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Projet de loi relatif à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique

 

TITRE II - DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES À LA FONCTION PUBLIQUE

Article 30 - Suppression du classement en catégorie active des corps et cadres d'emplois d'infirmiers et de personnels paramédicaux classés en catégorie A

L'article 30 a été inséré dans le projet de loi relatif à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique par lettre rectificative adoptée en Conseil des ministres le 23 février 2010. Il tire les conséquences au plan de la retraite du classement en catégorie A des infirmiers et personnels paramédicaux. L'Assemblée nationale en a étendu l'application au corps des cadres de santé.

L'accès à la catégorie A découle de la reconnaissance au grade de licence du diplôme d'Etat d'infirmier, par application du dispositif « Licence, Master, Doctorat (LMD) » dans le cadre du « processus de Bologne » d'harmonisation du système européen de l'enseignement supérieur. Il s'agit de la concrétisation d'un engagement du Président de la République qui en a annoncé la réalisation lors de la présentation des voeux aux personnels de santé le 12 janvier 2010 à Perpignan.

I. Les dispositions proposées par l'article 30

Elles visent, successivement, à :

- classer en catégorie sédentaire le nouveau corps des infirmiers désormais classé en catégorie A ;

- ouvrir un droit d'option aux personnels en place.

A - Le nouveau régime d'admission à la retraite

L'article 30 supprime le classement en catégorie active des infirmiers en contrepartie de l'accès à la catégorie A (et de la revalorisation salariale correspondante), repousse la possibilité de départ à la retraite de 55 à 60 ans et la limite d'âge à 65 ans.

B - Les dispositions particulières prévues pour les personnels en fonction

Un droit d'option est ouvert aux fonctionnaires en fonction à la date de publication de la loi, qui leur permet :

- soit de conserver leur situation actuelle (maintien en catégorie B et des droits correspondants),

- soit d'intégrer la catégorie A en perdant définitivement le bénéfice des périodes accomplies en classe action pour :

 prétendre à un départ à la retraite à 55 ans lorsque le fonctionnaire a accompli au moins 15 ans de services classés en catégorie active ;

 profiter de la majoration de durée d'assurance d'une année par période de 10 ans de services en catégorie active, prévue par l'article 78 de la loi du 21 août 2003 ;

  bénéficier, à titre individuel, de la limite d'âge de leur ancien corps lorsque les personnels ayant effectué 15 années de services dans un corps classé en catégorie active sont intégrés dans un corps dont la limite d'âge est fixée à 65 ans, à la suite d'une réforme statutaire (cette disposition générale a été introduite par la loi du 21 août 2003 pour ne pas pénaliser notamment les instituteurs intégrés dans le corps des professeurs des écoles et les préposés de la Poste intégrés dans le corps des agents professionnels de la Poste).

Précisons que cette réforme a également vocation à s'appliquer, dans les trois versants de la fonction publique, aux corps infirmiers et paramédicaux de catégorie A, classés en catégorie active, tels les infirmiers anesthésistes.

II - Les motifs avances par le Gouvernement à l'appui de l'article 30

A - L'adéquation des mesures proposées aux données démographiques

Le Gouvernement appuie la réforme sur les évolutions démographiques constatées (recul de l'âge moyen de fin d'activité, espérance de vie comparable aux pensionnés de droit commun, diminution du taux d'invalidité).

 Effectif des personnels infirmiers de la fonction publique hospitalière

D'après l'étude d'impact annexée à la lettre rectificative, la réforme s'appliquera aux 266.700 infirmiers diplômés d'Etat (IDE) de la fonction publique hospitalière (FPH) classés en catégories B, concernés au premier chef.

Il faut y ajouter :

- 13.000 infirmiers de bloc opératoire,

- 7.700 infirmiers anesthésistes qui appartiennent à un corps de catégorie A mais classés en catégorie active et à ce titre concernés par la réforme proposée.

Calculés en ETP, les infirmiers, en 2008, représentaient 194.985 ETP soit :

- 188.073 titulaires

- 6.912 contractuels.

Notons que plusieurs milliers de postes de fonctionnaires seraient occupés par des intérimaires. Le nombre de 50 à 80.000 postes ainsi pourvus a été avancé par la présidente du Conseil de l'Ordre au cours de son audition le 24 mars 2010.

 Données démographiques

- Au 1er janvier 2009, 54,15 % des 266.704 IDE (144.410) étaient âgés de 40 ans ou plus ;

- 28,37 % (75.669) de 50 ans ou plus ;

- l'âge moyen du départ en retraite s'est élevé, passant de 52,4 ans en 1995 à 54,7 ans en 2008 (hors invalidité). Pour 2009, le chiffre n'est connu qu'après exclusion des départs pour invalidité et parent de trois enfants ; il s'élève alors à 56,7 ans.

Notons qu'entre 2003 et 2008 (passage de 37,5 ans à 40 ans pour la durée d'assurance requise pour le taux plein), l'âge au départ dans la FPT et la FPH a augmenté de 10 mois (9 mois dans la FPE civile).

