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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Examen des articles

3 novembre 2010 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ANNÉE 2010
Section 1 - Dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre financier de la sécurité sociale

Article 3 (art. 10 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010) Ajustement de la contribution des organismes d'assurance maladie complémentaire aux dépenses liées à la campagne de vaccination H1N1

Objet : Cet article a pour objet d'ajuster le taux de la contribution exceptionnelle des organismes d'assurance maladie complémentaire (AMC) en fonction du montant des dépenses effectivement engagées pour la campagne de vaccination pandémique.

I - Le dispositif proposé

Après quelques tribulations, la participation des organismes d'assurance maladie complémentaire (AMC) aux dépenses de lutte contre la pandémie grippale a pris la forme d'une contribution exceptionnelle d'un taux de 0,77 %, alignée, quant à son assiette et ses modalités de recouvrement, sur leur contribution au financement de la protection complémentaire de la couverture maladie universelle (CMU-c), et affectée aux régimes d'assurance maladie obligatoire (AMO).

Afin d'aligner à due proportion la contribution de l'AMC sur celle des régimes d'AMO, il est proposé de ramener le taux de cette participation de 0,77 à 0,34 %.

 la définition en 2009 de la participation de l'AMC aux dépenses liées à la vaccination contre la grippe A (H1N1)v

Si le principe d'une contribution de l'AMC aux dépenses liées à la vaccination contre la grippe A (H1N1)v représentative des remboursements qu'elles auraient été conduites à effectuer dans le cadre d'une vaccination assurée selon les procédures habituelles, n'a guère fait débat, ni les modalités de cette contribution, la détermination de son affectation et celle de son taux ont en revanche été plus discutées.

La mise au point du dispositif finalement retenu, prévu par l'article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 20102(*), s'est poursuivie à la fin de 2009 à travers la discussion concomitante de trois projets de loi financiers, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, le projet de loi de finances initiale pour 2010 et le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2009.

Les modalités de la contribution exceptionnelle de l'AMC ont été définies dans le cadre de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

Cette contribution devait avoir la même assiette que la contribution, à versements trimestriels, des organismes d'AMC (mutuelles, institutions de prévoyance ou sociétés d'assurance) au fonds CMU, cette assiette étant définie à l'article 862-4 du code de la sécurité sociale.

Elle devait être recouvrée dans les mêmes conditions (par versement trimestriel aux Urssaf ou à l'Acoss), prévues à l'article L. 862-5 du même code.

Ces dispositions ont été adoptées telles qu'elles figuraient dans le PLFSS pour 2010.

L'affectation du produit de la contribution a été débattue dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale mais aussi du projet de loi de finances pour 2010.

Le dernier alinéa de l'article 10 du PLFSS pour 2010 prévoyait que le produit de la contribution exceptionnelle serait versé à la Cnam et réparti par ses soins entre les régimes d'AMO.

Cette disposition avait été approuvée par votre commission.

En effet, le montant de la contribution correspondait à des sommes qui n'auraient pas été déboursées par l'assurance maladie obligatoire dans le cadre d'une vaccination organisée dans le cadre habituel.

Il était donc logique qu'il vienne en déduction de sa participation à des dépenses qui relevaient, de toute façon, davantage de la mission régalienne de l'Etat que du cadre d'intervention de l'assurance maladie obligatoire, et dont par ailleurs le montant résultait de choix relevant de la seule responsabilité de l'Etat.

Elle avait été adoptée sans modification par le Sénat, qui avait rejeté un amendement de suppression du Gouvernement.

A l'occasion de l'examen par l'Assemblée nationale de la deuxième partie du projet de loi de finances  pour 2010, cependant, avait été présenté et adopté un amendement du Gouvernement tendant à créer une contribution identique à celle prévue par le PLFSS, mais dont le produit devait être affecté à l'Eprus.

L'article 59 ter du projet de loi de finances qui résultait de cet amendement a été supprimé par le Sénat, par suite de l'adoption de deux amendements identiques de suppression présentés par le rapporteur spécial de la commission des finances, Jean-Jacques Jégou, et le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, Alain Milon.

Il n'a pas été rétabli en commission mixte paritaire et la Cnam est ainsi demeurée affectataire de la contribution de l'AMC, en application de l'article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

* Le taux de la contribution exceptionnelle de l'AMC a finalement été fixé par la troisième loi de finances rectificative pour 2009.

Le taux initialement prévu par le PLFSS pour 2010 était de 0,94 %, ce qui devait correspondre à un rendement de l'ordre de 300 millions d'euros soit environ 35 % du coût alors estimé de l'acquisition des vaccins (807 millions d'euros).

Ce pourcentage équivalait à celui du « ticket modérateur » normalement applicable au remboursement des vaccins et habituellement pris en charge par les assurances complémentaires3(*).

