Projet de loi relatif au Grand Paris

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Le Grand Paris : un projet d'intérêt national

Commentaire : cet article définit les enjeux du projet du Grand Paris.

I. Le texte du projet de loi initial

Dans sa version initiale, le projet de loi indiquait que le projet du Grand Paris a pour objet de susciter, par la création d'un réseau de transport public de voyageurs unissant les zones les plus attractives de la capitale et de la région d'Île-de-France, un développement économique et urbain structuré autour de territoires et de projets stratégiques identifiés, définis et réalisés conjointement par l'État et les collectivités territoriales, qui bénéficiera à l'ensemble du territoire.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable a adopté un amendement du rapporteur portant réécriture globale de l'article.

Outre des améliorations rédactionnelles, cet amendement poursuit quatre objectifs :

- il introduit la notion de « développement durable , solidaire et équilibré » de la région capitale, plus large que celle de développement économique et urbain ;

- il associe les citoyens à l'intégralité de l'élaboration du projet ;

- il précise que le projet du Grand Paris s'articule autour de « projets stratégiques » définis et réalisés conjointement par l'État et les collectivités territoriales ;

- enfin, il innove en introduisant la notion d'« offre de logements géographiquement et socialement adaptée ».

Par ailleurs, au cours de l'examen du projet de loi en séance publique, il a été précisé que le projet du Grand Paris vise à :

- réduire les déséquilibres sociaux et territoriaux ;

- promouvoir une ville dense et maitriser l'étalement urbain.

III. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale, partageant la volonté du Gouvernement et des députés d'introduire, dès le début du projet de loi, les grands principes qui structureront l'élaboration et la réalisation du projet du Grand Paris, a adopté deux amendements qui renforcent et structurent l'article 1 ^er du projet de loi.

Elle a adopté, à l'initiative de votre rapporteur , un amendement portant rédaction globale de cet article et qui poursuit plusieurs objectifs. Ce nouveau texte rappelle tout d'abord l'articulation entre le projet global du Grand Paris et son volet « transport ». Par ailleurs, il affirme solennellement que l'infrastructure de la double boucle est financée par l'État . En outre, cet amendement innove en associant systématiquement les élus à la conception et à la réalisation du nouveau réseau. Il indique également que les contrats de développement territorial définis et réalisés conjointement par l'État, les communes et leurs groupements, participent à l'objectif de construire chaque année 70 000 logements géographiquement et socialement adaptés en Île-de-France. Enfin, il explicite le lien entre le projet du Grand Paris et les pôles de compétitivité ainsi que le pôle de Saclay , dont il est précisé que l'espace agricole est préservé. Enfin, le rapporteur a proposé de rectifier son amendement afin d'intégrer une proposition de M. Philippe Dallier ajoutant comme objectif au projet du Grand Paris la réduction des « déséquilibres fiscaux ».

Puis, à l'initiative de M. Charles Revet , votre commission a adopté un amendement rectifié pour indiquer que le réseau organisant les transports dans la région d'Île-de-France prendra en compte les « interconnexions » à mettre en place avec l'ensemble du « réseau ferroviaire et routier national » afin d'éviter les engorgements.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE I - ELABORATION ET OUTILS DE MISE EN OEUVRE DU RÉSEAU DE TRANSPORT PUBLIC DU GRAND PARIS

Le titre I ^er du projet de loi comprend six articles afin de mettre en place les outils et procédures facilitant la mise en place du réseau de transport public du Grand Paris.

Article 2 - Le réseau de transport public du Grand Paris

Commentaire : cet article définit le réseau de transport public du Grand Paris ainsi que le schéma de transport public du Grand Paris élaboré par le futur établissement public « Société du Grand Paris ».

I. Le texte du projet de loi initial

L'article 2 du projet de loi initial est composé de quatre alinéas.

Le premier alinéa indique que le réseau de transport public du Grand Paris est constitué des infrastructures affectées au transport public urbain de voyageurs : il ne vise donc en aucun cas le fret ferroviaire. Ce réseau est structuré autour d'un « métro automatique de grande capacité en rocade » qui relie :

- le centre de l'agglomération parisienne ;

- les principaux pôles urbains, scientifiques, technologiques, économiques et culturels de la région ;

- le réseau ferroviaire à grande vitesse ;

- et les aéroports internationaux.

Ce réseau contribue à l'objectif de développement d'intérêt national, qui était fixé par l'article 1 ^er de l'avant-projet de loi mais qui a ensuite disparu du texte.

Le deuxième alinéa précise qu'un schéma d'ensemble des infrastructures qui composent le réseau de transport public du Grand Paris sera établi.

Quant au troisième alinéa , il indique que le schéma est soumis, d'une part, à une consultation du public et, d'autre part, à l'avis des collectivités territoriales concernées, dans les conditions prévues par l'article 3. Ce schéma doit ensuite être approuvé par un décret en Conseil d'Etat qui en décrit les caractéristiques principales, et en particulier :

- les objectifs en termes de niveau de service et de mode d'exploitation ;

- le tracé prévu pour la double boucle ;

- et la position prévisionnelle des gares.

Enfin, il est précisé que la déclaration prévue par l'article L. 122-10 du code de l'environnement doit accompagner ce schéma.

LA DÉCLARATION PRÉVUE PAR L'ARTICLE L. 122-10 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

Cette déclaration accompagne tous les plans ou documents qui ont été adoptés et vise à informer le public et, le cas échéant, les États membres de la Communauté européenne. Elle présente notamment :

- les motifs qui ont fondé les choix opérés par le plan ou le document, compte tenu des diverses solutions envisagées ;

- ainsi que les mesures destinées à évaluer les incidences sur l'environnement de la mise en oeuvre du plan ou du document.

Enfin, le dernier alinéa indique que ce schéma est mis en oeuvre par des projets qui sont déclarés d'utilité publique et d'intérêt général dans les conditions prévues par l'article 4 du projet de loi.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les travaux en commission du développement durable ont sensiblement enrichi le texte du Gouvernement. Outre des améliorations rédactionnelles, des modifications importantes ont été apportées à l'initiative du rapporteur.

Tout d'abord, les députés ont souhaité clarifier la question du financement du nouveau réseau. Ils ont ainsi indiqué que la réalisation de ce nouveau réseau de transport aura un financement indépendant de celui des mesures d' amélioration et de modernisation des autres réseaux de transport public.

Les députés se sont ensuite penchés sur le sujet de l'interconnexion du nouveau réseau avec les autres réseaux. Ainsi, le schéma d'ensemble devra non seulement décrire toutes les possibilités de connexion aux autres réseaux de transport public en Île-de-France mais rendre également compte de l'offre de transport public complémentaire du nouveau réseau disponible à partir de ses gares.

Enfin, ils ont souhaité renforcer la consultation lors de l'établissement du schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris, dont il a été précisé qu'il incombait à l'établissement public « Société du Grand Paris ». En effet, ce même schéma sera soumis au préalable à une consultation du public et à l'avis des collectivités territoriales concernées et établi après consultation du Syndicat des transports d'Île-de-France .

Par ailleurs, lors de l'examen du texte en séance public , les députés ont adopté les amendements principaux suivants qui ont précisé le travail effectué en commission :

- la réalisation de ce nouveau réseau de transport devra avoir un financement indépendant de celui des mesures de création des autres réseaux de transport public ;

- le métro automatique de grande capacité en rocade participera au désenclavement de certains territoires ; en outre, le schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris présentera les objectifs en termes d'accessibilité du réseau ;

- l'atelier international du Grand Paris sera consulté sur ce projet, tandis qu'un débat public , et non une simple consultation, sera organisée sur ce schéma, prenant ainsi en compte les modifications apportées en commission à l'article 3 du projet de loi.

IV. Le texte de la commission spéciale

Au préalable, sans entrer directement dans le débat sur le tracé du futur métro automatique, ni empiéter sur le débat public qui sera organisé par la Commission Nationale du Débat Public (CNDP), et conscient que les cartes actuelles fournies par le Secrétariat d'État de M. Christian Blanc ne sont qu'indicatives, votre rapporteur tient néanmoins à indiquer que le futur tracé doit à ses yeux desservir les territoires suivants :

- la partie orientale du Val d'Oise ;

- le Parc des Expositions de Paris-Nord Villepinte ;

- le « cône » reliant les pôles de recherches de la Montagne Ste-Geneviève-Saclay-Orly, d'une part, et ceux de « l'arc » Saclay-Massy-Villejuif-Evry d'autre part, ainsi que l'axe reliant Orly à Evry ;

- l'est parisien, étant entendu que la desserte du futur pôle de compétitivité de Marne-la-Vallée ne doit pas occulter la nécessité de relier efficacement Val-de-Fontenay et le Nord du Val-de-Marne au reste de la région francilienne.

Par ailleurs, votre rapporteur estime, à titre personnel , que le projet de liaison ferrée directe entre Paris et l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle, également appelé CDG Express , deviendra très largement superflu une fois acté le principe de réaliser la double boucle. En effet, ce projet de métro, d'une longueur de 32 kilomètres, d'un coût estimé de 600 millions d'euros, et qui doit être réalisé dans le cadre d'un partenariat public-privé, n'a toujours pas vu le jour et sa mise en service serait presque concomitante à celle de la double boucle.

En outre, s'agissant du nombre de gares , estimé à l'heure actuel à quarante, votre rapporteur considère que ce nombre peut être augmenté s'il existe une demande forte des acteurs locaux . En effet, une augmentation de cinq à dix minutes d'un trajet due à l'adjonction de 5 ou 10 gares sur le tracé de la double boucle ne constitue pas un préjudice inacceptable pour les usagers des transports si en contrepartie des gains socio-économiques forts sont dégagés, permettant un meilleur aménagement du territoire.

Tout en souscrivant globalement à la philosophie des amendements adoptés à l'Assemblée nationale, votre commission spéciale a adopté six amendements .

- En premier lieu, elle a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement indiquant que le financement par l'État de ce nouveau réseau de transport est indépendant de sa contribution aux contrats de projets conclus avec la région d'Île-de-France (CPER) permettant la création, l'amélioration et la modernisation des réseaux de transport public. En effet, il est essentiel de rappeler que les engagements contractés entre l'État et la région francilienne ne sauraient être remis en cause par ce projet de métro automatique de grande capacité en rocade. Pour mémoire, selon les informations fournies par le Gouvernement, l'État s'est engagé à hauteur de 874 millions d'euros sur le volet « transport » du CPER 2007-2013 de la région d'Île-de-France, sur un total de dépenses de 2,93 milliards d'euros ^{25 ( * )} .

- Puis, à l'initiative de M. Christian Cambon et plusieurs des membres du groupe UMP, votre commission a adopté un amendement rectifié pour indiquer que les mesures inscrites dans les contrats de projets conclus entre l'État et la région francilienne doivent permettre de renforcer en priorité la qualité du service rendu par les réseaux de transport public, notamment en termes de sécurité, de fréquence et de ponctualité. Cet amendement illustre la nécessité d'améliorer le réseau actuel afin de répondre aux préoccupations de ses usagers .

- Troisièmement, elle a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement portant rédaction globale du II de l'article, relatif au schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris . Cet amendement est essentiellement rédactionnel ^{26 ( * )} , mais il introduit la nécessité de connecter le nouveau réseau avec le réseau ferroviaire à grande vitesse . Afin d'éviter tout risque de contentieux, il convient de préciser que le schéma d'ensemble expose les possibilités de connexion au réseau ferroviaire à grande vitesse en se fondant sur les listes de projets de LGV présentées à l'article 12 de la loi dite Grenelle I. Cet amendement évoque en outre la future ligne à grande vitesse (LGV) reliant Paris à la Normandie , annoncée par le Président de la République dans son discours sur le Grand Paris d'avril 2009. Cette disposition est de nature à satisfaire les sénateurs signataires d'une proposition de loi récente qui vise à ajouter ce projet de LGV au futur schéma national des infrastructures de transport, prévu à l'article 17 de la loi dite Grenelle I. Par ailleurs, cet amendement intègre la problématique des parkings-relais exprimée à l'article 2 bis du projet de loi.

- Elle a également adopté un amendement de M. Jean-Pierre Caffet, Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste fixant une obligation de compatibilité entre le schéma d'ensemble et le plan de déplacement urbain de la région d'Île-de-France.

- En outre, votre commission spéciale a adopté un amendement proposé par le rapporteur pour promouvoir le fret ferroviaire . En effet, dès lors que l'on fait le choix de privilégier la technologie du métro automatique au détriment de la technologie ferroviaire classique (RER), la question du transport de marchandises de fret prend une acuité toute particulière car il est impossible techniquement d'assurer le transit de trains de marchandises sur des voies réservées au métro. Par conséquent, votre commission a indiqué que la mise en place d'un réseau à haut niveau de performance prioritairement affecté au fret ferroviaire entre les grands ports maritimes du Havre et de Rouen , qui constituent la façade maritime du Grand Paris, et le port autonome de Paris , est un objectif d'intérêt national . En outre, cette mise en place fait l'objet d'un rapport au Parlement au plus tard douze mois après la promulgation de la présente loi. Plus que jamais, il convient d'insister sur la nécessité absolue d'aménager intelligemment l'axe de la Seine, comme l'appelle de ses voeux M. Antoine Rufenacht, maire du Havre.

- Enfin, à l'initiative de M. Charles Revet , votre commission a adopté un amendement rectifié afin que ce rapport au Parlement évoque également les possibilités de construire de nouvelles installations portuaires le long de la Seine pour assurer une meilleure desserte du Grand Paris.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis - Application des recommandations du Grenelle de l'environnement à la conception des parkings autour des gares

Commentaire : cet article vise à promouvoir la construction de parkings-relais à proximité des gares de la double boucle.

I. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition du président de la commission du développement durable et du rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement pour promouvoir la construction des parkings-relais proches des gares de la double boucle. En effet, le schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris, visé à l'article 2 du projet de loi, devra répondre aux prescriptions de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement qui visent à encourager le développement des déplacements urbains multimodaux, en particulier pour ce qui concerne la conception des gares et de leurs parcs de stationnement de véhicules individuels.

II. Le texte de la commission spéciale

Afin de ne pas alourdir le texte du projet de loi, votre commission spéciale a adopté un amendement de suppression de cet article afin de réintégrer les préoccupations liées aux déplacements urbains multimodaux dans l'article 2, sans faire référence à la loi dite Grenelle I : en tant que loi de programmation, elle s'impose en effet à toutes les lois ordinaires. Ces préoccupations doivent plutôt figurer dans le contenu du schéma d'ensemble du réseau de transport public présenté à l'article 2, et qui a fait l'objet d'un amendement de réécriture du rapporteur adopté par votre commission.

Votre commission spéciale a supprimé cet article.

Article 3 - Association du public et des élus locaux à l'élaboration du schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris

Commentaire : cet article détermine les conditions de la participation du public et des élus locaux au processus d'élaboration du « schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris », c'est-à-dire du projet de métro automatique de grande capacité en région parisienne, tel défini à l'article 2 du projet de loi .

Cette participation du public s'impose au législateur puisque la France a ratifié le 8 juillet 2002 la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée le 25 juin 1998 à Aarhus (Danemark).

I. Le texte du projet de loi initial

L'article 3 initial comporte dix-huit alinéas, répartis en neuf paragraphes. Il prévoit une procédure de consultation simplifiée par rapport aux règles relatives au débat public fixées dans le code de l'environnement.

Le paragraphe I garantit la participation du public au processus d'élaboration et de décision du schéma d'ensemble, tout en prévoyant que la procédure suivie sera dérogatoire aux articles L. 121-8 à L. 121-15 du code de l'environnement.

Le texte du projet précise également que le préfet de région conduira la consultation et y associera le maître d'ouvrage, l'établissement public de l'Etat à caractère industriel et commercial « la Société du Grand Paris » dont les missions, l'organisation et le fonctionnement sont exposés au titre II du projet de loi (articles 7 à 11).

Enfin, il est indiqué que la charge matérielle et financière de la consultation sera supportée par la « Société du Grand Paris ».

Le paragraphe II confie à la « Société du Grand Paris » la responsabilité de préparer et d'établir le dossier de la consultation destiné au public et énonce les informations qui devront obligatoirement y figurer : objectifs et principales caractéristiques du schéma d'ensemble, exposé des enjeux socio-économiques, coût estimatif, prévisions de trafic, analyse des incidences sur l'aménagement, rapport environnemental et avis de l'autorité administrative compétente sur ce rapport, conformément aux articles L. 122-6 et L. 122-7 du code de l'environnement. Cette autorité, qui devra être fixée par décret, devrait être le Conseil général de l'environnement et du développement durable.

Le préfet de région disposera d'un délai de quinze jours pour se prononcer sur la complétude du dossier, qui sera transmis, simultanément, à la Commission nationale du débat public (CNDP) qui pourra, sous quinzaine, faire part de ses éventuelles observations.

Enfin, il est précisé que le dossier doit impérativement être consultable par le public au plus tard un mois avant le début officiel de la consultation du public.

Le paragraphe III consacre, par dérogation au code de l'environnement, le principe de consultation des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme et d'aménagement.

Ceux-ci disposeront d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut d'émission d'un avis dans ce délai, l'avis sera réputé émis.

Le paragraphe IV précise les conditions et les modalités selon lesquelles le public sera consulté.

Il incombera au préfet, représentant de l'État dans la région, d'arrêter et de publier, au minimum un mois avant le début de la consultation, le calendrier selon lequel elle se déroulera. Cette publication devra notamment indiquer les lieux et l'adresse du site internet où le public pourra prendre connaissance du dossier et formuler des observations. De même, le public devra être informé des lieux, jours et heures des réunions publiques relatives à la consultation.

Le texte du projet de loi prévoit également, sous réserve que la CNDP le demande expressément, d'associer à la consultation un observateur délégué par cette instance. Par ailleurs, une ou plusieurs personnes figurant sur la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire-enquêteur, seront obligatoirement associées. Le choix de cet (ces) expert(s) relèvera du préfet de région d'Île-de-France.

Il est également prévu que lors de la tenue des réunions publiques de la consultation, des temps de paroles soient réservés aux élus des collectivités territoriales et aux représentants des établissements de coopération intercommunale compétents en matière d'aménagement.

Enfin, la durée de consultation du public est fixée à quatre mois.

Le paragraphe V reprend pour l'essentiel les dispositions existantes des articles L. 121-11 et L. 121-13 du code de l'environnement.

Il maintient à deux mois le délai de publication du bilan de la consultation. L'organisation du débat relevant de la compétence du préfet de région, il lui reviendra, en lieu et place de la CNDP, de procéder à sa publication, étant entendu que ce bilan devra comprendre, le cas échéant, les observations du délégué de la CNDP.

Le treizième alinéa de l'article a pour objet de réduire d'un mois (trois mois à l'article L. 121-13 du code de l'environnement, deux mois dans le texte du projet de loi) le délai séparant la publication du bilan de la consultation de celle de l'acte tirant les conséquences de la consultation et définissant les conditions dans lesquelles le projet du métro en région parisienne sera mis en oeuvre. La responsabilité de l'acte et de sa publication incombera à la « Société du Grand Paris ».

Le paragraphe VI prévoit la possibilité de soumettre à la procédure de consultation simplifiée instituée par l'article les opérations d'équipement entraînant la saisine automatique de la CNDP et qui sont situées sur le territoire d'une commune ayant signé un contrat de développement territorial dont la création est prévue à l'article 18 du projet de loi.

Le dossier destiné à la consultation du public et le bilan de la consultation sont alors établis par le maître d'ouvrage de l'opération concernée. Dans un souci de simplification, il est expressément prévu que le dossier de la consultation ne comprend pas de rapport environnemental.

Le paragraphe VII renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application de cette procédure particulière.

Le paragraphe VIII vise à garantir la réalisation du projet de métro en région parisienne contre tout recours contentieux abusif. Il reprend et adapte les dispositions de l'article L.121-14 du code de l'environnement.

Enfin, le paragraphe IX vise à modifier l'article L. 121-2 du code de l'environnement afin d'inscrire le principe selon lequel la procédure relative au Grand Paris déroge au droit commun en matière d'information et de participations des citoyens, c'est-à-dire au titre II du livre I ^er du code l'environnement.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre modifications de fond au texte initial.

En premier lieu, à l'initiative de sa commission des lois, saisie pour avis, l'Assemblée nationale a préféré confier la responsabilité d'organiser le débat public à la Commission nationale du débat public (CNDP) plutôt qu'au préfet de région.

Les députés ont considéré que l'intervention de cette commission renforcerait l'efficacité, l'intelligibilité et la transparence du débat public , eu égard à son « expérience incomparable » et à sa « crédibilité particulière, liée à son indépendance ^{27 ( * )} », sans remettre en cause les caractéristiques de la procédure , dérogatoires du droit commun.

La CNDP, dont les missions sont définies à l'article L. 121-1 du code de l'environnement, a été consacrée autorité administrative indépendante en 2002, marquant ainsi l'aboutissement d'un long processus tendant à inscrire, puis à élargir, le principe de participation en droit français.

LE PRINCIPE DE PARTICIPATION EN DROIT FRANÇAIS

INSCRIPTION DU PRINCIPE DE PARTICIPATION
DANS LE SYSTÈME JURIDIQUE FRANÇAIS

Le principe de participation du public est posé à l'article 2 de la loi du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement, dite loi "Barnier". Ainsi « un débat public peut être organisé sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets pendant la phase de leur élaboration » et pour en garantir son organisation et la qualité de sa mise en oeuvre une instance est mise en place : la Commission nationale du débat public, dépendant alors du ministère chargé de l'environnement.

Élargissement du principe de participation

La poursuite de la volonté d'améliorer la prise en compte de l'environnement amène 39 États, membres du Conseil économique et social des Nations-Unis et la Communauté européenne à la rédaction de la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, qui est signée le 25 juin 1998 à Aarhus au Danemark (cf. art. 6 §3 - 4 et 8).

Le 25 novembre 1999, suite à une demande du Premier ministre demandant d'apporter une réflexion sur l'amélioration des modalités d'appréciation de l'utilité publique des grands aménagements et équipements, le Conseil d'État adopte le rapport du groupe d'étude présidée par Nicole Questiaux. Ce rapport redéfinit la place de l'utilité publique et l'appréciation de l'intérêt général, notamment en y associant les collectivités territoriales, préconise l'information et la concertation avec le public non seulement en amont mais tout au long du processus de décision et propose de transformer la CNDP en une instance indépendante, garante du bon déroulement du débat public.

L'année suivante, afin d'anticiper sur les nouvelles attributions de la CNDP, prévues dans le projet de loi relative à la démocratie de proximité, le Gouvernement demande par sa lettre de mission au Président de la CNDP, d'expérimenter l'élargissement du champ d'application du débat public et la diversification de ses modes d'intervention. Dans cet esprit, plusieurs dossiers ont donc été soumis à des procédures nouvelles et expérimentales (débat recommandé, concertation recommandée, préconisation de débat local).

La CNDP devient l'organe majeur de la participation du public

Conformément aux dispositions de la Convention d'Aarhus, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité intègre un nouveau chapitre intitulé "Participation du public à l'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire".

Les propositions du Conseil d'État sont également largement prises en compte. En effet, l'article 134 de la loi précitée de 2002 transforme la CNDP en autorité administrative indépendante, diversifie et renforce ses attributions : la commission est désormais « chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics (...) dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire » (art. L. 121-1 du code de l'environnement).

Il importe de préciser que la CNDP ne fait qu' organiser le débat public sans se prononcer sur le fond des projets qui lui sont soumis (art. L. 121-1 du code de l'environnement) et sans en assumer la charge matérielle et financière, qui revient au maître d'ouvrage, en l'espèce la « Société du Grand Paris » (alinéa 3).

Deuxième modification substantielle de l'Assemblée nationale : la consécration, à l'initiative du Gouvernement, de l'existence et du rôle de l'Atelier international du Grand Paris (AIGP). Au même titre que les élus locaux, il sera consulté, au moment du débat public, sur le dossier établi par la « Société du Grand Paris ».

Rappelons la genèse cet Atelier : au printemps 2008, à la demande du Président de la République, dix grands architectes sélectionnés au terme d'un concours international, réunissent dix équipes en France et dans le monde entier, mobilisent plus de 500 experts, urbanistes, ingénieurs, économistes, artistes... et réfléchissent au devenir de Paris à long terme, à sa transformation en métropole durable, attractive, rayonnante.

Les travaux des dix architectes sont présentés au grand public à la Cité de l'Architecture et du Patrimoine dans le cadre d'une exposition inaugurée par le Président de la République le 29 avril 2009. Plus de 215 000 visiteurs découvrent cette exposition en six mois, plus grand succès jamais réalisé pour une exposition d'architecture et d'urbanisme.

C'est alors que nait l'idée d'instituer l'Atelier International du Grand Paris qui a vocation, comme l'écrivent les dix architectes urbanistes au Président de la République en juillet 2009, « à devenir une instance de recherche et de réflexion , de conception, de proposition et d e vigilance. Il doit pouvoir intervenir de façon pertinente et efficace dans le système complexe des décisions et des influences qui font la ville. Il doit pouvoir donner son avis sur les grandes orientations fondatrices ».

Sur le plan juridique, le Président de la République a annoncé lors d'une conférence de presse, organisée le 15 décembre 2009, que l'AIGP prendrait la forme d'un Groupement d'intérêt public (GIP) par transformation d'un groupement existant, créé en 2002, dénommé EPAU (L'Europe des Projets Architecturaux et Urbains) qui présente l'avantage de réunir le ministère de la culture et de la communication et le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. A cet effet, le conseil d'administration du GIP EPAU a approuvé, le 20 janvier 2010, un avenant à la convention constitutive de 2002.

Le statut - très souple - du GIP permettra de réunir de nombreux acteurs publics et privés : les ministères susmentionnés, la Ville de Paris, la région d'Île-de-France et l'association des maires d'Île-de-France mais aussi, naturellement, les dix équipes d'architectes urbanistes qui seront membres du Conseil scientifique.

Troisième modification substantielle de l'Assemblée nationale : la consultation du Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) sur le dossier destiné au public. La commission du développement durable a souhaité « répondre aux nombreuses demandes formulées en audition à ce sujet ». Au même titre que les élus locaux et l'AIGP, le STIF sera donc consulté, au moment du débat public, sur le dossier établi par la « Société du Grand Paris ».

Enfin, à travers une quatrième modification importante, les députés ont entendu associer étroitement les parlementaires au débat public.

En premier lieu, à l'initiative de sa commission du développement durable, l'Assemblée nationale a décidé que les commissions compétentes des assemblées parlementaires recevraient :

- une présentation par le président du Conseil de surveillance de la « Société du Grand Paris » du dossier du débat public avant sa publication (alinéa 7) ;

- une présentation par le Président de la CNDP du bilan du débat public (alinéa 14) ;

- une présentation par le président du Conseil de surveillance de la « Société du Grand Paris » du schéma d'ensemble retenu (alinéa 16) ;

- un rapport de la « Société du Grand Paris » concernant le dossier destiné au public en matière d'opération d'équipements (alinéa 17).

En second lieu, à l'initiative de M. Claude Bodin et plusieurs de ses collègues, les députés ont souhaité permettre aux parlementaires qui le souhaitent, quelle que soit leur circonscription de rattachement, de s'exprimer « es qualité » lors des réunions publiques, au même titre que les élus locaux, et ce, « étant donnée l'importance du projet qui va avoir un impact sur les 35 années à venir ».

III. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale note avec satisfaction que les députés n'ont pas remis en cause les caractéristiques de la procédure , que le Gouvernement a souhaité quelque peu dérogatoires du droit commun compte tenu de l'importance et de l'ampleur du projet.

En effet, la procédure modifiée par les députés préserve le rôle essentiel des élus locaux : alors qu'un débat public met normalement tous les acteurs concernés sur un pied d'égalité (associations, personnalités qualifiées, autorités publiques, élus locaux...), la procédure prévue à l'article 3 place les élus dans une position privilégiée . D'une part, les présidents de la région, des départements, des EPCI concernés ainsi que les maires d'Île-de-France seront consultés sur le projet : ils disposent d'un délai de quatre mois pour faire connaitre leur avis au préfet de région qui « en adresse aussitôt copie à la commission nationale du débat public ». Ces avis seront ensuite annexés au bilan du débat public établi par la CNDP et la « Société du Grand Paris » devra motiver les modalités de prise en compte de ces avis. D'autre part, l'Assemblée nationale n'a pas remis en cause la disposition, dérogatoire elle-aussi, selon laquelle lors des réunions publiques , un temps de parole est réservé, ès qualités, aux présidents de la région, des départements, des EPCI concernés ainsi qu'aux maires d'Île-de-France qui en font la demande (alinéa 12).

Par ailleurs, les députés n'ont pas remis en cause les délais plus courts que le droit commun prévus par le texte :

- ils ont indiqué que la CNDP serait saisie de plein droit , alors que dans le droit commun cette instance dialogue avec le maître d'ouvrage, en moyenne huit mois , afin d'apprécier l'opportunité d'organiser un débat public en fonction de l'intérêt du projet, de son incidence territoriale, des enjeux socio-économiques et de ses impacts sur l'environnement ou l'aménagement du territoire (article L. 121-9 du code de l'environnement) ; le fait de prévoir « un débat public du fait de la loi » fait donc gagner un temps précieux à la procédure ;

- ils ont maintenu à quinze jours le délai séparant la décision de d'organiser un débat public de la publication des modalités d'organisation de ce débat (alinéa 6). Il s'agit d'un délai dérogatoire du droit commun puisque la CNDP dispose normalement d'un délai de deux mois pour analyser le dossier du maître d'ouvrage et constater, le cas échéant, qu'il est complet (article L. 121-9 du code de l'environnement) ;

- de même, les députés ont conservé le délai de deux mois séparant la publication du bilan de la consultation de celle de l'acte pris par le maître d'ouvrage tirant les conséquences de la consultation, étant précisé que le délai de droit commun est de trois mois (art. L. 121-13 du code de l'environnement) ;

- enfin, l'Assemblée nationale a confirmé que la durée du débat public ne pourrait excéder quatre mois, alors que le droit commun (article L. 121-11 du code de l'environnement) prévoit la possibilité pour la CNDP de prolonger de deux mois la durée du débat public (4 + 2).

Au total, il est possible de considérer que la procédure prévue à l'article 3 fait gagner environ un an par rapport au droit commun, comme l'illustre le tableau ci-dessous :

	Dialogue amont entre la CNDP et le maître d'ouvrage	Examen par la CNDP du caractère complet du dossier	Débat public	Publication du bilan du débat public	Décision du maître d'ouvrage	Total
Calendrier de la procédure prévue à l'article 3 du projet de loi	néant	15 jours	4 mois	2 mois	2 mois	8,5 mois
Calendrier de la procédure de droit commun	8 mois (en moyenne)	2 mois	Entre 4 et 6 mois	2 mois	3 mois	Entre 19 et 21 mois

Compte tenu du caractère exceptionnel du projet du Grand Paris et des réponses qu'il permettra d'apporter à certaines urgences économiques, sociales et environnementales, votre commission spéciale se réjouit du raccourcissement des délais ainsi obtenu .

