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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Examen des articles

3 novembre 2010 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

N° 88

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 novembre 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain VASSELLE,

Sénateur,

Rapporteur général.

Tome VII :

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini, présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Yves Daudigny, Mmes Christiane Demontès, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, André Villiers.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

2584, 2912, 2916 et T.A. 553

Sénat : 84 et 90 (2010-2011)

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2009

Article 1er Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2009

Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2009, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 :

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du A du I)

Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;

2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ;

En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation des tableaux d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général, le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, les dépenses constatées au titre de l'Ondam, les recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites et le montant de la dette amortie par la Cades.

L'avis de la Cour des comptes sur la cohérence des tableaux d'équilibre de 2009

En application de l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes procède à des vérifications sur les tableaux d'équilibre par branche, établis sous la responsabilité du ministre chargé de la sécurité sociale et présentés dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Sur la base des vérifications effectuées, la Cour a, dans son rapport annuel sur la sécurité sociale de septembre 2010, exprimé l'avis suivant :

« Les opinions exprimées par les auditeurs externes des régimes témoignent de l'ampleur des progrès restant à accomplir pour disposer d'une information comptable fiable, particulièrement en matière de contrôle interne et de systèmes d'information.

« En outre, en dépit des améliorations observées, le processus de contrôle des données comptables intégrées aux tableaux d'équilibre reste à parfaire.

« Enfin, les tableaux d'équilibre comportent toujours des retraitements contraires aux règles comptables, consistant à contracter des charges et des produits, sans impact toutefois sur le montant des déficits : les produits et charges du régime général sont ainsi minorés de 16,7 milliards d'euros et ceux de l'ensemble des régimes de base de 21,1 milliards d'euros.

« En conséquence, la Cour ne peut encore apporter qu'une assurance limitée sur la cohérence entre ces tableaux d'équilibre et les comptes des régimes et organismes. »

Le présent article prévoit :

1°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau fait apparaître un déficit global de 21,7 milliards d'euros, au lieu de 9,7 milliards d'euros en 2008, soit plus qu'un doublement du déficit en un an.

La moitié environ du déficit est imputable non plus, comme en 2008, à la branche vieillesse mais à la branche maladie qui enregistre un résultat négatif de 10,4 milliards d'euros au lieu de 4,1 milliards en 2008. Le déficit de la branche vieillesse s'élève à 8,9 milliards d'euros, au lieu de 5,6 milliards un an plus tôt. La branche famille qui avait enregistré un excédent de 200 millions en 2007 et un déficit de 300 millions en 2008 a sensiblement creusé son déficit à 1,8 milliard en 2009. La branche accidents du travail - maladies professionnelles devient elle aussi déficitaire avec un résultat négatif de 600 millions au lieu d'un excédent de 200 millions d'euros en 2008.

En dehors du régime général, il convient de noter la mauvaise situation de la branche retraite du régime des exploitants agricoles, avec un résultat négatif de 1,2 milliard d'euros1(*). A l'inverse, d'autres régimes affichent des résultats excédentaires, principalement la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), pour 27 millions d'euros, mais cet excédent s'inscrit dans le cadre d'une baisse tendancielle car ce résultat positif s'élevait à 320 millions en 2008 et 465 millions en 2007.

De la loi de financement initiale pour 2009 au présent projet de loi de financement, le déficit prévu a été accru de 10,3 milliards d'euros, soit une révision d'un montant sans précédent. Cette évolution est pour l'essentiel liée aux effets de la crise qui a entraîné un effondrement des recettes, particulièrement sensible pour les branches maladie et famille. En revanche, le solde initial de la branche vieillesse a moins dérivé du fait d'une meilleure tenue des ressources de cette branche.

Par rapport aux montants révisés de la loi de financement pour 2010, adoptés il y a un an, les soldes affichent un résultat un peu moins dégradé puisqu'ils sont inférieurs de 2,9 milliards aux montants votés. Cet écart tient, pour une première part, à de meilleures recettes dues à un recul moins important que prévu de la masse salariale (- 1,3 % au lieu de - 2 % estimés il y a un an) et, pour une deuxième part, à des dépenses inférieures aux objectifs, en particulier pour la branche famille.

Le tableau ci-après permet de retracer cette évolution.