Postérieurement à l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 et à l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2010, le montant prévisionnel des commandes de vaccins pandémiques avait été réduit du fait :

- de l'application aux vaccins, qui avaient obtenu leur AMM, du taux réduit de la TVA (- 97 millions d'euros) ;

- de la décision de faire don à l'OMS de 10 % des doses de vaccins acquises, pour un coût estimé à 56 millions d'euros, auquel l'assurance maladie - obligatoire ou complémentaire - n'avait pas vocation à contribuer.

Il convenait donc de réduire en conséquence la contribution demandée aux AMC.

Des amendements en ce sens n'ayant pu être adoptés lors de la discussion au Sénat du projet de loi de finances pour 2010, en raison de la suppression de l'article 59 ter, c'est finalement dans le cadre de la troisième loi de finance rectificative pour 20094(*) qu'a été réalisé cet ajustement.

Son article 96, résultant de l'adoption d'un amendement présenté par Jean-Jacques Jégou, Catherine Procaccia et votre rapporteur général, a ramené de 0,94 % à 0,77 % le taux de la contribution exceptionnelle des organismes d'assurance maladie complémentaire. Ce taux devait correspondre à un rendement estimé alors à 246 millions d'euros.

 la révision proposée du taux de la contribution de l'assurance maladie complémentaire

En fonction des évaluations disponibles, les dépenses des régimes d'assurance maladie au titre de l'achat de vaccins sont inférieures de 56 % aux estimations retenues à la fin de 2009.

L'article 3 du projet de loi de financement propose donc de baisser à due proportion le taux de la contribution des organismes d'AMC. Celui-ci est en conséquence ramené à 0,34 %, comme l'avait annoncé en juin dernier la ministre de la santé devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale.

Ce taux correspondrait à une participation de 110 millions d'euros.

La contribution a été appelée, au taux de 0,77 %, au titre des premier et deuxième trimestres 2010, le troisième trimestre étant exigible au 31 octobre.

Selon les informations données par l'Acoss, celle-ci, en accord avec la direction de la sécurité sociale (DSS) et le fonds CMU, a prévu un dispositif permettant de mettre en oeuvre la baisse du taux de la contribution :

- le paiement au titre des troisième et quatrième trimestres sera neutralisé ;

- un formulaire sera adressé avec l'appel du quatrième trimestre pour permettre aux organismes redevables de calculer le montant total de leurs contributions exceptionnelles au taux de 0,34 % et de régulariser le solde en leur faveur ou restant dû après les versements déjà effectués.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté à cet article un amendement précisant que le « trop versé » éventuel des organismes d'assurance maladie complémentaire devrait leur être restitué avant le 1er avril 2011.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4 Rectification des prévisions de recettes et des tableaux d'équilibre pour 2010

Objet : Cet article a pour objet de rectifier pour 2010, exercice en cours, les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre, par branche, des régimes obligatoires de base et du régime général, ainsi que les tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du B du I)

B. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

 Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base et du régime général par branche, ainsi que des organismes concourant au financement de ces régimes ;

L'article propose trois tableaux, le premier pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, le deuxième pour le régime général, le troisième pour les organismes concourant au financement des régimes de la sécurité sociale.

1°) La rectification des prévisions de recettes et du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale

Pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, le déficit rectifié pour 2010 s'établit à 24,8 milliards d'euros, au lieu de 32,2 milliards dans les prévisions initiales de la loi de financement pour 2010, soit une moindre dégradation de 7,4 milliards d'euros.

Cette évolution est essentiellement imputable aux effets sur les recettes du redressement de l'emploi et des salaires observé à la fin de l'année 2009 et au début de l'année 2010. Ainsi, la chute des recettes enregistrée en 2009 a pu être endiguée dès la fin de l'année. Pour 2010, la progression attendue de celles-ci serait de 2,7 %, ce qui demeure néanmoins inférieur aux progressions moyennes connues dans le passé.

Toutes les branches connaissent un moindre déficit par rapport aux prévisions. La branche maladie dont le déficit s'était le plus accru en 2009, à hauteur de 7,8 milliards d'euros, voit à l'inverse en 2010 son déficit baisser de 3,3 milliards d'euros par rapport à l'objectif de la loi de financement initiale. Les déficits des autres branches diminuent respectivement de 2,1 milliards d'euros pour la vieillesse, de 1,8 milliard pour la famille et de 300 millions d'euros pour la branche AT-MP5(*).

2°) La rectification des prévisions de recettes et du tableau d'équilibre, par branche, du régime général de la sécurité sociale

Le régime général devrait enregistrer un déficit de 23,1 milliards d'euros en 2010, au lieu de 30,5 milliards dans les prévisions initiales, soit une moindre dégradation de 7,4 milliards, ce qui correspond à un quart du montant voté il y a un an et un retour à un niveau de déficit plus proche de celui constaté pour 2009.

Le tableau ci-après fournit le détail des prévisions rectifiées par branche.

Soldes par branche du régime général en 2010

(en milliards d'euros)

 

Loi de financement pour 2010

Projet de loi de financement pour 2011

Maladie

- 14,5

- 11,4

Vieillesse

- 10,7

- 8,6

Famille

- 4,4

- 2,6

Accidents du travail

- 0,8

- 0,5

Total régime général

- 30,5

- 23,1

Toutes les branches voient leurs déficits prévisionnels s'amoindrir : la maladie de 3,1 milliards, la vieillesse de 2,1 milliards, la famille de 1,8 milliard et les accidents du travail de 300 millions d'euros.