Pour être effectif, ce raccourcissement supposera toutefois que le dossier destiné au public soit prêt rapidement après l'adoption définitive de la présente loi.

Le Gouvernement a fait savoir à votre rapporteur qu'il travaillait déjà à la constitution du dossier destiné au public. Cette anticipation opportune apparaît d'ailleurs au travers de la préparation du rapport environnemental, pièce importante que le dossier destiné au public devra comporter en application de l'article L. 122-6 du code de l'environnement, qui a transposé la directive 2001/42/CE du Parlement et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.

Le Gouvernement a décidé d'externaliser l'élaboration de ce rapport environnemental : la consultation s'est inscrite dans le cadre d'un marché unique de prestations intellectuelles, passé en appel d'offres ouvert. Le prestataire retenu est un groupement constitué des sociétés suivantes : Biotope (agissant en tant que mandataire), Stratec, Burgeap et Atelier SERAJI. Le marché a été notifié le 30 octobre 2009 et la réunion de lancement a eu lieu le 2 novembre 2009. Le rapport sur l'état initial de l'environnement a été remis le 1 ^er février 2010 et le rapport final devrait être rendu fin mai/début juin, ce qui permettrait de boucler le dossier complet courant juillet, car l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement prévue par l'article L. 122-7 du code de l'environnement ^{28 ( * )} , devra émettre un avis sur l'évaluation environnementale, avis qui sera versé au débat public.

Votre commission spéciale a adopté 20 amendements sur cet article, dont deux identiques.

Outre six amendements apportant des clarifications et améliorations rédactionnelles, ces amendements visent, tout d'abord, à intégrer dans le contenu du dossier du Grand Paris soumis au débat public les modes de financement envisagés , et ce à l'initiative de M. Jean-Pierre Caffet, Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste.

La commission a également souhaité, à l'initiative de notre collègue M. Yves Pozzo di Borgo, encadrer la durée des étapes administratives préalables au débat public. Elle a ainsi harmonisé les règles encadrant l'élaboration du dossier de débat public avec celles prévues en matière de constitution des dossiers d'enquête publique. A cette fin, elle a repris des dispositions qui, s'inspirant de l'article L.123-9 du code de l'environnement, permet d'assurer la transparence de la procédure. Il importe en effet que, dans l'hypothèse où la « Société du Grand Paris » refuserait de répondre à la demande de la CNDP de compléter le dossier, par exemple parce qu'elle juge les pièces sollicitées inutiles ou trop difficiles à produire, le refus soit motivé et publié.

Par ailleurs, la commission spéciale a modifié l'alinéa 9 avec pour triple objectif :

- d'alléger la procédure du débat public en supprimant l'obligation de transmission du dossier par le préfet de région. Non seulement cette transmission paraît inutile puisque le dossier, par définition, sera public, mais en plus elle paraît source d'erreur, de contentieux et de délais supplémentaires ;

- de corriger une erreur matérielle qui figurait dans le projet initial et qui aurait pu avoir de lourdes conséquences. Le projet de loi prévoit en effet la consultation « des établissements publics de coopération intercommunale d'Île-de-France, s'ils sont compétents en matière d'urbanisme et d'aménagement ». Or, rares sont les EPCI qui ont reçu la compétence en matière d'urbanisme, et donc, a fortiori, la double compétence urbanisme/aménagement. L'amendement remplace donc le « et » par un « ou » ;

- de prévoir la consultation de « Paris-Métropole ». Ce syndicat mixte, qui rassemble aujourd'hui une centaine de collectivités de toutes sensibilités, pourrait bien être le précurseur de la future assemblée territoriale du Grand Paris comme l'a récemment déclaré le Président de la République ^{29 ( * )} . A cet égard, il importe de préciser que suite à cette déclaration, M. Bertrand Delanoë, maire de Paris, a souligné que « l'outil Paris-Métropole, en synergie totale avec la région d'Île-de-France, et dans un dialogue loyal avec l'Etat, est le plus efficace pour avancer ensemble, dès après les régionales, et créer les conditions d'une gouvernance métropolitaine renforcée et dynamisée. »

En outre, votre commission spéciale a supprimé les références aux auditions parlementaires, à l'exception de celle, prévue à l'alinéa 14, permettant au président de la CNDP de présenter le compte-rendu du débat public. Ces auditions paraissent en effet :

- inutiles, les commissions parlementaires pouvant entendre qui elles souhaitent quand elles le demandent, y compris le président du directoire de la « Société du Grand Paris », non visé par l'article 3 ; en outre, depuis la dernière révision constitutionnelle, le Parlement a lui-même la possibilité d'organiser un débat en séance publique sur un sujet qu'il juge important dans le cadre de la semaine mensuelle dite de contrôle ;

- susceptible de générer des délais supplémentaires, d'autant que, s'agissant de l'audition prévue à l'alinéa 7, elle impose celle-ci avant le lancement du débat public.

Votre commission a également apporté certaines précisions importantes concernant la désignation et le rôle des commissaires-enquêteurs appelés à prendre part au débat public. Elle a ainsi adopté un amendement qui :

- remplace « la liste d'aptitude » par « les listes d'aptitude ». En effet, le code de l'environnement, dans son article L. 123-4 prévoit déjà ce pluriel qui autorise le président d'un tribunal administratif (en l'occurrence celui de Paris) de désigner les membres d'une commission d'enquête à partir des listes d'aptitudes produites par n'importe quel autre tribunal administratif. Dans le cas présent, ceci est d'autant plus pertinent que le projet recouvre le territoire de plusieurs départements ;

- remplace, en conséquence, « une ou plusieurs personnes » par « cinq personnes », ce chiffre correspondant au nombre de tribunaux administratifs (et donc de listes d'aptitudes) compétents en Île-de-France (Paris, Cergy-Pontoise, Versailles, Melun et, depuis le 1 ^er novembre 2009, Montreuil) ;

- précise le rôle des commissaires-enquêteurs. Le projet de loi dispose qu'ils sont « associés au débat public », ce qui peut conduire à des confusions quant à leur rôle. L'amendement prévoit qu'ils pourront simplement assister aux réunions de la commission particulière de la CNDP ;

- fait de cette désignation une simple faculté, ce qui permet d'écarter tout contentieux, par exemple si le Président du tribunal d'administratif de Paris tarde à désigner les commissaires-enquêteurs.

En outre, votre commission spéciale a supprimé l'alinéa 12 qui consacre dans la loi qu'un temps de parole est réservé es qualité aux élus locaux et parlementaires. En pratique, ce temps de parole est naturellement toujours accordé par la CNDP, garante de la bonne organisation du débat public.

Par ailleurs, votre commission, sur l'initiative conjointe de votre rapporteur et de M. Jean-Pierre Caffet, Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, a supprimé les alinéas 17 et 18 afin de soumettre au droit commun les opérations d'équipement qui seront réalisées dans le cadre du Grand Paris, en particulier autour des futures gares : en effet, la procédure dérogatoire de l'article 3 est spécifique au schéma de transport (il est ainsi question de « prévisions de trafic » à l'alinéa 5) et emporte obligation de consulter de nombreuses structures (collectivités territoriales, EPCI, STIF, atelier du Grand Paris...), y compris pour des projets d'équipement localisés sur une commune, par exemple une université ou un hôpital, ce qui paraît excessif.

A l'inverse, le renvoi du droit commun apportera plus de souplesse. En effet, l'article L. 121-9 du code de l'environnement prévoit que la CNDP peut estimer qu'un débat public n'est pas nécessaire et recommander l'organisation d'une concertation selon des modalités qu'elle propose. La CNDP pourrait ainsi parfaitement considérer que le débat public sur le réseau de transports a déjà permis de présenter au public certaines opérations d'équipements et qu'en conséquence un débat spécifique n'est pas nécessaire.

Enfin, à l'initiative de notre collègue M. Yves Pozzo di Borgo, la commission, dans un souci de cohérence, a souhaité que soit mis un terme au débat public relatif au projet Arc Express dès la publication de la présente loi. Le débat public relatif au Grand Paris portera nécessairement sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales de ce projet. Il convient, dans un souci de cohérence, d'éviter la conduite de deux débats publics parallèles.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 - Procédure de déclaration d'utilité publique du réseau de transport public du Grand Paris

Commentaire : cet article décrit la procédure applicable aux projets d'infrastructures du futur métro automatique.

I. Le texte du projet de loi initial

L'article 4, que l'Assemblée nationale n'a modifié que sur un plan formel, prévoit que le « schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris », c'est-à-dire l'opération du métro automatique de grande capacité en région parisienne, tel défini à l'article 2 du projet de loi, est mis en oeuvre par des projets déclarés d'utilité publique et d'intérêt général par décret en Conseil d'État.

En tenant compte des amendements adoptés à l'article 3, on peut présenter la procédure ainsi :

____________________________

¹ voir art. 2 du projet de loi.

² voir art. 4 du projet de loi.

Dossier destiné au public

CNDP

établi par la Société
du Grand Paris, comprend
tous les éléments nécessaires pour éclairer le public

1 mois avant le début du débat public :

- mise en ligne du dossier

- transmission pour avis aux élus locaux, à Paris-Métropole et à l'Atelier international du Grand Paris

débat public (4 mois)

dans un délai de 2 mois
après la clôture du débat public

dispose de 15 jours pour vérifier que le dossier est complet

bilan établi par la CNDP

dans un délai de 2 mois

publication
par la « Société du Grand Paris »
du schéma de transports retenu

approbation du schéma
par décret en Conseil d'État ¹

mise en oeuvre
du schéma par divers projets déclarés d'utilité publique
et d'intérêt général ²

Cette double déclaration d'utilité publique et d'intérêt général a pour but de faciliter la réalisation du réseau : d'une part, il justifie l'expropriation par la « Société du Grand Paris » de biens afin de les utiliser en vue de la réalisation d'infrastructures du réseau du métro automatique, d'autre part, il fait prévaloir la création de ce réseau sur tous les documents d'urbanisme existants : sont visés les plans locaux d'urbanisme (PLU), les schémas de cohérence territoriale (SCOT) mais surtout le Schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF). Autrement dit, contrairement à ce qu'ont soutenu certains députés de l'opposition lors de l'examen du projet de loi, le SDRIF devra être rendu compatible afin de prendre en compte le projet de métro automatique du Grand Paris qui en constitue la colonne vertébrale, et non l'inverse.

Il s'agit d'un point essentiel . Lors de son audition par la commission spéciale, M. Christian Blanc, secrétaire d'État chargé du développement de la région capitale, a indiqué que le Gouvernement avait refusé de transmettre au Conseil d'État le SDRIF, adopté par le Conseil régional en septembre 2008, et qu'en conséquence le seul schéma actuellement en vigueur était celui de 1994. Il a expliqué que ce refus était justifié par le fait que se schéma ne paraissait pas compatible avec les ambitions du projet du Grand Paris. Suite au discours du Président de la République le 29 avril 2009, un accord avait été trouvé entre le président du conseil régional et le Gouvernement afin d'élaborer un schéma satisfaisant, mais le projet de texte n'a finalement pas été présenté en assemblée plénière du conseil régional comme il était prévu. Toutefois, la situation devrait évoluer à la faveur des récentes élections régionales des 14 et 21 mars 2010.

Votre commission spéciale insiste sur le fait que, comme l'a clairement indiqué le Président de la République dans son discours du 29 avril 2009, le schéma de transports du Grand Paris repose sur la mise en oeuvre conjointe du dispositif de métro automatique du présent projet de loi et du plan de mobilisation programmé par la région d'Île-de-France . Il convient donc de ne pas opposer la réponse à donner aux urgences d'aujourd'hui et les nécessités de demain.

En effet, comme l'ont souligné la plupart des personnes entendues par votre rapporteur, le plan de mobilisation, élaboré sur la base d'un travail conjoint des services de l'État et de la Région d'Île-de-France, puis en étroite concertation avec les départements, a pour vocation de répondre aux attentes urgentes et légitimes des Franciliens. Il est constitué en particulier :

• de la modernisation du réseau RER, en particulier des lignes A, C et D ;

• de nouveaux projets : prolongement d'Éole à l'ouest, prolongement de la ligne 14 du métro à mairie de St Ouen pour désaturer la ligne 13, réalisation des sections Sud et Nord de la rocade métro Arc Express ;

• d'un volet matériel roulant (rénovation-acquisition) et du programme de mise en accessibilité du réseau pour les personnes à mobilité réduite.

Votre commission spéciale prend acte que de nombreux élus du Val-de-Marne ont mis en avant la nécessité de réaliser le projet de métro en rocade Orbival , déclinaison val-de-marnaise d'Arc Express, projet qui semble faire consensus. Votre commission spéciale note que ce projet est parfaitement complémentaire de celui du Grand Paris en termes de tracé.

Mieux encore, le fait d'intégrer Arc Express dans le cadre de la « double boucle » du Grand Paris permettra non seulement d' accélérer la réalisation de ce projet mais aussi de l' optimiser au travers du bouclage que réalisera le futur tracé. Enfin, il n'est pas inutile de préciser qu'en ne réalisant pas l'opération Arc Express, la région d'Île-de-France devrait économiser environ 6 milliards d'euros qu'elle pourra affecter à l'amélioration des transports existants.

S'agissant du contenu précis de l'article 4, il comporte deux types de mesures : certaines dérogent ou précisent le droit commun, d'autres constituent de simples rappels du droit en vigueur.

Au titre des premières, citons, en premier lieu, l'alinéa 3 qui prévoit que l'enquête est ouverte par le préfet dans un délai de dix ans à compter de l'approbation du schéma d'ensemble par décret en Conseil d'Etat. Ce délai est le double de celui qui est prévu à l'article L. 121-12 du code de l'environnement. En second lieu, l'alinéa 4 dispose que les commissaires enquêteurs qui ont été associés au débat public dans les conditions du neuvième alinéa de l'article 3 peuvent être membres de la commission d'enquête . Cette précision apparaît utile afin d'écarter expressément une lecture défavorable de l'article L. 123-6 du code de l'environnement qui interdit aux « personnes intéressées à l'opération en raison de leurs fonctions » d'être membres de la commission d'enquête. Enfin, l'alinéa 6 détaille le contenu du dossier qui devra être porté à la connaissance du public : outre l'étude d'impact et l'avis de l'autorité administrative compétente en matière d'environnement ^{30 ( * )} , il devra - précision juridique nécessaire - contenir le bilan établi à l'issue de la procédure de consultation particulière prévue à l'article 3.

En revanche, les alinéas 5 et 7 constituent de simples rappels du droit en vigueur. L'alinéa 5 définit le champ de l'enquête publique. Celle-ci portera sur l'utilité publique du projet et la mise en compatibilité des documents d'urbanisme. L'alinéa 7 rappelle que la déclaration d'utilité publique emporte mise en compatibilité des différents documents d'urbanisme, selon les procédures de droit commun en matière de déclaration d'utilité publique (articles L. 121-15, L. 123-16 et L. 141-1-2 du code de l'urbanisme).

II. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté cinq amendements de coordination ou clarification . En particulier, elle a supprimé les alinéas 5 et 7 qui, comme indiqué plus haut, sont redondants avec le droit existant. En outre, elle a supprimé, à l'alinéa 2, les mots « sous réserve des dispositions des troisième à dernier alinéa du présent article » qui laissent entendre, à tort, que les alinéas 3 à 7 sont incompatibles avec les articles L. 123-1 à L. 123-16 du code l'environnement. Or, le délai précité de dix ans pour l'enquête publique (alinéa 3) ne déroge qu'à l'article 121-12 du code de l'environnement qui prévoit 5 ans ; en outre, l'alinéa 4 ne vise qu'à prévenir une lecture défavorable par les tribunaux de l'article L. 123-6 du code de l'environnement en matière de conflits d'intérêt.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (articles L. 13-15 et L. 15-9 du code de l'expropriation ) - Prise de possession après expropriation : lutte contre la spéculation foncière et application de la procédure d'extrême urgence

Commentaire : cet article prévoit deux mécanismes destinés à faciliter les opérations d'expropriation conduites par l'Etat pour la réalisation du futur métro automatique.

I. Le texte du projet de loi initial

Cet article, que l'Assemblée nationale n'a modifié que sur un plan formel, a principalement pour objet de limiter la spéculation foncière qui pourrait considérablement accroître pour l'État le coût de réalisation du métro automatique de grande capacité.

Deux mécanismes sont prévus à cet effet.

D'une part, le paragraphe I de l'article 5 étend le champ d'application de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : ce dernier fixe à un an avant l'ouverture de l'enquête publique ou, dans le cas d'opérations secrètes intéressant la défense nationale, à un an avant la déclaration d'utilité publique la date d'estimation des biens expropriés , par dérogation au principe général selon lequel les biens sont estimés à la date de la décision de première instance prise par le juge de l'expropriation.

Or, depuis la rédaction de cet article L. 13-15, a été introduit en droit interne le débat public , qui, dès lors qu'il implique une publication du dossier et constitue une annonce des opérations à venir, est susceptible des mêmes effets spéculatifs qu'une enquête publique.

En conséquence, le premier alinéa de l'article 5 étend le champ d'application de l'article L. 13-15 afin de « geler » la valeur du bien exproprié à la date de publication du dossier par la CNDP ^{31 ( * )} . En effet, il est très probable que le prix des terrains situés sur le tracé du futur métro automatique et à fortiori ceux concernés par les opérations d'équipement importantes réalisées à proximité des gares (hôpital, université, équipements industriels...) va, connaître, dès la mise en ligne du dossier de consultation de la « Société du Grand Paris », une envolée spectaculaire . Sans la disposition du premier alinéa de l'article 5, cette spéculation aurait pour effet de renchérir significativement pour l'État le coût global de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

En fait, comme il sera indiqué plus loin ^{32 ( * )} , cette règle de fixation de la date de référence n'aura vocation à s'appliquer qu'aux biens non soumis à un droit de préemption , c'est-à-dire aux biens répondant aux deux conditions cumulatives suivantes :

- ils ne sont pas susceptibles d'être préemptés par l'État (par la voie d'une Zone d'aménagement différé) ;

- ils ne sont pas susceptibles d'être préemptés par une commune au titre du droit de préemption urbain, par exemple si le bien est situé dans une zone naturelle, agricole ou forestière, ou encore dans une commune non dotée d'un document d'urbanisme.

D'autre part - et c'est le deuxième mécanisme destiné à faciliter les opérations d'expropriation conduites par l'État - le paragraphe II de l'article 5 rend applicable à l'exécution des travaux des projets d'infrastructures du réseau de transport public du Grand Paris la procédure de prise de possession d'extrême urgence prévue à l'article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Cet article dispose en effet que lorsque des travaux de construction d'infrastructures de transport régulièrement déclarés d'utilité publique « risquent d'être retardés par des difficultés tenant à la prise de possession d'un ou plusieurs terrains non bâtis, situés dans les emprises de l'ouvrage, un décret pris sur avis conforme du Conseil d'État pourra, à titre exceptionnel, autoriser la prise de possession de ces terrains ». Notant que la rédaction actuelle de l'article L. 15-9 laisse subsister un doute quant à son application au métro automatique du Grand Paris et exclut, en outre, les terrains bâtis, le Gouvernement a opportunément décidé de viser expressément ce projet et de rendre applicable l'article L. 15-9 aux terrains bâtis .

Une telle extension du champ d'application de l'article L. 15-9 avait déjà été décidée par le législateur pour des opérations spécifiques en vertu de loi particulières : citons en particulier l'organisation des jeux olympiques d'hiver à Albertville (loi n° 87-1132 du 31 décembre 1987), la réalisation du Stade de France à Saint-Denis (loi n° 93-1435 du 31 décembre 1993) ou encore pour la réalisation d'un itinéraire à grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse pour l'acheminement des pièces du fuselage de l'airbus A 380 (loi n° 2001-545 du 29 mai 2001). Plus récemment, notre assemblée a approuvé l'article 17 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement dit « Grenelle II » permettant le recours à cette procédure pour le projet de débranchement du tramway Aulnay-Bondy vers Clichy-Montfermeil, répondant ainsi à un besoin unanimement reconnu de désenclavement de ces communes ^{33 ( * )} .

La mise en oeuvre de cette procédure exorbitante du droit commun ^{34 ( * )} permet de raccourcir les délais , puisque l'État peut prendre possession des terrains sans attendre que soit opéré le transfert de propriété par voie d'ordonnance judiciaire et que les indemnités d'expropriation soient fixées par le juge .

Or, comme le souligne l'étude d'impact jointe au projet de loi, les faibles effectifs des tribunaux d'instance en matière de juges de l'expropriation engendrent des retards importants . A titre d'exemple, pour la réalisation des opérations de rénovation urbaine de Clichy-sous-Bois et Montfermeil, le nombre de juges susceptibles d'intervenir a induit un très important retard sur le calendrier prévisionnel de l'opération.

Cette procédure dérogatoire est toutefois bien encadrée :

- la prise de possession ne peut avoir lieu qu'après paiement provisionnel par l'administration d'une somme au moins égale à l'évaluation du service des domaines ;

- le paragraphe II de l'article 5 ne vise que les infrastructures du réseau du futur métro et exclut ainsi les opérations d'équipements autour des gares (université, hôpital...) ;

- le dernier alinéa de l'article 5 impose la procédure de décrets pris après avis conforme du Conseil d'État, décrets qui devront intervenir dans un délai maximum de cinq années après la date de publication du décret déclarant d'utilité publique le projet d'infrastructures. Le Conseil d'État s'assurera alors que la procédure d'extrême urgence n'est invoquée que « lorsque la procédure normale devant aboutir à la prise de possession des terrains est déjà largement avancée et lorsqu'apparaissent des difficultés bien localisées susceptibles de retarder l'exécution des travaux » (sect. trav. Publ., 28 janvier 1971, n° 305.619), jurisprudence confirmée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989 : ce dernier a en effet considéré que ce dispositif n'était contraire « à aucune règle non plus qu'à aucun principe de valeur constitutionnelle » dès lors qu'il ne pouvait être invoqué « que lorsqu'apparaissent des difficultés bien localisées susceptibles de retarder l'exécution des travaux et que la procédure normale est déjà largement entamée. »

Il importe d'ailleurs de préciser que la procédure d'extrême urgence n'a pas généré de contentieux particulier entre l'administration et les personnes concernées , comme le soulignait notre collègue M. Aymeri de Montesquiou dans son rapport sur le projet de loi relatif à la réalisation d'un itinéraire à très grand gabarit entre le port de Bordeaux et Toulouse ^{35 ( * )} .

II. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale approuve le dispositif présenté dans cet article, sous réserve d'un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (articles L. 213-4, L. 212-2 et L. 212-2-1 du code de l'urbanisme) - Expropriation de biens soumis au droit de préemption

Commentaire : cet article aménage les règles applicables à l'expropriation de biens soumis au droit de préemption

I. Le texte du projet de loi

Cet article, que l'Assemblée nationale a adopté sans modification, réécrit le a) de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme qui détermine, à défaut d'accord amiable, la date à laquelle le juge de l'expropriation se réfère pour fixer le prix du bien, appelée « date de référence ».

L'objectif est, là encore, de lutter contre la spéculation foncière susceptible d'enchérir le coût de l'opération pour l'État.

En effet, dans sa rédaction actuelle, le paragraphe a) de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme établit le principe selon lequel, lorsqu'une commune est dotée d'un plan d'occupation des sols (POS) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU), cette date de référence est celle du dernier acte concernant le POS ou PLU délimitant la zone dans laquelle est situé le bien.

Autrement dit, tout acte concernant un POS ou un PLU (publication, approbation, modification ou révision) entraîne une mise à jour de la date de référence fixée par le juge pour évaluer le prix du bien susceptible d'être préempté.

Ce n'est qu'en l'absence de POS ou de PLU que l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme prévoit la possibilité de fixer une date de référence qui permet d'éviter la spéculation foncière, à condition que le bien soit situé dans le cadre d'une zone d'aménagement différé (ZAD): la date de référence est alors fixée à une année avant la publication de l'acte créant la ZAD ou délimitant son périmètre provisoire.

Or, dans la mesure où, d'une part, près de la moitié des communes sont aujourd'hui dotées d'un POS ou d'un PLU ^{36 ( * )} , documents régulièrement révisés, et où, d'autre part, la réalisation des opérations relatives au Grand Paris s'étalera, compte tenu de l'ampleur du projet, sur une longue période, l'application de l'actuel article L. 213-4 du code de l'urbanisme contraindrait l'État à acquérir les biens immobiliers à un prix ayant fait l'objet d'opérations spéculatives.

C'est la raison pour laquelle l'article 6 applique aux ZAD les règles susmentionnées concernant la date de référence, même si ces zones sont visées par un document d'urbanisme et que celui-ci vient à être modifié.

En revanche, l'article 6 ne modifie pas la règle selon laquelle lorsqu'un bien n'est pas dans le périmètre d'une ZAD mais est soumis au droit de préemption urbain (DPU), c'est-à-dire au droit dont bénéficie une commune ^{37 ( * )} , la date de référence est celle du dernier acte concernant le POS ou PLU délimitant la zone dans laquelle est situé le bien.

En conséquence, votre commission spéciale insiste sur le fait que les préfets devront arrêter des ZAD , y compris un périmètre provisoire, dès le tracé du futur métro connu afin de neutraliser l'application de ce dernier principe, susceptible d'enchérir le coût de l'opération pour l'État.

Le tableau ci-dessous récapitule les différentes hypothèses visées aux articles 5 et 6 du projet de loi :

DATE DE RÉFÉRENCE EN MATIÈRE D'EXPROPRIATION

	Biens soumis à un droit de préemption		Biens non soumis à un droit de préemption
	ZAD (droit de préemption au profit de l'État)	DPU (droit de préemption urbain au profit d'une commune)
Date de référence	Un an avant la ZAD ou la pré-ZAD	date de dernière révision du document d'urbanisme	date de publication du dossier

II. Le texte de la commission spéciale

Votre commission a adopté un amendement de réécriture globale de votre rapporteur tendant à rendre le dispositif de l'article 6 pleinement conforme au droit de propriété.

Cet amendement intègre certaines dispositions figurant à l'article 83 de la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit , déposée par M. Jean-Luc Warsmann et adoptée par l'Assemblée nationale le 2 décembre 2009.

En effet, la date de référence de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation est la date à laquelle se situe le juge pour qualifier le bien de terrain à bâtir ou, pour les autres biens, pour déterminer l'usage effectif qui en était fait à cette date.

Or, les ZAD sont aujourd'hui créées pour une durée de 14 ans non renouvelable (article L. 212-2 du code de l'urbanisme). En conséquence, tel qu'il est réécrit par le présent projet de loi, l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme risquerait de qualifier certains terrains situés en ZAD de terrains agricoles bien qu'ils aient été aménagés et construits depuis longtemps. Ceci serait contraire au droit de propriété consacré tant à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qu'à l'article 1 ^er du 1 ^er protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme.

D'ailleurs, c'est sur ce fondement que la France a été condamnée en 1999 par la Cour européenne des droits de l'homme ^{38 ( * )} . Cette dernière a estimé que « l'écoulement d'un laps de temps que l'on ne saurait qualifier de raisonnable peut faire subir à l'exproprié une charge additionnelle, incompatible avec les exigences de l'article 1 du Protocole ». Elle a également précisé qu'un délai raisonnable ne devait pas excéder environ sept années, sauf circonstances particulières.

C'est pourquoi la proposition de votre commission spéciale apporte une double protection au regard du droit de propriété : d'une part, elle propose de limiter à six ans renouvelables la durée des ZAD, renommées « périmètres de projet d'aménagement » (contre 14 ans aujourd'hui) ; d'autre part, elle fixe le principe selon lequel la date de référence serait celle :

- de la création de la pré-ZAD ;

- à défaut, de la création de la ZAD ;

- dans tous les cas, de son renouvellement.

Ce dispositif vient donc se substituer à l'article 6 du projet de loi qui fixe cette date à un an avant la ZAD ou la pré-ZAD.

Autrement dit, l'estimation du bien serait reconsidérée lors de chaque renouvellement de la ZAD, qu'elle ait été précédée, ou non, d'une pré-ZAD, c'est-à-dire tous les six ans .

De telles dispositions paraissent conformes à la jurisprudence de la Cour de Strasbourg.

Votre commission spéciale juge prudent d'adopter l'amendement tendant à reprendre dans le présent projet de loi le mécanisme ainsi décrit, la proposition de loi précitée étant certes déposée sur le Bureau du Sénat mais sans certitude quant à son inscription à l'ordre du jour.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II - ÉTABLISSEMENT PUBLIC « SOCIÉTE DU GRAND PARIS »

Le titre II , composé de cinq articles, crée l'établissement public « Société du Grand Paris » chargé d'assurer la maîtrise d'ouvrage des projets de transport d'intérêt national et compétent pour réaliser des opérations d'aménagement ou de construction liées au réseau de transport du Grand Paris.

Article 7 - Création, missions et prérogatives de la « Société du Grand Paris »

Commentaire : cet article crée la « Société du Grand Paris », et définit ses missions obligatoires et facultatives ainsi que ses prérogatives.

I. Le texte du projet de loi initial

Dans sa rédaction initiale, l'article 7 est composé de trois paragraphes :

Le paragraphe I crée la « Société du Grand Paris », établissement public d'État à caractère industriel et commercial (EPIC), doté, comme tout établissement public, de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Comme le souligne l'étude d'impact, la création d'un établissement public dédié dans lequel l'État est impliqué, se justifie pleinement : « l'importance financière, fonctionnelle et politique du futur schéma de transport pour la Région capitale, les enjeux nationaux auxquels il cherche à répondre, l'ampleur des investissements et des financements à mobiliser pour sa réalisation et surtout, l'impérieuse nécessité d'articuler et de concevoir ensemble le réseau de transport d'intérêt national et les projets de développement des territoires de la région capitale, imposent (...) qu'une structure spécifique , associant État et collectivités territoriales, prenne en charge la conception et la réalisation de ce réseau. »

Le paragraphe II définit les missions obligatoires et facultatives de la « Société du Grand Paris ». Au titre de ses missions obligatoires , la Société est chargée :

- d'élaborer le schéma d'ensemble du métro automatique de grande capacité en région parisienne; comme indiqué précédemment ^{39 ( * )} , cette mission consiste, d'une part, à établir le dossier de consultation du public, sous le contrôle de la CNDP, d'autre part, à l'issue du débat public, d'arrêter et de motiver ses choix concernant le schéma d'ensemble ;

- de concevoir chacun des projets de travaux qui mettent en oeuvre concrètement ce schéma global ^{40 ( * )} , puis d'assurer leur maîtrise d'ouvrage, à savoir la construction des lignes et stations ainsi que la fourniture des rames du métro automatique, et, dans l'hypothèse d'un recours à un contrat de partenariat, l'entretien et le renouvellement des lignes, stations et rames ;

- à titre plus secondaire, d'assister le préfet de région pour la mise en cohérence des contrats de développement territorial, actes conclus entre l'État d'une part, et les communes et établissements publics de coopération intercommunale d'autre part, pour créer notamment des zones d'aménagement différé, au sein desquelles l'exercice du droit de préemption sera partagé ^{41 ( * )} . Cette compétence obligatoire de mise en cohérence est parfaitement justifiée : la diversité des souhaits qui pourront être localement exprimés s'agissant, par exemple, de l'aménagement d'une gare, implique le soutien de la « Société du Grand Paris », seul opérateur disposant d'une vue d'ensemble sur le projet d'infrastructure de transport collectif, afin d'en préserver l'harmonie et, surtout, le caractère opérationnel.

