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Proposition de résolution en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la politique commune de la pêche

7 juillet 2010 : Pêche ( rapport )

N° 650

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de résolution européenne présentée par M. Charles GAUTIER au nom de la commission des affaires européennes (2), en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la politique commune de la pêche,

Par M. Charles REVET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

(2) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet président ; MM. Denis Badré, Pierre Bernard-Reymond, Michel Billout, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Jean-François Humbert, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, François Marc, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca et M. Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

591 (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Activité traditionnelle, la pêche n'en a pas moins connu un bouleversement de ses conditions d'exercice depuis quelques décennies, avec une internationalisation des marchés et une pression de plus en plus forte sur les ressources halieutiques.

L'article 3 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne fait de la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche (PCP) une compétence exclusive de l'Union européenne.

Élaborée dans les années 1970, la PCP a été instaurée officiellement en 1983, avec le souci d'assurer une répartition harmonieuse des ressources entre États membres, partageant peu ou prou les mêmes zones de pêche.

Plusieurs réformes ont fait évoluer la PCP dans le sens d'une plus grande rigueur face à la menace pesant sur les stocks de poissons, tendance à l'oeuvre aussi bien en Europe que dans de nombreuses autres zones maritimes du monde.

La dernière réforme en date de la PCP, effectuée en 2002, avait prévu une révision de cette politique à échéance de 10 ans, sur les chapitres relatifs à la conservation de la ressource et aux capacités de pêche.

La commission européenne a donc présenté en avril 2009 un Livre vert1(*) dans lequel elle formule une analyse du fonctionnement actuel de la PCP, de ses enjeux, et propose des pistes d'une nouvelle réforme qui pourrait entrer en vigueur à partir de 2013.

Ce Livre vert a été soumis à un processus de concertation très large durant la deuxième moitié de l'année 2009, dont la commission a effectué la synthèse en avril 20102(*).

La France a apporté sa contribution en décembre 2009 sous la forme d'un mémorandum3(*) transmis à la commission, partageant le constat de la commission de la nécessité d'une réforme.

Préparée dans le cadre des Assises de la pêche, organisées de septembre à décembre 2009 par M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, la position française met l'accent sur le maintien du principe de stabilité relative dans la répartition des quotas entre États membres, demande l'amélioration de la gouvernance de la PCP en développant une approche par grande région maritime, propose une gestion pluriannuelle de la pêche, dans le cadre d'une approche écosystémique, et enfin s'oppose à la mise en place de quotas individuels transférables, les ressources halieutiques ayant le caractère d'un bien commun non appropriable.

Appelé à se prononcer sur le Livre vert de la commission, le Parlement européen, sur le rapport de Mme Patrao Neves, a adopté le 25 février dernier une résolution sur la réforme de la PCP assez convergente avec les préoccupations françaises.

Les discussions sont donc lancées et c'est dans ce contexte que notre collègue Charles Gautier a présenté une proposition de résolution européenne sur la politique commune de la pêche, adoptée le 29 juin 2010 par la commission des affaires européennes.

Votre rapporteur propose à la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, d'adopter cette proposition, sous réserve de quelques légères modifications.

I. RÉFORMER LA PCP POUR LA RENDRE PLUS EFFICACE

A. UN ENJEU CENTRAL : RÉPARTIR LES DROITS D'ACCÈS À LA RESSOURCE

1. Des ressources halieutiques sous tension dans un espace européen de pêche largement partagé
a) Panorama de la pêche européenne

De nombreux États membres de l'Union européenne riverains d'une mer ou d'un océan disposent d'une longue tradition de pêche.

Pourtant, l'Union européenne élargie ne produit que 4,4 % de la production mondiale des produits de la pêche et de l'aquaculture avec 6,9 millions de tonnes, loin derrière la Chine (plus de 60 millions de tonnes sur un total mondial de 157 millions)4(*).