 Les effets de la pénibilité des fonctions

- On constate, sur une longue période, une diminution du pourcentage des départs pour invalidité (4,1 % des départs à la retraite en 2008 contre 7,8 % en 1993) mais cette évolution n'est pas continue sur la période puisque la proportion s'élevait à 9,2 % en 1994, 7,8 % en 1996, 9% en 1999, 4,7% en 2003, 7,4% en 2004, 6,6% en 2005 ...

- L'espérance de vie des infirmières pensionnées de la CNRACL est comparable à celle de l'ensemble de la population féminine française mais de tendance inversée (en diminution pour les infirmières) :

- à 60 ans, elle est de 27,1 ans en 2007 et de 27 ans en 2008 pour les premières contre respectivement 27 ans et 27,1 ans pour les secondes,

- à 65 ans, elle est de 22,7 ans en 2007 et de 22,6 ans en 2008 pour les infirmières contre respectivement 22,6 ans et 22,7 ans pour la population féminine.

Il apparaît difficile, au vu de cette très brève série et en raison des évolutions contraires constatées deux années de suite, d'en tirer un enseignement utile pour la réforme proposée.

Précisons, en outre, que le taux d'invalidité croît à partir de 55 ans

 Les perspectives de sortie des cadres

On constate depuis 2004 une élévation constante du nombre des départs à la retraite passant de 4.814 en 2004 à 8.310 en 2008.

Cette tendance devrait se poursuivre pour les prochaines années puisqu'il est prévu qu'un infirmier sur deux sera parti en retraite d'ici 2015.

Cette conséquence de la pyramide des âges soulève la question de la transmission des savoirs.

B - Les effets attendus de la réforme

L'objectif affiché par le gouvernement est de permettre le maintien en fonction d'infirmiers en contrepartie de la revalorisation salariale résultant de leur classement en catégorie A. Les hôpitaux publics manquent, en effet, d'infirmiers, ce qu'a confirmé à votre rapporteur la Fédération hospitalière de France lors de son audition du 9 mars 2010.

1) Les conséquences financières prévues de la réforme

Soulignons que la revalorisation indiciaire sera conduite sur cinq ans.

D'après l'étude d'impact annexée à la lettre rectificative, les gains de rémunération nette du classement en catégorie A des infirmiers seront, au terme de la réforme, de :

a) le salaire annuel brut + indemnités

+ 2.118 euros pour un fonctionnaire en début de carrière ;

+ 3.801 euros en fin de carrière.

b) niveau des pensions de retraite

Sur la base actuelle des grilles des catégories BC 2 : une infirmière faisant valoir ses droits à la retraite à 56 ans, perçoit une pension mensuelle moyenne de (selon la réglementation actuelle de la CNRACL) :

- 1.540 euros pour un départ en 2008,

- 1.451 euros pour un départ en 2012,

- 1.334 euros pour un départ en 2020.

Les caractéristiques des retraités IDE sont, aujourd'hui, les suivantes* :

Données

2007

2008

Hommes

Femmes

Total

Hommes

Femmes

Total

Effectif

643

3 047

3 690

806

3 796

4 602

Age à la jouissance

56,6

56,7

56,7

56,9

56,7

56,7

Montant moyen mensuel de la pension brute
(y compris accessoires)

1 627,3 €

1 527,3 €

1 544,8 €

1 642,1 €

1 530,6 €

1 547,0 €

Montant moyen mensuel de la pension principale (hors accessoires)

1 568,6 €

1 513,7 €

1 523,2 €

1 568,8 €

1 519,7 €

1 528,3 €

Durée moyenne de services dans le régime
(en trimestres)

135,3

131,2

131,9

134,9

131,7

132,3

Durée moyenne validée dans le régime
(en trimestres)

135,7

130,5

131,4

134,4

130,7

131,3

MDA
(en trimestres)

         

12,6

Source : CNRACL

* cf. graphique en annexe.

Périmètre : les pensions d'invalidité et les parents de trois enfants sont exclus.
La durée de services s'entend comme la durée des services civils ayant donné lieu à cotisations ainsi que les services militaires. Cette durée n'est pas pondérée de la quotité de travail.
La durée validée prend en compte la durée de services et la durée des différentes bonifications (bonifications pour enfants, de service militaire, de campagne militaires, de services particuliers).
La MDA n'est disponible que depuis 2008 et est recueillie grâce au nouvel applicatif de liquidation de la CNRACL. Or seuls 12 % des nouveaux pensionnés hospitaliers 2008 ont été liquidés avec ce nouvel outil. La MDA moyenne (12,6 trimestres) n'a donc pas été calculée sur l'ensemble du flux.

Selon les projections établies par la DHOS, le niveau attendu des pensions mensuelles des fonctionnaires ayant opté pour la catégorie A (compte tenu de la nouvelle grille indiciaire de référence), s'établira à :

- 1.677 euros pour un infirmier faisant valoir ses droits à 60 ans en 2015,

- 1.721 euros pour un départ au même âge en 2020,

- 1.945 euros pour la personne qui aura choisi de faire valoir ses droits à 61 ans en 2020.