Au titre de ses compétences facultatives , la « Société du Grand Paris » peut :

- être associée à la préparation des contrats de développement territorial ;

- conduire des opérations d'aménagement ou de construction dans le périmètre des zones sur lesquelles elle dispose d'un droit de préemption, et sont ainsi essentiellement visés les périmètres sur lesquels seront applicables les contrats de développement territorial ; ce cadre juridique donne de larges possibilités d'action à la « Société du Grand Paris » puisqu'en vertu de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, les opérations d'aménagement peuvent avoir des objets très variés :

mettre en oeuvre un projet urbain ou une politique d'habitat, lutter contre l'insalubrité et permettre le renouvellement urbain ;

assurer la présence d'activités économiques et favoriser le développement des loisirs et du tourisme ;

construire des équipements collectifs et des locaux affectés à la recherche ou à l'enseignement supérieur ;

protéger ou valoriser le patrimoine (qu'il soit bâti ou non) et les espaces naturels.

- se voir confier par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements, par voie de convention, toute mission d'intérêt général présentant un caractère complémentaire ou connexe à son objet. Cette dernière précision mérite que l'on s'y arrête. En effet, le principe de spécialité , propre à tout établissement public, n'interdit pas à ce dernier, surtout s'il présente un caractère industriel et commercial, de se livrer à d'autres activités économiques à la double condition, d'une part, que ces activités annexes soient techniquement et commercialement le complément normal de sa mission statutaire principale, d'autre part que ces activités soient à la fois d'intérêt général et directement utiles à l'établissement public. C'est ce qu'a estimé le Conseil d'État dans son avis "Diversification des activités d'EDF/GDF" rendu en 1994 ^{42 ( * )} .

En l'espèce, comme l'a justement écrit notre collègue député Jacques-Alain Bénisti dans son rapport pour avis précité, cela signifierait, par exemple, qu'une commune dont le territoire ne serait pas traversé par le nouveau métro automatique ne pourrait confier à la « Société du Grand Paris » la mission d'y aménager un parc ou d'y construire une infrastructure sportive, car ces projets seraient sans rapport avec la mise en place du nouveau réseau de transports.

Le paragraphe III de l'article 7 définit les prérogatives accordées à la « Société du Grand Paris » pour la réalisation des missions définies au II.

Pour l'exercice de sa compétence principale, à savoir la conception et l'élaboration du schéma d'ensemble et des projets d'infrastructures du futur métro, la « Société du Grand Paris » est autorisée à acquérir des biens meubles et immeubles . Pour ce faire, elle pourra utiliser, le cas échéant, son droit de préemption (lui conférant une priorité d'achat lorsque le bien est vendu) ou les procédures d'expropriation (lui permettant de contraindre toute personne à céder le bien dont il est propriétaire, en l'échange d'une indemnisation).

Pour l'exercice de sa compétence optionnelle d'aménagement ou de construction , l'établissement public peut exercer les compétences reconnues aux établissements publics d'aménagement , telles que définies à l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire la conduite de toutes opérations d'aménagement qui, on l'a dit, peuvent avoir des objets très variés, ainsi que les acquisitions foncières nécessaires à ces opérations.

Par ailleurs, la « Société du Grand Paris » est autorisée, dès lors que cela contribue à l'accomplissement des missions que la loi, l'État ou les collectivités locales lui ont confiées, à prendre des participations financières au sein d'autres structures (une société civile immobilière, par exemple), ainsi qu'à mettre en place des filiales . D'autres établissements publics, tels l'établissement public d'aménagement de Saint-Étienne, disposent également de filiales. Comme le souligne justement notre collègue député M. Yves Albarello dans son rapport précité au nom de la commission du développement durable, cette faculté devra être utilisée prudemment et sous l'étroit contrôle de l'État, majoritaire au sein du conseil de surveillance de l'établissement public.

On déduit ainsi du paragraphe II de cet article que le Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF), établissement public administratif local présidé par la région d'Île-de-France et où ne siège plus l'État depuis la loi n° 2004-809 du 13 avril 2004, demeurera l'autorité organisatrice des transports (AOT) en Île-de-France et continuera à désigner les exploitants du réseau, à définir la tarification ainsi que les modalités techniques d'exécution et les conditions générales d'exploitation et de financement des services ou encore à mettre en oeuvre d'actions de prévention de la délinquance et de sécurisation des personnels et des usagers...

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre des amendements rédactionnels ou de coordination, l'Assemblée nationale a apporté à cet article certaines modifications substantielles : en effet, elle a encadré la compétence optionnelle d'aménagement de la « Société du Grand Paris » :

- à l'initiative du Gouvernement, cette compétence ne pourrait être exercée qu'après avis simple des communes et des EPCI concernés compétents, sous-entendus dans le domaine de l'urbanisme ou de l'aménagement ;

- à l'initiative de MM. Jacques-Alain Bénisti et Yves Albarello, il a été prévu que la « Société du Grand Paris » ne pourrait conduire des opérations d'aménagement ou de construction que dans le périmètre des zones sur lesquelles la Société dispose d'un droit de préemption ;

- à l'initiative de M. Jean-Christophe Lagarde, l'opération ne pourrait avoir lieu que si le contrat de développement territorial l'accepte expressément , autrement dit si les communes et EPCI concernés y consentent.

- à l'initiative de la commission du développement durable, le contrat de développement territorial pourrait prévoir, dans le ressort territorial des établissements publics d'aménagement autres que l'établissement public « Agence foncière et technique de la région parisienne » ^{43 ( * )} , ou dans les zones d'aménagement concerté prises à l'initiative de cette agence, lequel de ces établissements publics ou de la « Société du Grand Paris » conduit les opérations d'aménagement ou de construction identifiées dans le contrat. Il s'agit de permettre aux signataires du contrat de définir librement les outils les plus appropriés en fonction de la nature et des caractéristiques des projets : dans certains cas il sera préférable de laisser intervenir les établissements publics d'aménagement existants, dans d'autres, le recours à la « Société du Grand Paris » pourra être jugé plus efficace.

III. Le texte de la commission spéciale

De nombreuses personnes entendues par votre commission spéciale ont critiqué, à travers la mise en place de la « Société du Grand Paris », l'introduction d'un outil de pilotage sui generis créant une nouvelle strate de gouvernance alors que le STIF aurait pu assumer cette fonction, quitte à modifier son organisation.

En particulier, M. Jean-Paul Huchon, président du conseil régional d'Île-de-France et du STIF, a, lors de son audition, proposé la coexistence de deux conseils d'administration au sein du STIF dont l'un serait exclusivement consacré au projet du Grand Paris et accorderait une place aux représentants de l'État dans la mesure où ce dernier finance l'intégralité des infrastructures du métro automatique de grande capacité.

Si votre commission ne conteste nullement que le STIF a fait la preuve de son efficacité et reconnaît volontiers le professionnalisme de son personnel, il n'en demeure pas moins qu'elle approuve la création d'un établissement public spécifique au regard de la nature et de l'ampleur du projet.

On peut ajouter que la SGP exercera des missions très différentes de celles du STIF. En premier lieu, comme indiqué précédemment, la SCG aura une compétence d'aménagement étrangère aux missions du STIF. En second lieu, sur la compétence « transports », elle sera maître d'ouvrage ^{44 ( * )} mais n'aura pas la fonction d'autorité organisatrice des transports (AOT). C'est exactement l'inverse pour le STIF qui, d'une part, a des responsabilités très limitées en matière de maîtrise d'ouvrage (cf. article premier de l'ordonnance du 7 janvier 1959 ^{45 ( * )} ), d'autre part, exerce la compétence d'AOT en Île-de-France (désignation des exploitants du réseau, définition de la tarification, des modalités techniques d'exécution ainsi que des conditions générales d'exploitation et de financement des services, mise en oeuvre d'actions de prévention de la délinquance et de sécurisation des personnels et des usagers...).

En conséquence, la création d'un établissement public spécifique se justifie pleinement.

Votre commission spéciale a adopté un amendement de votre rapporteur traduisant plusieurs objectifs.

Tout d'abord, dans un souci de clarification , il vise à regrouper dans un même paragraphe et pour chaque compétence, les missions et les prérogatives associées alors que le texte fait le choix de définir les missions obligatoires et facultatives de la « Société du Grand Paris » (paragraphe II) puis de présenter les prérogatives accordées à la Société pour la réalisation de chacune d'entre elles, mais sans toujours clairement renvoyer aux missions concernées (paragraphe III). La rédaction proposée précise ainsi que la « Société du Grand Paris » peut créer des filiales ou prendre des participations dans des sociétés, groupements ou organismes dont l'objet concourt à la réalisation de l'ensemble de ses missions, qu'elles soient obligatoires ou facultatives. De même, il est indiqué que la « Société du Grand Paris » peut se voir confier, par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements toute mission d'intérêt général présentant un caractère complémentaire ou connexe à l'ensemble de ses missions.

En outre, l'amendement précise les compétences d'aménagement de la SGP. Cette dernière aura une compétence obligatoire en matière d'aménagement des gares et une compétence optionnelle en matière d'aménagement autour des gares . Si la SGP est libre d'exercer cette dernière compétence, elle sera toutefois encadrée en cas de signature d'un contrat de développement territorial conformément à la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale : comme indiqué précédemment, l'opération ne pourrait avoir lieu que si le contrat de développement territorial l'accepte expressément et, dans ce cas, il devrait définir quelle est la structure d'aménagement la plus pertinente pour chacun des projets visés au contrat. La signature d'un contrat de développement territorial permettra donc d'associer pleinement les élus locaux à l'aménagement de leurs territoires autour des gares. Cet aménagement revêt une importance capitale comme le souligne le rapport de notre collègue Mme Fabienne Keller , auteur d'un rapport sur « la gare contemporaine, centre de ville et coeur des transports » remis le 10 mars 2009 au Premier ministre. Elle plaide pour une « vision urbaine innovante qui combine transports, emplois, habitats et commerces ».

Par ailleurs, l'amendement prévoit par parallélisme que, puisque la SGP assiste le préfet de région pour la mise en cohérence des contrats de développement territorial, elle l'assiste également pour leur préparation, alors que cette dernière compétence n'est aujourd'hui qu'une simple faculté.

L'amendement supprime également une référence inutile aux zones d'aménagement concerté (ZAC) de l'« Agence foncière et technique de la région parisienne ». Dès lors qu'une ZAC est constituée, quelle qu'elle soit, elle détermine un aménageur que le contrat de développement territorial ne saurait remettre en cause.

En outre, votre commission a adopté un amendement présenté par notre collègue M. Christian Cambon tendant à confier à la « Société du Grand Paris » le soin de s'assurer que se développera autour des futures gares du métro automatique un réseau de transport de surface , s'appuyant essentiellement sur les lignes de bus. L'accessibilité des futures stations est en effet une condition essentielle à la réussite du Grand Paris. L'amendement donne à la « Société du Grand Paris » une « fonction d'alerte », dans le respect des compétences reconnue au STIF qui demeure l'autorité organisatrice des transports en Île-de-France.

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue M. Jean-Pierre Caffet, la commission a prévu que, dans le respect des règles de publicité et de mise en concurrence prévues par le droit communautaire, des objectifs du développement durable, de la diversité des fonctions urbaines et de la mixité sociale dans l'habitat, la « Société du Grand Paris » pourrait, par voie de convention, exercer sa mission d'aménagement et de construction par l'intermédiaire de toute personne privée ou publique ayant des compétences en matière d'aménagement ou de construction, telle qu'un office d'HLM.

Enfin, sur proposition de notre collègue M. Laurent Béteille, la commission a souhaité permettre à la « Société du Grand Paris » de conclure des conventions avec d'autres établissements publics de l'État afin de faire réaliser les tâches administratives indispensables à son fonctionnement (gestion de la paye, signature des contrats de travail...). Deux objectifs sont ainsi visés :

- permettre de disposer d'un établissement public pleinement opérationnel dans un délai très court. En effet, le recrutement du personnel compétent peut représenter un délai de l'ordre de 3 à 6 mois ;

- permettre une meilleure utilisation des deniers publics en recourant autant que possible aux compétences déjà développées au sein d'autres établissements publics.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 - Directoire et conseil de surveillance de la SGP

Commentaire : cet article définit le mode de gouvernance de la « Société du Grand Paris ».

I. Le texte du projet de loi initial

L'article 8 précise l'organisation et le fonctionnement de la « Société du Grand Paris ».

Son paragraphe I crée un mécanisme original de gouvernance , basé sur un directoire, chargé des fonctions de gestion quotidienne de l'établissement, placé sous le contrôle d'un conseil de surveillance. Est ainsi écarté le mode de gouvernance habituel pour un établissement public, celui d'un conseil d'administration. On peut d'ailleurs relever qu'il est proposé à l'article 22 que l'établissement public de Paris-Saclay soit dirigé par un conseil d'administration.

Ce schéma novateur, se justifie par la conciliation de deux exigences : l'efficacité et la représentativité.

Le directoire assurera les fonctions de gestion quotidienne de l'établissement.

Le conseil de surveillance, chargé de missions de contrôle et d'orientation stratégique, permettra, quant à lui, une large représentation de l'ensemble des acteurs du Grand Paris.

Pour novateur qu'il soit, le schéma « directoire/conseil de surveillance » n'est toutefois pas sans précédent ; ainsi le législateur a-t-il récemment décidé de le retenir pour les « grands ports maritimes » créés par l'article 1 ^er de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire (article L. 102-1 du code des ports maritimes). Comme pour la « Société du Grand Paris », ce choix a été guidé par la volonté d'assurer à ces établissements publics une gestion « plus moderne » et « plus réactive » mais aussi de distinguer plus clairement les missions de contrôle de la gestion courante ^{46 ( * )} .

Le paragraphe II permet de confirmer cette approche, puisque l'effectif du directoire serait limité à trois personnes. Ces personnes seront nommées, après avis simple du conseil de surveillance, par un décret qui confère à l'un d'eux la qualité de président. Cette procédure de nomination est conforme au statut d'un établissement public de l'État.

Le paragraphe III détermine la composition générale du conseil de surveillance, dont les membres seraient nommés pour un mandat renouvelable de cinq ans, ainsi que les conditions de désignation de son président. Les détails de cette organisation sont, toutefois, renvoyés à un décret en Conseil d'État, prévu au paragraphe VI.

Il est proposé d'attribuer aux représentants de l'État la majorité des sièges au sein du conseil de surveillance. Le choix de cette majorité est légitime au regard de ses modalités de financement, mais aussi compte tenu de l'intérêt national évident lié à l'accomplissement des missions stratégiques qui lui sont confiées par la loi. Le président du conseil de surveillance, élus parmi les membres du conseil de surveillance, sera logiquement un représentant de l'État.

Les autres sièges du conseil de surveillance seraient attribués aux représentants de la région et de chaque département francilien, mais pas aux communes et à leurs groupements territorialement concernés par le projet d'infrastructure de transport du Grand Paris ou ayant conclu avec l'État un contrat de développement territorial. Le paragraphe V de l'article prévoit leur représentation spécifique.

Les paragraphes IV et VI de cet article renvoient à un décret en Conseil d'État le soin de préciser l'ensemble des conditions d'application de l'article, parmi lesquelles la composition exacte, les attributions et les règles de fonctionnement du conseil de surveillance et du directoire. Ils prévoient notamment que certaines dispositions des articles L. 225-57 à L. 225-93 du code de commerce, qui concernent le directoire et le conseil de surveillance des sociétés anonymes, pourront être rendues applicables à cet établissement public par le décret susmentionné.

Par ailleurs, à l'instar de la gouvernance déjà mise en place pour des établissements publics tels que l'Institut français du pétrole (IFP) ou Oséo, et de celle prévue à l'article 27 du projet de loi pour le futur établissement public de Paris-Saclay, un commissaire du Gouvernement pourrait s'opposer aux décisions du directoire, dans des conditions que ce décret en Conseil d'État devra préciser. Il s'agit ici pour l'État de compléter la fonction de pilotage stratégique joué par ses représentants au sein du conseil de surveillance par une fonction de contrôle vis-à-vis des actes quotidiens de gestion du directoire ; en pratique, le commissaire du Gouvernement, sans être membre du conseil de surveillance, devrait pouvoir demander au directoire de renoncer à un projet, sur lequel l'avis du ministre compétent pourra, si la divergence persiste, être directement sollicité.

Le paragraphe V de cet article, comme indiqué ci-dessus, crée un mécanisme afin d'associer à la « Société du Grand Paris » les communes et à leurs groupements territorialement concernés par le projet d'infrastructure de transport du Grand Paris ou ayant conclu avec l'État un contrat de développement territorial. Ces communes et intercommunalités seraient représentées indirectement, par le biais d'un délégué pouvant assister aux réunions du conseil de surveillance mais dépourvu de droit de vote. Ce délégué serait désigné par un comité composé des représentants des communes et de leurs groupements territorialement concernés par le projet d'infrastructure de transport du Grand Paris ou ayant conclu avec l'État un contrat de développement territorial.

Enfin, le paragraphe VII de cet article exclut, sur le modèle des établissements publics d'aménagement, la « Société du Grand Paris » du champ d'application des mesures de démocratisation des conseils d'administration ou de surveillance prévues par la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, compte tenu en particulier de la composition du conseil de surveillance retenue par le projet de loi pour cet établissement public. Pareille exclusion est d'ailleurs opérée par l'article 26 du projet de loi pour l'établissement public de Paris-Saclay.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les députés ont apporté plusieurs modifications de fond à cet article.

En premier lieu, à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a estimé nécessaire d'élargir la composition du conseil de surveillance de la « Société du Grand Paris » : en prévoyant, d'une part, la présence de parlementaires , d'autre part, d'un représentant à part entière des communes et de leurs groupements compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme dont le territoire est, pour tout ou partie, situé sur l'emprise d'un projet d'infrastructure du réseau de transport public du Grand Paris ou dans le périmètre d'un contrat de développement territorial. La commission des lois a jugé légitime une telle représentation directe , considérant que l'activité de la « Société du Grand Paris » aurait un impact direct sur les modalités d'exercice par les communes et les EPCI de certaines de leurs compétences en matière d'aménagement urbain. Elle a fait valoir, en outre, que cette composition élargie n'entraverait nullement le fonctionnement du conseil de surveillance puisqu'elle ne remettait pas en cause le principe de la représentation majoritaire de représentants de l'État . Notons toutefois que, pour préserver ce principe, la présence de parlementaires et d'un élu local conduit mécaniquement, au minimum à l'augmentation des effectifs de six personnes (un député, un sénateur, un élu local et trois représentants de l'État). En conséquence, le Conseil de surveillance excéderait assez sensiblement le chiffre de 18 personnes, qui était l'objectif initial du Gouvernement par analogie avec les dispositions applicables au conseil de surveillance des sociétés anonymes ^{47 ( * )} .

Par ailleurs, à l'initiative de sa commission du développement durable, l'Assemblée nationale a précisé le rôle et le fonctionnement du comité composé des représentants des communes et de leurs groupements concernés. D'une part, il sera créé dans un délai de six mois à compter de l'approbation du schéma d'ensemble par décret en Conseil d'État, approbation qui devrait intervenir environ un an après la création de la « Société du Grand Paris ». Ce délai signifie que sa composition sera complétée à mesure que les contrats de développement territorial seront signés, puisqu'en application de l'article 18 du projet de loi, les contrats pourront être signés dans un délai de dix-huit mois à compter de l'approbation du schéma d'ensemble. D'autre part, les députés ont prévu qu'à titre transitoire, avant la création du comité, le conseil de surveillance de la « Société du Grand Paris » ne comprendra pas le représentant des communes et intercommunalités.

Concrètement, le Gouvernement devrait prévoir par décret le schéma suivant :

- dès la constitution du comité, ce dernier désignera un représentant au Conseil de Surveillance (soit un an, un an et demi après la première réunion du conseil de surveillance). Le mandat de ce représentant prendra fin au moment du premier renouvellement du conseil de surveillance ; il sera donc renouvelé en même temps que l'ensemble du Conseil de Surveillance ;

- le comité sera complété au fur et à mesure des signatures des contrats de développement territorial.

Ce comité n'aura pas pour seul rôle de désigner un représentant au Conseil de surveillance : en effet, d'après les informations obtenues par votre rapporteur auprès du Gouvernement, le décret d'application devrait prévoir qu'il puisse, d'une part, être saisi par ledit conseil de surveillance sur toute » question », d'autre part, que le Comité puisse être entendu quand il le demande.

En outre, les députés ont modifié la liste des dispositions que devra prévoir le décret en Conseil d'État prévu au VI de cet article pour en déterminer les conditions d'application.

En premier lieu, à l'initiative de la commission des lois, ils ont entendu écarter les dispositions du code de commerce relatives à l'existence de contrats de travail, au rôle des actionnaires ou à la perception de « jetons de présence » ou de rémunérations exceptionnelles par les membres du conseil de surveillance, car celles-ci ne correspondent pas à l'organisation juridique ou à la vocation d'un établissement public utilisant les deniers publics . En revanche, le décret pourra, ou non, rendre applicables à la « Société du Grand Paris » les autres dispositions du code de commerce visées dans la rédaction, à savoir les articles L. 225-57 à L. 225-82 et L. 225-85 à L. 225-93.

En second lieu, à l'initiative de notre collègue député M. Jean-Christophe Lagarde, l'Assemblée nationale a entendu exclure le président du directoire et le président du conseil de surveillance de l'établissement public de la « Société du Grand Paris » à la fois du champ de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public et du régime d'incompatibilités prévu dans le code électoral. Il s'agit de permettre à une personne âgée de plus de 65 ans ou à un élu (local ou national) d'exercer des fonctions dirigeantes au sein du futur établissement public. L'auteur de l'amendement a fait valoir qu'il serait dommage de se priver de compétences : « il ne faut pas que la « Société du Grand Paris », ne puisse pas faire appel à des personnes dont l'expérience et le talent ne pourraient lui être que bénéfique. »

II. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté dix amendements à l'article 8, neuf de votre rapporteur et un de M. Laurent Béteille.

En premier lieu, elle a prévu que la nomination du président pressenti du directoire de la « Société du Grand Paris » ne pourrait intervenir qu'après son audition par les commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat . Même si cette audition ne serait pas assortie d'un vote, à la différence de la procédure prévue par l'article 13 alinéa 5 de la Constitution qui permet au Parlement de s'opposer à une nomination proposée par le Président de la République à la majorité des trois cinquièmes, il importe que la Représentation nationale entende la personne que le chef de l'État entend placer à la tête de la « Société du Grand Paris ». On notera que pareille audition a été prévue par l'Assemblée nationale pour la nomination du président directeur-général de l'établissement public de Paris-Saclay.

En deuxième lieu, votre commission spéciale a adopté cinq amendements destinés à doter la « Société du Grand Paris » d'outils de gouvernance adaptés . Votre rapporteur a en effet acquis la conviction, au fil des auditions qu'il a conduites, que, pour être efficace, cet établissement public devait reposer sur une structure à trois étages : un directoire composé de trois personnes, un conseil de surveillance resserré et un comité stratégique composé très largement.

Votre commission a ainsi approuvé la composition du directoire prévue par le texte et, s'agissant du conseil de surveillance, a souhaité revenir à l'esprit du projet de loi initial qui était de rester proche du plafond fixé dans le code de commerce, à savoir dix-huit membres . Elle a ainsi renvoyé à un décret en Conseil d'État le soin de définir précisément cette composition, tout en précisant que les parlementaires n'avaient pas vocation à en être membres.

En contrepartie, votre commission a décidé d'étendre la composition et les missions du comité prévu par le projet de loi initial et de le renommer « comité stratégique ». Ce comité, placé auprès du conseil de surveillance, serait doté d'une représentation large . En seraient membres :

- un député et un sénateur désignés par leur assemblée respective ;

- des représentants des communes et des établissements publics compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme dont le territoire est, pour tout ou partie, situé sur l'emprise d'un projet d'infrastructure du réseau de transport public du Grand Paris ou dans le périmètre d'un contrat de développement territorial prévu à l'article 18 ;

- des représentants des chambres consulaires (c'est-à-dire des chambres du commerce et de l'industrie, des chambres des métiers et de l'artisanat et des chambres d'agriculture) ainsi que des organisations professionnelles et syndicales.

Les prérogatives de ce comité stratégique seraient renforcées puisqu'il pourrait :

- être saisi de tout sujet par le conseil de surveillance ;

- émettre des propositions ;

- demander que des questions soient inscrites à l'ordre du jour d'une réunion du conseil de surveillance.

En troisième lieu, votre commission a adopté un amendement visant à préciser que la « Société du Grand Paris » est soumise au contrôle et financier de l'État . Compte tenu de l'importance de ses missions et du caractère sui generis de cet établissement, il paraît en effet opportun de prévoir explicitement dans la loi la nature du contrôle auquel il sera assujetti.

Votre commission a également supprimé une disposition introduite à l'Assemblée nationale, prévoyant que le décret en Conseil d'État, nécessaire pour l'application de l'article 8, pourrait déroger à certaines dispositions du code électoral en matière d'incompatibilité , avec pour objectif de permettre à un maire ou un parlementaire de diriger parallèlement la « Société du Grand Paris ».

Or, comme l'a indiqué au cours des débats M. Jacques-Alain Bénisti, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, cette disposition, qui n'a pas été adoptée pour l'établissement de Saclay, encourt un fort risque d'inconstitutionnalité pour violation de la hiérarchie des normes. Un décret ne peut en effet prévoir une dérogation à une disposition ayant valeur de loi ordinaire s'agissant des élus locaux et, a fortiori , de loi organique pour les parlementaires.

Enfin, à l'initiative de notre collègue M. Laurent Béteille, votre commission spéciale a prévu la désignation d'un préfigurateur avant la mise en place du directoire et du conseil de surveillance. Il sera compétent pour :

- mettre sur pied l'établissement public au point de vue administratif (signature de contrats par exemple) ;

- saisir l'autorité administrative chargée de donner son avis sur le rapport environnemental prévu à l'article 3, c'est-à-dire le Conseil général de l'environnement et du développement durable.

En revanche, ce préfigurateur ne sera pas habilité pour approuver la composition du dossier du débat public, sujet sensible qui reviendra de droit au directoire et au conseil de surveillance dès leur installation.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 - Ressources de l'établissement

Commentaire : cet article établit la liste des principales catégories de ressources financières et matérielles dont l'établissement public « Société du Grand Paris » pourra bénéficier.

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article définit neuf catégories de ressources financières ou matérielles de l'établissement public « Société du Grand Paris » :

- 1° les dotations , subventions, avances ou participations apportées par l'État, l'Union européenne, les collectivités territoriales, les établissements publics « ou toute autre entité », « sous forme de terrains, d'ouvrages ou d'espèces » ;

- 2° les emprunts sur les marchés financiers . Il convient de noter l'habilitation ainsi donnée à la « Société du Grand Paris » d'émettre directement des titres de dette ;

- 3° les participations des aménageurs et constructeurs aux coûts des gares, en application des articles L. 311-4, L. 332-9 et L. 332-11-3 du code de l'urbanisme et des articles 11 et 19 du projet de loi ;

- 4° les produits issus de la cession, de l'occupation, de l'usage ou de la location des biens mobiliers et immobiliers de l'établissement. Cette disposition vise notamment l'exploitation, prévue par le paragraphe III de l'article 10 du projet de loi, des espaces, propriété de l'établissement public, qui seront situés dans les gares du futur réseau de transport du Grand Paris (parkings, commerces, locaux d'activité non affectés au service public du transport) ;

- 5° les redevances domaniales dues à l'établissement pour l'occupation de ses biens ou d'ouvrages immobiliers ;

- 6° les redevances et produits pour service rendu ;

- 7° « toute autre redevance ou taxe éventuellement créée ou affectée [...] par la loi » au profit de l'établissement ;

- 8° les dons et legs ;

- 9° « tous autres concours financiers ».

Cette liste, conçue comme très ouverte, n'a pas vocation à l'exhaustivité , le premier alinéa de l'article mentionnant que les ressources visées sont « notamment » celles dont l'établissement public « Société du Grand Paris » bénéficie. En tout état de cause, la part respective des diverses catégories de ressources ainsi prévues est appelée à évoluer en fonction de la mise en oeuvre du projet : le produit des redevances de toute nature augmentera à mesure que les infrastructures seront réalisées.

Pour mémoire ici ^{48 ( * )} , il est rappelé que le coût pour l'État des infrastructures prévues par le projet de loi s'élève à 21 milliards d'euros , auxquels s'ajouteront les investissements de la région d'Île-de-France. L'État financera la construction du réseau automatique à grande capacité en double boucle prévu par l'article 2 du projet de loi ; dans ce cadre, une dotation en capital, à hauteur de 4 milliards d'euros, permettra à l'établissement public « Société du Grand Paris » de lever sur les marchés financiers, année après année, une série d'emprunts remboursables sur environ quarante ans.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a été modifié par l'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission du développement durable, que par trois amendements de portée rédactionnelle .

III. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale, pour souligner la prééminence initiale des dotations en capital apportées par l'État dans le financement de l'établissement public « Société du Grand Paris » , a retenu une nouvelle rédaction de l'article , qui isole cette catégorie de ressources des autres apports financiers ou matériels de l'État et de ceux de l'Union européenne, des collectivités territoriales, des établissements publics ou autres entités, et la fait figurer en tête de la liste des ressources qu'établit l'article. En outre, la nouvelle rédaction mentionne la contribution des fonds de concours et la possibilité des groupements de collectivités territoriales de participer au financement de l'établissement, éléments que la rédaction initiale ne précisait pas.