Evolution du tableau d'équilibre 2009 de l'ensemble des régimes obligatoires

(en milliards d'euros)

 

LFSS pour 2009

LFSS pour 2010

PLFSS pour 2011

Maladie

- 3,8

- 11,5

- 10,4

Vieillesse

- 7,2

- 9,5

- 8,9

Famille

- 0,5

- 3,1

 - 1,8

AT/MP

0

- 0,5

- 0,6

Total

- 11,4

- 24,6

- 21,7

2°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, du régime général de la sécurité sociale

Pour le régime général, les résultats sont très similaires, compte tenu de la part du régime général dans l'ensemble des régimes obligatoires de base, soit près des trois quarts.

Ce régime affiche un déficit global de 20,3 milliards d'euros en 2009, au lieu de 10,2 milliards en 2008, soit un doublement du déficit.

 La moitié de ce déficit provient de la branche maladie, à hauteur de 10,6 milliards, alors que celle-ci présentait un déficit inférieur à celui de la branche vieillesse en 2008 avec 4,4 milliards. Ce faisant, la branche maladie retrouve pratiquement son plus haut niveau historique, celui de 2004 avec 11,6 milliards d'euros. Ce résultat s'explique à la fois par l'effondrement des recettes, notamment de la CSG dont la branche est le principal attributaire, et par une hausse des charges, liée en particulier à la généralisation de la T2A et à un changement de méthode d'évaluation des provisions hospitalières.

 La branche vieillesse, devenue déficitaire en 2005, voit à nouveau son déséquilibre se creuser avec un solde négatif de 7,2 milliards d'euros, au lieu de 5,6 milliards en 2008. Cette dégradation traduit le dynamisme toujours soutenu des dépenses de prestations de la branche malgré une baisse du volume de départs anticipés pour carrière longue. Le nombre de pensionnés aura au total progressé de 2,9 % en 2009, soit un peu moins qu'en 2008 où il s'était accru de 3,5 %.

 La branche famille enregistre à nouveau un déficit, à hauteur de 1,8 milliard d'euros, soit sensiblement plus que le déficit de 342 millions constaté en 2008. Ce résultat est lié à la fois à une baisse des recettes, notamment de la CSG, et à la poursuite du dynamisme de la progression des prestations, particulièrement en faveur de la petite enfance.

 La branche accidents du travail-maladies professionnelles enregistre un déficit de 700 millions d'euros après avoir connu un excédent de 200 millions en 2008, soit une détérioration proche de 1 milliard. La branche redevient donc déficitaire, comme elle l'a systématiquement été depuis 2002 à l'exception de 2008.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des soldes initialement prévus il y a deux ans, révisés il y a un an et finalement réalisés.

Evolution du tableau d'équilibre 2009 du régime général

(en milliards d'euros)

 

LFSS pour 2009

LFSS pour 2010

PLFSS pour 2011

Maladie

- 4,6

- 11,5

- 10,6

Vieillesse

- 5,3

- 8,2

- 7,2

Famille

- 0,5

- 3,1

- 1,8

AT/MP

- 0,1

- 0,6

- 0,7

Total

- 10,5

- 23,4

- 20,3

3°) l'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Ce tableau concerne un seul organisme en 2009, le fonds de solidarité vieillesse (FSV), puisque le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa) qui y figurait auparavant a été supprimé à compter du 1er janvier.

Après les soldes positifs de 800 millions d'euros en 2008 et de 200 millions en 2007, qui succédaient à plusieurs années de déséquilibres importants, le FSV renoue en 2009 avec le déficit. Celui-ci s'établit au montant particulièrement élevé de 3,2 milliards d'euros. Dans la prévision initiale, le fonds devait n'enregistrer qu'un déficit d'un milliard.

Ce mauvais résultat s'explique par la conjonction de deux facteurs négatifs : une baisse sensible des recettes du fonds, due notamment à la perte de 0,2 point de CSG transféré à la Cades, et d'un accroissement de 17,5 % des dépenses au titre de la prise en charge des cotisations des chômeurs du fait de la dégradation de l'emploi.

Les produits du FSV se sont ainsi élevés à 13 milliards d'euros au lieu de 15,4 milliards en 2008, tandis que les charges se sont établies à 16,2 milliards au lieu de 14,6 milliards un an plus tôt. L'effet de ciseau provoqué par le retournement de la conjoncture apparaît très clairement dans ces chiffres.

Au 31 décembre 2008, le FSV connaissait un déficit cumulé de 4 milliards. Cette dette a été intégralement reprise par la Cades au début de 2009. La réapparition de déficits entraîne cependant la création d'une nouvelle dette. L'opération de reprise de dette prévue à l'article 9 du présent PLFSS inclut le FSV dans le champ des transferts vers la Cades.