2) Les éléments du droit d'option

D'après les éléments recueillis au cours des auditions, l'exercice du droit d'option ne devrait pas s'opérer sur la seule base de la revalorisation salariale. D'autres considérations influent sur le choix des personnels :

- évolution des conditions de travail (sous effectifs tant du personnel infirmier que du personnel médical, sujétions et difficultés à les concilier avec une vie familiale ...) ;

- perspectives de carrière (qui apparaissent moins attrayantes que dans le secteur privé, principalement par l'absence de responsabilités conférées au personne soignant expérimenté) ;

- reprise d'une activité après le départ en retraite dans le secteur privé ou libéral, permettant de compléter le revenu résultant du versement de la pension.

Il apparaît donc difficile d'évaluer les effets de la réforme sur le maintien en poste des personnels concernés, l'exercice du droit d'option relevant d'un choix personnel.

III. - Les autres éléments à prendre en compte pour apprécier le bien-fondé du système proposé

1) La démographie infirmière

Le recrutement dans le secteur public est contraint par certaines données :

- l'évolution des choix de carrière : le départ accéléré des jeunes diplômés vers d'autres secteurs (enseignement, ...), la réorientation professionnelle des milieux de carrière (35-45 ans),

- la pyramide des âges : l'augmentation notable du nombre des diplômés depuis 2003 particulièrement (17.243 et 21.566 en 2008 contre 10.651 en 1991, 12.074 en 1993, 13.457 en 1995...) ne devrait donc pas, à elle seule, permettre de pourvoir les postes FPH. En outre, il est important de lisser les départs et de bénéficier d'un nombre suffisant d'infirmiers expérimentés pour permettre la formation des jeunes et la transmission de cette expérience, essentielle pour assurer la qualité du niveau des soins.

2) La répercussion de la réforme sur les professions voisines

Il s'agit de la pénibilité des fonctions et des répercussions de la suppression de la classe active dans d'autres secteurs (gardiens de prison ...) ou les emplois voisins (aide-soignants).

Notons que cette réflexion devrait être menée dans le cadre de la réforme des retraites.

3) Le coût de la réforme

Il convient de distinguer le coût supplémentaire qui va peser sur le budget des établissements hospitaliers de celui qui va en résulter pour la CNRACL.

Dans les deux cas, il dépendra du choix des optants.

a) L'impact résultant du reclassement indiciaire pour les employeurs

L'effet cumulé est estimé à 900 millions d'euros sur 6 ans (hypothèse haute) : 100 millions d'euros en 2011, 200 millions d'euros en 2012 et 500 millions en 2015 (effet plein).

b) L'impact pour la CNRACL

Les bénéfices de la réforme, pour le CNRACL, résultent, d'une part, de la charge de pension liée au report de l'âge de départ à la retraite et, d'autre part, du supplément de cotisation qui en découle.

Selon le taux d'option, le gain (en cotisations et pensions) pour la CNRACL varie de 3 millions d'euros en 2010 à 241 millions d'euros en 2020 (taux à 50 %), de 2 à 120 millions d'euros (taux à 25 %) et de 3 à 361 millions d'euros (taux à 75 %), d'après l'étude d'impact annexée à la lettre rectificative.

IV. - L'extension du dispositif par l'Assemblée nationale

L'Assemblée a procédé à des précisions rédactionnelles et étendu le dispositif de l'article 30 aux fonctionnaires relevant du corps des cadres de santé sur proposition du rapporteur de la commission des affaires sociales saisie pour avis, le député Jacques Domergue.

V. - La position de la commission des lois

La commission des affaires sociales est saisie pour avis de l'article 30. Elle a nommé notre collègue Sylvie Demarescaux rapporteur pour avis.

Votre commission des lois a décidé de lui en déléguer l'examen au fond. Les dispositions proposées relèvent, en effet, directement de ses compétences.

Réunie le 18 mai 2010, après avoir entendu Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé et des sports, la commission des affaires sociales a proposé d'adopter sans modification l'article 30.

Article 30 bis (nouveau) (art. 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) - Prise en compte de la performance individuelle et collective par la politique indemnitaire

Le Gouvernement promeut une politique salariale fondée sur la performance individuelle et collective qu'il vise à conforter par le présent article et décline dans les suivants.

Il propose, par cet article 30 bis adopté par l'Assemblée nationale, d'introduire ces critères dans le statut général en prévoyant leur possible prise en compte par les indemnités versées aux fonctionnaires des trois versants.

La rémunération à la performance se traduit à deux niveaux :

- d'une part, par la prime de fonctions et de résultats instituée depuis 2008 dans la fonction publique de l'Etat qui s'appuie sur les résultats individuels de l'agent ;

- d'autre part, par l'intéressement collectif fondé sur l'activité collective d'un service.