Par ailleurs, il a été précisé que le produit des baux commerciaux qui seront conclus dans les gares du futur réseau du Grand Paris bénéficiera à l'établissement public « Société du Grand Paris » .

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau) (article 1530 bis [nouveau] du code général des impôts) - Taxe sur les plus-values immobilières liées à la réalisation d'une infrastructure de transport collectif en Île-de-France

Commentaire : cet article, introduit à l'initiative de votre rapporteur, tend à appliquer à l'Île-de-France, mutatis mutandis , le dispositif de taxe sur les plus-values immobilières liées à la réalisation d'une infrastructure de transport collectif adopté, par le Sénat, dans le projet de loi portant engagement national pour l'environnement (« Grenelle II »). Il est proposé que la taxe soit levée par l'État, et que son produit soit affecté au budget de l'établissement public « Société du Grand Paris » .

I. Le texte adopté par le Sénat dans le projet de loi portant engagement national pour l'environnement

Le Sénat, lors de son examen, en première lecture, du projet de loi portant engagement national pour l'environnement (« Grenelle II » ^{49 ( * )} ), a introduit dans ce texte, sur l'initiative de la commission de l'économie, un article 22 ter visant à créer un article 1531 dans le code général des impôts (CGI). Cet article institue une taxe sur les plus-values immobilières effectives liées à la réalisation d'une infrastructure de transports collectifs ^{50 ( * )} .

Le fait générateur de cette taxe consiste dans la réalisation d'un transport en commun en site propre (métro, tramways, bus à haute qualité de service, funiculaire) ou d'une gare ferroviaire . Dans le premier cas, la taxe doit être levée par les autorités organisatrices de transports urbains ; dans le second, elle doit l'être par l'État ou par les régions , autorités organisatrices des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs. Dans les deux cas, la date d'entrée en vigueur de la taxe ne peut excéder deux ans après la date de publication ou d'affichage de la déclaration d'utilité publique ou de la déclaration de projet, et sa durée d'exigibilité ne peut excéder quinze ans .

La taxe, affectée au budget de l'autorité organisatrice du transport, est destinée exclusivement au financement de la réalisation, du réaménagement ou de la modernisation des équipements et infrastructures de transport. Dans le cas de l'État, il est prévu quelle soit affectée à l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Sont concernées par la taxe les cessions à titre onéreux des terrains nus et des immeubles bâtis, mais également les cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière. L'État ou l'autorité organisatrice de transport définira le périmètre géographique dans lequel la taxe est exigible ; cette zone ne pourra s'éloigner de plus de 800 mètres d'une station de transports collectifs urbains ou de 1 500 mètres d'une entrée de gare ferroviaire .

La taxe est assise sur un montant égal à 80 % de la différence entre, d'une part, le prix de vente stipulé dans l'acte de cession et, d'autre part, le prix d'achat stipulé dans l'acte d'acquisition augmenté des coûts, supportés par le vendeur, des travaux de construction autorisés, ainsi que des travaux ayant pour objet l'amélioration de la performance thermique de l'immeuble. Le prix d'acquisition, ainsi que le montant des travaux de construction autorisés ou ayant eu pour objet l'amélioration de la performance thermique de l'immeuble, devront être actualisés en fonction du dernier indice du coût de la construction publié par l'INSEE.

Le taux de la taxe ne peut excéder 15 % pour les autorités organisatrices de transports urbains, 5 % pour la région et 5 % pour l'Etat ; le total de ces montants ne peut être supérieur à 5 % du prix de cession . La taxe est exigible uniquement lors de la première cession intervenue après la date d'entrée en vigueur du dispositif. Par ailleurs, sous réserve d'une justification particulière tenant à des motifs d'ordre social, il peut être décidé d'exonérer certaines cessions d'immeubles ou certaines zones .

Il convient encore de noter qu'un vendeur ne pourrait être à la fois redevable de cette taxe et de la taxe prévue par l'article 1529 du code général des impôts, dite « ENL » (Engagement national pour le logement), sur les terrains rendus constructibles. De même, la base de la taxe existante sur les plus-values immobilières (articles 150 U à 150 VH du CGI) est déductible la base de cette nouvelle taxe, de sorte que cette dernière, en principe, ne porterait que sur la base non encore assujettie à la taxation actuelle sur les plus-values immobilières.

Cependant, dans l'attente du projet de loi relatif au Grand Paris, la région d'Île-de-France a été expressément exclue du champ d'application de ce dispositif .

II. Le texte de la commission spéciale

Á l'initiative du rapporteur de votre commission spéciale, le présent article tend à créer un article 1530 bis dans le CGI, afin d' appliquer à l'Île-de-France, mutatis mutandis , le dispositif ci-dessus présenté de taxe sur les plus-values immobilières liées à la réalisation d'une infrastructure de transport collectif. Il est ici proposé que la taxe soit levée par l'État, et que son produit soit affecté au budget de l'établissement public « Société du Grand Paris » , afin de contribuer au financement du nouveau réseau prévu par le projet de loi.

Sur le modèle du dispositif voté par le Sénat dans le cadre du projet de loi « Grenelle II », notamment :

- la taxe proposée s'applique aux cessions à titre onéreux de terrains nus et d'immeubles bâtis, ainsi qu'aux cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière, qui figurent dans un périmètre qu'arrêtera l'État. Ce périmètre ne pourra s'éloigner de plus de 1 500 mètres d'une entrée de gare ;

- cette taxe est assise sur un montant égal à 80 % de la différence entre, d'une part, le prix de vente et, d'autre part, le prix d'achat augmenté des coûts, supportés par le vendeur, des travaux de construction et des travaux ayant pour objet l'amélioration de la performance thermique de l'immeuble ;

- le taux de la taxe est fixé à 15 % et son montant exigible est plafonné à 5 % du prix de cession ;

- un vendeur ne pourra être à la fois redevable de cette taxe et de la taxe dite « ENL », précitée, sur les terrains rendus constructibles. Il est encore proposé, notamment, de déduire de la base de la taxe existante sur les plus-values immobilières la base de la future taxe ;

- la taxe est exigible pendant quinze ans à compter de la date de publication ou d'affichage de la déclaration d'utilité publique des projets visés.

Enfin, il reviendra au décret d'application de prévoir les conditions dans lesquelles, pour des motifs d'ordre social, certaines cessions d'immeubles ou certaines zones seront exonérées de cette taxe .

Ce dispositif représente un produit théorique qui, sans pouvoir être évalué avec précision à ce stade, sera important compte tenu de la valorisation immobilière qu'on attend , légitimement, de la construction des futures gares du réseau du Grand Paris. Á titre de comparaison, on peut citer l'expérience londonienne, dont le Bureau de votre commission spéciale a pris connaissance lors de son déplacement, le 2 mars 2010, dans la capitale britannique ^{51 ( * )} : alors que l'extension de la « Jubilee Line », de Green Park à Stratford, a été réalisée pour un coût de 3,5 milliards de livres Sterling, on estime que la valeur du foncier avoisinant les onze nouvelles gares, sur une période de dix ans, a augmenté de quelque 13 milliards de livres Sterling.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 9 ter (nouveau) (article 1599 quater A bis [nouveau] du code général des impôts) - Application de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER) au matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs en région d'Île-de-France

Commentaire : cet article, introduit à l'initiative de votre rapporteur, tend à assujettir à l'imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER) le matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs en région d'Île-de-France exploitées par la RATP . Il est proposé que cette composante de l'IFER soit affectée au budget de l'établissement public « Société du Grand Paris » .

I. L'application de l'IFER au secteur des transports de voyageurs

Dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle organisée par la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, un article 1599 quater A a été introduit dans le code général des impôts (CGI), afin d' appliquer l'imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER) , prévu par l'article 1635-0 quinquies de ce code, au matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national pour le transport de voyageurs .

Au terme de ce texte, l'imposition forfaitaire est due chaque année par l'entreprise de transport ferroviaire qui dispose, pour les besoins de son activité professionnelle au 1 ^er janvier de l'année d'imposition, de matériel roulant ayant été utilisé l'année précédente sur le réseau ferré national pour des opérations de transport de voyageurs. Sont donc exclus du champ d'application de ce dispositif le matériel roulant affecté au fret ferroviaire et les matériels inutilisés ou désaffectés, ceux utilisés sur des réseaux étrangers et les tramways utilisés sur les réseaux urbains.

Le dispositif, au premier chef, concerne la SNCF , mais les entreprises étrangères, par exemple Deutsche Bahn, peuvent être redevables de cette IFER dès lors qu'elles ont utilisé le réseau ferré national l'année précédant celle d'imposition.

Le montant de l'imposition forfaitaire est établi, pour chaque matériel roulant, en fonction de sa nature et de son utilisation , selon le barème prévu par l'article 1599 quater A précité. Sept catégories de matériel sont ainsi distinguées, comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

BARÈME DE L'IFER EN VIGUEUR SUR LES MATÉRIELS ROULANTS DE TRANSPORT FERROVIAIRE DE VOYAGEURS

(en euros)

Catégorie de matériels roulants	Tarifs
Engins à moteur thermique - Automoteur - Locomotive diesel	30 000 30 000
Engins à moteur électrique - Automotrice - Locomotive électrique - Motrice de matériel à grande vitesse	23 000 20 000 35 000
Engins remorqués - Remorque pour le transport de voyageurs - Remorque pour le transport de voyageurs à grande vitesse	4 800 10 000

Comme pour les autres composantes de l'IFER, le redevable est tenu de déclarer , au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1 ^er mai de l'année d'imposition, le nombre de matériels roulants, par catégorie, dont il disposait au 1 ^er janvier.

Il est prévu que, lorsque du matériel roulant est destiné à être utilisé à la fois sur le réseau ferré national et sur les lignes de transport en commun de voyageurs en Île-de-France exploitées par la RATP, ce matériel est retenu pour le calcul de l'imposition s'il est destiné à être utilisé « principalement » sur le réseau ferré national .

Le produit de cette imposition, estimé à 260 millions d'euros en 2010, est affecté aux régions et à la collectivité territoriale de Corse.

II. Le texte de la commission spéciale

Á l'initiative du rapporteur de votre commission spéciale, le présent article tend à créer un article 1599 quater A bis dans le CGI, afin d' appliquer l'IFER au matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun de voyageurs en Île-de-France exploitées par la RATP .

Le produit de cette composante de l'IFER serait affecté au budget de l'établissement public « Société du Grand Paris » , afin de contribuer au financement du nouveau réseau prévu par le projet de loi. Par mesure de précaution, il est expressément précisé que, si le décret fixant les attributions et les modalités de fonctionnement du conseil de surveillance et du directoire de cet établissement public n'était pas publié avant l'expiration d'un délai de quatre mois à compter de la date limite de dépôt de la déclaration prévue en la matière, cette composante serait affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), « afin de financer des projets d'infrastructures de transport en Île-de-France » .

Pour le reste, sur le modèle du dispositif ci-dessus présenté d'imposition forfaitaire frappant le matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national :

- l'imposition forfaitaire sera due chaque année par les personnes ou organismes propriétaires , au 1 ^er janvier de l'année d'imposition, de matériel roulant ayant été utilisé l'année précédente sur les lignes de transport en commun de voyageurs en cause. Ce dispositif vise en pratique la RATP ;

- le montant de l'imposition forfaitaire sera établi, pour chaque matériel roulant, en fonction de sa nature et de son utilisation , selon le barème prévu, comme indiqué dans le tableau ci-dessous. Trois catégories de matériel sont distinguées ;

BARÈME DE L'IFER PROPOSÉE SUR LES MATÉRIELS ROULANTS DE TRANSPORT EN COMMUN DE VOYAGEURS EN ÎLE-DE-FRANCE

(en euros)

Catégorie de matériels roulants	Tarifs
Métro Motrice et remorque	12 260
Autre matériel Automotrice et motrice Remorque	23 000 4 800

- le redevable sera tenu de déclarer , au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1 ^er mai de l'année d'imposition, le nombre de matériels roulants, par catégorie, dont il disposait au 1 ^er janvier. Cependant, à titre transitoire, il est prévu que pour 2010, cette déclaration intervient au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1 ^er juillet ;

- enfin, si du matériel roulant est destiné à être utilisé à la fois sur le réseau ferré national et sur les lignes de transport en commun de voyageurs en Île-de-France exploitées par la RATP, ce matériel sera retenu pour le calcul de l'imposition proposée s'il est destiné à être utilisé « principalement » sur les lignes franciliennes visées.

Il convient de souligner que ce dispositif a déjà été adopté, à l'identique, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, par l'Assemblée nationale , à l'initiative de notre collègue député Yves Albarello, puis par le Sénat , en deuxième délibération, dans une version techniquement améliorée qu'avait portée, en première délibération, notre collègue Christian Demuynck. Il avait cependant été supprimé, en commission mixte paritaire, dans l'attente du projet de loi relatif au Grand Paris.

La mesure sera neutre pour la RATP , à laquelle le paiement de l'IFER ici proposée se trouvera compensé par le Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF). Elle sera également neutre pour le STIF, par rapport à la situation préexistant à la suppression de la taxe professionnelle , à laquelle l'IFER proposée se substituerait. Pour mémoire, la compensation de la taxe professionnelle assurée par le STIF à la RATP jusqu'en 2009 représentait de 60 à 70 millions d'euros par an.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 10 - Régime des biens nécessaires au réseau du Grand Paris

Commentaire : cet article fixe le régime de trois catégories de biens nécessaires au réseau de transport public du Grand Paris : d'une part, les biens acquis ou réalisés par des tiers pour le compte de l'établissement public « Société du Grand Paris », ou mis à la disposition de tiers en vue de la constitution du réseau ; d'autre part, les biens des collectivités et entreprises publiques qui pourront être transférés en propriété ou mis à la disposition de l'établissement public « Société du Grand Paris » ; enfin, les espaces appartenant à cet établissement public, situés dans les gares du réseau, à usage de parkings, commerces ou locaux d'activité qui ne seraient pas affectés au service public du transport .

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article fixe le régime de trois catégories de biens nécessaires à la réalisation et au fonctionnement du réseau de transport public du Grand Paris . Il comporte trois paragraphes, chacun correspondant à l'une de ces catégories.

Le paragraphe I concerne, d'une part, les biens acquis ou réalisés par des tiers pour le compte de l'établissement public « Société du Grand Paris » et, d'autre part, les biens mis à la disposition de tiers, en vue de la constitution du réseau de transport.

Sur le premier point, l'article, en son premier alinéa, prévoit que les biens « de toute nature, immobiliers et mobiliers », qui seront acquis ou réalisés par des tiers, en vue de la constitution du réseau, pour le compte de l'établissement public, seront transférés de droit, en pleine propriété, à cet établissement , « dès leur acquisition ou achèvement ». Le deuxième alinéa précise que le transfert de propriété sera également acquis, au bénéfice de l'établissement public, en ce qui concerne les droits et obligations de toute nature se rattachant aux biens concernés, sous la réserve des dispositions des articles 15 à 17 du projet de loi.

Le troisième alinéa de l'article dispose que ces transferts sont réalisés à titre gratuit , et qu'ils « ne donnent lieu à aucun versement, salaire ou honoraire, ni à aucune indemnité ou perception de droit ou de taxe ».

Sur le second point, le quatrième alinéa du présent article prévoit que les biens qui auront été mis à la disposition de tiers en vue de la constitution du nouveau réseau de transport seront , « si cette mesure s'avère nécessaire », mis à disposition de l'établissement public « Société du Grand Paris ». Toutefois, cette mise à disposition nécessitera l'accord du propriétaire , condition expressément fixée par le présent article.

Les biens visés par ce paragraphe, en pratique, pourront être des terrains, ouvrages et matériels divers. Les « tiers » visés, quant à eux, pourront être l'État, les collectivités territoriales, la RATP, RFF, la SNCF, etc.

Le paragraphe II du présent article vise les biens des collectivités et entreprises publiques qui pourront être transférés en propriété ou mis à la disposition de l'établissement public « Société du Grand Paris ».

En effet, le cinquième alinéa de l'article permet à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, aux établissements publics, ainsi qu'aux sociétés dont la majorité du capital est détenue par l'Etat, de transférer en pleine propriété à l'établissement public « Société du Grand Paris », sur la demande de celui-ci, « les biens nécessaires à l'exercice de ses missions ». Ce transfert s'exercera à titre gratuit . L'alinéa réserve la possibilité que ces biens soient seulement mis à la disposition de l'établissement public.

Il convient de souligner qu'en tout état de cause, les collectivités ou entreprises propriétaires ne seront en rien obligées de transférer à l'établissement, ni même de mettre à sa disposition, les biens demandés par lui : le présent article, en la matière, se borne à ouvrir une faculté .

Le cas échéant, suivant le sixième alinéa de l'article, les transferts « ne donnent lieu à aucun versement, salaire ou honoraire, ni à aucune indemnité ou perception de droit ou de taxe », comme les transferts prévus au paragraphe I. Il convient de noter que cette disposition est usuelle pour les transferts entre patrimoines de personnes publiques.

Le paragraphe III du présent article concerne les espaces appartenant à l'établissement public « Société du Grand Paris » qui seront situés dans les gares du réseau de transport public du Grand Paris et seront à usage de parkings, de commerces ou de locaux d'activité qui ne seraient pas affectés au service public du transport : ces dépendances feront partie du domaine privé de l'établissement.

Cette disposition vise à assurer à l'établissement la possibilité d'une exploitation commerciale desdits espaces, que ne permettrait pas leur qualité de dépendance du domaine public. La ressource correspondante se trouve d'ailleurs prise en compte par le 4° de l'article 10 du projet de loi.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a été modifié par l'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission du développement durable, que par un amendement rédactionnel .

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification .

Article 11 - Participation des établissements publics d'aménagement bénéficiant du réseau du Grand Paris

Commentaire : cet article met à la charge des établissements publics d'aménagement de l'État, si leurs opérations bénéficient de la desserte assurée par le réseau de transport public du Grand Paris, une participation versée à l'établissement public « Société du Grand Paris » .

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article tend à mettre à la charge des établissements publics d'aménagement de l'État , créés en application de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, si leurs opérations bénéficient de la desserte assurée par le réseau de transport public du Grand Paris, une participation financière à ce dernier. Cette participation sera fonction des opérations réalisées, et versée à l'établissement public « Société du Grand Paris ».

LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS D'AMÉNAGEMENT DE L'ÉTAT

Les établissements publics d'aménagement régis par les articles L. 321-1 et suivants du code de l'urbanisme sont des établissements publics de l'État, à caractère industriel et commercial. Ils ont pour mission de réaliser des acquisitions immobilières et des aménagements en vue de conduire de grandes opérations d'urbanisme, permettant le développement de territoires d'intérêt national. A cet effet, ils sont chargés :

- de coordonner l'élaboration et la mise en oeuvre de stratégies territoriales concertées entre l'État et les collectivités territoriales ;

- d'intervenir directement ou par la voie de mandats sur les marchés fonciers et immobiliers de leur périmètre de compétence ;

- d'assurer la maîtrise d'ouvrage d'opérations d'aménagement réalisées à leur initiative ou à la demande des collectivités territoriales.

Il existe actuellement huit établissements publics d'aménagement de ce type en Île-de-France : l'Établissement public d'aménagement de La Défense (EPAD) ; l'Établissement public d'aménagement de Seine-Arche (EPASA), à Nanterre ; l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) ; l'Établissement public d'aménagement de la Plaine de France ; l'Établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Marne-la-Vallée (EPAMARNE) ; l'Établissement public d'aménagement du secteur IV de la ville nouvelle de Marne-la-Vallée (EPAFRANCE) ; l'Établissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Sénart ; l'Établissement public d'aménagement d'Orly-Rungis-Seine Amont (EPA ORSA) ; l'Établissement public d'aménagement du Mantois-Seine Aval (EPAMSA), à Mantes-la-Jolie.

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

Il est prévu qu'un décret en Conseil d'État fixe les modalités de la participation ainsi définie. Celle-ci apparaît pleinement légitime dans la mesure où le réseau de transport du Grand Paris facilitera la réalisation des opérations conduites par les établissements publics d'aménagement franciliens.

Il convient de souligner que cette disposition ne vise que les établissements publics de l'État : les établissements publics locaux d'aménagement, soumis au régime des articles L. 326-1 et suivants du code de l'urbanisme, ne sont pas concernés.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a été modifié par l'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission du développement durable, que par un amendement rédactionnel .

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification .

Article  11 bis (nouveau) - Dissolution de la « Société du Grand Paris »

Commentaire : cet article définit les conditions de dissolution de la « Société du Grand Paris ».

À l'initiative de M. Pozzo di Borgo , votre commission spéciale a adopté un amendement créant un article additionnel et visant à ce que la « Société du Grand Paris » soit dissoute après épuisement des compétences qui lui sont conférées, afin d'éviter une nouvelle intervention du législateur pour décider de cette dissolution. Sur proposition de M. Laurent Béteille mettant en avant un risque juridique, la mention « de plein droit », initialement présente dans l'amendement, a été supprimée.

Votre commission spéciale a adopté l'article 11 bis (nouveau) ainsi rédigé.

TITRE III - RÉALISATION ET GESTION DU RÉSEAU DE TRANSPORT PUBLIC DU GRAND PARIS

Le titre III comprend six articles afin d'aménager les règles de la commande publique pour réaliser les infrastructures de la double boucle et confier à la RATP une mission de gestionnaire du réseau de métro.

Article 12 - Exercice de la maîtrise d'ouvrage des infrastructures du réseau du Grand Paris par la SGP

Commentaire : cet article pose comme principe général qu'il revient à la « Société du Grand Paris » d'exercer la maîtrise d'ouvrage dans le cadre des travaux du volet « transport » du Grand Paris.

I. Le texte du projet de loi initial

Il incombe à l'établissement public « Société du Grand Paris » d'exercer la maîtrise d'ouvrage des opérations d'investissement concernant la réalisation des infrastructures du réseau de transport public du Grand Paris visé à l'article 2 du projet de loi.

L'article 2 de la loi dite MOP ^{52 ( * )} définit les missions qui relèvent de la compétence du maître d'ouvrage. De manière synthétique, celui-ci est la personne morale pour laquelle un ouvrage est construit. Il en est le « responsable principal » et remplit dans ce rôle une « fonction d'intérêt général » dont il ne peut se démettre. Cette fonction se distingue de celle de mandataire du maître d'ouvrage, de maître d'oeuvre et d'entrepreneur.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Aucune modification n'a été adoptée sur cet article, aussi bien en commission qu'en séance.

III. Le texte de la commission spéciale

Votre rapporteur fait valoir que, dès lors que l'on crée une structure ad hoc , la « Société du Grand Paris », pour piloter le projet de construction de la double boucle, il est nécessaire de lui confier le soin d'exercer la maîtrise d'ouvrage sur les travaux, étant précisé que ce principe n'est pas intangible comme en témoigne les articles du titre III du projet de loi. En effet, l'article 13 permet sous condition à la SGP de choisir un maître d'ouvrage « chef de file » dans l'hypothèse où il existe plusieurs maîtres d'ouvrage pour un projet particulier. Par ailleurs, l'article 14 prévoit dans certains cas la possibilité pour la SGP de confier à la RATP un mandat de maîtrise d'ouvrage. De même, l'article 15 autorise la SGP à déléguer sa maîtrise d'ouvrage et de lui permettre, sous conditions, une mission de maîtrise d'oeuvre.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 13 - Conventions de co-maîtrise d'ouvrage

Commentaire : cet article confère à la SGP la possibilité de choisir un maître d'ouvrage « chef de file » lorsqu'il existe plusieurs maîtres d'ouvrage pour un projet qui relève de sa compétence.

I. Le droit en vigueur

Le paragraphe II de l'article 2 de la loi dite MOP indique que lorsque la réalisation, la réutilisation ou la réhabilitation d'un ouvrage ou d'un ensemble d'ouvrages relèvent simultanément de la compétence de plusieurs maîtres d'ouvrage, ces derniers peuvent désigner, par convention, celui d'entre eux qui assurera la maîtrise d'ouvrage de l'opération. En outre, cette convention précise les conditions d'organisation de la maîtrise d'ouvrage exercée et en fixe le terme.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 13 du projet de loi reprend la même logique que cet article mais y apporte deux modifications substantielles :

- il remplace l'expression « la réalisation, la réutilisation ou la réhabilitation d'un ouvrage ou d'un ensemble d'ouvrages » par celle de « réalisation d'une infrastructure » ;

- surtout, il substitue à la notion de « convention » un monopole attribué à la SGP pour choisir le maître d'ouvrage « chef de file ».

Toutefois, afin de ne pas empiéter sur le principe d'autonomie des personnes morales de droit privé, ce monopole conféré à la SGP de choisir le maître d'ouvrage n'est possible que si la SGP se retrouve en face :

- d'établissements publics de l'État ;

- ou d'entités détenues ou contrôlées par l'État.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Seul un amendement rédactionnel du rapporteur a été adopté en commission.

IV. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale estime que cet article est plus volontariste que les dispositions de l'article 2 de la loi dite MOP, sans toutefois accorder à la « Société du Grand Paris » des pouvoirs exorbitants sur les autres personnes morales de droit privé qui assurent des missions de maîtrise d'ouvrage.

C'est pourquoi elle n'a pas souhaité modifier cet article.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 14 - Missions confiées par la SGP à la RATP, à la SNCF ou à RFF

Commentaire : cet article détermine, d'une part, la règle générale et les exceptions pour la passation des marchés de maîtrise d'oeuvre, d'études et d'assistance, et autorise, d'autre part, la SGP à confier à la RATP un mandat de maitrise d'ouvrage pour certaines opérations d'investissement, essentiellement la prolongation et l'aménagement de la ligne 14 du métro.

I. Le droit en vigueur

Le III de l'article 14 du projet de loi indique que les dispositions du I et du II du même article ne sont pas régies par la loi dite MOP. Or, cette loi détermine les missions du maître d'ouvrage, de son mandataire, du maître d'oeuvre et de l'entreprise principale chargée de l'exécution des travaux .

En particulier, s'agissant du contenu du mandat de maîtrise d'ouvrage , l'article 5 de la loi MOP indique que le contrat doit être écrit et prévoir :

- l'ouvrage qui fait l'objet du contrat, les attributions confiées au mandataire, les conditions dans lesquelles le maître de l'ouvrage constate l'achèvement de la mission du mandataire, les modalités de la rémunération de ce dernier, les pénalités qui lui sont applicables en cas de méconnaissance de ses obligations et les conditions dans lesquelles le contrat peut être résilié ;

- le mode de financement de l'ouvrage ainsi que les conditions dans lesquelles le maître de l'ouvrage fera l'avance de fonds nécessaires à l'accomplissement du contrat ou remboursera les dépenses exposées pour son compte et préalablement définies ;

- les modalités du contrôle technique, financier et comptable exercé par le maître de l'ouvrage aux différentes phases de l'opération ;

- les conditions dans lesquelles l'approbation des avant-projets et la réception de l'ouvrage sont subordonnées à l'accord préalable du maître de l'ouvrage ;

- les conditions dans lesquelles le mandataire peut agir en justice pour le compte du maître de l'ouvrage.

En outre, l'article 7 de la même loi définit les missions du maître d'oeuvre . Il s'agit d'une personne de droit privé qui apporte une « réponse architecturale, technique et économique » au programme du maître d'ouvrage. Ses missions sont distinctes, mais non incompatibles, avec celles d'entrepreneur . Concrètement, le maître d'ouvrage peut exercer les missions suivantes :

- réaliser les études d'esquisse, d'avant-projets et de projet ;

- apporter assistance au maître de l'ouvrage pour la passation du contrat de travaux ;

- assurer les études d'exécution ou l'examen de la conformité au projet et le visa des études faites par l'entrepreneur ;

- diriger l'exécution du contrat de travaux ;

- s'occuper de l'ordonnancement, du pilotage et de la coordination du chantier ;

- enfin, apporter assistance au maître de l'ouvrage lors des opérations de réception et pendant la période de garantie de parfait achèvement.

Enfin, la loi MOP n'impose pas de règles particulières en matière de passation des contrats d'étude ou d'assistance , à une exception près ^{53 ( * )} .

Par ailleurs, cet article fait référence à la mission de gestionnaire du réseau de métro assurée depuis le 1 ^er janvier 2010 par la RATP.

LA GESTION DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT COLLECTIF EN ÎLE-DE-FRANCE

Le régime de propriété et les règles de gestion des infrastructures de transport collectifs franciliens ont été réaménagés suite à l'adoption du projet de loi dit ORTF du 8 décembre 2009 ^{54 ( * )} .

Ces modifications ont été nécessaires compte tenu du règlement européen relatif aux « obligations de service public » (également appelé règlement OSP) du 3 décembre 2007 qui impose à l'Etat et aux autorités organisatrices de transport de contractualiser par écrit et de manière transparente avec les opérateurs pour une durée limitée.

Schématiquement, la loi a évolué sur trois points majeurs.

En premier lieu, la RATP se trouve gestionnaire depuis le 1 ^er janvier 2010 de l'ensemble du réseau de métro et d'une partie du réseau du RER . Il convient de préciser que le comité des parties prenantes de la SNCF, que préside notre collègue sénateur Francis Grignon , aura prochainement à se prononcer sur la gestion du réseau RER qui n'est pas exploité par la RATP. En contrepartie de cette nouvelle mission de gestionnaire accordée à la Régie, qui devra créer une filiale ad hoc , le STIF reçoit la propriété du matériel roulant, et s'il le souhaite, des autres biens affectés à l'exploitation

En deuxième lieu, toutes les nouvelles lignes et infrastructures en Île-de-France, après le 3 décembre 2009, sont soumises au régime de la concurrence et de l'appel d'offres.

En dernier lieu, le monopole d'exploitation de la RATP cessera à moyen et long termes . Des durées de transition différenciées en fonction des modes de transport ont été retenues : quinze ans pour le bus, vingt ans pour le tramway et trente ans pour le métro et le RER.

Biens nécessaires au service public			Biens non nécessaires
	Affectés au service de transport	Affectés à la gestion d'infrastructures	Bureaux
Situation actuelle • Propriété économique • Propriété juridique	RATP RATP/STIF	RATP RATP/STIF/État	RATP RATP/STIF
Au 1 ^er janvier 2010 • Propriété économique • Propriété juridique	RATP STIF	RATP - Gestion Infra RATP - Gestion Infra	RATP RATP
A la fin des contrats (Bus 2024, Tramways 2029, Métro 2039) • Propriété pleine et entière	STIF	RATP - Gestion Infra	RATP

Source : RATP.

