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Proposition de loi visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale

 

EXAMEN EN COMMISSION - Mercredi 24 février 2010

La commission a ensuite examiné le rapport de M. François Zocchetto et établi le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 454 rectifié (2008-2009) adoptée par l'Assemblée nationale, visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale.

M. François Zocchetto, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale le 4 juin 2009, constituait l'aboutissement d'un travail de réflexion engagé depuis plusieurs années avec l'ensemble des acteurs de la chaîne pénale. Il a relevé que ce texte s'inscrivait également dans un ensemble de réformes globales initiées par l'Union européenne et tendant à améliorer la lutte contre le blanchiment de capitaux et la coopération internationale en matière de lutte contre le crime organisé. Après avoir constaté que le droit français des saisies pénales garantissait mal l'exécution des procédures de confiscation, il a précisé que la proposition de loi tendait à élargir le champ des biens susceptibles d'être saisis et confisqués, à créer une procédure de saisie pénale aux fins de confiscation et à instituer une agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués. Il a souligné que ce texte, qui fait l'objet d'un large consensus parmi l'ensemble des acteurs de la chaîne pénale, avait été adopté par les députés à l'unanimité.

M. François Zocchetto, rapporteur, a rappelé que, en France, la peine de confiscation ne pouvait être prononcée que dans le cadre d'une procédure pénale et qu'elle ne pouvait être exécutée qu'une fois la décision de condamnation devenue définitive. Dès lors, plusieurs années séparant l'ouverture de la procédure judiciaire de la décision définitive de confiscation, la personne mise en cause dispose du temps nécessaire pour organiser son insolvabilité ou faire disparaître les éléments de son patrimoine acquis grâce à des activités illicites.

M. François Zocchetto, rapporteur, a indiqué que le régime juridique de la peine complémentaire de confiscation avait été réformé en 2007. Son champ d'application a été élargi : sont en effet susceptibles d'être confisqués tous les biens meubles ou immeubles, quelle qu'en soit la nature, divis ou indivis, ayant servi à commettre l'infraction ou qui étaient destinés à la commettre, tous les biens qui sont l'objet ou le produit direct ou indirect de l'infraction, à l'exception des biens susceptibles de restitution à la victime, et enfin, tout bien meuble ou immeuble défini par la loi ou le règlement qui réprime l'infraction (il a cité en exemple les dispositions relatives au proxénétisme qui permettent de confisquer le fonds de commerce en cas de condamnation). Enfin, il a indiqué que, dans certaines hypothèses, tout ou partie du patrimoine du condamné pouvait être confisqué.

M. François Zocchetto, rapporteur, a estimé que le régime juridique de la peine complémentaire de confiscation, en permettant de priver les condamnés de la jouissance des biens acquis grâce à des activités illicites, apparaissait très dissuasif. Néanmoins, il a noté que son application était largement privée d'effectivité dès lors que les biens n'avaient pu faire l'objet d'une saisie ou d'une mesure conservatoire, dès le stade de l'enquête, pour empêcher la personne mise en cause de les dissiper. Sur ce point, notre législation présente des lacunes incontestables.

M. François Zocchetto, rapporteur, a en effet indiqué que, à l'heure actuelle, seul l'article 706-103 du code de procédure pénale permettait au juge des libertés et de la détention d'ordonner des mesures conservatoires sur l'ensemble des biens d'une personne mise en examen, afin de garantir le paiement des amendes encourues, l'indemnisation des victimes et l'exécution de la confiscation. Néanmoins, ces dispositions ne peuvent être mises en oeuvre qu'en cas d'information ouverte pour l'une des infractions relevant de la criminalité organisée. En outre, le juge des libertés et de la détention ne dispose d'aucune prérogative de puissance publique pour ces mesures conservatoires qui sont ordonnées selon les modalités prévues par les procédures civiles d'exécution, lesquelles peuvent s'avérer complexes à mettre en oeuvre, particulièrement en matière immobilière. De ce fait, une intervention du législateur est souhaitée par les acteurs de la chaîne pénale et elle est rendue d'autant plus nécessaire par les réformes engagées depuis quelques années, tant par les pouvoirs publics que par l'Union européenne, pour tenter de mieux appréhender les profits générés par les activités illicites.

M. François Zocchetto, rapporteur, a fait valoir que, depuis 2002, les pouvoirs publics avaient mis en place des structures permettant, par une approche pluridisciplinaire et un décloisonnement des services, de mieux identifier, en amont des procédures, les profits générés par les activités illicites. Ainsi, des groupements d'intervention régionaux (GIR), créés en 2002, regroupent au sein d'unités opérationnelles des agents de la police nationale, de la gendarmerie, des services fiscaux, des douanes et de l'inspection du travail. Depuis septembre 2005, la plate-forme d'identification des avoirs criminels (PIAC) permet d'améliorer l'identification des patrimoines des délinquants, d'accroître leur saisie et confiscation et de systématiser l'approche financière des investigations contre les organisations criminelles et les délinquants. Enfin, la loi du 9 mars 2004 a créé les juridictions inter-régionales spécialisées (JIRS), afin de regrouper des magistrats du parquet et de l'instruction disposant d'une expérience en matière de lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière. Ces efforts ont porté leurs fruits, dans la mesure où le montant total des saisies et mesures conservatoires réalisées par les juridictions est passé de 51 millions d'euros en 2005 à 93 millions d'euros en 2008. Ces évolutions ont été encouragées par l'Union européenne qui, depuis 2001, s'est dotée de plusieurs décisions-cadre tendant à améliorer l'efficacité des dispositifs nationaux de lutte contre le blanchiment de capitaux et la coopération internationale en matière de lutte contre le crime organisé.

Il a toutefois estimé que l'ensemble de ces efforts n'avaient permis d'appréhender jusqu'à présent qu'une faible part de l'ensemble des profits générés par la délinquance et le crime organisé et a de ce fait salué l'initiative prise par les auteurs de la proposition de loi, estimant qu'elle permettrait de doter les enquêteurs et les magistrats des moyens nécessaires pour mieux lutter contre de telles formes de délinquance.

M. François Zocchetto, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi tendait tout d'abord à élargir le champ des biens susceptibles d'être saisis puis confisqués. Elle comprend des dispositions permettant d'élargir la peine de confiscation aux biens et droits incorporels. L'article 3 de la proposition de loi tend à créer une procédure spéciale de saisie pénale aux fins de confiscation. Celle-ci tend à doter le juge pénal de prérogatives de puissance publique lui permettant de déroger largement aux règles du droit commun afin de permettre d'assurer rapidement l'indisponibilité des biens susceptibles d'être ultérieurement confisqués, des voies de recours à l'encontre des décisions prises et des dispositions permettant de préserver les droits des tiers étant prévues à chaque étape de la procédure.

L'article 3 bis de la proposition de loi crée une agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, qui sera un établissement public administratif présidé par un magistrat de l'ordre judiciaire et aura vocation à assurer, sur mandat de justice, la gestion des biens saisis et confisqués.

Cette gestion était déficiente et constituait une charge pour les juridictions et pour France Domaine. Enfin, la proposition de loi inclut un certain nombre de dispositions tendant à faciliter l'entraide judiciaire internationale en matière de saisies et de confiscations.

En conclusion, M. François Zocchetto, rapporteur, a fait valoir que la proposition de loi semblait constituer un texte consensuel, très attendu par les acteurs de la chaîne pénale. En conséquence, il a proposé à la commission de l'adopter tout en lui apportant quelques modifications tendant principalement à renforcer son efficacité.

M. Jacques Mézard s'est inquiété des dispositions prévoyant que la publication préalable d'un commandement de saisie sur un immeuble ne fait pas obstacle à la publication de la saisie pénale immobilière. Il a attiré l'attention sur le fait que de telles dispositions dérogeaient largement au droit commun et qu'elles conduiraient à paralyser les droits des créanciers de bonne foi.

M. François Zocchetto, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi tendait effectivement à instituer une procédure de saisie pénale dérogatoire au droit commun des procédures civiles d'exécution, en prévoyant notamment une priorité des saisies pénales sur les procédures civiles, y compris sur celles qui auraient été engagées à une date antérieure. Ces dernières seraient suspendues pendant le temps de la saisie pénale. Néanmoins, il a indiqué que des voies de recours seraient ouvertes à l'ensemble des personnes ayant des droits sur les biens concernés. En outre, la proposition de loi permet au juge d'autoriser un créancier de bonne foi à reprendre une procédure civile d'exécution lorsque le maintien du bien en la forme n'apparaît pas nécessaire. Le juge pourrait également autoriser la poursuite d'une vente engagée antérieurement à la saisie pénale lorsque la vente n'apparaît pas frauduleuse eu égard à ses conditions et au prix obtenu. Il a néanmoins convenu des difficultés que pourraient susciter, pour les créanciers de bonne foi, ces dispositions.