1 - Le mérite individuel : la prime au mérite

 La prime de fonctions et de résultats (PFR) dans les administrations de l'Etat

En 2006, déjà, la performance a été prise en compte pour l'attribution, aux directeurs d'administration centrale, d'une indemnité liée aux résultats atteints sur la base d'objectifs fixés à chacun par son ministère dans la limite de 20 % de la rémunération brute annuelle.

L'annexe au relevé de conclusions relatif aux carrières et aux politiques indemnitaires dans la fonction publique (21 février 2008) pointait la nécessité de « simplifier l'architecture des régimes indemnitaires existants et de clarifier leur objet » pour « mieux prendre en compte les sujétions particulières liées aux fonctions, l'exercice de responsabilités particulières, la valeur professionnelle des agents et la reconnaissance collective et/ou individuelle des résultats ».

La prime de fonctions et de résultats, qui a vocation à remplacer la plupart des primes existant dans les trois fonctions publiques, se constitue de deux parties :

- une partie fixe ou prime de fonction dont le montant est déterminé au regard du type d'emploi, du niveau de responsabilité, du niveau de qualification requis et des sujétions spéciales ;

- une partie variable ou prime de résultats, fixée individuellement et annuellement en fonction de l'atteinte des objectifs fixés aux fonctionnaires.

Le dispositif-cadre de la PFR de la filière administrative a été fixé par un décret du 22 décembre 2008 pour les fonctionnaires de l'Etat ;

- les montants annuels de référence de chacune des deux parts de la PFR sont fixés, pour chaque grade ou emploi, par arrêté ministériel, dans la limite d'un plafond ;

- les montants individuels sont déterminés par application d'un coefficient de 0 à 6 en fonction des critères ; le versement intervenant, au titre de la seconde part, est naturellement réexaminé chaque année.

Précisons que la PFR a vocation à s'appliquer à l'ensemble des fonctionnaires de l'Etat.

 La généralisation de la PFR

Parallèlement à la filière administrative, la PFR a été introduite à l'égard de certains agents occupant des emplois supérieurs (chefs de service, directeurs-adjoints, sous-directeurs, experts de haut niveau et directeurs de projet) par un décret du 9 octobre 2009.

La mise en oeuvre du dispositif relève des ministères et doit s'appliquer progressivement jusqu'au 1er janvier 2012.

Fonctionnaires bénéficiant de la PFR au 1er janvier 2010

 

Bénéficiaires

Effectifs potentiellement bénéficiaires
au 1.1. 2011

 

Date d'effet

Effectifs bénéficiant
de la PFR

FILIERE ADMINISTRATIVE

     

Administrateurs civils, conseillers des affaires étrangères

01/01/2010

1900

1900

Emploi de direction (décret 1955)

01/01/2010

565

565

Experts de haut niveau, directeur de projet

01/01/2010

76

76

Directeurs de l'administration territoriale de l'Etat

01/01/2010

790

790

Dont DDI

 

457

457

Attachés d'administration et assimilés

 

13 757

16 834

dont

     

MAAP

01/10/2009

688

688

Défense

01/10/2009

1095

1095

Education nationale, enseignement supérieur

01/10/2009

9025

9025

MAEE

01/01/2010

308

308

MEDDM

01/01/2010

2116

2116

Finances, budget

   

1195

Services Premier ministre

   

610

Santé jeunesse et sports

   

637

Justice

01/01/2010

525

525

Emploi

   

370

Culture

   

265

Secrétaires administratifs

 

387

24 618

MAEE

01/01/2010

387

387

MEN

   

19085

Défense

   

5146

       

TOTAL Filière administrative

 

17 470

44 783

FILIÈRE SANITAIRE ET SOCIALE

   

12 600

FILIÈRE TECHNIQUE

   

38 500

TOTAL

   

95 883

Source : DGAFP

2 - L'intéressement collectif

Dans le rapport remis au Premier ministre en mai 2009 sur l'intéressement collectif dans la fonction publique, M. Michel Diefenbacher, député de Lot-et-Garonne, relève les initiatives restées sans suite faute de base légale :

- dans la fonction publique de l'Etat, les engagements vis-à-vis de ses administrations, à partir de 2004, du ministre de l'intérieur, devenu ensuite ministre des finances et aujourd'hui Président de la République ;

- dans la fonction publique territoriale, les expériences engagées par la commune d'Issy-les-Moulineaux en 1989 et le Grand Lyon en 1992 ;

- dans la fonction publique hospitalière, une accroche dans la loi du 31 juillet 1991 portant réforme hospitalière, qui ne s'est pas traduite par le versement d'avantages pécuniaires, faute, selon le juge administratif, d'un texte précis qui puisse les fonder.

Dans le rapport précité, notre collègue député Diefenbacher conclut à l'introduction de l'intéressement car il « est de nature à rénover profondément les pratiques de gestion, à renforcer la motivation des personnels et à approfondir un dialogue social dans les trois versants de la fonction publique ».