II. Le texte du projet de loi initial

Le paragraphe I établit une procédure dérogatoire uniquement pour les missions d'étude ou d'assistance nécessaires à la réalisation des infrastructures et des matériels de la double boucle. En effet, dès lors qu'il existe des « raisons techniques » tenant aux « exigences essentielles » de « sécurité, d'interopérabilité du système ferroviaire concerné » (y compris la fiabilité, la disponibilité et la compatibilité technique de ses constituants), et à « l'impératif de continuité du service public », la SGP a la faculté de confier ces missions par une procédure négociée , « sans publicité ni mise en concurrence », à trois établissements publics nommément désignés :

- la Régie autonome des transports parisiens ;

- la Société nationale des chemins de fer français ;

- Réseau ferré de France.

Le deuxième alinéa indique qu'une convention est alors obligatoire pour :

- définir le contenu, les conditions et les modalités d'exécution des missions du cocontractant ;

- préciser, pour chaque mission, le montant et les modalités de calcul de la rémunération versée par la SGP.

Le paragraphe II autorise la SGP à confier à la RATP , qui est gestionnaire du réseau actuel et futur de métro francilien en vertu de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation du transport de voyageurs en Île-de-France, un mandat de maîtrise d'ouvrage en utilisant une procédure négociée, sans publicité ni mise en concurrence, à une double condition :

- d'une part, il doit s'agir « d'opérations d'investissement » ayant pour objet le « développement, le prolongement ou l'extension de lignes, ouvrages ou installations » du réseau actuel.

- d'autre part, il faut là encore que la SGP s'appuie sur des « raisons techniques » tenant aux « exigences essentielles » de « sécurité, d'interopérabilité du système ferroviaire concerné », ou liées à « l'impératif de continuité du service public ».

Concrètement, cette disposition est essentiellement destinée à couvrir le cas de la ligne 14 . De fait, même s'il est difficile d'anticiper la configuration exacte du futur réseau, il est désormais quasi certain qu'il comprendra le prolongement de la ligne 14, qui constituera en quelque sorte l'épine dorsale de la double boucle . Il est donc indispensable que la RATP, gestionnaire de réseau puisse, si cela est justifié, se voir confier un mandat de maîtrise d'ouvrage sur cette partie du réseau du Grand Paris qui accueillera des circulations à destination et en provenance du réseau existant.

Derechef, une convention doit être conclue dans ce cas entre la SGP et la Régie pour définir le contenu, les conditions et les modalités d'exercice de ces mandats.

Ce contenu est très proche de celui exposé à l'article 5 de la loi dite MOP, à quelques exceptions toutefois. En effet, il n'est pas obligatoire que la nouvelle convention indique :

- les cas où le contrat peut être résilié ;

- les conditions dans lesquelles le maître de l'ouvrage fera l'avance de fonds nécessaires à l'accomplissement du contrat ou remboursera les dépenses exposées pour son compte et préalablement définies ;

- les conditions dans lesquelles le mandataire peut agir en justice pour le compte du maître de l'ouvrage.

Compte tenu de ces trois spécificités, il a été nécessaire de rédiger des dispositions ad hoc pour régir les relations entre la « SGP » et la RATP.

Enfin, comme il a été indiqué plus haut, le paragraphe III de cet article dispose que les relations contractuelles , présentées au I et II, entre l'établissement public « Société du Grand Paris » et ses cocontractants, ne sont pas régies par la loi dite MOP . Il s'agit d'une disposition tirant les conséquences des procédures dérogatoires qui viennent d'être présentées.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Lors de l'examen du texte en commission, deux amendements majeurs ont été adoptés ^{55 ( * )} .

Le premier rappelle que l'ensemble des marchés de maîtrise d'oeuvre, d'études et d'assistance nécessaires à la réalisation des infrastructures et des matériels entrant dans les missions de la « Société du Grand Paris » sont conclus après « publicité et mise en concurrence », afin de réaffirmer solennellement le principe d'égalité d'accès aux marchés dans le domaine de l'ingénierie. En outre, le texte précise que cet établissement public est soumis aux principes et procédures habituelles en matière de commande publique , à savoir l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics. Enfin, il étend la possibilité de recourir à la procédure négociée aux marchés de maîtrise d'oeuvre , dans les mêmes conditions que celles présentées dans la version initiale du projet de loi pour les marchés de d'études et d'assistance.

Le second amendement indique que la convention entre la « Société du Grand Paris » et le gestionnaire du réseau doit préciser les motifs du recours à la procédure négociée , et pas seulement le « contenu, les conditions et les modalités d'exercice » des mandats du gestionnaire.

En séance publique, un seul amendement essentiellement rédactionnel a été adopté ^{56 ( * )} .

IV. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale n'a pas souhaité modifier cet article très important qui institue deux procédures dérogatoires au profit de la SGP.

En effet, s'agissant de la possibilité pour la SGP de recourir à la procédure négociée (anciennement appelée procédure de gré à gré) pour passer des marchés de maîtrise d'oeuvre, d'études et d'assistance, elle a estimé que le texte encadre plus sévèrement cette faculté qu'un simple renvoi aux procédures dérogatoires de l'ordonnance précitée du 6 juin 2005 . A cet égard, il convient de rappeler le principe général selon lequel le législateur doit transposer fidèlement les dispositions précises, claires et inconditionnelles d'une directive communautaire. En effet, un requérant peut se prévaloir directement de ces dispositions pendant le délai de transposition et surtout après pour contester des mesures nationales de non transposition ou de mauvaise transposition. Toutefois, il est loisible aux États membres de ne retenir que certaines dispositions dérogatoires d'une directive lorsque leur bénéficiaire est une personne publique et qu'il s'agit d'exceptions à un principe constitutif de l'Union européenne. Ainsi, l'article 40 de la directive 2004/17/CE précitée prévoit douze cas de recours à la procédure négociée pour les entités adjudicatrices. Mais rien n'interdit aux autorités nationales de ne retenir qu'une partie de ces dérogations qui constituent une entorse au principe fondamental de libre concurrence, dès lors que les bénéficiaires ne sont pas des personnes privées mais un établissement public d'État comme la SGP. Autrement dit, l'État peut être plus restrictif que la directive, en retenant moins de possibilités pour l'un de ses établissements publics de déroger au principe de concurrence et de publicité.

En outre, votre rapporteur considère que le contenu du mandat de maîtrise d'ouvrage, conclu entre la SGP et la RATP sur le fondement du II de l'article 14, pourra reprendre en pratique l'intégralité des dispositions prévues à l'article 5 de la loi dite MOP, dans la mesure où l'article 14 du projet de loi ne fixe qu'une liste indicative.

Enfin, votre rapporteur considère que le statut juridique de la ligne 14 devra à terme évoluer par un avenant voire des dispositions législatives si le tracé du nouveau réseau passe par cette ligne de métro. En effet, quel que soit l'exploitant retenu par la SGP sur la double boucle, cette ligne aura alors un double statut, à la fois partie essentielle du réseau actuel de métro et future épine dorsale du nouveau réseau.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 15 - Délégation de maîtrise d'ouvrage à l'initiative de la « Société du Grand Paris »

Commentaire : cet article autorise la « Société du Grand Paris » à déléguer sa maîtrise d'ouvrage pour tout projet qui relève de sa compétence. En outre, le maître d'ouvrage délégué peut, sous conditions, assurer la maîtrise d'oeuvre des opérations.

I. Le droit en vigueur

Comme il a été dit sous le commentaire de l'article 14, la loi dite MOP ^{57 ( * )} définit les missions du maître d'ouvrage public, de son mandataire, du maître d'oeuvre et de l'entrepreneur. En règle générale, la loi interdit la confusion entre ces différentes missions afin de responsabiliser les différents acteurs.

En particulier, la loi MOP prévoit au deuxième alinéa du I de l'article 2 que le maître d'ouvrage doit :

- s'assurer de la faisabilité et de l'opportunité de l'opération envisagée :

- déterminer sa localisation ;

- définir son programme ;

- arrêter l'enveloppe financière prévisionnelle ;

- assurer le financement ;

- choisir le processus selon lequel l'ouvrage sera réalisé ;

- enfin, conclure, avec les maîtres d'oeuvre et entrepreneurs qu'il choisit, les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux.

A cet égard, il convient de remarquer que la loi dite MOP n'évoque que la notion de mandataire du maître d'ouvrage et pas celle de maître d'ouvrage délégué. Toutefois, ces deux termes sont synonymes, à ceci près que l'expression de maître d'ouvrage délégué insiste davantage sur l'idée d'un choix issu d'un appel à concurrence.

Quant aux missions du maître d'oeuvre , définies à l'article 7 de la même loi , elles ont déjà été présentées sous le commentaire de l'article précédent.

II. Le texte du projet de loi initial

Le premier alinéa ouvre la possibilité à la SGP de déléguer la maîtrise d'ouvrage pour les opérations de son choix, par dérogation à la loi MOP.

Le deuxième alinéa indique que la SGP assure les mêmes missions que celles exposées au deuxième alinéa du I de l'article 2 de la loi MOP, à l'exception des points suivants :

- la SGP doit certes assurer le financement du projet, mais il est précisé que cette activité se fait « sans préjudice de la contribution du maître d'ouvrage délégué » ;

- en outre, la SGP n'est pas obligée de remplir deux missions habituellement attribuées au maître d'ouvrage, à savoir choisir le processus selon lequel l'ouvrage sera réalisé et conclure, avec les maîtres d'oeuvre et entrepreneurs choisis par le maître d'ouvrage, les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux.

Le troisième alinéa précise que le maître d'ouvrage délégué choisit le processus selon lequel l'infrastructure et les matériels seront réalisés ou acquis, en assure ou en fait assurer la maîtrise d'oeuvre et conclut pour son propre compte les contrats ayant pour objet les études et l'exécution des travaux.

Enfin, le dernier alinéa impose la conclusion, pour chaque opération, d'une convention entre la SGP et le maître d'ouvrage délégué pour préciser les conditions d'organisation de la maîtrise d'ouvrage dont l'établissement public assure le suivi et le contrôle d'ensemble.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable a adopté un amendement ^{58 ( * )} visant à limiter le droit pour le maître d'ouvrage délégué de cumuler la fonction de maitrise d'ouvrage et celle de maitrise d'oeuvre . Désormais, le maître d'ouvrage délégué ne peut assurer lui-même la maîtrise d'oeuvre que dans trois cas de figure :

- lorsque le contrat présente des spécificités « techniques » ou « artistiques » ;

- pour assurer la « protection des droits d'exclusivité » ;

- en situation « d'urgence », préjudiciable à l'intérêt du projet du Grand Paris, indépendamment des causes de ce retard, ou s'il s'agit de faire face à une « situation imprévisible ».

Cet amendement encadre donc plus sévèrement que le texte initial la possibilité pour le maître d'ouvrage délégué d'assurer la maîtrise d'oeuvre.

Pour rappel, il convient d'indiquer que les deux premiers critères introduits par l'Assemblée nationale reprennent le cas d'ouverture exposé au c) de l'article de la directive 2004/17/CE ^{59 ( * )} permettant à l'entité adjudicatrice de recourir à une procédure sans mise en concurrence préalable (procédure négociée, anciennement appelée procédure de gré à gré) ^{60 ( * )} . Il convient en outre de remarquer que la définition de l'urgence dans cette directive, présentée au point d) de ce même article 40, diffère de celle retenue dans le projet de loi. En effet, la procédure négociée est possible dans la mesure « strictement nécessaire », lorsque « l'urgence impérieuse » résultant d'événements imprévisibles pour les entités adjudicatrices ne permet pas de « respecter les délais » exigés par les procédures ouvertes, restreintes et négociées avec mise en concurrence préalable. Inversement, le texte du projet de loi est très similaire à la définition de l'urgence qui autorise le recours aux contrats de partenariat ^{61 ( * )} .

En séance publique, un amendement du rapporteur a été adopté, après avis favorable du Gouvernement, tendant à permettre aux maîtres d'ouvrage délégués, dès lors qu'ils assurent la maîtrise d'oeuvre, de recourir à des prestataires.

IV. Le texte de la commission spéciale

Votre rapporteur tient à insister sur le caractère très spécifique des dispositions de cet article. Au préalable, il convient de rappeler que les dispositions de la loi MOP n'ont qu'une valeur législative, et non organique ou constitutionnelle. Par conséquent, une loi ordinaire peut juridiquement y déroger sans enfreindre la hiérarchie des normes. En outre, aucune règle européenne n'oblige un opérateur à externaliser une tâche qu'il peut exercer pour son propre compte. C'est dans ce contexte que les députés ont souhaité encadrer la possibilité pour le maître d'ouvrage délégué d'assurer lui-même une mission de maîtrise d'oeuvre, car ce cumul des missions est normalement interdit dans le cadre classique de la loi MOP. C'est pourquoi ils ont « importé » dans l'article 15 deux cas d'ouverture de la procédure négociée, présentés à l'article 40 de la directive 2004/17/CE précitée, alors même qu'il n'est pas question de procédure négociée dans cet article.

Autrement dit, cet article n'a pas pour objet de préciser les conditions dans lesquelles le maître d'ouvrage délégué devra avoir recours à la concurrence pour la réalisation d'une mission de maitrise d'oeuvre. Le maître d'ouvrage délégué sera de toute façon soumis à la directive 2004/17/CE s'il décide de la confier à un tiers. Cet article ad hoc a donc seulement pour finalité d'autoriser le maître d'ouvrage à assurer en interne la maîtrise d'oeuvre uniquement dans des cas bien précis s'inspirant, par analogie, pour ainsi dire, de la directive 2004/17/CE.

C'est pourquoi votre rapporteur n'a pas présenté d'amendement sur cet article et que la commission spéciale n'a pas souhaité modifié le texte issu des délibérations de l'Assemblée nationale .

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 16 - Recours étendu aux contrats de partenariat

Commentaire : cet article ouvre le droit à la « Société du Grand Paris » de conclure des contrats de partenariat, à condition qu'ils ne portent pas sur la gestion du trafic et des circulations, qui relèvent de la compétence exclusive de la RATP en tant que gestionnaire du réseau de métro francilien.

I. Le droit en vigueur

Le contrat de partenariat, introduit en droit français par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004, représente une « troisième voie » entre les marchés publics et les délégations de service public.

Incontestablement, ce type de contrat illustre une « formule moderne » au sein de la commande publique, à travers quatre caractéristiques :

il s'agit d'un contrat global qui comprend en pratique au moins trois éléments ^{62 ( * )} :

- le financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public ;

- la construction ou la transformation des ouvrages ou équipements ;

- leur entretien et/ou leur maintenance et/ou leur exploitation et/ou leur gestion.

ce contrat est de longue durée , afin de permettre un paiement de la personne publique au contractant étalé dans le temps.

ce contrat est également incitatif car la rémunération du cocontractant est liée à des objectifs de performance préalablement définis.

enfin, ce contrat se distingue par sa souplesse puisqu'en contrepartie de ces objectifs de performance, le cocontractant a la possibilité de se procurer des recettes annexes à l'exploitation de l'ouvrage ou équipement.

Quant au troisième alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation du transport de voyageurs en Île-de-France, profondément modifié par la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, il dispose que la RATP est gestionnaire du réseau de métro et d'une partie du réseau de RER.

II. Le texte du projet de loi initial

Le premier alinéa de cet article autorise la SGP à recourir au contrat de partenariat à la fois pour la réalisation des infrastructures et, le cas échéant, la mise à disposition des matériels roulants. Il est précisé que le contrat peut également porter sur l'entretien et le renouvellement des lignes, ouvrages, installations et matériels concernés. Toutefois, il est interdit que le contrat porte sur la « gestion du trafic et des circulations », qui doit toujours être assurée par la RATP. En effet, le troisième  alinéa de l'article 2 de l'ordonnance du 7 janvier 1959 impose cette mission à la Régie à la fois sur l'ensemble du métropolitain parisien mais aussi sur le réseau RER exploitée par la RATP avant le 1 ^er janvier 2010.

Le second alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser si nécessaire les modalités d'application de cet article. En particulier, le décret devra garantir :

- d'une part, la « cohérence des missions » de la SGP avec celles qui incombent à la RATP, à la SNCF et à RFF ;

- d'autre part, les « modalités de rémunération du cocontractant » ou de perception par ce dernier des « redevances liées à l'utilisation des infrastructures nouvelles ».

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission du développement durable, seules des modifications rédactionnelles ont été apportées au texte.

IV. Le texte de la commission spéciale

Votre rapporteur estime pour sa part que l'utilisation du contrat de partenariat, nouvel outil dans la commande publique depuis 2004, doit être encouragée car ce contrat est souvent gage d'efficacité pour les personnes publiques.

Votre commission spéciale, à l'initiative de votre rapporteur, a adopté un amendement de coordination pour indiquer que le contrat de partenariat peut porter sur « l'acquisition » du matériel roulant et non sur « sa mise à disposition ».

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 (article 2 de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959) - Gestion des nouvelles lignes et des nouveaux réseaux du Grand Paris

Commentaire : cet article traite la question de la propriété de l'infrastructure de la double boucle et de son matériel roulant tout en confiant à la RATP une mission de gestionnaire du réseau de métro francilien.

I. Le droit en vigueur

Le troisième alinéa de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France est essentiel dans la mesure où il fait de la RATP le gestionnaire du réseau du métro francilien et de certaines lignes du RER ^{63 ( * )} . Concrètement, la mission de gestionnaire de réseau signifie que la RATP :

- est responsable de « l'aménagement, de l'entretien et du renouvellement » de l'infrastructure ;

- est en charge de la « gestion du trafic et des circulations » ;

- et assure l'« adaptation » du réseau.

Cette mission générale de gestion du réseau est extrêmement encadrée. Tout d'abord, la Régie, dont les compétences n'empiètent pas sur celles de RFF, est soumise à des obligations générales de :

- sécurité ;

- interopérabilité du système ferroviaire (notamment en termes de fiabilité, disponibilité et la compatibilité technique de ses constituants) ;

- continuité du service public ;

- de prise en compte des besoins de la défense nationale.

Il convient de noter que le texte initial accorde une place essentielle à l'accès au réseau, qui doit être assuré dans des conditions « transparentes et non discriminatoires ».

Enfin, la RATP et le STIF devront conclure une « convention pluriannuelle » pour rémunérer la Régie. Ce document poursuit plusieurs objectifs, établis de façon objective et transparente, pour chacune des missions de la Régie, et consistant à :

- établir la structure et la répartition des coûts ;

- prendre en compte les obligations de renouvellement des infrastructures ;

- assurer une rémunération appropriée des capitaux engagés ;

- instaurer des mesures incitatives pour réduire les coûts de mise à disposition des lignes, ouvrages et installations ^{64 ( * )} .

Il est indiqué qu'un décret en Conseil d'État précisera les modalités d'application du présent alinéa.

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article essentiel est structuré autour de trois axes.

Le paragraphe I traite la question de la propriété de l'infrastructure et du matériel roulant.

Les « lignes, ouvrages et installations » du Grand Paris sont :

- soit « confiés » à la Régie autonome des transports parisiens ;

- soit apportés en pleine propriété à Réseau ferré de France s'ils relèvent du réseau ferré national (RFN).

Quant au matériel roulant, il est « remis en pleine propriété » uniquement au STIF, à charge pour lui ensuite de le mettre à la disposition des exploitants qu'il désigne.

Enfin, il est précisé que tous les « gestionnaires des lignes, ouvrages et installations » sont subrogés aux « droits et obligations » de la SGP, au travers d'une convention.

Le paragraphe II indique qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application du I de cet article, en particulier les conditions de rémunération de la SGP pour l'usage ou le transfert de propriété de ses lignes, ouvrages et installations.

Enfin, le paragraphe III confère à la RATP la mission de gérer le réseau de métro actuel et futur de la région d'Île-de-France reprend à l'identique les dispositions du troisième alinéa de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 précitée. A cet égard, il convient de rappeler que ces dispositions sont entrées en vigueur à l'occasion de la promulgation de la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports, soit postérieurement à l'examen à l'Assemblée nationale du projet de loi Grand Paris. Le Gouvernement a en effet souhaité s'assurer que ces dispositions, qui tirent les conséquences du règlement communautaire dit OSP (obligations de service public) de 2007 entrent rapidement en vigueur, en utilisant deux véhicules législatifs en parallèle.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels, deux amendements substantiels du rapporteur ont été adoptés sur ce texte lors de son examen en commission .

Le premier a supprimé le deuxième alinéa du paragraphe I de cet article relatif aux « lignes, ouvrages et installations » du Grand Paris apportés en pleine propriété à Réseau ferré de France.

Le second amendement porte rédaction globale du paragraphe III, qui a trait aux missions de gestionnaire de réseau de la RATP. Cette nouvelle rédaction s'articule en deux temps : tout d'abord, elle innove en posant d'emblée comme principe que l'activité de gestionnaire du réseau de métro francilien est juridiquement séparée de celle d'exploitant ; dans un second temps, elle définit les missions de gestionnaire du réseau .

S'agissant du premier point, il est précisé que la séparation juridique entre les missions de gestionnaire et d'exploitant du réseau de métro s'accompagne de quatre obligations précises :

- un bilan et un compte de résultat sont tenus pour chacune de ces activités ;

- ces comptes sont certifiés annuellement ;

- toute subvention croisée, directe ou indirecte, entre chacune de ces activités est interdite ;

- enfin, aucune aide publique versée à une de ces activités ne peut être affectée à l'autre (interdiction des subventions croisées).

S'agissant du deuxième point, relatif aux missions de gestionnaire de réseau, il convient de préciser des différences notables entre les dispositions actuelles issues de la loi dite ORTF du 8 décembre 2009 et les dispositions actuelles du projet de loi.

Tout d'abord, l'article 17 du projet de loi ne fait pas mention du réseau RER , alors que le troisième alinéa de l'ordonnance du 7 janvier 1959 indique que la RATP est gestionnaire des lignes du réseau express régional dont elle assure l'exploitation à la date du 1 ^er janvier 2010.

En outre, l'actuel projet de loi se distingue des dispositions en vigueur sur la question des redevances d'infrastructures . En effet, l'article 17 indique que les redevances couvrent les « charges d'exploitation nettes » inscrites comme telles au compte de résultat du gestionnaire d'infrastructure, alors que les dispositions en vigueur prévoient que la Régie est rémunérée par le STIF dans le cadre d'une convention pluriannuelle . Celle-ci poursuit quatre objectifs :

- elle établit, de façon objective et transparente, la structure et la répartition des coûts pour chacune des missions de la Régie ;

- elle prend en compte les obligations de renouvellement des infrastructures ;

- elle assure une rémunération appropriée des capitaux engagés ;

- enfin, elle comprend des mesures d'incitation pour que la RATP réduise les coûts de mise à disposition des lignes, ouvrages et installations.

Toutefois, il convient de rappeler que l'article 17 du présent de loi va plus loin que les dispositions en vigueur, d'une part, en demandant à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires ( ARAF ) de donner son accord pour l'accès aux lignes et réseaux de la double boucle, et, d'autre part, en précisant que cet accès se fait dans des conditions objectives .

Lors du passage du texte en séance publique , trois amendements importants ont été adoptés.

Le premier, présenté par le Gouvernement, vise à restreindre au seul niveau comptable , et non plus juridique, la séparation des missions de gestionnaire et celles d'exploitant de la RATP.

Le deuxième, présenté et défendu par M. Yanick Paternotte, dispose que l'ARAF est seulement consultée sur l'accès aux lignes et réseaux de la double boucle.

Enfin, le dernier amendement, présenté par Mme Annick Lepetit ^{65 ( * )} , supprime la référence à l'ARAF dans la définition des redevances d'accès et d'infrastructures.

IV. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale est globalement favorable à la philosophie de cet article essentiel mais a souhaité, sur l'invitation de votre rapporteur, y apporter trois clarifications à travers l'adoption de trois amendements .

Le premier amendement entend préciser que l'établissement public « Société du Grand Paris » est propriétaire, jusqu'à sa dissolution, des lignes, ouvrages et installations de la double boucle, ainsi que des gares, y compris d'interconnexion, qu'elle réalise.

En second lieu, la commission spéciale a adopté un amendement pour combler un oubli du texte, et indiquer que le décret en Conseil d'État, qui précise les conditions d'application du paragraphe I du présent article, devra également aborder la question du matériel roulant.

En dernier lieu, dans la mesure où la loi du 8 décembre 2009 dite ORTF a assigné à la RATP une mission de gestionnaire du réseau de métro et d'une partie du réseau de RER, la commission spéciale a adopté un amendement de réécriture du paragraphe III de l'article 17 en ne retenant que les modifications nécessaires à introduire dans l'ordonnance du 7 janvier 1959, à savoir :

- la nécessité que cet accès se fasse dans des conditions objectives ;

- les dispositions relatives à la séparation comptable entre les activités de gestionnaire et d'exploitant de la RATP, tout en y ajoutant un délai réaliste pour mettre en oeuvre ces mesures, à savoir le 1 ^er janvier 2012.

Il convient de remarquer que l'amendement ne revient pas sur la notion de convention de financement pluriannuelle entre le STIF et la RATP, telle qu'elle a été adoptée par la loi ORTF précitée. Par ailleurs, il ne retient pas la compétence de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires pour contrôler l'accès à la double boucle, car cet organisme, qui à l'heure actuelle n'est toujours pas institué, n'est aujourd'hui compétent que pour le réseau ferroviaire et non pour le réseau de transport urbain.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE IV - DEVELOPPEMENT TERRITORIAL ET PROJETS D'AMENAGEMENT

Le titre IV , qui comporte deux articles, porte sur la partie « aménagement » liée à la mise en oeuvre du Grand Paris. Il crée deux outils novateurs : le contrat de développement territorial pour la fixation des objectifs et des opérations d'aménagement (article 18) et un contrat global permettant la réalisation de celles-ci (article 19).

Article 18 - Contrats de développement territorial

Commentaire : cet article prévoit, pendant une durée limitée, la possibilité pour l'État et les communes de conclure des contrats de développement territorial en vue de la réalisation des objectifs visés à l'article 1 ^er du projet de loi.

I. Le texte du projet de loi initial et le droit en vigueur

Le paragraphe I de l'article 18 prévoit que des contrats de développement territorial peuvent être conclus entre l'État et les communes :

- dans les 18 mois suivant l'approbation du schéma des infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris ;

- ou dans les 18 mois suivant la publication de la loi pour les communes situées dans le périmètre de l'Établissement public Paris-Saclay.

Ces contrats sont conclus pour la mise en oeuvre des objectifs définis à l'article 1 ^er qui énumère, dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, le développement économique, la réduction des déséquilibres sociaux et territoriaux et la fourniture d'une offre de logements adaptée.

D'après les informations transmises par le ministère, le décret d'application de l'article devrait prévoir la durée de vie des contrats, qui pourrait être fixée à 14 ans sauf accord des signataires sur une durée différente. En outre, s'il est difficile de prévoir combien de contrats de développement territorial pourraient être signés, il convient de relever que des travaux ont été engagés avec plusieurs groupes de maires et présidents d'EPCI sur des territoires de projet mentionnés par le Président de la République lors de son discours du 29 avril 2009 à la Cité de l'Architecture. Les plus avancés sont le « Territoire de la Création » autour de la Plaine Saint-Denis, le territoire du Bourget et des communes alentour, le territoire de l'ensemble Clichy sous Bois, Montfermeil, Sevran, Aulnay ou encore le territoire dit de « la Cité Descartes », à l'Est de Paris, autour de Champs-sur-Marne. On relèvera qu'hormis les communes situées dans le périmètre de l'établissement public Paris-Saclay, il n'existe pas de liste précisément définie de communes susceptibles de conclure des contrats de développement territorial. Le seul critère concerne les objectifs visés à l'article 1 ^er , qui incluent désormais le logement et sont, au terme de la rédaction proposée par votre commission spéciale, relativement larges.

Le second alinéa du I dans le projet de loi initial précise que chaque contrat porte sur le territoire d'un ensemble de communes d'un seul tenant et fixe la liste des communes concernées.

Le paragraphe II de l'article 18 prévoyait, dans sa rédaction initiale :

- que le contrat définit des objectifs en matière de développement économique, d'aménagement urbain, de logement et de déplacements ;

- qu'il détermine les modalités de mise en oeuvre des objectifs et peut prévoir la création de zones d'aménagement différé ;

- qu'il précise les opérations d'aménagement ^{66 ( * )} ou les projets d'infrastructures nécessaires à la mise en oeuvre des objectifs ainsi que l'échéancier prévisionnel de leur réalisation.

L'article L. 212-1 du code de l'urbanisme prévoit que les ZAD peuvent être créées par décision motivée du préfet , sur proposition ou après avis de la commune ou de l'EPCI. Si la commune a émis un avis favorable, la ZAD est créée par arrêté du préfet de département ; à défaut, un décret en Conseil d'État est nécessaire. Dans ces zones, un droit de préemption, qui peut être exercé pendant une période de 14 ans à compter de la publication de l'acte qui a créé la zone, est ouvert soit à une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation, soit au concessionnaire d'une opération d'aménagement.

Le paragraphe III de l'article 18 comporte :

- une mesure de simplification : la délibération autorisant le maire à signer le contrat vaudra avis favorable pour la création des ZAD qu'il prévoit ;

- une disposition garantissant aux communes un droit de préemption à titre subsidiaire dans les ZAD, qu'elles auront un mois pour exercer.

Le paragraphe IV vise à simplifier les procédures en prévoyant :

- que le contrat vaut déclaration d'intérêt général de l'ensemble des opérations d'aménagement ou projets d'infrastructures qu'il prévoit ;

- que l'autorité administrative engage, le cas échéant, les procédures de mise en compatibilité des documents de planification avec les contrats.

Le code de l'urbanisme prévoit des procédures permettant la réalisation d'une opération soumise à déclaration d'utilité publique ou de projet incompatible avec les documents d'urbanisme. Il est prévu que l'enquête publique doit porter à la fois sur l'utilité publique de l'opération et sur la mise en compatibilité du document.

S'agissant du schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF), la déclaration d'utilité publique ou la déclaration de projet est prononcée après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du schéma ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de la région d'Île-de-France, du conseil économique et social régional, des départements et des chambres consulaires. La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du SDRIF. Elle est prise par décret en Conseil d'État en cas d'opposition de la région. La déclaration de projet ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du schéma par l'autorité administrative et, en cas de désaccord de la région, par décret en Conseil d'État ^{67 ( * )} .

Pour ce qui concerne les schémas de cohérence territoriale (SCOT), la déclaration de projet est prise après que les dispositions pour assurer la mise en compatibilité du schéma ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de l'établissement public chargé du SCOT, de la région, du département et a été soumis, pour avis, aux communes et groupements situés dans le périmètre du SCOT. La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du SCOT. La déclaration de projet, lorsqu'elle est prise par une autre personne que l'établissement public en charge du SCOT, ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du schéma par cet établissement public ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral ^{68 ( * )} .

