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Proposition de loi autorisant l'adoption par les partenaires liés par un pacte civil de solidarité

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi de la proposition de loi n° 168 (2009-2010) autorisant l'adoption par les partenaires liés par un pacte civil de solidarité, présentée par M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, dans le cadre de l'ordre du jour réservé aux groupes d'opposition et minoritaires en application de l'article 29 bis de notre Règlement.

Ce texte vise à étendre aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité conclu depuis plus de deux ans la possibilité reconnue aux époux non séparés de corps et mariés depuis plus de deux ans ou âgés l'un et l'autre de plus de vingt-huit ans, d'adopter un enfant, en adoption simple comme en adoption plénière.

Les auteurs de la proposition de loi défendent l'idée qu'une telle extension est justifiée d'une part, par le fait que le pacte civil de solidarité est une forme de conjugalité maintenant bien établie dans la société et, d'autre part, par le fait qu'elle permettrait à deux partenaires de même sexe d'adopter ensemble un enfant.

La question soulevée par le présent texte doit être examinée à la lumière des principes qui régissent le droit français de l'adoption, tout entier organisé autour de l'intérêt supérieur de l'enfant, afin d'apprécier si les différences existant, de ce point de vue, dans les régimes juridiques respectifs du mariage et du PACS justifient ou non de réserver aux seuls époux la possibilité d'adopter en couple.

I. L'ADOPTION, UNE INSTITUTION CONÇUE DANS L'INTÉRÊT DE L'ENFANT, POUR LUI APPORTER LA PROTECTION DONT IL EST PRIVÉ

A. DROIT ET PRATIQUE DE L'ADOPTION EN FRANCE

1. Les deux formes d'adoption

Le droit français connaît, depuis la loi n° 66-500 du 11 juillet 1966 portant réforme de l'adoption, deux types d'adoptions dont les effets diffèrent nettement : l'adoption plénière, régie par les articles 343 à 359 du code civil, qui substitue une filiation à une autre, et emporte rupture des liens du sang entre l'enfant et son parent biologique, et l'adoption simple, régie par les articles 360 à 370-2 du code civil, qui adjoint une nouvelle filiation à la précédente, et n'entraîne donc pas cette conséquence.

a) L'adoption plénière
(1) Les conditions à remplir pour pouvoir adopter

* L'adoption par un couple marié

Les personnes souhaitant adopter doivent être mariées depuis plus de deux ans, non séparés de corps, ou âgés tous deux de plus de vingt-huit ans (art. 343 du code civil).

L'article 346 du Code civil dispose que l'adoption plénière et conjointe d'un enfant est réservée aux époux1(*). Cette disposition exclut donc les concubins et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité.

* L'adoption par une seule personne

Toute personne, homme ou femme, peut également demander à adopter individuellement, quel que soit par ailleurs son statut conjugal2(*). La seule condition requise est d'avoir plus de vingt-huit ans. Toutefois, si l'adoptant est marié, le consentement de son conjoint est obligatoire, sauf s'il est séparé de corps ou si ce conjoint est dans l'impossibilité de manifester sa volonté (art. 343-1 du code civil).

L'adoption par une seule personne est également possible dans le cas de l'adoption plénière de l'enfant du conjoint, dans trois cas précis :

- l'enfant n'a de filiation établie qu'à l'égard du conjoint ;

- l'autre parent de l'enfant n'est plus titulaire de l'autorité parentale ;

- l'autre parent de l'enfant est décédé et n'a pas laissé d'ascendants au premier degré, ou ceux-ci se sont « manifestement désintéressés de l'enfant ».

Dans le cas d'une adoption par un couple comme dans le cas d'une adoption par une seule personne, le ou les adoptants doivent être âgés de quinze ans de plus que les enfants qu'ils demandent à adopter. Cette différence d'âge est réduite à dix ans lorsque ces derniers sont les enfants de leur conjoint. Le tribunal peut toutefois décider de déroger à cette exigence si de justes motifs le justifient.

L'adoption conjointe : comparaison européenne

Selon les données fournies lors de son audition par Mme Frédérique Granet, professeur de droit, dans la plupart des pays européens l'adoption conjointe d'un enfant n'est autorisée que pour les époux de sexe différent. Tel est notamment le cas, outre la France, de l'Allemagne, de la Grèce, de la Hongrie, de l'Italie, du Luxembourg, de la Pologne et de la Suisse.