Il propose en conséquence de l'ouvrir « au plus grand nombre », fonctionnaires et non titulaires des trois fonctions publiques.

L'exécutif, aujourd'hui, concrétise cette « ardente » recommandation en prévoyant, dans le statut général, le socle juridique du mécanisme.

Il décide de mettre en oeuvre l'accord-cadre négocié durant plusieurs mois avec les organisations syndicales -qui, in fine, ne l'ont pas signé-, conformément aux engagements pris par le ministre de la fonction publique après l'échec des négociations.

D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, l'opposition des syndicats à l'accord négocié reposait sur des motifs divers selon les organisations, certaines étant plutôt favorables au principe de l'investissement.

Les principes de base de l'intéressement collectif

C'est une rémunération supplémentaire par rapport à la rémunération existante : il n'y a donc pas d'effet de substitution.

C'est une prime forfaitaire, d'un montant égal pour tous les agents -fonctionnaires et non-titulaires- et quel que soit le grade.

Son attribution est conditionnée par l'investissement personnel des agents.

Le caractère incitatif de l'intéressement, et donc son incidence sur la performance des services, dépendra naturellement du montant de la prime versée à ce titre.

Notons qu'en marge de la négociation, un montant annuel de 300 à 400 euros avait été envisagé pour les 25-30 % des services ayant atteint les meilleurs résultats.

 La position de votre commission

Votre rapporteur approuve l'introduction de la performance individuelle et collective dans la politique indemnitaire : ajustée aux caractéristiques des services, elle est, pour les personnels, un élément de motivation et de reconnaissance du travail accompli ; pour les employeurs, elle permet de mieux gérer les ressources humaines dans l'intérêt collectif des administrations et du service rendu.

Sur sa proposition, la commission des lois a adopté l'article 30 bis (nouveau) sans modification.

Article 30 ter (nouveau) (art. 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 69 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986) - Création d'un grade fonctionnel dans la catégorie A

Adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, cet article propose de créer un grade à accès fonctionnel dans les corps et cadres d'emplois de la catégorie A des trois versants de la fonction publique -Etat, territoriale et hospitalière-, correspondant aux postes d'encadrement-. Il s'agit de créer de nouveaux grades d'avancement.

La séparation du grade et de l'emploi

« Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent » (cf art. 12 du statut général). »

L'avancement de grade -avancement au mérite- a normalement lieu de façon continue d'un grade au grade immédiatement supérieur sur la base de l'appréciation de la valeur professionnelle de l'agent mais il peut être soumis à une sélection professionnelle (examen ou concours) ou subordonné à une durée minimale de formation professionnelle au cours de la carrière.

Les différentes voies de l'avancement de grade

- au choix par voie d'inscription sur un tableau annuel d'avancement, après avis de la commission administrative paritaire, par appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents ;

- par voie d'inscription à un tableau annuel d'avancement, après avis de la commission administrative paritaire, après sélection par voie d'examen professionnel ;

- par sélection opérée exclusivement par voie de concours professionnel.

L'article 30 ter reprend les propositions soumises par le Gouvernement aux organisations syndicales dans le cadre du cycle de négociation sur les corps et cadres d'emplois de catégorie A (cf. relevé de conclusions du 21 février 2008) : instituer de nouvelles conditions d'avancement de grade pour mieux prendre en compte le parcours professionnel de ces agents qui peuvent poursuivre leur carrière en dehors de leur corps et être détachés sur des statuts d'emplois (cf protocole Jacob) ou dans des emplois fonctionnels de direction. Lorsque ces agents réintègrent leur corps, ils perçoivent la rémunération correspondant à leur grade, qui est généralement inférieure à celle qu'ils percevaient précédemment.

En conséquence, l'article 30 ter (nouveau) propose de créer un « grade à accès fonctionnel » (GRAF) dans les trois fonctions publiques : la proposabilité serait subordonnée à l'occupation préalable de certains emplois ou à l'exercice préalable de certaines fonctions correspondant à un niveau particulièrement élevé de responsabilité.

Pour le Gouvernement, le GRAF permettrait « de reconnaître les responsabilités assumées avec succès, de capitaliser statutairement l'expérience acquise sur des emplois fonctionnels et de renforcer l'attractivité des carrières dans la durée ».

Des dispositions spécifiques sont, en outre, prévues :

- pour la fonction publique : la faculté pour les statuts particuliers des corps recrutés à la sortie de l'ENA -école nationale d'administration- (Conseil d'Etat, Cour des comptes, préfectorale, corps diplomatiques et consulaires...), des corps enseignants et des personnels de la recherche et des corps techniques, de subordonner l'avancement de grade à l'exercice de fonctions préalables impliquant certaines difficultés (sur certains territoires par exemple) ou comportant des missions particulières ;

- dans la fonction publique territoriale, la création de ces grades fonctionnels permettrait de déroger à la règle qui encadre la détermination du nombre des promus par application d'un taux appliqué au nombre de proposables et fixé par l'assemblée délibérante de la collectivité après avis du comité technique paritaire.