4°) l'approbation des dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) avait été fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 à 157,6 milliards d'euros ; la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 l'a porté à 157,9 milliards.

Le présent article établit le montant des dépenses constatées en 2009 à un niveau encore légèrement supérieur, soit 158,1 milliards d'euros.

L'Ondam réalisé pour 2009 est donc supérieur de 450 millions d'euros à l'objectif initial, soit un montant bien inférieur aux dépassements de 900 millions de 2008 ou de 3 milliards de 2007. Ce dépassement concerne pour l'essentiel les dépenses hospitalières qui ont été de 550 millions supérieures aux prévisions initiales. Au total, il représente une progression des dépenses de 0,3 % par rapport à l'objectif initial.

5°) l'approbation des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites

Le montant des ressources affectées au fonds de réserve pour les retraites (FRR) en 2009 est fixé par cet article à 1,5 milliard d'euros, soit à un niveau inférieur au 1,8 milliard de 2007 et 2008 et aux prévisions du projet de loi de financement initial pour 2009 qui avait inscrit 1,7 milliard. La crise financière explique le moindre rendement de ces recettes.

En effet, le montant inscrit à cet article correspond presque exclusivement au produit de la fraction du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital qui est due au FRR. En effet, la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) n'enregistrant plus d'excédent, aucun versement n'a pu être effectué à ce titre.

Au 31 décembre 2009, la valeur de marché du portefeuille du FRR atteignait 33,3 milliards d'euros, soit 5,6 milliards de plus qu'à la fin 2008 mais 1,2 milliard de moins que le montant atteint par ces actifs le 31 décembre 2007. Cette progression résulte du rebond des marchés financiers à partir du printemps 2009 ; elle correspond à une performance du portefeuille de 15 % en 2009 mais ne compense que pour partie la dépréciation enregistrée en 2008, soit - 24,9 %.

6°) l'approbation du montant de la dette amortie par la caisse d'amortissement de la dette sociale

Ce paragraphe propose d'approuver le montant de la dette amortie par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) en 2009, soit 5,3 milliards d'euros, au lieu de 2,9 milliards d'euros en 2008.

Cette forte progression résulte de l'attribution, par la loi de financement pour 2009, d'une recette supplémentaire à la Cades, correspondant à 0,2 point de CSG, destinée à accroître la capacité de remboursement de la caisse à laquelle les 27 milliards d'euros de déficits cumulés à fin 2008 ont été transférés, de manière à respecter la règle organique de 2005 qui impose que toute nouvelle reprise de dette par la Cades soit accompagnée de recettes suffisantes pour ne pas allonger sa durée d'amortissement.

Le montant de la dette amortie, qu'il est proposé d'approuver, correspond à la différence entre le produit de la CRDS et de la CSG enregistré en 2009, soit 8,2 milliards d'euros, augmenté de quelques produits annexes, et la charge d'intérêt de la dette portée par la Cades (2,9 milliards).

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

· Sur les tableaux présentés

Une nouvelle fois, la Cour des comptes critique la présentation des comptes des différentes branches de la sécurité sociale. Elle demande, en particulier, qu'il soit mis un terme aux contractions entre certains produits et charges qui, sans avoir d'impact sur les soldes, permettent d'afficher des sommes de produits et de charges différentes (et en l'occurrence inférieures) de ce que les normes comptables exigent.

Recommandations de la Cour des comptes sur les tableaux d'équilibre et l'analyse des comptes :

1. Fixer par une circulaire les règles d'établissement des tableaux de centralisation des données comptables (TCDC) et confier leur vérification aux commissaires aux comptes (recommandation réitérée).

2. Mettre fin à la présentation en loi de financement de la sécurité sociale de tableaux d'équilibre intégrant des retraitements contraires aux règles comptables (recommandation réitérée).

3. Rendre obligatoire la publication des comptes des branches du régime général ainsi que des comptes des autres régimes et organismes, accompagnés des rapports des commissaires aux comptes correspondants.