Lorsque les États autorisent le mariage entre personnes de même sexe, ceux-ci se voient généralement ouvrir les mêmes droits que les couples hétérosexuels pour l'adoption. Les Pays-Bas, la Belgique, l'Espagne et la Norvège sont dans cette situation. Le parlement portugais a cependant adopté le 8 janvier 2010 en première lecture une loi autorisant le mariage entre personnes de même sexe mais refusant aux couples concernés la possibilité d'adopter.

Certains pays autorisent aussi l'adoption conjointe par des partenaires de même sexe ou de sexe différent : les Pays-Bas, la Suède et l'Angleterre et le Pays de Galles.

Enfin, l'adoption de l'enfant du conjoint est prévue dans tous les États, selon des conditions identiques, quant au sexe des parents, à celle de l'adoption par les couples mariés. Le Danemark, la Suède, la Norvège et l'Angleterre et le Pays de Galles se distinguent de ce point de vue, puisqu'ils autorisent, en cas d'union stable, l'adoption de l'enfant du partenaire. C'est le cas aussi pour l'Allemagne, pour les partenaires homosexuels, depuis une loi du 1er janvier 2005, bien que la voie de l'adoption conjointe ne leur soit pas ouverte.

 Les enfants pouvant faire l'objet d'une adoption plénière

L'article 345 ne permet l'adoption plénière qu'en faveur des mineurs âgés de moins de quinze ans. L'enfant de moins de vingt ans peut toutefois faire l'objet d'une adoption plénière dans deux cas :

- s'il a été accueilli avant ses quinze ans dans le foyer de personnes ne remplissant pas à cette époque les conditions légales pour adopter, notamment la condition maritale,

- s'il a déjà fait l'objet d'une adoption simple par les mêmes adoptants avant ses quinze ans.

 Consentement à l'adoption

Les articles 348 et suivants du code civil précisent que le consentement des deux parents, lorsque la filiation d'un enfant est établie à leur égard, est obligatoire. Si l'un des deux est décédé ou dans l'impossibilité de manifester sa volonté, ou s'il a perdu ses droits d'autorité parentale, le consentement de l'autre parent suffit.

En l'absence des père et mère (décès, perte de l'autorité parentale, impossibilité de manifester sa volonté), le consentement est donné par le conseil de famille, après avis de la personne qui prend soin de l'enfant.

Par ailleurs, lorsque l'enfant est âgé de plus de treize ans, son consentement est nécessaire à l'adoption plénière.

(2) Effets de l'adoption

L'article 356 du Code civil dispose que l'adoption plénière confère à l'enfant une filiation qui se substitue à sa filiation d'origine. L'enfant adopté « cesse d'appartenir à sa famille par le sang » (sous réserve des prohibitions au mariage). Il entre dans une nouvelle famille et rompt tout lien avec sa famille d'origine. La transcription de l'adoption sur les registres d'état civil tient lieu d'acte de naissance, aucune indication sur la filiation d'origine n'y apparaît.

L'adoption plénière de l'enfant du conjoint fait cependant exception : la filiation d'origine à l'égard de ce conjoint et de sa famille est maintenue (art. 356 du code civil), et elle produit, pour le surplus, les effets d'une adoption par les deux époux

D'une manière générale, l'adoption plénière confère donc à l'enfant le nom de l'adoptant, qui peut également demander à modifier son prénom, et elle le fait bénéficier, vis-à-vis de lui, des mêmes droits et obligations qu'un enfant non adopté.

Elle est par ailleurs irrévocable. Néanmoins, un enfant ayant déjà fait l'objet d'une adoption plénière peut bénéficier d'une adoption simple, « s'il est justifié de motifs graves » (art. 360 du code civil), comme le délaissement ou le désintérêt manifeste.

Un enfant ne peut donc faire en principe l'objet que d'une seule adoption plénière dans sa vie. Toutefois, l'enfant peut, après être devenu totalement orphelin, par décès de ses deux parents ou de son parent unique dans le cadre d'une adoption individuelle, faire l'objet d'une nouvelle adoption. Il peut également, à la suite du décès d'un des deux adoptants, être adopté par le nouveau conjoint de son parent survivant.

b) L'adoption simple
(1) Les conditions à remplir pour pouvoir adopter

L'adoption simple est autorisée quel que soit l'âge de l'adopté, qui peut donc être majeur ou mineur. Si l'enfant est âgé de plus de treize ans, il doit consentir personnellement à l'adoption. Pour les enfants mineurs, les parents ou le conseil de famille doivent consentir à l'adoption (art. 348-3 du code civil).

Concernant les conditions requises pour l'adoption simple, l'article 361 du code civil renvoie aux articles relatifs à l'adoption plénière.