 Soulignons que la création du GRAF a été rejetée par les syndicats avec la revalorisation de la grille de début de carrière des catégories A, au mois de mars 2010, au terme des négociations menées par le Gouvernement sur la revalorisation de la catégorie A : celle-ci, pour les syndicats, doit s'appliquer à l'ensemble de la grille A.

Le relevé de conclusions du 21 février 2008 relatif aux carrières et aux politiques indemnitaires dans la fonction publique mentionne les conditions envisagées pour l'accès au GRAF :

- pour les agents du 2ème grade des corps ou cadres emploi de « A type » (niveau attachés ou assimilés), la condition d'ancienneté requise sera de :

. 8 ans de détachement sur statut d'emplois durant les 10 dernières années ;

. 10 ans d'exercice de fonctions correspondant à un niveau de responsabilité élevé ou de détachement sur statut d'emplois durant les douze dernières années.

- pour les agents de la hors classe des corps ou cadres d'emplois dits de « A+ » (administrateurs civils par exemple) ayant occupé un emploi fonctionnel relevant d'un statut d'emplois culminant au moins en HEB ou exercé des fonctions correspondant à un niveau de responsabilité particulièrement élevé, la condition d'ancienneté requise sera de :

. 8 ans de détachement sur emplois fonctionnels durant les dix dernières années ;

. 10 ans d'exercice de fonctions correspondant à un niveau de responsabilité élevé ou de détachement sur emploi fonctionnel durant les douze dernières années.

 Votre rapporteur approuve l'intérêt de créer de nouveaux grades qui offriront aux fonctionnaires des perspectives de carrières plus attrayantes et tenant mieux compte de la richesse de leur expérience professionnelle.

Sur sa proposition, votre commission des lois a adopté, l'article 30 ter (nouveau) sans modification.

Article 30 quater (nouveau) (art. 88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Prise en compte du mérite individuel et collectif par la politique indemnitaire dans la fonction publique territoriale

Cet article, qui résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement, met en oeuvre l'article 30 bis (nouveau) dans la fonction publique territoriale, offre aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics un cadre général : la faculté de mettre en place des dispositifs d'intéressement collectif au profit des fonctionnaires territoriaux et d'instituer des régimes indemnitaires fondés sur la prise en compte des fonctions et de la performance individuelle.

1. L'intéressement collectif

 Selon le dispositif proposé par le Gouvernement, l'employeur local pourra décider, après avoir consulté le comité technique, d'instituer une prime d'intéressement fondée sur la performance collective des services selon des modalités et dans des limites fixées par voie réglementaire.

L'article 30 quater (nouveau) offre donc une base légale aux collectivités qui voudraient s'engager sur la voie de l'intéressement collectif, conformément au principe de libre administration.

Une expérience de prise en compte de l'activité collective

Le rapport remis au Parlement en juin 2008 sur « l'intéressement et la rémunération à la performance dans la fonction publique et dans les entreprises publiques » mentionne le cas d'une commune importante qui a défini une politique indemnitaire modulée selon la performance du service en mettant en place « des instances assimilables à des cercles de qualité, auxquels tous les agents, quelle qu'en soit la catégorie, participent. Ces instances proposent des axes de travail collectif, en interaction avec les orientations de l'exécutif territorial, pouvant aller de la qualité du service rendu à l'usager à la prise en compte d'objectifs de développement durable, en passant par des objectifs plus spécifiques à tel ou tel service. Ces axes de travail de portée annuelle, font l'objet d'une évaluation, qui conditionne le versement, total ou partie, d'une indemnité spécifique indifférenciée, à l'ensemble des agents du service concerné, pouvant, en l'occurrence, atteindre plusieurs centaines d'euros ».

Précisons que l'intéressement collectif s'ajoute au régime indemnitaire « traditionnel » qui, en application de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, est fixé par l'assemblée délibérante de la collectivité, dans la limite de ceux bénéficiant aux corps homologues de la fonction publique de l'Etat.

Il enrichira la palette d'instruments à la disposition des collectivités locales pour gérer leur personnel. Soulignons toutefois la très grande disparité des politiques salariales dans la territoriale, qui tient essentiellement à des données démographiques :

- 55.000 des 57.700 collectivités territoriales emploient moins de 100 agents ; 271 en emploient plus de 1.000 ;

- la part des primes dans la rémunération globale des agents s'étend de moins de 1 % dans les communes dont la population est inférieure à 1.000 habitants jusqu'à plus de 25 % dans les conseils régionaux28(*).

2. La prime au mérite individuel

L'instauration, dans la fonction publique territoriale, d'une prime basée sur le mérite individuel de l'agent s'inscrit dans le cadre de la mobilité voulue entre fonctions publiques qui suppose une harmonisation des différents statuts, dans le respect dû de leurs spécificités respectives.