M. Jean-Pierre Vial a rappelé que, autrefois, les procédures pénales conduisaient systématiquement à bloquer les procédures civiles et que de nombreuses réformes avaient été engagées depuis dans le but de mieux garantir les droits des tiers. Il a de ce fait estimé que la proposition de loi allait à l'encontre de telles réformes et regretté un retour à des dispositions permettant de bloquer les procédures engagées par les tiers devant les tribunaux. Il a estimé préférable d'instituer une priorité des procédures civiles d'exécution sur les saisies pénales postérieures tout en ouvrant au juge pénal la possibilité de déroger exceptionnellement à cette priorité lorsque des circonstances particulières le justifient.

M. François Zocchetto, rapporteur, a souligné que les dispositions de la proposition de loi ne prévoyaient la saisie pénale qu'à titre conservatoire et que les tiers pourraient demander au juge pénal de lever la saisie afin de reprendre une procédure civile d'exécution. Il s'est néanmoins déclaré ouvert à des amendements tendant à mieux concilier l'intérêt général et les droits des créanciers de bonne foi.

Mme Anne-Marie Escoffier a souhaité connaître la position du rapporteur sur les dispositions, figurant dans le projet de loi de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), tendant à permettre l'affectation des véhicules confisqués aux services de police, de gendarmerie et des douanes.

M. François Zocchetto, rapporteur, s'est déclaré réservé à l'égard de telles dispositions.

La commission a examiné douze amendements proposés par son rapporteur, M. François Zocchetto.

A l'article 3 bis (création d'une agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués), à l'initiative de son président, la commission a souhaité modifier la rédaction de l'amendement n° 7 afin de supprimer l'adverbe « notamment » des dispositions relatives aux ressources de l'agence.

M. Alain Anziani s'est interrogé sur le bien fondé des dispositions relatives aux ressources de l'agence, qui permettent aux collectivités territoriales de lui apporter un concours financier.

M. François Zocchetto, rapporteur, a indiqué que de telles dispositions avaient été inspirées par des textes législatifs antérieurs instituant des agences de statut comparable mais a convenu qu'un débat pouvait être ouvert sur l'opportunité d'autoriser les collectivités territoriales à contribuer aux ressources de l'agence.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que les réformes tendant à clarifier les compétences des collectivités territoriales rendraient peu probable toute contribution de ces dernières au financement de structures telles que l'agence de gestion.

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article premier
Extension des saisies de droit commun à tous les biens susceptibles de faire l'objet d'une confiscation - Instauration de perquisitions aux fins de saisie

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. François Zocchetto, rapporteur

1

Exigence d'une autorisation expresse du procureur de la République pour la réalisation des perquisitions aux fins de saisie dans le cadre de l'enquête de flagrance

Adopté

Article 2
Mesures conservatoires susceptibles d'être ordonnées
en matière de criminalité organisée

M. François Zocchetto, rapporteur

2

Coordination avec l'article 3 de la proposition de loi et extension du champ de l'article 706-103 du code de procédure pénale aux infractions d'appropriation frauduleuse punies de trois ans d'emprisonnement

Adopté

Article 3
Règles applicables aux saisies pénales

M. François Zocchetto, rapporteur

3

Compétence donnée au JLD pour statuer sur les actes ayant pour conséquence de transformer, de modifier substantiellement le bien ou d'en réduire la valeur

Adopté

4

Clarification

Adopté

5

Saisie pénale des contrats d'assurance-vie

Adopté

Article 3 bis
Création d'une agence de gestion
et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués

M. François Zocchetto, rapporteur

6

Clarification des missions de l'agence

Adopté

7

Suppression de dispositions de nature réglementaire et modification des dispositions portant sur les ressources affectées à l'agence

Adopté après modification

Article 7
Exécution des décisions définitives de confiscation

M. François Zocchetto, rapporteur

8

Amendement rédactionnel

Adopté

Article additionnel après l'article 9

M. François Zocchetto, rapporteur

9

Alignement de la peine de confiscation encourue par les personnes morales sur celle applicable aux personnes physiques

Adopté

Chapitre III (avant l'article 10)
Dispositions relatives à la coopération internationale,
à l'outre-mer et de coordination

M. François Zocchetto, rapporteur

10

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 10 ter
Coopération internationale aux fins d'exécution des décisions de confiscation

M. François Zocchetto, rapporteur

11

Possibilité donnée au tribunal correctionnel de surseoir à statuer lorsque le bien concerné fait l'objet d'une saisie aux fins d'enquête

Adopté

Article 12
Application de la proposition de loi dans les collectivités d'outre-mer

M. François Zocchetto, rapporteur

12

Application de la proposition de loi à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie

Adopté

La commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi rédigée.