Ainsi, l'adoption simple est également réservée aux couples mariés depuis plus de deux ans, non séparés de corps, ou âgés tous deux de plus de vingt-huit ans, ainsi qu'à toute personne âgée de plus de vingt-huit ans.

(2) Effets de l'adoption

Contrairement à l'adoption plénière, l'adoption simple ne se substitue pas à la filiation d'origine mais ajoute une nouvelle filiation. L'adopté, tout en conservant ses droits dans sa famille d'origine (notamment ses droits héréditaires), a dans sa famille adoptive les mêmes droits successoraux qu'un enfant légitime ou naturel. Il n'est en revanche pas héritier réservataire à l'égard des ascendants de l'adoptant.

Par conséquent, l'adopté conserve son nom d'origine, auquel il peut accoler celui de sa famille adoptive. L'adoptant peut toutefois demander à substituer son nom au nom d'origine de l'adopté. Si l'adopté est âgé de plus de treize ans, son consentement personnel à cette substitution est nécessaire (art. 363 du code civil).

L'adoptant est investi à l'égard de l'adopté de tous les droits d'autorité parentale, y compris celui de consentir au mariage de l'adopté. Il exerce seul ces droits.

A nouveau, le cas du conjoint du parent de l'enfant fait exception : le principe est alors que les deux conjoints partagent l'autorité parentale. Toutefois, le parent adoptif en conserve alors seul l'exercice. Il lui est toutefois possible de décider d'un exercice conjoint, sous réserve d'une déclaration commune devant le greffier en chef du tribunal de grande instance.

L'article 367 du code civil dispose que l'adopté « doit des aliments à l'adoptant s'il est dans le besoin et, réciproquement, l'adoptant doit des aliments à l'adopté ».

Contrairement à l'adoption plénière, l'adoption simple est révocable en cas de « motifs graves » par une nouvelle décision du tribunal (art. 370 du code civil). Une telle révocation peut être demandée :

- par l'adoptant, si l'adopté a plus de quinze ans ;

- par l'adopté, ou le ministère public lorsque ce dernier est mineur ;

- par les père et mère par le sang de l'adopté ou, à leur défaut, un membre de la famille d'origine jusqu'au degré de cousin germain inclus.

Les juges apprécient souverainement si les faits invoqués à l'appui de la demande de révocation constituent des motifs graves. Ainsi, ne constituent pas de motifs suffisamment graves au regard de la jurisprudence la mésentente ou la cessation des relations, même depuis plusieurs années, étant entendu qu' « une telle mésentente peut naître dans toutes les familles »3(*) ; ni le divorce de la mère et du père adoptif4(*). En revanche, constituent un motif grave l'établissement, après adoption, de la filiation naturelle certaine de l'enfant5(*) ou le comportement de l'adopté mêlant refus d'autorité, violence et actes de délinquance6(*).

Régimes juridiques comparés de l'adoption plénière
et de l'adoption simple

 

Adoption plénière

Adoption simple

Statut de l'adoptant

- couple marié depuis plus de deux ans, âgés l'un et l'autre de plus de vingt-huit ans

- personne seule âgée de plus de vingt-huit ans

Différence d'âge exigée

15 ans
(10 ans si l'adoptant est le conjoint d'un parent par le sang)

Personne adoptable

Enfant de moins de 15 ans sauf exceptions (jusqu'à 20 ans). Pupille de l'État, enfant déclaré abandonné par une décision de justice, enfant étranger

Toute personne

Consentement à l'adoption

Par les parents par le sang s'ils sont connus et vivants. A défaut, par le conseil de famille

L'adopté doit aussi donner son consentement s'il a plus de treize ans

Par le parent ou le conseil
de famille

L'adopté doit aussi donner son consentement s'il a plus de treize ans

Effets

- Substitution : Rupture avec la famille d'origine.

- Mêmes droits et obligations qu'un enfant légitime ou reconnu

- Ajout : Pas de rupture
avec la famille d'origine

- Droits successoraux, prohibition du mariage

Révocation

Non

Oui, pour motifs graves.
La révocation intervient
par jugement motivé à la demande de l'adoptant ou de l'adopté, ou, si l'adopté est mineur, du Ministère public ou d'un parent par le sang.

2. La pratique de l'adoption en France

En 2007, les tribunaux de grande instance ont prononcé l'adoption de 13 400 personnes, 3 964 en adoption plénière, 9 412 en adoption simple7(*). Ce nombre recouvre une grande variété de situations, l'adoption pouvant être internationale, nationale ou intrafamiliale.