C'est pourquoi lorsque la PFR aura été instituée dans les services de l'Etat servant de référence à ceux de la fonction publique territoriale pour lesquels la collectivité envisage de mettre en place un régime indemnitaire, ce régime devra alors obéir à la même architecture : deux parts, l'une liée à la fonction, l'autre aux résultats.

Pour le reste, la décision revient à l'organe délibérant qui :

- d'une part détermine librement les plafonds des deux parts mais en respectant pour le tout le plafond global de la PFR d'Etat ;

- d'autre part, fixe les critères de détermination du niveau des fonctions et d'appréciation des résultats.

L'article 30 quater (nouveau) fixe les conditions d'application de ce dispositif aux indemnités déjà mises en place dans la fonction publique territoriale : la conformité des régimes indemnitaires des agents territoriaux s'effectuera lors de leur première modification suivant l'entrée en vigueur de la PFR dans les services référents de l'Etat. Jusqu'à cette date, le régime antérieur continue de s'appliquer.

3. Votre rapporteur, pour les raisons précédemment exposées à l'article 30 bis (nouveau) approuve les dispositions proposées.

Il observe simplement que leur mise en oeuvre dépendra non seulement de la volonté de la collectivité mais surtout, pour les communes, de leur taille et de leurs moyens.

Sur sa proposition, votre commission a adopté l'article 30 quater (nouveau) sans modification.

Article 30 quinquies (nouveau) (art. 78-1 (nouveau) de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Intéressement collectif dans la fonction publique hospitalière

Poursuivant l'objectif de rapprochement des trois versants de la fonction publique, l'article 30 quinquies (nouveau) adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, introduit l'investissement collectif dans la fonction publique hospitalière par le versement d'une prime tenant compte de la performance collective des services qui bénéficiera aux fonctionnaires comme aux contractuels. Ses modalités seront fixées par décret.

Pour le Gouvernement, ce dispositif vise aussi « à accompagner la modernisation des établissements publics de santé en rénovant les pratiques de gestion et en contribuant à renforcer la motivation des personnels », de la mobiliser « autour des enjeux d'efficience »29(*).

Notons que les personnels médicaux, pharmaceutiques et odontologiques qui ne relèvent pas du statut de la fonction publique hospitalière, devraient bénéficier -par voie réglementaire- des mêmes dispositions.

Approuvant le principe porté par l'article 30 quinquies (nouveau), votre commission, sur la proposition de son rapporteur, l'a adopté sans modification.

Article 31 (art. 76-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Report de l'expérimentation de l'entretien professionnel d'évaluation dans la fonction publique territoriale

Cet article qui résulte du texte de la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative des députés Bernard Derosier et Jacques-Alain Bénisti, prolonge de deux ans l'expérimentation de l'entretien professionnel d'évaluation dans la fonction publique territoriale.

Rappelons que cette nouvelle méthode d'évaluation des agents, déjà expérimentée dans les fonctions publiques de l'Etat et hospitalière30(*), a été étendue à la fonction publique territoriale à l'initiative de notre collègue François-Noël Buffet lors de l'examen de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

Elle consiste à substituer à la notation chiffrée une évaluation établie après un entretien professionnel conduit par le supérieur hiérarchique direct du fonctionnaire. Le compte rendu qui en est dressé peut faire l'objet d'une révision sur proposition de la CAP saisie par l'intéressé.

En 2009, le législateur a fixé cette expérimentation, sur la période 2008-2010, accompagnée d'un bilan annuel présenté par le Gouvernement au CSFPT ainsi que d'un bilan global présenté au Parlement avant le 31 juillet 2011.

Malheureusement, le décret en Conseil d'Etat prévu pour en fixer les modalités d'application, n'est, à ce jour, toujours pas publié, bloquant de ce fait la mise en place de l'expérimentation et paralysant la volonté du législateur.

D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, le décret devrait être publié très prochainement après son examen par le Conseil d'Etat le 20 avril 2010 L'expérimentation pourrait ainsi débuter début 2011 au titre de l'année 2010, pour les collectivités qui souhaitent la mettre en place.

Votre commission s'étonne des lenteurs du pouvoir réglementaire qui auront retardé de deux ans la mise en oeuvre d'une expérimentation initiée par le Sénat.

Cependant, attachée au principe de ce dispositif, elle a accepté le report proposé de deux ans.

Sur proposition de son rapporteur, elle a, par coordination, reporté au 31 juillet 2013, pour des raisons évidentes d'efficience, le bilan global prévu par le législateur.

Elle a adopté l'article 31 ainsi modifié.

Article 32 (nouveau) (art. 3, 9-2, 65-1 et 65-2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Coordinations et report de l'expérimentation de l'entretien professionnel

Cet article, adopté à l'initiative du Gouvernement, a plusieurs objectifs :

1) - Coordinations résultant de la loi HPST

La loi hôpital, patients, santé et territoire du 21 juillet 2009 a attribué compétence au directeur général de l'agence régionale de santé pour délivrer les autorisations de fonctionnement des établissements publics ou à caractère public pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés.