Enfin, pour les plans locaux d'urbanisme (PLU), l'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de l'établissement public responsable du SCOT, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4 ^{69 ( * )} , et après avis du conseil municipal. La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan. La déclaration de projet, lorsqu'elle est prise par une autre personne publique que la commune ou l'EPCI compétent, ne peut intervenir qu'après mise en compatibilité du plan par la commune ou l'EPCI compétent, ou, en cas de désaccord, par arrêté préfectoral .

Le paragraphe V précise que les opérations d'aménagement et projets d'infrastructures prévus dans le contrat peuvent constituer des projets d'intérêt général au sens de l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme ^{70 ( * )} .

La procédure des PIG ^{71 ( * )} vise à éviter que les communes ou leurs groupements, lorsqu'ils établissent leur document d'urbanisme, ne bloquent la réalisation des projets de l'État et des autres collectivités publiques. Elle donne pour cela à l'État le moyen de les obliger à prévoir dans leur document les mesures nécessaires à la mise en oeuvre de ces projets.

L'article R. 121-3 du code de l'urbanisme les définit de manière assez large, mais avec un certain nombre de conditions . Il s'agit tout d'abord de conditions de fond, qui ont été interprétées libéralement par le juge :

- le projet doit avoir un minimum de consistance, ce qui implique notamment que l'on connaisse ses caractéristiques essentielles et ses conditions générales de réalisation ;

- il doit s'agit d'un projet « d'ouvrage, de travaux ou de protection » : cette condition, peu restrictive, permet de faire entrer dans la catégorie des PIG non seulement les projets d'équipement et d'aménagement, mais aussi ceux de protection qui ne nécessitent pas la réalisation de travaux ;

- le projet doit être destiné à la « réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles ou à l'aménagement agricole et rural » ;

- il doit avoir un caractère « d'utilité publique ».

Il s'agit ensuite de conditions de forme :

- le projet doit émaner d'un « intervenant » qui ne peut être que l'État, la région, le département, la commune, un groupement de communes, un établissement public ou une autre personne ayant la capacité d'exproprier ;

- il doit avoir fait l'objet soit d'une délibération ou d'une décision de l'intervenant concerné, arrêtant le principe et les conditions de sa réalisation et de sa mise à la disposition du public, soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvés par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication.

Le projet qui remplit l'ensemble de ces conditions peut être qualifié de PIG par arrêté préfectoral en vue de sa prise en compte par les documents d'urbanisme.

L'article L. 123-14 du code de l'urbanisme prévoit que lorsqu'un plan local d'urbanisme doit être révisé ou modifié pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général, le préfet en informe la commune. Dans un délai d'un mois, celle-ci fait connaître au préfet si elle entend opérer la révision ou la modification nécessaire. Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan .

Enfin, dans la rédaction initiale de l'article, le dernier paragraphe prévoyait un décret en Conseil d'État pour préciser les conditions d'application de l'article, notamment les règles relatives à la publicité des contrats.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Au paragraphe I , les députés ont adopté :

- au deuxième alinéa du I, un amendement de M. Jean-Christophe Lagarde permettant la conclusion d'un contrat de développement territorial sur une partie de commune , dès lors que seule celle-ci serait concernée.

- un amendement de la commission des affaires économiques précisant qu'une commune ou un EPCI peut, sous réserve du respect de la continuité territoriale, adhérer à un contrat de développement territorial existant ; la commission des lois a complété cet alinéa afin de conditionner cette possibilité à l'accord des cocontractants ;

S'agissant du paragraphe II , l'Assemblée nationale a ajouté :

- à l'initiative du groupe socialiste, que le contrat visait à assurer la diversité des fonctions urbaines, la mixité sociale dans l'habitat et une utilisation économie des espaces prenant en compte les objectifs du développement durable ;

- sur proposition de M. Jean-Christophe Lagarde, que le territoire d'une commune pouvait n'être que partiellement concerné par les objectifs du contrat ;

- à l'initiative de la commission des lois, que le contrat devait dresser la liste des ZAD, en fixer le périmètre, définir les bénéficiaires des droits de préemption et présenter les conditions générales de financement des opérations d'aménagement.

Enfin, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité préciser dans la loi les règles de publicité auxquelles seront soumis les contrats, en visant, au paragraphe VI , les articles L. 2121-24 et L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales. Ce renvoi entraîne l'obligation :

- d'insérer le contrat de développement territorial dans une publication locale diffusée dans la commune ;

- de communiquer le contrat à toute personne physique ou morale dans les conditions prévues par l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ^{72 ( * )} .

IV. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale se félicite de la prise en compte des compétences reconnues aux collectivités territoriales en matière d'aménagement et d'urbanisme par leur association au sein des contrats de développement territorial. Un tel dispositif de « co-construction » lui paraît conforme à une tendance de fond soulignée récemment par le Conseil d'État : « la contractualisation correspond à un nouveau style et à un nouveau registre de l'action politique et administrative se fondant sur la négociation et le consensus plutôt que sur l'autorité. L'État contemporain recherche l'adhésion des acteurs de préférence à l'action unilatérale (...) » ^{73 ( * )} .

Ces contrats devront constituer des contrats d'objectifs définissant un projet partagé de développement urbain pour tirer au mieux parti de l'investissement réalisé par l'État au travers du réseau de métro automatique du Grand Paris. Ils permettront également aux signataires de définir une stratégie foncière portant sur l'identification du foncier stratégique et les outils mis en oeuvre pour la conduire (opérateurs fonciers, droit de préemption, recours à l'expropriation). Votre commission spéciale souligne l'importance que l'État engage ses compétences techniques et humaines au travers de ces contrats. Elle a adopté, à cet article, dix amendements dont cinq de coordination ou de clarification.

Au paragraphe I , sur proposition de son rapporteur, la commission spéciale a adopté un amendement garantissant la consultation de la région et du département concerné sur le projet de contrat. Il reviendra au décret prévu au VII de l'article de fixer les modalités concrètes de cette consultation.

Votre rapporteur a également jugé opportun, par cet amendement, d'inscrire dès le début de l'article 18 les objectifs que devront fixer les contrats et a déplacé en conséquence l'alinéa 4 en le réécrivant. La nouvelle rédaction, qui s'inspire de celle retenue dans le projet de loi portant engagement national pour l'environnement pour les schémas de cohérence territoriale, enrichit les objectifs et soumet les contrats au respect des principes qui doivent guider les documents d'urbanisme en application des articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme. Elle précise également que les objectifs fixés en matière de logements doivent tenir compte des programmes locaux de l'habitat .

En outre, votre rapporteur a souhaité soumettre tous les projets de contrat à l'enquête publique visée au chapitre III du titre II du livre I ^er du code de l'environnement. S'il est certain que, dans la plupart des cas, l'enquête publique aurait été rendue nécessaire par la révision des documents d'urbanisme, il apparaît préférable d'associer le public dans tous les cas de figure, étant donné l'importance que revêtiront ces documents pour l'aménagement urbain. Afin d'éviter tout ambigüité, votre commission spéciale a également adopté, au IV, un amendement précisant que lorsqu'une enquête publique est nécessaire pour mettre en compatibilité les documents d'urbanisme, elle porte également sur l'ensemble du contrat : il ne sera donc en aucune façon nécessaire d'organiser deux enquêtes publiques.

Par ailleurs, votre commission spéciale estime dangereux d'inclure dans le délai imparti aux communes et à l'État pour conclure des contrats de développement territorial la phase d'enquête publique, dont la durée réelle leur échappe assez largement . C'est pourquoi le texte qu'elle a adopté propose de fixer un délai jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique .

Enfin, à l'initiative de M. Denis Badré , votre commission spéciale a précisé, s'agissant de l'aménagement, que les établissements publics de coopération intercommunale compétents jouent un rôle structurant .

Au paragraphe II , votre commission spéciale a souhaité, par un amendement de son rapporteur, prévoir que les contrats devront préciser les conditions d'insertion dans le tissu urbain existant des opérations d'aménagement et projets d'infrastructure. En outre, l'avis de l'atelier international du Grand Paris devra être sollicité, traduisant ainsi concrètement le souhait exprimé par le président de la République : « l'Atelier international du Grand Paris est voué à jouer un rôle fondamental dans la conception et dans la mise en oeuvre d'un nouveau projet urbain » ^{74 ( * )} .

Votre commission spéciale a également jugé nécessaire de préciser, dans un alinéa spécifique, les dispositions du contrat concernant le financement . Dans l'amendement qu'elle a adopté, il est ainsi prévu que le financement des contrats inclura les participations des aménageurs et constructeurs dues en application des articles L. 311-4, L 332-9 et L. 332-11-3 et la moitié des excédents dégagés par les opérations d'aménagement.

Enfin, votre commission spéciale a supprimé, par un amendement de votre rapporteur et un amendement identique présenté par M. Jean-Pierre Caffet, Mme Nicole Bricq et le groupe socialiste, l'alinéa 12 relatif aux PIG , jugeant cette disposition largement superfétatoire au regard des dispositions combinées de l'alinéa 10, de l'article 18 et de l'article R. 121-3 précité du code de l'urbanisme.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 - Mise en oeuvre des contrats de développement territorial

Commentaire : cet article crée un nouvel outil contractuel à la disposition des communes pour la mise en oeuvre des actions ou opérations d'aménagement nécessaires à la réalisation d'un contrat de développement territorial. Il leur permet de confier à un tiers une mission globale portant sur la conception du projet d'aménagement global, l'élaboration d'une proposition de révision simplifiée du document d'urbanisme et la maîtrise d'ouvrage des travaux d'équipement concourant à la réalisation du projet d'aménagement.

I. Le droit en vigueur

En droit interne, le contrat prévu à cet article présente les mêmes caractéristiques que la concession d'aménagement , contrat dont « le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. [...] » ^{75 ( * )} .

Les règles applicables en matière de concession d'aménagement prévoient des règles de publicité et de passation distinctes, selon que le contrat répond à la qualification de marché de travaux ou de concession de travaux .

S'agissant des concessions de travaux , lorsque le concessionnaire assume une part significative du risque économique de l'opération, les articles R. 300-4 à R. 300-11 du code de l'urbanisme prévoient une obligation de publier un avis de publicité dans une publication habilitée à recevoir des annonces légales et dans une publication spécialisée en urbanisme, quelque soit le montant de l'opération, ainsi qu'au Journal officiel de l'Union européenne (JOUE) lorsque le montant de l'opération, comprenant à la fois le coût des services et le coût des travaux, dépasse le seuil communautaire de 5 150 000 €. Dans tous les cas, un avis d'attribution doit également être publié au JOUE. Concernant la procédure de passation, hormis le respect de délais minimaux de réception des candidatures et des offres ainsi que l'obligation de communiquer aux candidats les informations relatives aux caractéristiques essentielles du contrat, les articles R. 300-4 à R. 300-11 précités n'imposent pas le respect d'une des procédures formalisées prévues par la directive 2004/18 précitée mais laisse la liberté au concédant d'engager une discussion avec le ou les candidats.

Pour ce qui concerne les marchés de travaux , ils sont passés selon les procédures applicables aux contrats de partenariat. La procédure de passation est encadrée, faisant application des règles relatives au dialogue compétitif ou à l'appel d'offres.

II. Le texte du projet de loi initial

Le premier alinéa de l'article 19 limite l'utilisation du contrat aux actions et opérations nécessaires à un contrat de développement territorial, jusqu'à l'expiration de celui-ci.

Dans le texte initial, les trois derniers alinéas précisaient :

- le contenu minimal des spécifications techniques formulées pour la définition des besoins, qui doivent comporter le programme global de construction de l'opération avec une répartition indicative entre logements, activités économiques et équipements publics ;

- l'obligation de préciser dans le contrat les conditions de l'indemnisation du cocontractant dans le cas où sa proposition ne serait pas retenue à l'issue de la procédure de révision simplifiée et de l'enquête publique ;

- l'obligation de ne mettre à la charge de l'aménageur ou des constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable a adopté :

- un amendement de la commission des lois précisant que les contrats peuvent être conclus avec une personne morale de droit public ou privé ;

- un amendement du rapporteur indiquant que le programme global de construction de l'opération d'aménagement doit tenir compte des programmes locaux de l'habitat et que les communes soumises aux obligations de construction de logements sociaux ne peuvent conclure le contrat qu'à condition que le programme global de construction de l'opération d'aménagement intègre une augmentation du pourcentage de logements locatifs ;

- un amendement de la commission des lois précisant les conditions d'indemnisation du cocontractant.

En séance, l'Assemblée nationale a, dans un premier temps, adopté deux amendements :

- un amendement de M. Yanick Paternotte exemptant les communes soumises à une inconstructibilité liée à un plan d'exposition au bruit de leurs obligations de construction de logements sociaux ;

- un amendement présenté par M. Jean-François Lamour et plusieurs de ses collègues remplaçant la notion « d'intégration » d'une augmentation du pourcentage de logements sociaux par celle de « participation » à l'objectif de construction de logements sociaux.

Puis le Gouvernement a demandé aux députés, au cours d'une seconde délibération, d'en revenir sur ces deux points au texte de la commission.

IV. Le texte de la commission spéciale

L'article 19 crée un nouvel outil qui peut être intéressant dans la mesure où, en contribuant à réduire le « saucissonnage » des contrats de conception et de réalisation, il permettrait de gagner en rapidité et en cohérence, notamment architecturale, des projets. Votre commission spéciale a adopté un amendement permettant la conclusion des contrats non seulement pour l'élaboration d'une proposition de révision simplifiée du PLU mais aussi pour une révision globale ou, au contraire, une simple modification .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE IV bis - DISPOSITIONS RELATIVES AU LOGEMENT

Votre commission spéciale a adopté un amendement de notre collègue M. Dominique Braye créant un nouveau titre consacré au logement qui comprend un article relatif à la territorialisation des objectifs de logements en Île-de-France.

Votre commission a adopté cette division additionnelle ainsi rédigée.

Article 19 bis (article L 302-13 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Territorialisation des objectifs de production de logements

Commentaire : cet article permet au préfet de région de territorialiser l'objectif de production de 70 000 logements fixés à l'article 1 ^er du texte adopté par votre commission spéciale.

L'article 19 bis adopté par votre commission spéciale à l'initiative de M. Dominique Braye prévoit que le préfet de région arrête, pour une période de trois ans, les objectifs annuels de production de nouveaux logements dans des périmètres soumis à l'obligation de réaliser un programme local de l'habitat, les programmes locaux de l'habitat devant tenir compte de ces objectifs. Il est prévu qu'un bilan territoire par territoire sera effectué chaque année. Cet amendement reprend globalement, en ajoutant l'avis des établissements publics compétents en matière de PLH, le dispositif proposé par M. Etienne Pinte à l'Assemblée nationale et répond à une demande très forte exprimée par les acteurs du monde du logement pour répondre au déficit d'offre qui caractérise aujourd'hui l'Île-de-France .

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES À LA CRÉATION D'UN PÔLE SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE SUR LE PLATEAU DE SACLAY76 ( * )

Le titre V du projet de loi, visant le développement du pôle scientifique et technologique du plateau de Saclay, se compose de deux chapitres :

le chapitre I ^er concerne les « dispositions relatives à l'Établissement public de Paris-Saclay » ;

le chapitre II traite, suivant son intitulé initial, des « dispositions spécifiques relatives à la mise en oeuvre du projet de pôle scientifique et technologique sur le plateau de Saclay ».

CHAPITRE Ier - Dispositions relatives à l'Établissement public de Paris-Saclay

Ce chapitre I ^er comprend neuf articles :

l'article 20 créée l'Établissement public de Paris Saclay ;

l'article 21 fixe les missions de cet établissement ;

l' organise le conseil d'administration de l'établissement ;

l'article 23 en organise la direction générale ;

l'article 23 bis , inséré par l'Assemblée nationale, précise les missions du président-directeur général ;

l'article 24 concerne les ressources de l'établissement ;

l'article 25 fixe le régime du transfert des biens immobiliers de l'Etat à l'établissement public ;

l'article 26 exclut cet établissement du champ d'application de la loi sur la démocratisation du secteur public ;

enfin, l'article 27 prévoit les dispositions règlementaires d'application de ce chapitre I ^er .

Article 20 - Création de l'Établissement public de Paris-Saclay

Commentaire : cet article créé l'Établissement public de Paris-Saclay, établissement public de l'État à caractère industriel et commercial . Il en détermine l'objet, qui consiste dans le développement et le rayonnement international du pôle scientifique et technologique du plateau de Saclay, ainsi que le périmètre géographique d'intervention .

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article crée la structure qui sera chargée de piloter le développement du pôle mis en place sur le plateau de Saclay ^{77 ( * )} . Le premier alinéa donne à cette structure le statut d' établissement public de l'État à caractère industriel et commercial , et le dénomme « Établissement public de Paris-Saclay ».

Il convient de noter que les missions de cet établissement, fixées par l'article 21 du projet de loi, lui confèrent un caractère sui generis et en font, par conséquent, une nouvelle catégorie d'établissement public ; conformément à l'article 34 de la Constitution, l'intervention du législateur est donc nécessaire pour sa création. Par ailleurs, le choix du caractère industriel et commercial de cet établissement, qui entraîne un régime de droit privé pour la plupart de ses actes de gestion, est justifié par la nécessaire souplesse qui doit bénéficier à son action.

Le deuxième alinéa du présent article définit l'objet de l'Établissement public de Paris-Saclay, qui consiste dans « le développement et le rayonnement international du pôle scientifique et technologique du plateau de Saclay ». De la sorte, l'établissement aura pour tâche, dans un premier temps, la définition et la mise en oeuvre des mesures nécessaires à la constitution du « cluster » établi sur le plateau de Saclay puis, dans un second temps, le soutien au développement et au rayonnement de celui-ci. Ce second aspect de son rôle, par nature, n'étant pas borné dans le temps, l'Établissement public de Paris-Saclay est logiquement institué pour une durée indéterminée .

Le troisième alinéa du présent article fixe le périmètre géographique d'intervention de l'établissement, par renvoi à l'annexe A du projet de loi. Cette annexe vise 49 communes situées entre les vallées de l'Yvette et de la Bièvre, 29 appartenant au département de l'Essonne ^{78 ( * )} et 20 relevant du département des Yvelines ^{79 ( * )} , soit au total quelque 35 800 hectares. Il s'agit donc d'un territoire nettement plus étendu que celui défini par le décret n° 2009-248 du 3 mars 2009 inscrivant les opérations d'aménagement du plateau de Saclay parmi les opérations d'intérêt national (OIN), qui ne concerne que 27 communes, soit environ 7 000 hectares. Cette extension, en particulier, permet d'intégrer dans le périmètre de l'Établissement public de Paris-Saclay l'ensemble des communes appartenant à l'une des quatre communautés d'agglomération concernées par l'OIN ^{80 ( * )} (cf. carte ci-dessous).

LE PÉRIMÈTRE D'INTERVENTION DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE PARIS-SACLAY (ANNEXE A DU PROJET DE LOI)

Source : Mission de préfiguration de l'Établissement public de Paris-Saclay.

En outre, il est prévu que ce périmètre d'intervention pourra être modifié par décret en Conseil d'État . La disposition tend notamment à permettre que certaines communes, non incluses dans le pôle du plateau de Saclay au premier stade du développement de celui-ci, en deviennent membres ultérieurement, dans le cours du processus de sa croissance.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre une modification rédactionnelle de son initiative, la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, sur la proposition de la commission des lois, a adopté un amendement complétant le troisième alinéa du présent article. Par cet ajout, il a été prévu que la modification éventuelle du périmètre d'intervention de l'Établissement public de Paris-Saclay ne pourra intervenir qu' « après consultation des organes délibérants des communes et établissements publics de coopération intercommunale territorialement concernés ».

Cette disposition, qui vise à recueillir l'avis préalable des collectivités territoriales sur les modifications du périmètre, ne peut qu'être approuvée, dès lors qu'il ne s'agit que d'un avis simple , juridiquement non contraignant et qui, par conséquent, ne pourra faire obstacle au développement du pôle du plateau de Saclay. Il convient de noter qu'il reviendra nécessairement au décret d'application prévu par l'article 27 du projet de loi de préciser les modalités de la consultation ainsi requise.

III. Le texte de la commission spéciale

À l'initiative de M. Jean-Pierre Caffet, Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, la commission spéciale a adopté un amendement , visant à préciser l'objet de l'Établissement public de Paris-Saclay. La mission de celui-ci consistera dans « l'impulsion et la coordination du développement du pôle scientifique et technologique du plateau de Saclay », ainsi que dans la promotion du rayonnement international de ce pôle.

Cette rédaction entend prendre acte de l' existence des autres acteurs du développement du plateau de Saclay , établissements de recherche et d'enseignement supérieur et entreprises tout particulièrement, dont la délégation de votre commission spéciale qui s'est rendue à Orsay le 25 février 2010 a pu appréhender toute la diversité et la richesse.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié

Article 21 - Missions de l'Établissement public de Paris-Saclay

Commentaire : cet article définit les missions de l'Établissement public de Paris-Saclay, qui tiennent à la conduite de toute action susceptible de favoriser les activités d'enseignement, de recherche et d'innovation, ainsi que leur valorisation industrielle, et à la réalisation des opérations d'aménagement du pôle scientifique et technologique du plateau de Saclay .

I. Le texte du projet de loi initial

Cet article définit les missions de l'Établissement public de Paris-Saclay , créé par l'article précédent du projet de loi. Son premier alinéa, ainsi, charge l'établissement, de manière générale, d'une part de « conduire toute action susceptible de favoriser les activités d'enseignement, de recherche et d'innovation et leur valorisation industrielle » et, d'autre part, de « réaliser des opérations d'aménagement du pôle scientifique et technologique » du plateau de Saclay.

Les alinéas suivants détaillent les compétences de l'établissement impliquées par cette double mission ambitieuse. Il convient cependant de remarquer que la liste de ces compétences n'est pas limitative , puisque le deuxième alinéa du présent article prend soin de préciser que l'établissement « a notamment » ces compétences. Par conséquent, dans le respect du droit existant, il disposera de toute compétence répondant à son objet  le développement et le rayonnement international du pôle établi sur le plateau de Saclay, conformément à l'article 20 du projet de loi  et permettant soit de « favoriser les activités d'enseignement, de recherche et d'innovation et leur valorisation industrielle », soit de « réaliser des opérations d'aménagement du pôle ».

L'énumération des compétences à laquelle procède le présent article, logiquement, recouvre ces deux aspects de la mission assignée à l'établissement public.

Une première série de compétences se rapporte ainsi à la mission d' aménagement de l'établissement. Il s'agit des compétences visées aux alinéas 1°, 2°, 6° et 9° ; soient respectivement :

- « réaliser les opérations d'équipement et d'aménagement prévues par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme » opérations qui visent, notamment, à mettre en oeuvre un projet urbain ou une politique locale de l'habitat, organiser l'extension ou l'accueil des activités économiques, réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, permettre le renouvellement urbain et la sauvegarde des espaces naturels « et les acquisitions foncières nécessaires ». Cette compétence est cependant attribuée à l'Établissement public de Paris-Saclay « sans préjudice des compétences dévolues à d'autres personnes publiques », de sorte que le droit commun de l'aménagement de l'espace se trouve préservé, le nouvel établissement public ne constituant qu'un opérateur en la matière ;

- « réaliser des investissements destinés à favoriser l'implantation d'organismes exerçant des activités d'enseignement supérieur et de recherche, et d'entreprises » ;

- « assurer des missions d' assistance aux maîtres d'ouvrage et aux pouvoirs adjudicateurs d'opérations immobilières ayant pour objet le développement du pôle scientifique et technologique » ;

- « contribuer à la mise en valeur et à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ».

Les autres compétences visées par le présent article correspondent à la mission de l'établissement de favoriser l'enseignement, la recherche et l'innovation et leur valorisation . Elles sont fixées par les alinéas 3°, 4°, 5°, 7° et 8° ; il s'agit respectivement de :

- « collecter des fonds auprès de tiers »  entreprises privées, fondations ou institutions européennes, par exemple , « afin de contribuer aux activités d'enseignement supérieur, de recherche, à leurs développements technologiques et industriels, ainsi qu'à la création d'entreprises » ;

- « mettre à disposition des organismes d'enseignement supérieur et de recherche et des entreprises des plateformes technologiques , des structures de formation et d' information , de réception , d' hébergement et de restauration » ;

- « fournir à ces organismes et entreprises des prestations en matière de dépôt et d'entretien de brevets , de protection de la propriété intellectuelle et industrielle, de création et de financement d'entreprises » ;

- « favoriser la circulation des connaissances , des innovations et des bonnes pratiques, la mobilité professionnelle , la diffusion des offres d'emploi et de stage et les rapprochements entre les milieux scientifiques et économiques » ;

- enfin, « promouvoir l' image de marque du pôle » du plateau de Saclay, « notamment à l'étranger ».

Par ailleurs, les deux derniers alinéas du présent article autorisent l'Établissement public de Paris-Saclay :

- d'une part, à « créer des filiales ou prendre des participations dans des entreprises, groupements ou organismes dont l'objet concourt à la réalisation de ses missions ». Cette disposition vise à offrir à l'établissement la plus grande souplesse d'action pour mener à bien sa tâche ;

- d'autre part, à intervenir en dehors de son périmètre géographique (tel qu'il est déterminé par l'article 20 du projet de loi), afin de « réaliser des acquisitions d'immeubles bâtis ou non bâtis et, avec l'accord des communes intéressées, des opérations d'aménagement et d'équipement urbain », si ces acquisitions ou opérations s'avèrent « nécessaires à l'exercice de ses missions ». L'ouverture de cette faculté marque un souci de réalisme et de cohérence dans le dispositif proposé par le présent article.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Plusieurs modifications rédactionnelles ont été apportées à cet article par l'Assemblée nationale, mais la commission du développement durable a apporté trois modifications substantielles.

En premier lieu, à l'initiative de notre collègue député François Lamy, un alinéa 8° bis a été inséré, pour reconnaître à l'Établissement public de Paris-Saclay la compétence d' « impulser les synergies entre les acteurs du pôle scientifique et technologique, afin de coordonner leurs interventions respectives ». Cette compétence s'inscrit sans conteste dans la mission de développement du pôle du plateau de Saclay fixée à l'établissement.

En deuxième lieu, à l'initiative de notre collègue député Yves Albarello, rapporteur, l'alinéa 9° a été réécrit afin d' enrichir la définition de la compétence « environnementale » de l'Établissement public de Paris-Saclay et d'en préciser les modalités .

D'une part, l'établissement est désormais chargé de « contribuer à assurer », non seulement « la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers », comme dans le texte initial du projet de loi, mais également « les conditions du maintien de l'activité agricole » et « la pérennité du patrimoine hydraulique ». Ces ajouts sont justifiés par l'acuité des enjeux, en la matière, sur le plateau de Saclay, tels que votre commission spéciale a pu les appréhender en rencontrant les acteurs du terrain  notamment lors de la série de « tables-rondes » organisée par le rapporteur dans les locaux de la Mission de préfiguration de l'Établissement public de Paris-Saclay ^{81 ( * )} .

D'autre part, il est prévu en termes exprès que cette compétence devra s'exercer en concertation avec la chambre régionale d'agriculture, la société d'aménagement foncier et d'établissement rural et l'agence de l'eau Seine-Normandie.

En dernier lieu, à l'initiative de notre collègue député Serge Grouard, un nouvel alinéa 10° a été introduit, pour attribuer à l'Établissement public de Paris-Saclay la compétence d'« encourager les partenariats avec les collectivités territoriales , les organismes d'enseignement supérieur et de recherche ainsi que les entreprises des secteurs d'activité concernés sur l'ensemble du territoire national ». En séance, un amendement de notre collègue député François Lamy, sous-amendé par la commission des lois, a été adopté par l'Assemblée nationale afin de préciser que ces partenariats concernent également les groupements de collectivités territoriales.

Cette disposition tend à souligner le caractère national, et pas seulement local, des intérêts économiques qui s'attachent au développement du pôle mis en place sur le plateau de Saclay, comme aux ambitions de tout « cluster ».

III. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté trois amendements au présent article.

- Tout d'abord, au 12 ^e alinéa ( 9° ) de l'article, s'agissant de la concertation dans laquelle l'établissement devra exercer cette mission relative à l'environnement, la référence à la chambre interdépartementale d'agriculture d'Île-de-France a été substituée à celle de la chambre régionale d'agriculture . En effet, c'est ici la chambre interdépartementale, couvrant notamment les départements de l'Essonne et des Yvelines, qui s'avère compétente.

- Par ailleurs, un alinéa 7° bis a été inséré dans le présent article, afin de préciser que l'Etablissement public de Paris-Saclay, au titre de sa mission d'aménagement du pôle établi sur le plateau de Saclay, sera en charge de favoriser la couverture en très haut débit du territoire sur lequel il exercera ses compétences. Cet aspect, en effet, est essentiel pour le monde de la recherche comme pour l'activité des entreprises. Il est expressément indiqué que cette compétence devra être exercée en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements.

- Enfin, sur la proposition de notre collège Yves Pozzo di Borgo, au 12 ^e alinéa précité (9°) de l'article, les compétences de l'établissement en faveur de la protection du patrimoine hydraulique du plateau de Saclay ont été précisées . Il est ainsi prévu que, si des projets d'urbanisation affectent l'écoulement des eaux superficielles ou souterraines, l'établissement devra prendre « les mesures permettant le maintien de l'équilibre hydrographique du plateau de Saclay ».

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié

Article 22

Conseil d'administration de l'Établissement public de Paris-Saclay

Commentaire : cet article règle l'organisation du conseil d'administration de l'Établissement public de Paris-Saclay, constitué de quatre collèges représentant respectivement l'État, les collectivités territoriales, le monde universitaire et scientifique, enfin celui de l'entreprise. En outre, l'Assemblée nationale a institué, auprès de ce conseil, un comité consultatif composé de représentants des associations reconnues d'utilité publique, des organisations professionnelles agricoles, des chambres consulaires, des organisations syndicales et des associations agréées dans le domaine de l'environnement .

I. Le texte du projet de loi initial

Cet article organise l' administration de l'Établissement public de Paris-Saclay .

Le paragraphe I confie celle-ci à un conseil d'administration , dont il détermine la composition sous la forme de quatre collèges :

1° le collège des représentants de l' État , collectivité de rattachement de l'établissement ;

2° celui des représentants des collectivités territoriales , dont l'Assemblée nationale a précisé la composition spécifique ;

3° le collège des représentants du monde universitaire et scientifique (« des personnalités choisies en raison de leurs compétences dans les domaines universitaire et scientifique ») ;

4° celui des représentants du monde de l'entreprise (« des personnalités choisies en raison de leur expérience en qualité de chef d'entreprise ou de cadre dirigeant d'entreprise »).