Réponse du Gouvernement aux observations de la Cour des comptes :

« S'agissant, plus spécifiquement, de l'élaboration des tableaux d'équilibre inscrits en lois de financement, nous rappelons que les retraitements effectués par rapport au plan comptable des organismes de sécurité sociale ont pour unique objectif de donner une vision économiquement pertinente des produits et charges des régimes. Comme le précise l'annexe IV au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, la neutralisation des écritures relatives, d'une part, aux pertes et dotations sur créances, et, d'autre part, les reprises sur provisions pour prestations sociales, permet de mieux appréhender la situation financière effective des régimes. »

Votre commission comprend parfaitement les arguments avancés aussi bien par la Cour que par le Gouvernement. Elle estime néanmoins nécessaire qu'une solution soit trouvée pour sortir de cette impasse.

Peut-être conviendrait-il que les tableaux soient présentés sous les deux aspects - agrégés et non agrégés - de manière, à la fois, à respecter les règles comptables et à permettre une présentation économiquement et pédagogiquement pertinente des comptes des organismes de sécurité sociale.

· Sur la situation des comptes

En 2009, le déficit du régime général atteint un montant double de celui de 2008, passant de 10,2 à 20,3 milliards d'euros. La crise qui s'est principalement traduite par un « choc des recettes » et a fait perdre, en deux ans, 25 milliards de recettes au régime général, a donc entraîné les comptes sociaux vers un nouveau palier de déficit. Stabilisé autour de 10 milliards d'euros entre 2004 et 2008, le solde de la sécurité sociale est désormais installé aux environs de 20 milliards, puisque les déficits pour 2010 et 2011 affichent également cet ordre de grandeur.

Soldes par branche du régime général sur la période 2004-2009

(en milliards d'euros)

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Maladie

- 11,6

- 8,0

- 5,9

- 4,6

- 4,4

- 10,6

Accidents du travail

- 0,2

- 0,4

- 0,1

- 0,5

0,2

- 0,7

Vieillesse

0,3

- 1,9

- 1,9

- 4,6

- 5,6

- 7,2

Famille

- 0,4

- 1,3

- 0,9

- 0,2

- 0,3

- 1,8

Total régime général

- 11,9

- 11,6

- 8,7

- 9,5

- 10,2

- 20,3

C'est donc dans un cadre structurel très pénalisant que le système a dû affronter la crise économique. Comme l'indique le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2008 : « Lorsque la récession survient, au deuxième trimestre 2008, le déficit que porte le régime général, voisin de 10 milliards d'euros en 2007, peut être considéré comme presque intégralement structurel». Il évalue la composante conjoncturelle du déficit de 2008, « année de transition », à 1,7 milliard d'euros sur les 10,2 milliards du déficit total, soit un montant modeste. De fait, le tassement des recettes de cotisations sociales, du fait de la baisse d'activité puis de l'emploi, ne survient réellement qu'en fin d'année.

Il est naturellement très regrettable que notre pays n'ait pu aborder la crise dans de meilleures conditions. Le socle de déficit de 10 milliards d'euros, apparu en 2002-2003 lors du dernier ralentissement économique, n'a donc pas pu être maîtrisé. Cet état de fait éloigne toute perspective de retour à l'équilibre rapide et constitue une menace avérée pour la survie même du système de protection sociale car un nouveau socle de déficit de 20 milliards ne peut être durablement pris en charge.

La réforme des retraites présentée par le Gouvernement est une vraie réponse au déséquilibre structurel de la sécurité sociale. En effet, depuis 2007, la branche vieillesse s'enfonce dans le déficit et les perspectives chiffrées du Cor pour le moyen terme faisaient état de déséquilibres de plus en plus forts, devenant rapidement insoutenables, jusqu'à 45 milliards en 2020. Le retour à l'équilibre des régimes de retraite en 2018, but de la réforme récemment adoptée, devra être respecté et la trajectoire prévue pour y parvenir régulièrement évaluée de manière à ne pas manquer l'objectif.

En matière d'assurance maladie, la question d'une réforme de plus grande ampleur que les plans annuels d'économies et de maîtrise des dépenses proposés chaque année par le Gouvernement est clairement posée aujourd'hui. Elle s'impose d'autant plus que le déficit de la branche maladie représente désormais, avec plus de 10 milliards d'euros, la moitié du déficit de la sécurité sociale.

Prenant acte de la situation des comptes sociaux en 2009, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 2 Approbation du rapport figurant en annexe A et décrivant les modalités d'affectation des excédents et de couverture des déficits constatés pour l'exercice 2009

Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement et qui décrit les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture des déficits constatés en 2009, dernier exercice clos.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 :

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du A du I)

Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale :

3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

II. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;

Les tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2009, présentés à l'article premier, font apparaître des déficits pour chacune des quatre branches de la sécurité sociale, que ce soit pour les régimes obligatoires de base ou le régime général, ainsi que pour le FSV.