La production européenne n'a cessé de baisser au cours des vingt dernières années, alors même que la demande de produits de la pêche et de l'aquaculture est en augmentation sensible. L'offre intérieure ne couvre plus que 36 % de la demande européenne5(*).

L'emploi lié à la pêche et à l'aquaculture s'élevait à 415 000 personnes en 2005, faisant du secteur de la pêche un assez petit secteur économique à l'échelle européenne.

La flotte européenne compte plus de 88 000 navires, et se réduit régulièrement chaque année au rythme moyen de 1,5 % à 2 % (selon que l'on retient le tonnage des navires ou leur puissance moteur).

Si la tendance générale est à la baisse des capacités de pêche, il existe des spécificités fortes selon les États membres, et il semble plus pertinent de parler des pêcheries européennes plutôt que de la pêche en général, tellement celles-ci sont diverses, par la taille des navires, les techniques de pêches pratiquées et les zones concernées.

Pour autant, malgré cette diversité, une politique commune a été mise en place dès les années 1970, pour faire face à l'enjeu de l'organisation de la coexistence des flottes de pêches des différents États membres dans un espace maritime qu'ils partagent largement.

Le choix fait dans les années 1970 par de nombreux États de définir des zones économiques exclusives allant jusqu'à 200 milles des côtes obligeait au demeurant les Européens, dont les flottes interviennent dans les mêmes eaux, à se mettre d'accord pour l'exploitation de la mer.

L'accès des pêcheurs aux zones de pêche

Dans les eaux côtières, situées dans la limite des 12 milles des côtes, l'accès est réservé aux pêcheurs locaux et aux petits bateaux de pêche des autres États membres de l'Union européenne qui ont traditionnellement fréquenté ces eaux. Les États membres peuvent réglementer la pêche dans la bande côtière, placée sous souveraineté nationale, pour assurer la conservation et la gestion des ressources de pêche6(*).

Dans les eaux de la zone économique, situées entre 12 milles et 200 milles des côtes, tous les navires de pêche de l'Union européenne peuvent pêcher et sont soumis aux règles fixées par la PCP.

Au delà des 200 milles, il s'agit des eaux internationales. L'accès est libre pour tous les navires de pêche, y compris non ressortissants de l'Union européenne, dans le respect le cas échéant des traités internationaux pour la protection de la ressource.

b) La nécessité d'une politique commune

La raréfaction des ressources halieutiques constitue le défi principal de la politique de la pêche depuis une vingtaine d'années. La question n'est donc pas tant de répartir l'espace maritime entre européens, mais d'organiser de manière rationnelle l'exploitation de la ressource dans les eaux européennes.

En effet les poissons ignorent les frontières entre les mers, certaines espèces (comme le thon rouge) se déplacent sur des milliers de kilomètres et les déséquilibres dans les milieux marins peuvent avoir des effets en cascade.

Dès lors, une intervention au niveau de l'Union européenne est pleinement justifiée.

Comme le rappelait le mémorandum français de décembre 2009, la PCP a ainsi pour but « le maintien d'une filière de l'Union durable et économiquement viable dans l'ensemble de ses composantes (pêche côtière et hauturière, transformation, distribution) ».

La PCP est donc à la confluence de préoccupations environnementales (le maintien de la biodiversité marine), économiques (permettre l'exploitation des ressources de la mer) et sociales (assurer un revenu décent aux professionnels de la filière pêche).

Au sommet mondial du développement durable de 2002 à Johannesburg, le concept de rendement maximal durable (RMD) a été établi pour fixer les limites aux capacités de pêche sur le long terme.

La recherche du RMD justifie de mettre en avant une approche écosystémique des pêches : il s'agit de « planifier et de gérer les pêches, en tenant compte de la multiplicité des aspirations et des besoins sociaux actuels, sans remettre en cause les avantages que les générations futures doivent pouvoir tirer de l'ensemble des biens et services issus des écosystèmes marins ».