L'exposé des motifs du projet de loi initial, en la matière, apporte deux précisions :

- d'une part, les membres des deux derniers collèges précités, qui représentent, respectivement, le monde universitaire et scientifique et celui de l'entreprise, seront désignés « en tant qu'acteurs ou anciens acteurs de la catégorie qu'ils représentent, sans que soit nécessaire un lien direct avec le territoire. L'État choisira discrétionnairement au moins un membre de chacun de ces deux collèges », les autres membres devant donc être désignés, ou à tout le moins proposés, par d'autres autorités, universités ou organisations professionnelles par exemple. Il reviendra au décret d'application, prévu par l'article 27 du projet de loi, de régler ce point ;

- d'autre part, le décret précité fixera les effectifs de chacun des quatre collèges, « en veillant à ce que le conseil d'administration conserve des effectifs réduits, de l'ordre de quinze à vingt administrateurs , garants de son efficacité ». On doit approuver cette orientation, eu égard à la réactivité du processus de décision que requiert l'exercice des importantes missions confiées à l'Établissement public de Paris-Saclay, définies par l'article 21 du projet de loi.

La répartition des effectifs entre les collèges, à ce stade, n'est pas connue, mais le sixième alinéa du présent article exige que les membres des premier et deuxième collèges précités, c'est-à-dire les représentants de l'État et ceux des collectivités territoriales, ensemble, disposent de la majorité des sièges au sein du conseil d'administration ainsi conformé. En d'autres termes, dans cette enceinte, l'État, à lui seul, ne disposera pas de la majorité .

Le paragraphe II de l'article, enfin, fixe à cinq ans la durée du mandat des membres de ce conseil d'administration, quel que soit le collège dont ils relèvent. Il précise que ce mandat est renouvelable .

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission du développement durable de l'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article.

En premier lieu, à l'initiative de la commission des affaires économiques, la composition du collège des représentants des collectivités territoriales dans le conseil d'administration de l'Établissement public de Paris-Saclay, que vise le 2° du paragraphe I de l'article, a été substantiellement révisée.

Alors que la rédaction initiale prévoyait un collège « des représentants de collectivités territoriales de la région d'Île-de-France et de leurs groupements », l'accent a été mis sur les collectivités territoriales directement intéressées par le projet du pôle à développer sur le plateau de Saclay. De la sorte, ce collège est devenu celui « des représentants de l'Essonne et des Yvelines, qu'ils soient élus des communes, de leurs groupements ou des départements eux-mêmes » . Cependant, il est prévu que ce collège puisse également comprendre « un représentant de la région d'Île-de-France » ; il pourra accueillir, en outre, « des députés ou des sénateurs désignés par les commissions compétentes des assemblées parlementaires ».

La nouvelle rédaction prend encore soin de régler le cas de perte de son mandat électoral par un membre de ce collège : cette situation entraînerait la démission d'office du conseil d'administration, et il devrait alors être pourvu au remplacement de l'élu démissionnaire, « dans les meilleurs délais ».

En second lieu, à l'initiative de notre collègue député François Lamy, le paragraphe I du présent article a été complété par un alinéa, devenu le septième de l'article, tendant à instituer, auprès du conseil d'administration de l'Établissement public de Paris-Saclay, un comité consultatif entièrement nouveau par rapport au projet de loi initial. Ce comité est composé de personnalités représentatives du monde associatif et des associations agréées dans le domaine de l'environnement, des organisations professionnelles agricoles, des chambres consulaires et des organisations syndicales .

Cependant, sur la proposition de la commission des lois, l'Assemblée nationale a retenu ce dispositif moyennant deux modifications par rapport au texte qu'avait adopté la commission du développement durable :

- d'une part, la représentation du monde associatif, au sein de ce comité consultatif, hors associations agréées dans le domaine de l'environnement, a été limitée aux seules associations reconnues d'utilité publique ;

- d'autre part, la saisine du comité consultatif a été rendue facultative , et laissée à l'initiative du conseil d'administration de l'Établissement public de Paris-Saclay. En l'état de la rédaction issue du vote de l'Assemblée nationale, le conseil pourrait donc solliciter le comité sur ses projets, mais il ne serait jamais tenu de procéder à cette consultation. Cet aménagement du dispositif introduit par la commission du développement durable a été motivé par le souci  légitime et pertinent, dans son principe  d'éviter la lourdeur d'un processus décisionnel qui aurait dû associer de façon systématique, sur l'ensemble des projets du conseil d'administration, le comité consultatif.

III. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté quatre amendements à cet article.

Un premier amendement révise la composition du conseil d'administration de l'Établissement public de Paris-Saclay : afin de contribuer à la bonne articulation du projet global du Grand Paris avec celui du pôle du plateau de Saclay, le 2° du paragraphe I (troisième alinéa) de cet article a été complété afin de prévoir que le collège des représentants de l'Etat, au sein du conseil d'administration, comprendra un représentant de l'établissement public « Société du Grand Paris » , créé par l'article 8 du projet de loi. L'intéressé sera désigné par le directoire de cet établissement.

Ce lien à la fois organique et personnel entre les deux établissements publics a paru nécessaire, en effet, pour assurer la cohérence des projets qu'ils décideront l'un et l'autre de mettre en oeuvre, parallèlement, en ce qui concerne l'aménagement du plateau de Saclay.

De plus, à l'initiative de notre collège Yves Pozzo di Borgo, a été adopté un amendement qui affine le critère de nomination dans le collège des représentants du monde universitaire et scientifique du conseil d'administration . Les personnalités membres de ce collège n'y seront pas nommées pour leurs seules « compétences » dans les domaines universitaire et scientifique, comme le prévoyait l'article dans sa rédaction initiale, mais également eu égard à leur « réalisation de projets remarquables » dans ces domaines.

En second lieu, le dispositif du comité consultatif, institué à l'initiative de l'Assemblée nationale, comme indiqué ci-dessus, auprès du conseil d'administration de l'Établissement public de Paris-Saclay, a été renforcé.

D'une part, un amendement élargit la composition du comité consultatif a été élargie . Il a ainsi été précisé que ce sont non seulement les organisations syndicales mais aussi les organisations professionnelles qui ont vocation à y figurer. De plus, à cette structure ont été intégrés les parlementaires un député et un sénateur, désignés par leur assemblée respective  et le représentant de la région d'Île-de-France , que nos collègues députés avaient prévus comme devant figurer parmi les membres du deuxième collège du conseil d'administration de l'établissement.

Cette mesure est de nature à permettre la composition d'un conseil d'administration aux effectifs limités, gage de son efficacité, conformément à l'exposé des motifs, précité, du projet de loi. Les parlementaires comme le représentant de la région, au reste, trouvent plus naturellement leur place au sein d'une instance consultative que parmi les membres du conseil d'administration.

D'autre part, un amendement tend à renforcer les prérogatives du comité consultatif ont été accrues . En effet, sans méconnaître les impératifs d'efficacité et de réactivité qui ont présidé à l'organisation de la gouvernance de l'établissement public de Paris-Saclay, les différentes instances qui composent le comité consultatif  les associations, organisations professionnelles et syndicats  doivent pouvoir être assurées de faire valoir leur point de vue sur les projets majeurs que décidera le conseil d'administration.

En conséquence, alors que la saisine du comité consultatif, comme on l'a signalé, était en tout état de cause facultative selon la rédaction du présent article issue du vote de l'Assemblée nationale, il a été prévu que ce comité soit obligatoirement saisi, par le conseil d'administration, des projets les plus importants : ceux qui, mettant en oeuvre les compétences de l'établissement public déterminées par l'article 21 du projet de loi, engageront le plus l'avenir du pôle établi sur le plateau de Saclay. Sont visés, à ce titre, la stratégie et les grandes opérations d'équipement et d'aménagement de l'établissement public, les plans d'investissement de celui-ci et les orientations envisagées pour agir en faveur de la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Enfin, il a été prévu que le comité puisse émettre, de sa propre initiative, des propositions sur tout sujet et demander que des questions soient inscrites à l'ordre du jour d'une réunion du conseil d'administration .

Ces dispositions nouvelles tendent à concilier les exigences de l'efficacité requise dans la procédure de décision de l'établissement public de Paris-Saclay et l'utilité de la consultation pour éclairer cette dernière. Au demeurant, il convient de souligner que, même dans les cas de saisine obligatoire du comité consultatif ainsi créés, le conseil d'administration sera toujours libre de passer outre aux avis, demandes et propositions formulés par ce dernier, qui restent des avis simples, juridiquement non contraignants.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié .

Article 23 - Direction générale de l'Établissement de Paris-Saclay

Commentaire : cet article attribue la direction générale de l'Établissement public de Paris-Saclay au président du conseil d'administration et prévoit que celui-ci sera nommé par décret, après son audition par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat (procédure introduite par l'Assemblée nationale) .

I. Le texte du projet de loi initial

Cet article dispose que la direction générale de l'Établissement public de Paris-Saclay se trouve assurée par le président du conseil d'administration de l'établissement, avec le titre de président-directeur général (PDG). Cette direction sera donc exercée par une seule « tête », au contraire notamment de celle de l'établissement public « Société du Grand Paris », que l'article 8 du projet de loi organise selon un modèle « bicéphale », ou des établissements publics d'aménagement créés en application de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, dotés d'un président et d'un directeur général. Ce choix est celui de la simplicité du système de gouvernance, dans un but évident d'efficacité.

Il est également prévu que le PDG de l'Établissement public de Paris-Saclay soit nommé par décret , et non élu. Cette disposition, naturelle s'agissant d'un établissement public de l'État, témoigne que celui-ci entend conserver un rôle dans la direction de l'établissement, bien qu'il ne dispose pas de la majorité au sein du conseil d'administration de celui-ci comme le prévoit l'article 22 du projet de loi. Il s'agit en somme d'une forme de « compensation » à l'ouverture assez large de ce conseil aux collectivités territoriales et à des personnalités extérieures.

Enfin, il est prévu que le PDG sera choisi, par le Gouvernement, « parmi les membres du conseil d'administration ». Dans le silence du texte, il pourrait appartenir à l'un ou l'autre des quatre collèges qui composent ce conseil d'administration, conformément à l'article 22 précité, et par conséquent être désigné, indifféremment, parmi les représentants de l'État, ceux des collectivités territoriales, les personnalités universitaires et scientifiques ou celles du monde de l'entreprise.

L'exposé des motifs du projet de loi initial apporte deux précisions, concernant les futures dispositions réglementaires d'application du présent article, telles qu'elles devraient figurer dans le décret prévu par l'article 27 :

- d'une part, le PDG « pourra déléguer ses compétences à un directeur général délégué » ;

- d'autre part, il sera fait usage, au bénéfice du statut de PDG de l'Établissement public de Paris-Saclay, de la possibilité de déroger à la limite d'âge prévue , en principe et fixée à 65 ans , pour les présidents de conseil d'administration, directeurs généraux et directeurs des établissements publics de l'État, en application de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public. Cette loi, en effet, permet une telle dérogation, par la loi comme par le décret ^{82 ( * )} .

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de la commission des affaires économiques, la commission du développement durable de l'Assemblée nationale a complété le présent article afin de prévoir que le PDG de l'Établissement public de Paris-Saclay ne pourra être nommé qu'» après avoir été auditionné par les commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ».

Bien qu'elle ne se trouve assortie d' aucun vote de la part des commissions parlementaires en cause ^{83 ( * )} , cette procédure sera pour le Parlement d'une utilité pratique indubitable , dans la mesure où elle lui permettra d'apprécier a priori l'adéquation aux exigences du poste de la personne pressentie pour celui-ci, et de prendre connaissance du projet que forme cette dernière pour la conduite de la mission qui se trouve sur le point de lui être confiée. Au reste, elle revêt un caractère substantiel ; à défaut de l'avoir suivie, la nomination du PDG serait entachée d'irrégularité.

III. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté un amendement sur cet article afin de prévoir expressément que la nomination du PDG de l'établissement public de Paris-Saclay pourra déroger à la limite d'âge de principe (65 ans).

En effet, cette dérogation, comme on l'a noté, se trouve d'ores et déjà annoncée, dans l'exposé des motifs du projet de loi, comme devant être fixée dans le décret d'application prévu par l'article 29. Toutefois, s'agissant d'un établissement public créé par la loi, il revient au législateur de préciser ce choix . En outre, l'article 8 du projet de loi prévoit effectivement une telle disposition en ce qui concerne l'établissement public « Société du Grand Paris ».

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 bis - Missions du président-directeur général de l'Établissement public de Paris-Saclay

Commentaire : cet article, introduit par l'Assemblée nationale, précise la nature des compétences du président-directeur général de l'Établissement public de Paris-Saclay .

Le présent article a été introduit par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission des affaires économiques , en l'absence de dispositions spécifiques dans le texte du projet de loi initial. Il précise la nature des compétences du président-directeur général (PDG) de l'Établissement public de Paris-Saclay , désigné conformément aux dispositions de l'article 23.

Ainsi, cet article énonce d'abord que « le président-directeur général dirige l'action de l'établissement public », ce qui est redondant avec les dispositions de l'article 23 précité. Puis il précise que le PDG :

- est ordonnateur des dépenses et des recettes ;

- représente l'établissement en justice et dans tous les actes de la vie civile, et passe des contrats et signe tous les actes pris au nom de l'établissement ;

- prépare et exécute les décisions du conseil d'administration ;

- recrute le personnel et a autorité sur lui.

Enfin, il est expressément prévu que le PDG puisse déléguer sa signature. En pratique, il pourra user de cette faculté, notamment, au bénéfice du directeur général délégué de l'établissement, dont la création par la voie réglementaire a été annoncée dans l'exposé des motifs du projet de loi initial ^{84 ( * )} .

L'ensemble de ces dispositions, qui correspondent aux attributions « classiques » d'un directeur général d'établissement public , aurait pu ne figurer que dans le décret d'application prévu par l'article 27 du projet de loi. Cette définition des compétences concrètes du PDG de l'Établissement public de Paris-Saclay, en effet, relève du pouvoir réglementaire, même si rien n'interdit qu'elle figure dans la loi. Toutefois, il semble que nos collègues députés, en introduisant le présent article, aient précisément voulu s'assurer que les modalités de la direction générale de cet établissement sui generis ne différeraient pas de l'organisation habituelle des établissements publics en la matière.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification .

Article 24 - Ressources de l'Établissement public de Paris-Saclay

Commentaire : cet article établit la liste des principales catégories de ressources dont l'Établissement public de Paris-Saclay pourra bénéficier.

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article, dans sa rédaction initiale, définit six catégories de ressources financières de l'Établissement public de Paris-Saclay :

- 1° les dotations , subventions, avances, fonds de concours ou participations apportées par l'État, l'Union européenne, les collectivités territoriales, les établissements publics ou sociétés nationales « ainsi que toutes personnes publiques ou privées françaises ou étrangères ». Il convient en particulier de signaler que l'Union européenne s'est engagée dans une politique d'encouragement à l'émergence de « clusters » d'envergure mondiale et à la coopération entre « clusters » européens, conformément aux conclusions adoptées sous la présidence française en décembre 2008. La mise en oeuvre de cette politique devrait logiquement bénéficier au pôle constitué sur le plateau de Saclay ;

- 2° les redevances pour services rendus ;

- 3° les produits de la cession des biens meubles ou immeubles de l'établissement ;

- 4° les emprunts . Ce recours au crédit se justifie par la nécessité de pouvoir mobiliser des fonds privés, eu égard à l'ampleur des investissements requis pour le développement du pôle du plateau de Saclay. Les emprunts de l'établissement seront adossés au patrimoine foncier et immobilier que l'Etat pourra lui transférer, suivant les dispositions de l'article 25 du projet de loi. Il convient de noter que, contrairement à ce que prévoit le 2° de l'article 9 du projet de loi pour l'établissement public « Société du Grand Paris », l'Établissement public de Paris-Saclay ne pourra pas émettre directement sur les marchés financiers ;

- 5° les dons et legs ;

- 6° « tous autres concours financiers ».

Cette liste, ainsi conçue comme relativement ouverte, n'est pas exhaustive , puisque le premier alinéa de l'article mentionne que les ressources visées sont « notamment » celles dont l'Établissement public de Paris-Saclay bénéficie. En l'état, elle correspond aux ressources habituelles d'un établissement à caractère industriel et commercial.

D'ailleurs, ce statut suppose que le produit des redevances pour services rendus, à terme, occupera une place prépondérante dans l'ensemble des ressources de l'établissement, même si, dans un premier temps, les apports publics en constitueront la majeure part . Cette situation initiale permettra à l'établissement de couvrir les dépenses nécessaires à ses acquisitions foncières et investissements en infrastructures, alors qu'il ne percevra pas encore de recettes liées à son activité. Ensuite, lors de la phase d'aménagement du pôle, il bénéficiera de la valorisation de son patrimoine immobilier (cessions, locations éventuelles et autorisations d'utiliser le domaine public, notamment les terrains destinés aux entreprises), puis, lorsque l'appui au développement de l'innovation constituera sa tâche principale, du produit de ses prestations de services , ainsi que des prises d'intérêts qu'il pourra effectuer dans les contrats de licence ou de recherche qui auront été conclus par son intermédiaire.

D'après les indications figurant au sein de l'étude d'impact annexée au projet de loi initial, une première évaluation des recettes récurrentes dégagées par l'activité de l'établissement s'établit autour de 5 à 10 millions d'euros sur la période 2010-2015, et de 15 à 30 millions d'euros entre 2016 et 2020 . En outre, des recettes exceptionnelles, principalement réalisées avant 2015, sont estimées pour un montant annuel de l'ordre de 15 à 25 millions d'euros, provenant en particulier d'opérations de vente de charges foncières.

Pour mémoire ici ^{85 ( * )} , l'investissement prévu en faveur du pôle mis en place sur le plateau de Saclay s'élève, au total, à 4,1 milliards d'euros, dont un milliard au titre de dotation consomptible, issue de l'emprunt national et comme telle prévue par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010, qui sera vraisemblablement attribuée, via l'Agence nationale de la recherche (ANR), au futur Établissement public de Paris-Saclay.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a été modifié par l'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission du développement durable, que par un amendement rédactionnel .

III. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté quatre amendements à cet article.

En premier lieu, à l'instar de ce qui a été adopté pour l'article 9 du projet de loi concernant l'établissement public « Société du Grand Paris », un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article a été retenue, afin de placer en tête de la liste des ressources de l'Établissement public de Paris-Saclay les dotations en capital apportées par l'État , en isolant celles-ci des autres apports de l'Etat et de ceux de l'Union européenne, des collectivités territoriales, des établissements publics ou autres. Cette présentation tend à mettre en exergue la prééminence initiale de ces dotations dans le financement de l'établissement.

En second lieu, alors que la rédaction initiale ne mentionnait que les cas de cessions, un amendement insère expressément les hypothèses d'occupation, d'usage et de location de biens mobiliers ou immobiliers de l'Établissement public de Paris-Saclay dans la liste des ressources de celui-ci . La rédaction du 3° du présent article, par conséquent, est désormais identique à celle qui figure au 4° de l'article 9 précité, qui concerne, en la matière, l'établissement public « Société du Grand Paris ».

En troisième lieu, suivant un même souci d'harmoniser, dans la mesure où cela se révèle pertinent, les dispositions du présent article avec celles qui visent l'établissement public « Société du Grand Paris » (en l'occurrence, l'article 9 précité, 5°), votre commission spéciale a introduit par amendement un nouvel alinéa (2° bis ) afin de prévoir de façon expresse, parmi les ressources de l'Établissement public de Paris-Saclay, les redevances domaniales , dont l'établissement percevra le produit à raison de l'occupation qu'il autorisera de ses biens ou d'ouvrages immobiliers.

En dernier lieu, pour tenir compte, dès à présent, des revenus substantiels auxquels pourront donner lieu, dans l'avenir, les prises d'intérêts de l'établissement aux contrats de licence ou de recherche conclus grâce à son intervention, la mention de cette catégorie de ressources a été insérée par un amendement dans l'article. Un nouvel alinéa (3° bis ) a été inséré à cet effet.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 (article L. 719-14 du code de l'éducation) - Transfert des biens immobiliers de l'État à l'Établissement public de Paris-Saclay

Commentaire : cet article fixe le régime des transferts de propriété de biens immobiliers de l'État pouvant bénéficier à l'Établissement public de Paris-Saclay, et celui des transferts de propriété de biens mobiliers et immobiliers de l'État et de cet établissement pouvant bénéficier aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. Ces transferts, dans les deux cas, s'effectueront à titre gratuit.

I. Le texte du projet de loi initial

Le présent article comporte deux paragraphes.

Le paragraphe I prévoit la possibilité, pour l'État, de transférer à l'Établissement public de Paris-Saclay, sur la demande de ce dernier, certains de ses biens immobiliers . Ce transfert s'exercera, au bénéfice de l'établissement public, en pleine propriété et à titre gratuit .

Trois règles encadrent expressément de tels transferts :

- les biens faisant l'objet du transfert devront se trouver situés dans le périmètre géographique d'intervention de l'Établissement public de Paris-Saclay, défini à l'article 20 du projet de loi ;

- ces biens devront être « nécessaires à l'exercice des missions de l'établissement public », lesquelles sont fixées à l'article 21 du projet de loi. Ainsi, il s'agira de biens requis, pour l'établissement, soit afin de réaliser des opérations d'aménagement du pôle du plateau de Saclay, soit en vue de favoriser les activités d'enseignement, de recherche et d'innovation de ce pôle ;

- le transfert ne pourra porter sur les forêts domaniales. Celles-ci resteront donc la propriété exclusive de l'État.

Par ailleurs, il est précisé que « ces transferts ne donnent lieu à aucun versement, salaire ou honoraire, ni à aucune indemnité ou perception de droit ou de taxe ». Cette disposition est usuelle en matière de transfert de patrimoine entre personnes publiques ^{86 ( * )} .

Le paragraphe II du présent article tend à modifier l' article L. 719-14 du code de l'éducation .

Il convient de rappeler que cet article a été créé par loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités. Il permet à l'État de transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers qui, lui appartenant, se trouvent jusque là affectés ou mis à la disposition de ces établissements. Le transfert s'exerce à titre gratuit ; les établissements d'enseignement supérieur, devenant ainsi propriétaires des biens en cause, acquièrent une plus grande autonomie de gestion en pouvant décider librement de leur affectation et de leur valorisation.

Le présent article tend à insérer, dans cet article L. 719-14, la mention de l'Établissement public de Paris-Saclay, de sorte que ce dernier, comme l'État, puisse transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine propriété de biens mobiliers et immobiliers lui appartenant. En pratique, ce dispositif est destiné à bénéficier à l' Université Paris XI-Orsay , dont le campus doit être entièrement situé sur le plateau de Saclay dans les prochaines années ^{87 ( * )} .

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié cet article par quatre amendements, dont trois purement rédactionnels à l'initiative de la commission du développement durable. Le quatrième, adopté sur la proposition de notre collègue député François Lamy, a précisé que les transferts de propriété de l'État en faveur de l'Établissement public de Paris-Saclay , prévus par le paragraphe I, concerneront des biens « fonciers et immobiliers », alors que la rédaction retenue par le projet de loi initial visait seulement les biens « immobiliers ».

Du strict point de vue juridique, cet ajout introduit une redondance, puisque la notion d'immeuble, en droit, vise à la fois le bâti et le non bâti, et que la mention de « biens immobiliers », par conséquent, implique la possibilité qu'il s'agisse de biens fonciers. Toutefois, l'intention poursuivie par l'auteur de cet amendement, telle qu'elle a été clairement exprimée lors des débats en séance ^{88 ( * )} , est de manifester avec netteté, dans le texte du présent article, que l'État pourra transférer à l'Établissement public de Paris-Saclay, en vue des réalisations de celui-ci, certains des nombreux terrains qu'il possède actuellement sur le plateau de Saclay.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification .

Article 26 (Loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public) - Exclusion de l'Établissement public de Paris-Saclay du champ d'application de la loi sur la démocratisation du secteur public

Commentaire : cet article vise à exclure l'Établissement public de Paris-Saclay du champ d'application des dispositions concernant les conseils d'administration de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public .

I. Le droit en vigueur

La loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public régit les établissements publics industriels et commerciaux de l'État et les entreprises publiques nationales, conformément au champ d'application déterminé dans son titre I (articles 1 ^er et suivants). Son titre II (articles 5 et suivants) comporte diverses mesures de « démocratisation » des conseils d'administration ou de surveillance , quant à la composition et au fonctionnement de ces conseils d'une part, à l'élection et au statut des représentants des salariés d'autre part. En particulier, selon une logique participative, la loi impose la présence de représentants des salariés et de représentants des usagers au sein des conseils d'administration. Par ailleurs, son titre III (articles 31 et suivants) a établi une série de « droits nouveaux » en faveur des salariés, dont une partie se trouve codifiée dans le code du travail.

En vertu d'une disposition expresse de l'article 4 de cette loi, certains établissements publics ou entreprises détenues par l'État, énumérés par l'annexe III de la loi, se trouvent exclus du champ d'application de l'ensemble des dispositions du titre II précité, relatif aux conseils d'administration ou de surveillance. Ce cas d'exception vise notamment la Banque de France, des opérateurs de l'État (l'Agence nationale pour les chèques-vacances, l'Agence de l'innovation industrielle, l'Économat des armées...), les établissements publics d'aménagement, certaines sociétés d'économie mixte concessionnaires d'ouvrages routiers à péage, les sociétés concessionnaires des grands aéroports régionaux, ou encore des théâtres (la Comédie-Française et les théâtres nationaux de Chaillot, de l'Odéon, de l'Est parisien et de Strasbourg).

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article tend à compléter l'annexe III précitée de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, en y mentionnant l' Établissement public de Paris-Saclay . De la sorte, celui-ci se trouve soustrait au champ d'application des dispositions de ce texte qui concernent la « démocratisation » des conseils d'administration (titre II) ; notamment, il est dispensé de faire figurer des représentants des salariés et des usagers dans son conseil d'administration.

Cette mesure constitue un corollaire des dispositions de l'article 22 du projet de loi qui, en effet, organise la composition du conseil d'administration de l'Établissement public de Paris-Saclay sans prévoir de représentants des salariés et des usagers, mais une gouvernance spécifique, adaptée à l'objet particulier de cet établissement. On rappelle d'ailleurs que le comité consultatif qui a été institué, par l'Assemblée nationale, auprès du conseil d'administration, permettra à celui-ci de recueillir l'avis d'un certain nombre d'organisations, dont les syndicats et associations reconnues d'utilité publique.

Il convient de préciser que les autres dispositions de la loi du 26 juillet 1983, visant les droits des salariés (titre III), demeurent applicables à l'Établissement public de Paris-Saclay.

III. Le vote de l'Assemblée nationale

L'Assemblé nationale a adopté le présent article sans modification.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification .

Article 27 - Dispositions règlementaires d'application du chapitre Ier

Commentaire : cet article renvoie à un décret la détermination des conditions d'application du présent chapitre I ^er du titre V du projet de loi, en particulier en ce qui concerne l'organisation de la tutelle de l'État sur l'Établissement public de Paris-Saclay .

I. Le texte du projet de loi initial

Cet article prévoit qu' un décret en Conseil d'État déterminera les conditions d'application du présent chapitre I ^er du titre V du projet de loi, relatif à l' Établissement public de Paris-Saclay , soit les articles 20 à 26. Il dispose que ce décret précisera, « notamment » :

- d'une part, les règles d'organisation et de fonctionnement de l'établissement. Celles-ci devront s'inscrire dans le cadre fixé, pour l'essentiel, par les articles 22 et 23 du projet de loi ;

- d'autre part, le régime financier et comptable . Ce régime, visant un établissement à caractère industriel et commercial, sera en grande partie identique à celui d'une entreprise privée ;

- enfin, les modalités d'exercice de sa tutelle et du contrôle de l'État , « y compris sur ses filiales ». Cette dernière précision est un corollaire de l'habilitation de l'établissement à créer des filiales, prévue par l'article 21 du projet de loi. En outre, le présent article prévoit que le décret d'application fixera « les conditions dans lesquelles le commissaire du Gouvernement chargé de sa surveillance peut s'opposer aux délibérations du conseil d'administration » . Il convient de comprendre cette faculté comme une modalité de la tutelle exercée par l'État sur l'établissement ; sa mise en oeuvre, par conséquent, serait subordonnée à la méconnaissance, par le conseil d'administration, de la mission ou des compétences reconnues à cet établissement par le projet de loi.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article a été modifié par l'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission des lois, afin de préciser que, le cas échéant, le commissaire du Gouvernement chargé de la surveillance de l'Établissement public de Paris-Saclay pourra s'opposer aux délibérations des filiales de cet établissement , à charge pour le décret d'application ici prévu de déterminer les conditions d'exercice de cette faculté ^{89 ( * )} .

III. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale a adopté un amendement de précision au présent article, visant à indiquer expressément que l'Établissement public de Paris-Saclay sera soumis au contrôle économique et financier de l'État, ainsi qu'un amendement rédactionnel.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié .

CHAPITRE II - Dispositions spécifiques relatives à la mise en oeuvre du projet de pôle scientifique, technologique et agricole sur le Plateau de Saclay

Le chapitre II du titre V comporte deux articles relatifs, respectivement, à la création d'une zone de protection sur le plateau de Saclay et à la création d'un syndicat mixte de transports entre l'établissement public de Paris-Saclay et les communes ou leurs groupements compétents en matière de transports. Les députés ont modifié l'intitulé du chapitre afin de mentionner la composante « agricole » du pôle. Afin de prendre en compte cette préoccupation tout en conservant la distinction entre la zone de protection agricole et le pôle, dont la vocation est avant tout scientifique et technologique, votre commission spéciale a adopté un amendement rédigeant ainsi l'intitulé du chapitre II : « Dispositions relatives au développement durable sur le plateau de Saclay » .

Article 28 (articles L. 141-5 à L. 141-9 nouveaux et L. 123-12 du code de l'urbanisme) - Création d'une zone de protection naturelle, agricole et forestière sur le plateau de Saclay

Commentaire : cet article prévoit la création, par décret en Conseil d'État, d'une zone de protection naturelle, agricole et forestière dans le périmètre de l'opération d'intérêt national du plateau de Saclay.