Le rapport de l'annexe A a pour objet de décrire les modalités de couverture de l'ensemble de ces déficits ; aucun solde positif n'étant constaté cette année, il ne comporte aucune modalité pour l'affectation des excédents éventuels.

Ce rapport se divise en deux parties relatives, pour la première, au régime général, pour la seconde, aux organismes concourant au financement des régimes.

1°) Le régime général

Le rapport rappelle que les soldes négatifs enregistrés par les quatre branches déficitaires en 2009 sont, respectivement, de 10,6 milliards d'euros pour la maladie, 7,2 milliards d'euros pour la vieillesse, 1,8 milliard d'euros pour la famille et 700 millions d'euros pour la branche accidents du travail-maladies professionnelles.

Ces déficits ont été financés par les ressources non permanentes de l'Acoss. Le Gouvernement justifie ce choix en indiquant :

« Pour faciliter le retour de la croissance qui constituait un objectif prioritaire, il a été décidé dans le cadre exceptionnel de l'année 2010 de ne pas procéder sur cette année à des reprises de dette par la caisse d'amortissement de la dette sociale. En effet, en vertu des dispositions organiques, un transfert de dette aurait nécessité une hausse des prélèvements obligatoires qui aurait pesé sur le pouvoir d'achat au moment où l'économie traversait une de ses crises les plus graves. »

C'est la raison pour laquelle, la loi de financement pour 2010 a autorisé un plafond d'emprunt pour l'Acoss d'un montant encore inégalé de 65 milliards d'euros, afin de lui permettre de porter dans ses comptes à la fois les déficits de l'année 2009 et ceux de l'année 2010, les déficits cumulés au 31 décembre 2008 ayant été transférés à la Cades dans le cadre de la loi de financement pour 2009.

En 2009, le financement des déficits sociaux par l'Acoss s'est fait principalement par des emprunts de trésorerie auprès de la Caisse des dépôts et consignations et par l'émission de billets de trésorerie sur les marchés financiers.

En 2010, l'accroissement de près de 30 milliards du plafond de trésorerie de l'Acoss a nécessité, outre le recours aux mêmes instruments qu'en 2009, la mobilisation de nouvelles ressources : des prêts d'un an de la Caisse des dépôts et consignations et l'émission d'Euro commercial papers effectuée en partenariat avec l'Agence France Trésor.

2°) Les organismes concourant au financement des régimes

Pour 2009, un seul organisme est mentionné dans cette annexe - le fonds de solidarité vieillesse (FSV) -, le Ffipsa ayant été supprimé à compter du 1er janvier 2009.

Contrairement à 2008 où le FSV connaissait un excédent de 800 millions, le résultat du FSV pour l'exercice 2009 est déficitaire, à hauteur de 3,2 milliards d'euros.

Le fonds n'ayant ni réserve ni dette accumulée, cette dernière ayant été reprise dans le cadre du transfert de dettes à la Cades mis en place par la loi de financement pour 2009, il affiche un déficit cumulé d'un montant égal au déficit de l'exercice, soit 3,2 milliards d'euros.

Comme le fonds n'a pas le droit d'emprunter, ce déficit se traduit par une dette vis-à-vis de la Cnav, au titre de la prise en charge des cotisations vieillesse des chômeurs. Elle est financée, comme le déficit de la Cnav, par les emprunts de trésorerie de l'Acoss.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission, qui avait critiqué l'année dernière le choix fait par le Gouvernement de laisser s'accumuler les déficits en les couvrant par des emprunts de trésorerie, constate que le présent projet de loi de financement met un terme à cette situation en transférant les déficits 2009 et 2010 du régime général à la Cades.

Une telle situation ne peut en effet qu'être tout à fait exceptionnelle. Certes justifiée à la fois par l'ampleur de la crise et le niveau historiquement bas des taux d'intérêt à court terme, elle ne pourra se reproduire car, comme le réaffirme régulièrement la Cour des comptes, l'Acoss n'a pas pour mission de porter dans ses comptes des déficits qui dépassent le stade infra-annuel.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 1 A la suite de la suppression du Ffipsa le 1er janvier 2009, la branche maladie du régime des exploitants agricoles a été intégrée financièrement à la branche maladie du régime général.