Le rendement maximal durable (RMD)

Le Rendement Maximal Soutenable (RMS), encore appelé Rendement Maximal Durable (RMD) se définit comme la plus grande quantité de biomasse que l'on peut extraire en moyenne et à long terme d'un stock halieutique dans les conditions environnementales existantes sans affecter le processus de reproduction. En effet :

un effort de pêche trop faible ne met pas la ressource en danger, mais ne permet pas d'obtenir des captures suffisantes pour être économiquement rentables ;

un effort de pêche trop important permet d'obtenir des captures suffisantes pour être économiquement rentables à court terme, mais entraîne une diminution de la ressource et donc à terme des captures insuffisantes et par conséquent une activité qui n'est plus économique viable.

L'Union européenne utilise depuis 2002 le RMD pour mettre en place des plans pluriannuels destinés à gérer l'effort de pêche et prendre des mesures d'exploitation adaptées. La commission en fait un des éléments clefs de son action en matière de PCP7(*).

Le RMD est dont une approche basée sur le long terme qui consiste à fixer des taux de captures permettant aux stocks de poissons de se reproduire afin d'en assurer l'exploitation dans des conditions économiques, environnementales et sociales durables.

2. Les outils de la PCP
a) Les totaux admissibles de captures (TAC) et quotas

Le régime des totaux admissibles de capture (TAC) et quotas annuels est l'élément central de la politique de conservation des ressources halieutiques de l'Union européenne.

Il est complété par d'autres instruments :

- la limitation de l'effort de pêche, qui a été mise en place dans les années 1990 : elle se traduit par une limite d'activité calculée en puissance moteur et en jours de mer, fixée aux navires de pêche ;

- la définition de mesures techniques particulières, comme par exemple la limitation de la taille des mailles des filets.

Pour les stocks de poisson en tension, l'Union européenne adopte des plans pluriannuels ou plans à long terme, comme le plan de reconstitution des stocks de cabillaud en mer du Nord, mis en place en 2004, ou encore le plan pluriannuel pour le stock de sole du golfe de Gascogne, qui fixent des taux de mortalité cible et prévoient des limites à l'évolution d'une année sur l'autre des TAC.

Les plans pluriannuels rendent l'évolution des possibilités de pêche plus prévisibles d'une année sur l'autre.

Toutes les mesures de restriction de l'accès à la ressource sont prises sur la base d'avis scientifiques.

L'expertise scientifique dans la mise en oeuvre de la PCP

Lorsqu'elle élabore de nouvelles règles et réglementations dans le domaine de la pêche, la Commission européenne recourt à l'avis scientifique de deux organes : le CSTEP et le CIEM :

le comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP), instauré en 1993, a pour mission de conseiller la Commission sur la gestion de la pêche. Il est composé de scientifiques et d'experts indépendants reflétant une large gamme d'opinions, y compris des experts des questions économiques et sociales. Ses membres sont nommés par la Commission. Le CSTEP est systématiquement consulté préalablement à la rédaction de toute proposition par la commission. Chaque année, le CSTEP produit un rapport annuel évaluant la ressource pour les différentes stocks de poisson, base sur laquelle sont établies les propositions de la Commission de TAC et quotas ;

le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) est un organe indépendant fondé en 1902. Il a pour mission de conduire et de coordonner la recherche de 1 600 scientifiques marins sur les écosystèmes de l'Atlantique Nord.

Les quotas sont répartis entre États membres sur la base du principe de stabilité relative. La clef de répartition des TAC entre États membres est donc fixée sur la base des captures historiques8(*). Il s'agit d'un système auquel beaucoup d'États membres sont attachés, qui évite les discussions récurrentes entre partenaires et donne un cadre de référence plutôt stable aux pêcheurs, et qui n'empêche pas les négociations et échanges de quotas par espèces.