Une étude plus précise révèle à cet égard que l'adoption simple et l'adoption plénière répondent chacune à des projets d'adoption très différents.

a) L'adoption plénière, une procédure principalement employée dans le cadre des adoptions internationales

Les adoptions plénières représentent, en 2007, 30 % des adoptions en France, avec près de 4 000 enfants adoptés, soit 5 adoptions pour 1 000 naissances.

Elles concernent en grande majorité des enfants qui n'ont aucun lien avec l'adoptant avant l'adoption. C'est le cas de 9 enfants adoptés sur 10, qui arrivent dans leur famille adoptive par le biais du service de l'aide sociale à l'enfance ou d'un organisme autorisé pour l'adoption (OAA).

L'adoption plénière est la forme d'adoption privilégiée pour adopter un enfant étranger : 95 % des adoptions internationales sont des adoptions plénières.

Du fait de ses effets, elle est plus adaptée à la séparation créée par l'éloignement de l'enfant de son pays d'origine, ainsi qu'à l'âge moyen des enfants disponibles pour l'adoption internationale, qui ont en moyenne 3 ans et 3 mois à la date du jugement.

En 2007, 2800 enfants étrangers ont été adoptés en France, le plus souvent par un couple marié (84 %) et de manière plus marginale par une femme seule (15 %) ou un homme seul (1 %).

L'adoption internationale représente ainsi près des trois quarts (71 %) des adoptions plénières. Par comparaison, les adoptions nationales ne comptent que pour 22 % des adoptions plénières et les adoptions dans un cadre intrafamilial pour seulement 7 %.

b) L'adoption simple, une adoption essentiellement intrafamiliale

A l'inverse de l'adoption plénière, l'adoption simple, qui ajoute une filiation sans supprimer la filiation antérieure, est plus adaptée à des situations où le lien de l'enfant avec sa famille d'origine doit être préservé. C'est pourquoi près de 95 % des adoptions en forme simple, soit près de 8 900 adoptions, sont des adoptions intrafamiliales, la personne adoptée étant le plus souvent l'enfant du conjoint de l'adoptant. L'adoption simple permet alors de transcrire juridiquement une situation familiale préexistante et d'offrir une reconnaissance du lien qui unit l'adoptant et l'adopté.

Le bulletin d'information statistique du ministère de la justice précise ainsi que « pour la plupart des adoptés, l'adoption a été demandée par des adoptants seuls, essentiellement des hommes (73 %), moins fréquemment des femmes (25 %) ; l'adoption par un couple, marginale (2 %), se concentre sur des neveux (nièces) ou des personnes avec lesquelles existe un lien autre que familial »8(*).

L'adoption simple intervient la plupart du temps, bien après la majorité de l'enfant, à un âge moyen de 31 ans et quatre mois, ce qui confirme la vocation successorale de l'adoption simple. Le bulletin d'information statistique du ministère de la justice rapporte ainsi que « sur l'ensemble des adoptés en la forme simple dans un cadre intrafamilial, 87 % sont majeurs et 13 % mineurs, dont 10 % âgés de moins de 15 ans ».

Part des enfants adoptés en adoption plénière ou simple

selon l'origine de l'enfant

 

Adoption plénière

Adoption simple

 

1992

2007

1992

2007

Ensemble

100,0

100,0

100,0

100,0

Internationale

59,8

71,2

1,1

1,7

Nationale

29,1

22,3

23,7

3,4

Intrafamiliale

11,2

6,5

75,2

94,9

Source : Ministère de la justice, SDSE.

c) Un décalage important entre les offres et les demandes d'adoption

Le système d'adoption en France est aujourd'hui confronté à un problème de décalage croissant entre le nombre de personnes candidates à l'adoption et le nombre d'enfants proposés à l'adoption. On dénombre en effet près de 30 000 candidats possédant un agrément pour 5 000 adoptions chaque année9(*), conduisant fréquemment à comparer la procédure d'adoption en France à un véritable « parcours du combattant ».

Cette disproportion est soulignée par M. Jean-Marie Colombani dans son rapport sur l'adoption, remis au Président de la République en mars 2008, lorsqu'il déplore « l'écart, qui se creuse entre le nombre de familles agréées et les capacités d'adoptions nationales et internationales, à l'origine de déceptions importantes pour les familles postulantes »10(*). Il rapporte que 8 000 agréments sont délivrés chaque année, ce qui contribue encore à creuser l'écart et à rendre chaque année plus difficile l'accession à l'adoption. En 2005, le rapport entre les enfants adoptés chaque année et les familles agréées s'établissait à 1 pour 5 (18 %).

Si le nombre d'adoptions nationales reste faible (22,3 % des adoptions en forme plénière, et 3,4 % en forme simple), du fait du faible nombre d'enfants adoptables, le nombre d'adoptions internationales est relativement élevé au regard du nombre d'adoptions internationales dans le monde : la France a procédé en 2007 à environ 2 800 adoptions internationales, sur les 40 000 réalisées dans le monde.

La procédure d'adoption

La procédure d'adoption se décline en deux phases.

- la phase administrative : la délivrance de l'agrément

Pour adopter un enfant11(*), l'adoptant ou les adoptants doivent avoir obtenu au préalable un agrément12(*). Celui-ci est délivré par le Président du Conseil général du domicile des demandeurs, après consultation de la commission d'agrément du département.

Il est attribué, dans un délai de 9 mois à compter de la confirmation de la demande d'agrément, pour un ou plusieurs enfants accueillis simultanément, pour une durée de 5 ans.

L'agrément, même s'il est délivré dans un cadre départemental, est reconnu sur le plan national.

La loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption s'est préoccupée d'unifier les pratiques de délivrance de l'agrément, auparavant très variable selon les départements. La forme et le contenu de l'agrément sont désormais définis par le décret n° 2006-981 du 1er août 2006. Un guide des bonnes pratiques est distribué aux équipes du conseil général chargé des délivrances, et l'agrément doit désormais être accompagné d'une notice précisant le projet d'adoption des candidats.

Ces améliorations, qui tendent à uniformiser les pratiques sur le plan national, laissent toutefois à l'administration un pouvoir discrétionnaire étendu. Comme tout acte administratif unilatéral, l'agrément est susceptible de recours, et tout refus d'agrément doit être motivé. Un refus ne peut être fondé in abstracto sur l'orientation sexuelle du demandeur. Après obtention de l'agrément, il appartient au tribunal de grande instance d'apprécier si la requête en adoption est ou non conforme à l'intérêt de l'enfant et d'y faire droit ou non. A noter que si l'agrément a été refusé, le tribunal peut néanmoins prononcer l'adoption, s'il « estime que les requérants sont aptes à recueillir l'enfant et que celle-ci est conforme à son intérêt » (art. 353-1 du code civil).

Enfin, l'agrément n'ouvre pas automatiquement un droit à adopter un enfant. Ce sont les organismes en charge de l'enfant qui ont pour mission de choisir la famille à laquelle il sera confié.

Par ailleurs, l'agrément ne lie pas la décision du tribunal chargé de prononcer l'adoption.

- la phase judiciaire : le prononcé de l'adoption

La demande aux fins d'adoption est adressée au procureur de la République ou au tribunal de grande instance. Le tribunal vérifie si les conditions légales de l'adoption sont remplies, dans un délai de six mois à compter soit du dépôt de la requête, soit de sa transmission. S'il y a lieu, il fait procéder à une enquête par toute personne qualifiée.

L'affaire est ensuite instruite et débattue en chambre du conseil, après avis du ministère public.

L'adoption est prononcée par le tribunal de grande instance, en audience publique. Sa décision intervient dans un délai minimal de six mois après l'accueil de l'enfant.

Les voies de recours sont ouvertes au ministère public.

* 1 Toutefois, une nouvelle adoption peut être prononcée soit après décès de l'adoptant, ou des deux adoptants, soit encore après décès de l'un des deux adoptants, si la demande est présentée par le nouveau conjoint du survivant d'entre eux.

* 2 L'ouverture aux célibataires trouve son origine dans le contexte d'après-guerre : les orphelins y étaient nombreux et l'objectif était de leur trouver une famille, fût-elle monoparentale (ils étaient généralement confiés à des veuves de guerre).

* 3 Cour d'appel de Versailles, 9 décembre 1999.

* 4 Cour d'appel de Rouen, 31 mars 1987.

* 5 TGI Paris, 2 février 1993.

* 6 Cour d'appel de Dijon, 28 janvier 1997.

* 7 Infostat Justice n° 106, « L'adoption simple et plénière en 2007 : des projets différents », 22 octobre 2009.

* 8 Infostat Justice n° 106, préc.

* 9 Seules sont prises en compte dans ce calcul les adoptions nécessitant un agrément. En sont donc exclues en particulier les adoptions des enfants du conjoint.

* 10 Jean-Marie Colombani, Rapport sur l'adoption, La Documentation française, mars 2008.

* 11 Cela concerne aussi bien les enfants étrangers, les pupilles de l'Etat, ou les enfants qui ont été remis à un organisme autorisé pour l'adoption

* 12 La procédure d'agrément ne concerne pas les adoptions intrafamiliales.