I. Le contexte et les objectifs de l'article

A. La nécessité de préserver l'agriculture sur le plateau de Saclay

Environ 3 000 hectares de surface agricole, dont quelque 2 000 hectares contigus, sont exploités au coeur du plateau de Saclay. Il convient de souligner que la surface cultivée est restée stable au cours des dix dernières années ^{90 ( * )} . L'agriculture est caractérisée par une production à hauts rendements orientée principalement vers les cultures céréalières et oléagineuses qui couvrent environ 87 % de la surface agricole utile . Parallèlement, malgré l'absence de maraîchers, l'activité agricole tournée vers la vente directe n'est pas négligeable et bénéficie d'une importante notoriété, témoin d'une demande sociale des citadins en faveur de productions de proximité. Les cultures fourragères principalement présentes dans les vallées permettent le maintien de quelques élevages, même si cette activité est aujourd'hui souvent secondaire.

Les exploitations sont bien structurées, de grande taille ^{91 ( * )} , et nécessitent une main d'oeuvre importante dont une forte proportion de salariés permanents ^{92 ( * )} . En conséquence, au vu de l'accroissement prévisible des besoins de production agricole dans les années à venir, à des fins alimentaires, énergétiques ou autres, et de la richesse des terres du secteur, le devenir de ces espaces représente un enjeu réel . Enfin, la vocation agricole sur le plateau de Saclay se traduit par l'intégration de la majeure partie de ses espaces agricoles dans le périmètre régional d'intervention foncière qui permet à l'Agence des espaces vert d'acquérir, y compris par voie de préemption, des espaces naturels.

B. La volonté d'une présence forte de l'État sur ce territoire

1) Par l'opération d'intérêt national

Visées à l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme, les opérations d'intérêt national (OIN) sont énumérées à l'article R. 121-4-1 du même code. Celui-ci comprend notamment, depuis le décret n° 2009-248 du 3 mars 2009 « les opérations d'aménagement du plateau de Saclay » ^{93 ( * )} . Un régime particulier s'y applique, marqué par une présence forte de l'État :

- les autorisations d'occupation des sols y sont délivrées au nom de l'État ^{94 ( * )} ;

- les zones d'aménagement concerté (ZAC) ne peuvent y être créées que par le préfet ^{95 ( * )} ;

- le recours au sursis à statuer sur une demande d'autorisation concernant des travaux est possible lorsque ceux-ci sont susceptibles de compromettre la réalisation d'une opération d'aménagement située dans le périmètre de l'OIN ^{96 ( * )} .

2) Par la création d'une zone de protection

L'article 28 prévoit la création d'une zone de protection qui doit permettre le maintien d'un équilibre sur le plateau entre les terres agricoles, naturelles et forestières. Cette zone se caractérise principalement par son caractère non urbanisable, qui vaudra servitude d'utilité publique . L'article L. 126-1 du code de l'urbanisme prévoit à cet égard que :

- les PLU doivent comporter en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol ;

- le préfet doit mettre le maire ou le président de l'établissement public compétent en demeure d'annexer au PLU les servitudes. Si cette formalité n'a pas été effectuée dans le délai de trois mois, le représentant de l'État y procède d'office.

- après l'expiration d'un délai d'un an à compter, soit de l'approbation du plan, soit, s'il s'agit d'une servitude nouvelle, de son institution, seules les servitudes annexées au plan peuvent être opposées aux demandes d'autorisation d'occupation du sol.

On relèvera que la légalité des documents d'urbanisme n'est plus subordonnée à la conformité de leurs dispositions avec les servitudes d'utilité publique. En cas de conflit entre les deux, c'est la règle la plus sévère qui prévaut, notamment lors de la délivrance des permis de construire. Toutefois pour limiter les contradictions et les risques contentieux, le préfet doit porter à la connaissance de l'autorité compétente les servitudes d'utilité publique en vigueur sur le territoire

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 28 crée une nouvelle section dans le code de l'urbanisme composée de 5 articles (L. 141-5 à L. 141-9) visant à créer une zone de protection naturelle, agricole et forestière sur le plateau de Saclay.

L'article L. 141-5 du projet de loi initial prévoit la création d'une zone de protection non urbanisable dans le périmètre de l'opération d'intérêt national du plateau de Saclay par décret en Conseil d'État pris après avis des départements de l'Essonne et des Yvelines ainsi que des communes et EPCI compétents situés dans le périmètre de l'OIN. L'article précise également :

- que la zone sera délimitée après enquête publique ;

- qu'une carte relative au mode d'occupation du sol sera annexée au décret ;

- que les règles applicables valent servitude d'utilité publique et devront être annexées aux PLU ;

- que les PLU doivent être mis en compatibilité avec ces règles dans un délai de six mois à compter de la publication du décret : cette procédure devra être mise en oeuvre dans le cas où la zone de protection s'étendrait sur des terrains classés par les documents en zone U ou AU.

L'article L. 141-6 prévoit qu'un changement de mode d'occupation du sol entre les usages naturels, agricoles ou forestiers tels que prévus dans les PLU requiert l'autorisation des ministres chargés du développement durable et de l'agriculture et l'avis de l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement. D'après les informations fournies par le ministère, les infractions à ces dispositions seraient constatées conformément à l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme et pourraient être punies des peines prévues pour les contraventions de la 5 ^ème classe.

L'article L. 141-7 précise que la révision du périmètre s'effectue par décret en Conseil d'État.

L'article L. 141-8 prévoit que l'établissement public de Paris-Saclay élabore, « en concertation » avec les communes ou EPCI situés dans la zone, un programme d'actions précisant les aménagements et orientations de gestion destinés à favoriser l'exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages.

Le deuxième alinéa de cet article indique que ce programme, lorsqu'il concerne la gestion forestière, est établi en accord avec l'Office national des forêts et le centre régional de la propriété forestière, les documents d'orientation existants valant aménagement et orientations de gestion au titre du projet de loi, une fois adaptés en fonction des orientations retenues.

L'article L. 141-9 prévoit un décret en Conseil d'État pour déterminer les conditions d'application de la section et préciser les consultations préalables à la délimitation et à la révision du périmètre de la zone de protection.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'Assemblée nationale, la commission du développement durable a adopté :

- à l'initiative de M. François Lamy , un amendement tendant à ajouter, dans la liste des personnes consultées sur le décret en Conseil d'État, le conseil régional d'Île-de-France, la chambre régionale d'agriculture, la SAFER et l'Office national des forêts ;

- un amendement de M. Pierre Lasbordes sous-amendé par le rapporteur précisant, d'une part, que la zone comprend 2 300 hectares de terres agricoles et, d'autre part que, pour l'exercice de ses missions, l'organe délibérant de l'établissement public définit les secteurs indispensables au développement du pôle scientifique et technologique, ces secteurs ne pouvant être inclus dans la zone de protection ;

- un amendement du rapporteur prévoyant que le programme d'action, lorsqu'il concerne la gestion agricole, est établi après consultation de la chambre régionale d'agriculture ;

L'Assemblée nationale a adopté, en séance, un amendement du Gouvernement précisant que la zone comprendra « environ » 2 300 hectares de terres agricoles.

IV. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale juge essentiel de préserver, sur le plateau de Saclay, la présence d'une agriculture à hauts rendements, essentielle au regard de l'accroissement prévisible des besoins de production agricole dans les années à veni r.

C'est pourquoi elle a adopté un amendement présenté par M. Laurent Beteille et un amendement de M. Jean-Pierre Caffet et les membres du groupe socialiste rendu identique précisant que la zone de protection visée à l'article 28 devra comporter au moins 2 300 hectares de terres consacrées aux activités agricoles situées sur la petite région agricole du plateau de Saclay . Celle-ci s'étend sur les 15 communes visées à l'annexe que votre commission a créée après l'annexe A du projet de loi.

En outre, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, plusieurs amendements de simplification ou de clarification :

- aux alinéas 4 et 15, deux amendements remplaçant la notion de chambre « régionale » d'agriculture par celle de chambre « interdépartementale » ;

- à l'alinéa 7, un amendement précisant que l'enquête publique qui portera sur la zone de protection concernera également, le cas échéant, la mise en compatibilité des documents d'urbanisme : ceci vise à simplifier les procédures et éviter aux communes d'avoir à organiser une nouvelle enquête publique ;

- à l'alinéa 9, un amendement de clarification précisant que la seule règle qui s'imposera dans la zone de protection sera son caractère non urbanisable ;

- à l'alinéa 17, un amendement supprimant la seconde phrase, superfétatoire puisqu'il est précisé dans la première que le décret fixera l'ensemble des conditions d'application de la nouvelle section créée dans le code de l'urbanisme.

Enfin, la nouvelle procédure créée par les alinéas 11 et 12 a suscité de très vives interrogations auprès de votre rapporteur. En effet, celle-ci obligerait, d'une part, les exploitants à solliciter une autorisation interministérielle s'ils souhaitaient passer d'une exploitation agricole à une exploitation forestière ou encore s'ils souhaitaient laisser durablement leurs terres en friche. Inédite, cette procédure apparaît lourde et d'autant moins justifiée qu'il n'est pas précisé que l'autorisation interministérielle devra être justifiée au regard du programme d'actions élaboré en application de l'alinéa 14. Cette procédure contraindrait également une commune qui souhaiterait modifier le zonage de son plan local d'urbanisme à obtenir une autorisation interministérielle, ce qui apparaît difficilement compatible avec le principe de décentralisation du droit de l'urbanisme.

Votre commission spéciale ne saurait toutefois méconnaître les craintes exprimées par le monde agricole sur la nécessité de protéger l'agriculture sur le plateau de Saclay. Elle relève à cet égard que son maintien est indissociable de la préservation de ses possibilités d'évolution . Pour cela, le zonage agricole , qui autorise la construction de bâtiments liés à l'activité agricole ^{97 ( * )} , est plus adapté que le zonage naturel . C'est pourquoi votre commission spéciale a jugé essentiel de créer un lien entre le programme d'action défini en partenariat avec la profession agricole et les documents d'urbanisme. Elle a donc adopté, à l'initiative de votre rapporteur, outre un amendement de coordination, un amendement modifiant l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme afin de donner au préfet la possibilité, en cas de modification d'un document d'urbanisme, de refuser une modification qui serait manifestement contraire au programme d'action élaboré par l'établissement public de Paris-Saclay en concertation avec les élus.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 29 (article 1er -5 [nouveau] de l'ordonnance n° 59-151 du7 janvier 1959) - Plan local de transport

Commentaire : cet article institue sur le plateau de Saclay un syndicat mixte de transports qui doit élaborer un plan local de transport pour desservir à la fois les organismes exerçant des activités d'enseignement supérieur et de recherche mais aussi les entreprises.

I. Le texte du projet de loi initial

Afin d'améliorer la desserte en transport en commun du plateau de Saclay, le Gouvernement a souhaité créé par la loi, en insérant un article 1-5 à l'ordonnance du 7 janvier 1959 précitée, un syndicat mixte de transports entre l'établissement public de Paris-Saclay et les communes ou leurs groupements compétents en matière de transports.

Ce nouvel article de l'ordonnance comprend quatre parties.

Le I de cet article dispose que le périmètre de ce syndicat mixte est rigoureusement le même que celui sur lequel l'établissement public précité est compétent.

En outre, il précise que ce syndicat est régi par les articles :

- L. 5721-1 du code général des collectivités territoriales (le syndicat mixte est un établissement public ) ;

- L. 5721-4 (les actes juridiques du syndicat mixte sont soumis au régime de droit commun , présenté au titre III du livre I ^er de la troisième partie du code précité, en matière notamment de contrôle de légalité par le Préfet ou encore de contrôle budgétaire) ;

- L. 5721-6 (toute personne physique ou morale a le droit de demander communication sans déplacement et de prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux de l'organe délibérant des syndicats mixtes, des budgets et des comptes ainsi que des arrêtés du président) ;

- et L. 5722-1 (cet article pose comme principe quasi intangible que le droit budgétaire et comptable du syndicat mixte est le même que celui applicable aux communes de 3 500 habitants à moins de 10 000 habitants, et par exception, pour les syndicats importants et sous conditions, ces obligations en la matière sont les mêmes que pour les départements voire les régions ).

Le II de cet article précise la composition du comité syndical de ce nouvel établissement public, qui comprend des représentants:

- de l'établissement public de Paris-Saclay ;

- des départements de l'Essonne et des Yvelines ;

- et des communes ou de leurs groupements compétents en matière de transports.

Par ailleurs, il est indiqué que ce syndicat est soumis aux articles suivants du code général des collectivités territoriales :

- L. 2121-21 (les règles de vote au scrutin public ou au scrutin secret sont celles de droit commun pour les conseils municipaux) ;

- L. 2121-33 (les conseils municipaux peuvent à tout moment désigner un nouveau représentant dans le comité syndical) ;

- et L. 5711-1 (lors de l'élection des délégués des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour siéger au comité du syndicat mixte, le choix de l'organe délibérant peut porter, sous certaines conditions, sur tout citoyen . Pour les EPCI dotés d'une fiscalité propre, le choix de l'organe délibérant est plus limité car il peut porter sur l'un de ses membres ou sur tout conseiller municipal d'une commune membre).

Quant au nombre de voix, l'article 29 du projet indique très précisément la part octroyée à chacun des membres du comité syndical, sans toutefois préciser le nombre total de voix au sein de ce comité :

- l'établissement public de Paris-Saclay dispose de 40 % des voix ;

- les départements de l'Essonne et des Yvelines disposent chacun de trois voix ;

- chaque commune de 80 000 habitants et plus dispose de neuf voix ;

- chaque commune de 20 000 habitants et plus et de moins de 80 000 habitants dispose de trois voix ;

- chaque commune de moins de 20 000 habitants dispose d'une voix ;

- enfin, les établissements publics de coopération intercommunale portent les voix attribuées à leurs membres en lieu et place de ces derniers.

Enfin, il est indiqué que le président du syndicat mixte est élu parmi les membres du comité syndical à la majorité qualifiée des deux tiers, tandis que les membres du syndicat mixte contribuent aux dépenses de l'établissement au prorata du nombre de voix qu'ils détiennent.

Quant au III de l'article 29, il dispose que le syndicat mixte élabore un plan local de transport , qui porte non seulement sur les services réguliers mais également pour les services à la demande, à condition que ces services soient assurés intégralement dans le périmètre d'intervention du syndicat et concernent à la fois les organismes exerçant des activités d'enseignement supérieur et de recherche, mais aussi les entreprises. Ce plan, approuvé à la majorité qualifiée des deux tiers, précise :

- les relations à desservir ;

- la nature des services ;

- et les programmes d'investissements nécessaires.

Le STIF participe à l'élaboration de ce plan , puisque le syndicat mixte le lui transmet. Les deux parties disposent ensuite de six mois de réflexion à compter de cette transmission pour établir les conditions d'application par le STIF du plan local de transport, éventuellement modifié pour tenir compte de ses observations. Autrement dit, le syndicat mixte peut disparaître au profit du STIF, qui applique alors la feuille de route du plan de transport . Néanmoins, si les deux parties échouent à trouver un terrain d'entente, le syndicat mixte devient automatiquement autorité organisatrice des services de transport pour les prestations inscrites au plan local de transport. Ses missions sont alors :

- de désigner les exploitants ;

- de définir les modalités techniques d'exécution, les conditions générales d'exploitation et de financement des services ;

- de veiller à la cohérence des programmes d'investissements.

En outre, il est indiqué que les règles de tarification en vigueur en Île-de-France sont applicables aux services inscrits au plan local de transport.

Par ailleurs, une convention doit être conclue au plus tard six mois après la transmission du plan de transport au STIF , et elle doit fixer :

- les conditions de participation de chacune des parties au financement des services inscrits au plan de transport du Syndicat des transports d'Île-de-France ;

- les aménagements tarifaires éventuellement applicables ;

- et les mesures de coordination des services organisés respectivement par le Syndicat des transports d'Île-de-France et le syndicat mixte.

Dans l'hypothèse où aucune convention n'est conclue, le préfet de Région fixe seul les règles et mesures qui devaient être contenues dans la convention. Par surcroît, il détermine les conditions de participation financière du Syndicat des transports d'Île-de-France en tenant compte du produit du versement de transport perçu par cet établissement dans le périmètre d'intervention du syndicat mixte.

Enfin, le IV de cet article nouveau dispose qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article et précise notamment les règles d'organisation et de fonctionnement du syndicat mixte, les règles de coordination des transports et les conditions de révision du plan local de transport.

Quant au II de l'article 29, il indique que la liste figurant à l'annexe B de la présente loi est annexée à l'ordonnance du 7 janvier 1959 précitée. Même si le contenu des annexes A et B est rigoureusement identique, il a été nécessaire de créer cette deuxième annexe pour des raisons juridiques. L'annexe A ne peut en effet être modifiée que par décret en Conseil d'Etat, en vertu de l'article 20 du projet de loi, contrairement à l'annexe B.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Seul un amendement rédactionnel du rapporteur a été adopté en commission, et aucun amendement n'a été adopté en séance publique.

IV. Le texte de la commission spéciale

Votre commission spéciale approuve le dispositif général de cet article , qui impose la création par la loi d'un syndicat mixte de transport afin d'améliorer rapidement et efficacement le quotidien de nos concitoyens qui habitent et travaillent sur le plateau de Saclay. Ce dispositif ne porte d'ailleurs pas atteinte aux compétences du STIF, qui peut reprendre à son compte et modifier le plan de transport élaboré par le syndicat mixte, provoquant ainsi la disparition automatique de ce dernier.

Votre commission prend acte des décisions prises récemment par le STIF . En particulier, elle salue la démarche de développement et d'aménagement équilibré du plateau de Saclay prévue dans le Schéma Directeur d'Île-de-France. Ainsi, le syndicat a récemment arrêté le tracé entre l'Ecole Polytechnique et Christ de Saclay dans le cadre du projet de Transport en commun en site propre (TCSP) entre Massy et Saint-Quentin-en-Yvelines. Surtout, lors de son conseil d'administration du 17 février dernier, le STIF a donné mandat à sa directrice générale pour étudier les conditions dans lesquelles pourrait être mise en oeuvre une démarche négociée et permettre une délégation de compétences, à droit constant, sur le territoire de la communauté d'agglomération du Plateau de Saclay.

Toutefois, votre commission spéciale estime que les échéances de cette négociation sont trop lointaines, à l'horizon de l'été 2011, pour justifier une suppression de l'article 29 du projet de loi. Par conséquent, elle a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement instituant le syndicat mixte de transports seulement à partir du 1 ^er janvier 2011. Autrement dit, les dispositions du I de l'article 29 n'entreront en vigueur que si le STIF ne crée pas, de sa propre initiative, avant cette date, une autorité organisatrice de proximité, qui a le même périmètre géographique et les mêmes missions que le syndicat mixte prévu par la loi.

Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié.

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Réunie le 25 mars 2010, la commission spéciale a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

* ²⁵ Ce volet, également appelé « Grand Projet 5, contribuer à l'accessibilité », comprend 6 rubriques. A elle seule, la rubrique « engagement des travaux de 16 opérations » absorbe la moitié des crédits affectés aux transports en commun (1,73 milliard d'euros, dont 392 millions à la charge de l'État).

* ²⁶ En particulier, suite à cette nouvelle rédaction du II de l'article 2, le 3ème alinéa du I est supprimé (« Ce réseau est interconnecté aux autres réseaux de transport public urbain en Île-de-France »).

* ²⁷ Avis de la commission des lois sur le projet de loi relatif au Grand Paris, page 38 (document n° 2008, 13 ^e législature).

* ²⁸ Autorité qui, on l'a dit, sera fixée par décret : ce devrait être le Conseil général de l'environnement et du développement durable.

* ²⁹ Revue « L'architecte d'aujourd'hui » de février-mars 2010, page 55.

* ³⁰ Il s'agit du préfet de région en application de l'article R. 122-1-1 du code de l'environnement.

* ³¹ Cf. commentaire de l'article 3 explicitant le rôle de la commission nationale du débat public.

* ³² Cf. commentaire de l'article 6.

* ³³ Voir le rapport n° 552 (2008-2009) de MM. Dominique BRAYE, Louis NÈGRE, Bruno SIDO et Daniel DUBOIS, fait au nom de la commission de l'économie, déposé le 9 juillet 2009; rapport disponible sur Internet : http://www.senat.fr/rap/l08-552-1/l08-552-1.html ; le projet de loi est en instance à l'Assemblée nationale.

* ³⁴ Rappelons, à cet égard, que l'article 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen dispose que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ».

* ³⁵ Rapport n° 299 (2000-2001) de M. Aymeri de Montesquiou, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 2 mai 2001 ; rapport disponible sur Internet : http://www.senat.fr/rap/l00-299/l00-299.html )

* ³⁶ 16.557 au 1 ^er janvier 2008, couvrant près de 90 % de la population française.

* ³⁷ L'exercice du droit de préemption prend, pour l'État, la forme d'une zone d'aménagement différé (ZAD) et pour une commune, celle d'un droit de préemption urbain.

* ³⁸ Motais de Narbonne c. France (Requête n° 48161/99).

* ³⁹ Cf. commentaire de l'article 3.

* ⁴⁰ Cf. commentaire de l'article 4.

* ⁴¹ Cf. commentaire de l'article 18.

* ⁴² Conseil d'État, Section des travaux publics, 7 juillet 1994, n° 356089.

* ⁴³ Puisque cette agence a une compétence sur toute la région Île-de-France.

* ⁴⁴ Comme indiqué précédemment, la Société du Grand Paris assurera la construction des lignes et stations ainsi que la fourniture des rames du métro du Grand Paris.

* ⁴⁵ Ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France ; cette ordonnance prévoit que si le STIF peut assurer la maîtrise d'ouvrage de projets d'infrastructures nouvelles destinées au transport public de voyageurs, cette mission s'exerce dans la limite des compétences reconnues à l'établissement public Réseau ferré de France et en liaison avec la Régie autonome des transports parisiens.

* ⁴⁶ Voir le rapport n° 331 (2007-2008) de M. Charles REVET, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 14 mai 2008 : http://www.senat.fr/rap/l07-331/l07-331.html .

* ⁴⁷ Article L. 225-69 du code de commerce.

* ⁴⁸ Cf. l'exposé général du présent rapport.

* ⁴⁹ T.A. n° 1 (2009-2010), transmis à l'Assemblée nationale le 9 octobre 2009.

* ⁵⁰ Pour une présentation détaillée du dispositif, il est renvoyé au rapport n° 552 (2008-2009) de nos collègues Dominique Braye, Louis Nègre, Bruno Sido et Daniel Dubois, sur le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, fait au nom de la commission de l'économie et déposé le 9 juillet 2009.

* ⁵¹ Le programme de ce déplacement est joint au présent rapport.

* ⁵² Loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

* ⁵³ En effet, l'article 18 de la loi MOP permet au maître de l'ouvrage de confier par contrat à un groupement de personnes de droit privé ou, pour les seuls ouvrages d'infrastructure, à une personne de droit privé, une mission portant à la fois sur l'établissement des études et l'exécution des travaux, lorsque des motifs d'ordre technique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage.

* ⁵⁴ Cf. loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.

* ⁵⁵ Ces deux amendements ont été présentés par M. Yanick Paternotte. Deux sous-amendements rédactionnels du rapporteur ont également été adoptés.

* ⁵⁶ Présenté par M. Yanick Paternotte.

* ⁵⁷ Cf. la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

* ⁵⁸ Présenté par M. Yanick Paternotte.

* ⁵⁹ Cf . directive 2004/17/CE du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux

* ⁶⁰ La directive autorise des procédures sans mise en concurrence préalable dans de nombreux cas, et notamment « lorsque, en raison de sa spécificité technique, artistique ou pour des raisons tenant à la protection des droits d'exclusivité, le marché ne peut être exécuté que par un opérateur économique déterminé ».

* ⁶¹ En vertu de la loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat, ces contrats ne peuvent être conclus que si, au regard de l'évaluation, il s'avère par exemple que le projet présente un « caractère d'urgence », « lorsqu'il s'agit de rattraper un retard préjudiciable à l'intérêt général affectant la réalisation d'équipements collectifs ou l'exercice d'une mission de service public, quelles que soient les causes de ce retard, ou de faire face à une situation imprévisible ».

* ⁶² De manière facultative, le contrat de partenariat peut inclure, d'une part, des prestations de service concourant à l'exercice de la mission de service public qui est de la compétence de la personne publique cocontractante, d'autre part, tout ou partie de la conception des ouvrages.

* ⁶³ La RATP est gestionnaire des lignes du réseau express régional dont elle assure l'exploitation à la date du 1 ^er janvier 2010.

* ⁶⁴ Bien entendu, il est précisé que ces mesures incitatives devront respecter les exigences de sécurité et d'interopérabilité du système ferroviaire.

* ⁶⁵ Le même amendement a été présenté par le Gouvernement mais finalement retiré au bénéfice de celui de Mme Annick Lepetit.

* ⁶⁶ Pour mémoire, l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme précise que les « actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

* ⁶⁷ Article L. 141-1-2 du code de l'urbanisme.

* ⁶⁸ Article L. 122-15 du code de l'urbanisme.

* ⁶⁹ Etat, régions, départements, autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux. Chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers, chambres d'agriculture.

* ⁷⁰ Celui-ci précise que « des décrets en Conseil d'État déterminent, en tant que de besoin, les conditions d'application du présent chapitre. Ces décrets précisent notamment la nature des projets d'intérêt général, qui doivent présenter un caractère d'utilité publique (...) » .

* ⁷¹ Créée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* ⁷² Qui prévoit que l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration :

a) Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;

b) Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ;

c) Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique.

* ⁷³ Conseil d'État, Rapport public 2008, Le contrat, mode d'action publique et de production de normes.

* ⁷⁴ L'Architecture d'Aujourd'hui, 376, p. 54.

* ⁷⁵ Article L. 300-4 du code de l'urbanisme.

* ⁷⁶ L'intitulé du présent titre V a été simplifié, marginalement, à l'initiative de la commission du développement durable de l'Assemblée nationale. En effet, dans le projet de loi initial, cet intitulé visait les « dispositions relatives au projet de création d'un pôle scientifique et technologique sur le plateau de Saclay ».

* ⁷⁷ Sur ce projet, il est renvoyé à l'exposé général du présent rapport.

* ⁷⁸ Les communes de Ballainvilliers, Bièvres, Bures-sur-Yvette, Champlan, Chilly-Mazarin, Épinay-sur-Orge, Gif-sur-Yvette, Gometz-le-Châtel, Igny, Linas, Longjumeau, Longpont-sur-Orge, Marcoussis, Massy, Morangis, Montlhéry, Nozay, Orsay, Palaiseau, Saclay, Saint-Aubin, Saulx-les-Chartreux, Les Ulis, Vauhallan, Villebon-sur-Yvette, La-Ville-du-Bois, Villejust, Villiers-le-Bâcle, Wissous.

* ⁷⁹ Les communes de Bois-d'Arcy, Buc, Châteaufort, Le Chesnay, Élancourt, Fontenay-le-Fleury, Guyancourt, Jouy-en-Josas, Les-Loges-en-Josas, Magny-les-Hameaux, Montigny-le-Bretonneux, Rocquencourt, Saint-Cyr-l'École, Toussus-le-Noble, Trappes, Vélizy-Villacoublay, Versailles, La Verrière, Viroflay, Voisins-le-Bretonneux.

* ⁸⁰ CA Europ'Essonne, CA du plateau de Saclay (CAPS), CA de Saint-Quentin-en-Yvelines, CA Versailles-Grand Parc. Le périmètre retenu pour l'établissement comprend également la communauté de communes Coeur du Hurepoix.

* ⁸¹ Le 25 février 2010. Cf. la liste des personnes auditionnées jointe en annexe au présent rapport.

* ⁸² Le recours au décret, ici, paraît cependant problématique en l'absence de prévision législative expresse (cf. ci-après). Au contraire, l'article 8, paragraphe VI, du projet de loi prévoit cette dérogation en ce qui concerne l'établissement public « Société du Grand Paris ».

* ⁸³ A cet égard, il convient de noter que l'audition préalable, par les commissions compétentes des assemblées parlementaires, du PDG de l'Établissement public de Paris-Saclay, se distinguera de la procédure prévue par le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, issu de la révision du 23 juillet 2008, pour la nomination à certains emplois et fonctions par le Président de la République.

* ⁸⁴ Cf. l'examen de l'article 23 du projet de loi.

* ⁸⁵ Cf. l'exposé général du présent rapport.

* ⁸⁶ Pour mémoire, l'article 10 du projet de loi, en son paragraphe II (cf. supra ), prévoit une possibilité de transferts de biens comparable à celle du présent article, en faveur de l'établissement public « Société du Grand Paris » ; ce dispositif est assorti de la même règle d'exclusion du versement de salaires et de la perception de taxes.

* ⁸⁷ Cf., au sein de l'exposé général du présent rapport, la présentation du projet de pôle sur le plateau de Saclay.

* ⁸⁸ Séance unique du 27 novembre 2009 de l'Assemblée nationale.

* ⁸⁹ En outre, l'amendement de la commission des lois a permis de rétablir la rédaction initiale du projet de loi en ce qui concerne la mention expresse, par le présent article, de la possibilité pour le commissaire du Gouvernement chargé de la surveillance de l'Établissement public de Paris-Saclay de s'opposer aux délibérations du conseil d'administration de celui-ci, alors que la commission du développement durable avait supprimé cette disposition à l'initiative de notre collègue député François Lamy. Cette suppression avait été adoptée avec l'avis favorable du rapporteur, mais contre l'avis défavorable du Gouvernement ; en séance, toutefois, la commission du développement durable a donné un avis favorable à la proposition de la commission des lois.

* ⁹⁰ 2 893 ha au recensement général de 2000 et 3 338 selon l'IAURIF.

* ⁹¹ 40 % dépassent les 100 hectares, ce qui entraîne une surface moyenne par exploitation de 96 ha.

* ⁹² 30 exploitations représentant une population agricole totale de 88 personnes et fournissant un travail équivalent à 121 Unités de travail annuel.

* ⁹³ Sont incluses dans l'OIN les communes suivantes : Bures-sur-Yvette, Gif-sur-Yvette, Orsay, Palaiseau, Saclay, Saint-Aubin, Vauhallan, Villiers-le-Bâcle, Longpont-sur-orge, Montlhéry, Nozay, Villejust, Champlan, Chilly Mazarin, Massy, Villebon-sur-Yvette ; Les Ulis, Elancourt, Guyancourt, La Verrière, Magny-les-Hameaux, Montigny-le-Bretonneux, Trappes, Bièvres, Buc, Jouy-en-Josas, Les Loges-en-Josas, Toussus-le-Noble, Versailles, Viroflay ; Chateaufort.

* ⁹⁴ Article L. 422-2.

* ⁹⁵ Article L. 311-1.

* ⁹⁶ Article L. 111-10.

* ⁹⁷ Aux termes de l'article R. 123-7, les zones agricoles sont dites « zones A ». Les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole sont seules autorisées en zone A. Est également autorisé, en application du 2° de l'article R. 123-12, le changement de destination des bâtiments agricoles identifiés dans les documents graphiques du règlement.