Proposés par la Commission, les quotas sont adoptés définitivement chaque année par le Conseil des ministres.

b) L'accompagnement économique et règlementaire de la filière pêche.
(1) Le fonds européen pour la pêche (FEP)

Le FEP, établi pour la période 2007-2013, est l'instrument financier de la PCP. Doté de 3,8 milliards d'euros sur la période, il est destiné à soutenir financièrement le secteur de la pêche en Europe et son adaptation aux objectifs de la PCP.

Le FEP prévoit de mener des actions dans cinq axes prioritaires :

l'adaptation de la flotte de pêche communautaire : le FEP finance donc des aides à l'arrêt d'activité, à l'amélioration de la sécurité à bord des navires ou encore à l'utilisation d'engins plus sélectifs. En revanche, le FEP ne peut subventionner d'actions tendant à augmenter la capacité de capture ou la puissance moteur des navires ;

l'aquaculture, la pêche dans les eaux intérieures, la transformation et la commercialisation ;

- les mesures d'intérêt commun destinées à contribuer au développement durable ou à la conservation des ressources, à l'amélioration des services offerts dans les ports, au renforcement des marchés des produits de la pêche ou à la promotion de partenariats entre scientifiques et professionnels ;

- le développement durable des zones de pêche ;

l'assistance technique.

L'enveloppe dont bénéficie la France s'élève à 216 millions d'euros sur 7 ans, soit un peu plus de 30 millions par an.

La mise en oeuvre des aides du FEP est prévue dans des plans stratégiques dans chaque État membre, déclinés en programmes opérationnels élaborés avec les partenaires économiques et sociaux au niveau local.

(2) L'organisation commune de marché (OCM)

La PCP est orientée vers la régulation de la production mais aussi vers celle de la commercialisation des produits de la pêche et de l'aquaculture : ainsi l'OCM pêche et aquaculture vise à garantir la stabilité des prix, pour les producteurs, et celle de l'offre, pour les transformateurs et les consommateurs, au moyen des trois instruments mis en place par la législation communautaire9(*) :

- des normes de commercialisation et d'information du consommateur, fixant notamment des règles d'étiquetage des produits de la mer ;

- la possibilité pour les producteurs de constituer des organisations de producteurs (OP), qui aident leurs membres à planifier leur production et élaborent des stratégies commerciales communes ;

- un régime de soutien des prix, qui fixe un prix minimum pour certains produits et fournit une aide financière en cas de retrait de produits du marché.

En outre, l'OCM régit les relations d'échanges de produits de la pêche et de l'aquaculture entre l'Union européenne et les pays tiers.

Le constat de la faiblesse des moyens de l'OCM est unanime. Par ailleurs, les produits européens se heurtent à une concurrence internationale rude. Le Parlement européen a adopté le 22 juin 2010 un rapport du député européen Alain Cadec, réclamant que les mêmes exigences de durabilité et de qualité soient appliquées aux produits de la pêche et de l'aquaculture européens et aux produits importés.


* 1 Disponible à l'adresse : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0163:FIN:FR:PDF.

* 2 Disponible à l'adresse : http://ec.europa.eu/fisheries/reform/sec(2010)0428_fr.pdf.

* 3 Disponible à l'adresse : http://agriculture.gouv.fr/sections/thematiques/europe-international/pcp-politique-commune/politique-commune-peche2473/downloadFile/FichierAttache_1_f0/memorandum-peche_versionfinale.pdf

* 4 Source : Commission européenne - La PCP en chiffres - Édition 2008. Derniers chiffres connus pour l'année 2005.

* 5 Source : Ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche - Dossier de présentation des Assises de la pêche - septembre 2009.

* 6 Article 9 du Règlement (CE) n°2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche.

* 7 Communication du 4 juillet 2006 de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Application du principe de durabilité dans les pêcheries de l'Union européenne au moyen du rendement maximal durable.

* 8 Calculées sur la période de référence 1973-1978.

* 9 Règlement (CE) n° 104/2000 du Conseil du 17 décembre 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture.