TITRE IV - CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Article 35 Principes généraux applicables à la répartition des compétences entre collectivités territoriales et à l'encadrement des financements croisés
Le texte proposé par le gouvernement pour l'article 35 fixait quelques grands principes pour encadrer les dispositions d'une future loi de clarification de la répartition des compétences entre les collectivités territoriales , qui devait être votée dans l'année suivant la promulgation de la présente loi :
- exercice par la région et le département des compétences qui leurs sont attribuées par la loi, à l'exclusion des compétences attribuées à l'autre niveau de collectivités ;
- capacité d'initiative de la région et du département dans les domaines non prévus par la législation existante mais où l'intérêt local appelle une intervention ;
- désignation d'un chef de file par la loi ou les collectivités lorsqu'une compétence est, par exception, partagée entre plusieurs niveaux ;
- limitation de la pratique des financements croisés aux projets dont l'envergure le justifie ou qui répondent à des motifs de solidarité ou d'aménagement du territoire, sous réserve que le maître d'ouvrage assure alors une « part significative » du financement.
Sur ce dernier point, la commission des lois du Sénat avait, à l'initiative de votre rapporteur, supprimé la mention trop vague de la « part significative »du financement, tandis qu'un amendement de Mme Françoise Férat, repris en séance publique par votre rapporteur et voté par le Sénat, avait permis de préciser que « Le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales .», ce qui permettait de réaffirmer le rôle du département en matière de soutien aux communes rurales, aux communes de montagne et aux communes disposant de ressources faibles.
Toutefois, la perspective d'un nouveau projet de loi de clarification des compétences apparaissant de plus en plus incertaine, la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé qu'il convenait de conférer aux dispositions de l'article 35 un caractère plus directement normatif, afin d'en garantir l'application effective même en l'absence de clarification ultérieure des compétences. Elle a ainsi adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement de complète réécriture de cet article, qui modifie les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la clause générale de compétence des départements et des régions .
* Principe d'exclusivité
La rédaction proposée complète tout d'abord l'énoncé de la clause générale de compétence du département et de la région (« Le conseil général/régional règle par ses délibérations les affaires du département/de la région ») par la mention « dans les domaines de compétence que la loi lui attribue », ainsi que par la phrase « Il peut en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d'intérêt départemental pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique. » : il s'agit de la reprise des notions d'exclusivité des compétences légales et de capacité d'initiative dans les domaines non prévus par la loi, tels qu'énoncés dans le texte initial.
* Compétences partagées
La rédaction proposée modifie ensuite les dispositions figurant dans le premier chapitre du code général des collectivités territoriales afin d'affirmer que, si les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont en principe à titre exclusif, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir des compétences partagées entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales .
Il convient de noter que ces dispositions ne peuvent avoir de valeur normative ; le législateur ne peut se lier lui-même. Rien ne peut donc l'empêcher, par exemple, de prévoir très peu de compétences exclusives et de nombreuses compétences partagées.
En outre, un alinéa supplémentaire précise la notion d'exclusivité des compétences, en prévoyant que « Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive, les collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence » : ceci permet d'écarter une interprétation de l'exclusivité comme impossibilité d'intervenir dans les domaines non couverts par la loi, interprétation qui irait d'ailleurs à l'encontre de la possibilité, garantie au début de l'article, de « se saisir de tout objet d'intérêt départemental/régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique ».
Concernant les compétences partagées, il est précisé d'emblée que les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport sont partagées entre les communes, les départements et les région s. En effet, les interventions multiples y sont la règle et il serait sans doute trop complexe, et trop nocif pour les activités et les acteurs de ces différents domaines, de vouloir y rigidifier les interventions et des financements.
* Compétences déléguées
Enfin, l'Assemblée nationale a prévu un dispositif pour encadrer les délégations de compétences entre les collectivités territoriales de catégories différentes.
Les délégations d'une collectivité à une autre (et avec des EPCI à fiscalité propre) seraient ainsi possibles aussi bien pour les compétences exclusives que pour les compétences partagées, sous réserve de la passation d'une convention définissant les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle du délégant sur le délégataire. Les modalités de cette convention seraient précisées par décret en Conseil d'Etat.
La réécriture effectuée par l'Assemblée nationale tire ainsi directement sur le plan normatif les conséquences des grands principes posés in abstracto par les dispositions initiales du projet de loi. Elle préserve une certaine souplesse d'application en reprenant la notion d' « intérêt départemental » (ou régional) justifiant l'intervention des collectivités lorsque la loi est muette, en prévoyant expressément la possibilité de compétences partagées et en plaçant hors champ la culture, le tourisme et le sport. La nouvelle rédaction du présent article semble donc équilibrée.
Votre commission a adopté l'article 35 sans modification .
Article 35 bis A (art. 28 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004) Transfert d'aérodromes aux collectivités
Cet article, inséré à l'Assemblée nationale en séance publique par un amendement de M. Yves Fromion, prévoit qu'une collectivité ayant bénéficié du transfert d'un aérodrome de l'Etat en vertu de l'article 28 de la loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales doit obtenir l'accord de l'Etat et des tiers qui utilisent cet aérodrome avant de décider de sa fermeture.
En effet, de nombreuses collectivités se désintéresseraient des aérodromes qui leur ont été transférés et en décideraient la réaffectation à d'autres usages, au détriment de l'activité aéronautique.
Toutefois, ces dispositions aboutiraient à placer des communes sous une forme de tutelle.
C'est pourquoi votre commission a supprimé cet article.
Article 35 bis (art. L. 1111-4 et L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales) Schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services de la région et des départements
Cet article, adopté à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration du texte de la commission à l'initiative du rapporteur, insère un article L 1111-9 au code général des collectivités territoriales, prévoyant qu'un conseil régional et les conseils généraux des départements qui le composent pourront, dans les six mois suivant l'élection des conseillers territoriaux, adopter conjointement un schéma précisant les compétences temporairement déléguées de l'un à l'autre de ces niveaux, les conditions dans lesquelles certains de leurs services pourraient être mutualisés et leurs interventions financières respectives. Ce schéma sera ensuite mis en oeuvre par le biais des conventions prévues par l'article précédent pour les délégations de compétences et par l'article 36 bis A pour l'exercice commun de compétences.
Ce schéma porterait au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l'équipement et à l'entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l'aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales.
Votre commission estime qu'un tel schéma permettra d'inciter les départements et les régions à clarifier la répartition de leurs compétences mutuelles.
Toutefois, elle a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement précisant les finalités de ce schéma. Ainsi, le schéma fixera « l'organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d'investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ».
Votre commission a adopté l'article 35 bis ainsi modifié .
Article 35 ter (art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) Règles générales applicables au financement de projets locaux par les régions et les départements - Participation financière minimale des collectivités territoriales et de leurs groupements aux opérations d'investissement dont ils assurent la maîtrise d'ouvrage
Ce nouvel article, inséré à l'Assemblée nationale, lors de l'élaboration du texte de la commission, à l'initiative du Gouvernement, vise à limiter l'importance des cofinancements apportés par les collectivités territoriales à des opérations d'investissement .
Pour ce faire, il prévoit d'abord que le département peut apporter son soutien financier aux communes et intercommunalités, tandis que les cofinancements apportés par la région à ces mêmes échelons, ainsi qu'au département, doivent concerner uniquement des opérations d'envergure régionale.
Il tend, ensuite, à soumettre la part de financement apportée par la collectivité maître d'ouvrage à un « plancher » , fixé à un niveau variable en fonction de l'importance de la population concernée :
- 20 % du montant total des financements apportés à ce projet pour les communes de moins de 3 500 habitants et pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de moins de 50 000 habitants ;
- 30 % pour les autres collectivités territoriales et groupements de collectivités territoriales.
En outre, en matière de renouvellement urbain et de rénovation des monuments classés , la participation minimale du maître d'ouvrage, quelle que soit la collectivité maître d'ouvrage, serait de 20 % du montant total.
Il est, enfin, précisé que ces nouvelles règles ne s'appliquent ni aux opérations prévues dans les contrats de projet État-région, ni à celles dont la responsabilité incombe à l'État ou à ses établissement publics.
Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a adopté un amendement qui modifie cet article sur deux points :
- les règles en matière de financement de la rénovation urbaine sont déjà fixées par l'article 9 de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Cet article prévoit que, pour assurer la réalisation des investissements engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine, le coût des opérations à la charge des collectivités, de leurs établissements publics de coopération intercommunale ou de leurs syndicats mixtes peut, après déduction des aides publiques directes ou indirectes, être, le cas échéant, inférieur à 20 % du montant total prévisionnel de la dépense subventionnée.
Votre rapporteur a donc proposé d'inscrire un renvoi à cet article pour préserver les règles de financement qui en résultent ;
- l'amendement de votre rapporteur élargit par ailleurs la liste des monuments concernés par la dérogation fixant à 20 % la participation minimale du maître d'ouvrage, en y incluant les monuments protégés au titre du code du patrimoine (et non les seuls monuments classés). Il permet en outre au représentant de l'Etat d'autoriser, par dérogation, une participation plus faible du maître d'ouvrage afin notamment de permettre la rénovation d'un patrimoine exceptionnel situé dans des très petites communes.
Votre commission a adopté l'article 35 ter ainsi modifié .
Article 35 quater (art. L. 1611-8 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Conditions du cumul de financements de la région et du département
Cet article, inséré à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration du texte de la commission puis modifié en séance à l'initiative du gouvernement, comporte un dispositif visant à limiter le cumul de subventions de la région et du département pour un même projet d'une commune ou d'un EPCI à fiscalité propre, en investissement ou en fonctionnement .
Ainsi :
- à compter de 2012, aucun projet ne pourra bénéficier d'un cumul de crédits d'investissement ou de fonctionnements accordés par un département et une région, sauf si ce projet est décidé par une commune dont la population est inférieure à 3500 habitants ou un EPCI à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants. Les projets culturels, sportifs et touristiques ne seraient pas soumis à cette contrainte .
- à compter de 2015, l'article pose une alternative. Si le schéma régional d'organisation des compétences et de mutualisation prévu à l'article 35 bis n'a pas été adopté, l'interdiction de cumul perdure (avec son exception pour les communes dont la population est inférieure à 3 500 habitants et les EPCI à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants), mais sans exception pour les projets culturels, sportifs et touristiques. Si ce schéma est adopté, la règle de non cumul ne s'applique plus.
Il s'agit ainsi davantage d'inciter fortement les régions et les départements à adopter le schéma prévu à l'article 35 bis que d'interdire purement et simplement les cumuls.
Les députés ont par ailleurs estimé que l'adoption de ce schéma serait facilitée par l'élection des conseillers territoriaux.
Le présent article prévoit également que toute délibération du département ou de la région tendant à attribuer une subvention d'investissement ou de fonctionnement à un projet décidé ou subventionné par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales s'accompagne d'un état récapitulatif de l'ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales. La délibération est nulle lorsque cet état récapitulatif prévoit un cumul contraire aux dispositions décrites ci-dessus.
L'enchaînement dans le temps des règles de non cumul prévues par cet article est quelque peu singulier : pendant trois ans, de 2012 à 2015, aucun cumul ne sera possible, hormis pour les petites communes et petits EPCI ; ces cumuls redeviendront possibles à partir de 2015 en cas d'adoption du schéma.
Votre rapporteur a ainsi proposé de supprimer les dispositions restreignant le cumul entre 2012 et 2015, et, à partir de 2015, de relever le seuil de population sous lequel la règle ne s'applique pas à 50 000 habitants pour les communes et 150 000 habitants pour les EPCI.
Toutefois, votre commission a estimé que, même avec ces modifications, ces dispositions auraient des effets négatifs ou imprévisibles sur de nombreuses interventions nécessaires des collectivités territoriales.
Votre commission a en conséquence supprimé l'article 35 quater .
Article 35 quinquies (art. L. 3312-5 et L. 4311-4 du code général des collectivités territoriales) Publicité des subventions départementales et régionales au profit des communes
Cet article, inséré à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration du texte de la commission, tend à compléter la liste des documents annexés au compte administratif de la région et du département par un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune au cours de l'exercice.
Votre commission adopté l'article 35 quinquies sans modification .