles dont nous pourrions nous doter est présentée dans le présent rapport. Elle préconise de définir les objectifs en s'appuyant sur la notion d'effort structurel. En tout état de cause, quelle que soit la règle qui sera retenue, l'expérience de précédentes tentatives, comme par exemple la « règle de gage » des niches fiscales, montre qu'il importe qu'elle soit simple et non manipulable.

Dans ce contexte, le projet de loi de finances rectificative illustre les paradoxes de notre politique budgétaire.

D'un côté, il est proposé d'accroître le déficit de 31,6 milliards d'euros, en raison principalement des 35 milliards de l'emprunt national, qui constituent dans leur intégralité une dépense budgétaire de 2010. Evalué à 149 milliards d'euros, le déficit de 2010 sera donc supérieur d'environ 11 milliards d'euros à celui de 2009.

D'un autre côté, le dispositif qui nous est proposé est porteur d'évolutions vertueuses.

Tout d'abord, il faut saluer la réhabilitation de l'investissement public, au sens large, à laquelle nous invite le Gouvernement. Il ressort des premières analyses des ouvertures de crédits proposées que les priorités identifiées, si elles ne sont pas toutes de nature à produire un impact significatif sur la croissance potentielle, sont généralement des dépenses utiles qui, dans certains secteurs, permettront de consolider ou de conquérir des positions. Tout juste peut-on regretter que les infrastructures de transport, à la rentabilité économique souvent établie et souvent porteuses de croissance potentielle, aient été par principe écartées du dispositif.

Ensuite, le principe selon lequel l'ensemble des nouvelles charges financières doit être gagé par des économies de fonctionnement devant s'ajouter aux crédits de la réserve de précaution est particulièrement ambitieux.

En effet, il pose désormais les décisions budgétaires en termes de choix. Chaque nouvelle dépense récurrente doit être gagée à due concurrence par le sacrifice d'une dépense de même nature, comme si le Gouvernement s'appliquait à lui-même ce que la loi organique impose aux amendements budgétaires présentés par les parlementaires. Plus concrètement, dès 2011, il faudra trouver 1,2 milliard d'euros dans les crédits des missions. La gouvernance budgétaire complète à ce titre les instruments et les règles dont se dote le Gouvernement, au premier rang desquels le non remplacement d'un départ en retraite sur deux dans la fonction publique, pour contraindre la machine administrative à produire des économies.

L'exercice montrera cependant un jour ses limites et ne permettra pas d'éviter une remise en cause plus générale du périmètre et des modes d'action de l'Etat. Dans la construction administrative proposée par le présent projet de loi, plusieurs dispositions doivent appeler notre attention sur l'urgence de mettre en oeuvre de profondes réformes administratives. Le fait que le moyen optimal de dépenser le produit de l'emprunt soit de créer un « budget d'avenir » parallèle à celui de l'Etat, dont les dépenses à compter de 2011 n'apparaîtront que dans sa trésorerie plutôt que dans son budget et dont la gouvernance échappe aux administrations traditionnelles, n'est pas anecdotique. Lorsque le décret du 22 janvier 2010 relatif au commissaire général à l'investissement dispose que celui-ci « coordonne la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets et vérifie leur cohérence avec l'action du Gouvernement en matière d'investissement d'avenir et de réforme des politiques publiques », il s'agit non seulement d'une passerelle bienvenue entre les projets financés par l'emprunt national et l'action quotidienne des administrations, mais également d'affirmer le souci, rassurant, d'inscrire les « investissements d'avenir » dans la même dynamique réformatrice que celle mise en oeuvre par la révision générale des politiques publiques.

En examinant les priorités identifiées par le Gouvernement et les modalités de leur financement, votre commission des finances a formulé des propositions d'améliorations fondées sur deux préoccupations.

En premier lieu, elle a cherché à garantir les intérêts budgétaires et patrimoniaux de l'Etat. Le dispositif proposé était déjà plutôt protecteur de ce point de vue. En particulier, l'obligation faite aux opérateurs publics et privés de déposer leurs fonds libres au Trésor est essentielle, en ce qu'elle procure à l'Etat une ressource de trésorerie qui lisse l'impact des dépenses d'avenir sur le montant de sa dette. Votre commission est allée plus loin sur en se posant la question du dénouement de l'opération. A ce titre, il lui a semblé essentiel de s'assurer que l'Etat soit en mesure de récupérer les sommes qu'il aura temporairement transférées aux opérateurs sous forme de dotations non consomptibles. Elle a également cherché à orienter les processus de décision vers le financement des projets présentant une rentabilité dont l'Etat pourrait profiter financièrement.

En second lieu, confrontée à un dispositif qui organise un financement public parallèle à celui du budget de l'Etat, elle a tenté d'en compenser les inconvénients du point de vue du contrôle démocratique en imaginant, pendant les trois courtes semaines qui se sont écoulées depuis la présentation du projet de loi et dans la continuité des apports de l'Assemblée nationale, des solutions qui transposent l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances à la supervision de la mise en oeuvre du programme d'investissements.

Une fois voté le projet de loi de finances rectificative, le monde de la recherche et de l'innovation devra s'organiser pour absorber en un temps limité un montant sans précédent de crédits. Il en résultera à n'en pas douter des dynamiques nouvelles, des conséquences imprévues sur le fonctionnement des structures et les relations entre les acteurs. Il appartiendra à chacun, de son point de vue, d'en faire un bilan et d'en tirer les conséquences, pour l'avenir.