En conséquence, l'article 32 procède aux coordinations nécessaires d'une part, en matière de nomination de non fonctionnaires sur des emplois de directeur d'établissement et, d'autre part, pour conduire la procédure de détachement des agents de direction de ces établissements sur un contrat de droit public.

Le directeur général de l'ARS est compétent dans tous les cas.

Il le devient également pour évaluer et déterminer la part variable de rémunération des personnels dirigeant ces établissements après avis du président de l'assemblée délibérante.

2) - Nouveau report de l'expérimentation de l'entretien individuel d'évaluation

En raison, une nouvelle fois, de la défaillance du pouvoir réglementaire, l'article 32 reporte de deux ans la période d'expérimentation de l'entretien professionnel des fonctionnaires hospitaliers ainsi que le bilan global qui en sera présenté au Parlement.

Rappelons que ce dispositif expérimental a été introduit par la loi de modernisation du 2 février 2007 sur la période 2007-2009 puis prolongé une première fois (2009-2011) par la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, faute de décret d'application.

3) - Evaluation des directeurs des soins

Le 3° de l'article 32 déconcentre, pour les directeurs des soins, la procédure d'évaluation et de détermination de la part variable de leur rémunération. Il la confie au directeur d'établissement qui est leur autorité hiérarchique directe.

La commission des lois a adopté l'article 32 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 33 (nouveau) (art. 37 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, 60 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 46-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Temps partiel de droit en cas de cumul d'activités pour création ou reprise d'entreprise

Cet article, adopté sur proposition du Gouvernement, aligne la durée du temps partiel de droit accordé dans le cas de cumul d'activités pour création ou reprise d'entreprise, sur la nouvelle durée maximale de ce cumul : elle a, en effet, été portée de un à deux ans par la loi du 3 août 2009.

Rappelons que ce cumul d'activités est ouvert aux agents publics, titulaires ou non, pour une durée de deux ans à compter de la création ou de la reprise de l'entreprise. Elle peut être prolongée pour un an au plus.

Dans ce cadre, l'agent est autorisé de plein droit à accomplir un service à temps partiel qui ne peut être inférieur au mi-temps. Il est aujourd'hui accordé pour un an et prolongé le cas échéant d'une année supplémentaire.

L'article 33 supprime, en outre, la consultation de la commission de déontologie sur cette demande de temps partiel, qui ne relève pas de sa compétence.

La commission des lois a adopté l'article 33 (nouveau) ainsi rédigé.

Article 34 (nouveau) - Transfert des agents du service technique interdépartemental des installations classées de la préfecture de police de Paris

Par suite de la réorganisation territoriale de l'Etat en Ile-de-France, les agents du service technique interdépartemental des installations classées de la préfecture de police de Paris (STIIIC) relèveront désormais de la nouvelle direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie d'Ile-de-France, placée sous l'autorité du préfet de la région d'Ile-de-France.

L'effectif de ce service est composé de 32 ingénieurs, 22 techniciens et 2 adjoints administratifs. Ils appartiennent à des corps propres de la préfecture de police sous statut des administrations parisiennes de l'article 118 de la loi du 26 janvier 1984.

Le transfert du service technique interdépartemental des installations classées auprès de la nouvelle direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie d'Ile-de-France implique donc le transfert des personnels concernés dans la fonction publique de l'Etat.

L'article 34 (nouveau) reprend l'économie générale du transfert des personnels du laboratoire de toxicologie de la préfecture de police de Paris au sein de la fonction publique de l'Etat du fait de la création de l'Institut national de police scientifique, opéré par l'article 58 de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne.

Les agents du STIIIC seront mis de plein droit, à titre individuel, à disposition de l'Etat et demeureront administrés et rémunérés par la préfecture de police sur son budget spécial contre remboursement, par l'Etat, du montant de leurs rémunérations, charges sociales, frais professionnels et avantages en nature.

Les personnels disposeront d'un délai d'un an à compter de la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi pour opter soit en faveur de l'intégration dans la fonction publique de l'Etat soit pour le maintien de leur statut d'origine. A l'issue de ce délai, les fonctionnaires qui n'ont pas fait usage de leur droit d'option sont réputés avoir opté pour le maintien de leur statut antérieur et restent mis à disposition de plein droit de l'Etat.

Le bénéfice de ce droit d'option est étendu aux personnels qui sont en position interruptive d'activité à l'entrée en vigueur de la loi (congé de longue durée, congé de présence parentale, détachement, hors cadres, disponibilité et service national).

Les conditions d'intégration dans la fonction publique de l'Etat seront précisées par voie réglementaire.

La commission des lois a adopté l'article 34 (nouveau) ainsi rédigé.

* 28 Cf. rapport au Parlement sur l'intéressement et la rémunération à la performance dans la fonction publique et dans les entreprises publiques, précité.

* 29 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 5335 déposé à l'Assemblée nationale.

* 30 Introduite par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007.