Comme pour l'ensemble des régimes de base, dont le régime général représente près des trois quarts des dépenses, la meilleure situation des comptes des différentes branches est essentiellement imputable à l'endiguement de la chute spectaculaire des recettes qui s'est produite en 2009 et au début de 2010. Par rapport aux prévisions d'il y a un an, le produit des recettes du régime général a augmenté de 5,2 milliards d'euros.

Cette amélioration est même plus sensible que ce qui était envisagé dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale du mois de juin dernier, qui évaluait le déficit du régime général pour 2010 à 26,8 milliards d'euros.

Au total en 2010, le taux de couverture des charges du régime général par ses produits serait donc de 92,7 %, en retrait par rapport à 2009 qui affichait un taux de 93,5 %.

Taux de couverture des charges par les produits pour les branches du régime général en 2010

(en milliards d'euros)

 

Produits nets

Charges nettes

Taux de couverture

Maladie

143,0

154,5

92,6 %

Vieillesse

93,8

102,4

91,6 %

Famille

50,7

53,3

95,0 %

Accidents du travail

10,9

11,3

95,7 %

Total régime général

293,1

316,3

92,7 %

3°) La rectification des recettes et du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Comme en 2009, un seul organisme concourt au financement des régimes de sécurité sociale en 2010, le fonds de solidarité vieillesse (FSV), en raison de la suppression du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa) à compter du 1er janvier 2009.

Le FSV voit son déficit se creuser un peu moins que prévu. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 envisageait un déficit de 4,5 milliards d'euros ; au mois de juin dernier, la commission des comptes de la sécurité sociale tablait sur un solde négatif de 4,3 milliards; le présent projet de loi maintient ce chiffre en le fixant à 4,3 milliards, ce qui représente un moindre déficit de 200 millions par rapport aux prévisions initiales.

Les recettes du fonds sont supérieures de 400 millions au montant voté il y a un an. Les dépenses s'accroissent de 200 millions, essentiellement au titre de la prise en charge des cotisations retraite des chômeurs.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission prend acte de la révision des prévisions initiales prévue par cet article. Elle se félicite que les montants de déficits considérables, supérieurs à 30 milliards d'euros, envisagés il y a un an soient revus à la baisse. Cela étant, ces déséquilibres restent insoutenables et constituent une menace pour la survie du système de protection sociale. C'est pourquoi, elle soutient les efforts entrepris pour les réduire significativement au cours des prochaines années.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 5 Objectif d'amortissement rectifié de la caisse d'amortissement de la dette sociale et prévisions de recettes rectifiées du fonds de réserve pour les retraites

Objet : Cet article a pour objet de rectifier pour 2010, exercice en cours, l'objectif d'amortissement de la dette sociale ainsi que le montant des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du B du I)

B. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de la sécurité sociale :

 Rectifie l'objectif assigné aux organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et les prévisions de recettes affectées aux fins de mise en réserve à leur profit ;

Conformément à ces dispositions, cet article corrige :

 l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades

Cet objectif est fixé à 5,1 milliards d'euros, au lieu de 5 milliards dans la loi de financement initiale.

Le produit attendu des recettes de la Cades devrait en effet atteindre 8,1 milliards d'euros, dont 5,9 milliards de CRDS et 2,2 milliards de CSG (nouvelle recette affectée à la Cades en 2009 au titre de la reprise de dette de 27 milliards d'euros votée dans la loi de financement pour 2009). Comme la charge d'intérêt nette devrait s'élever à 3 milliards d'euros, la Cades sera en mesure d'amortir 5,1 milliards.

Ce montant est très légèrement supérieur à celui envisagé il y a un an du fait du niveau très bas des taux d'intérêt. Le taux de refinancement annuel moyen de la Cades est en effet passé de 4,17 % en 2007 à 3,89 % en 2008, 3,38 % en 2009 et 3,36 % en 2010, soit le taux le plus bas jamais constaté par la caisse.

En conséquence, le montant de la dette sociale qu'il reste à amortir à la fin de l'année 2010 peut être évalué à 86,7 milliards d'euros. La reprise de dette prévue à l'article 9 modifiera toutefois profondément ces évaluations puisqu'elle entrainera un transfert de 68 milliards de dettes supplémentaires à la Cades dans le courant de l'année 2011.

 le montant des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Ce montant est fixé à 2,4 milliard d'euros, soit une recette supérieure de 900 millions à celle votée en loi de financement initiale.

La révision ne porte pas sur le produit de la fraction (65 %) du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital, qui est affectée au FRR et qui constitue sa principale recette, soit 1,5 milliard d'euros. Elle provient de la vente de la dernière licence d'utilisation des fréquences de téléphonie mobile de troisième génération à un nouvel opérateur (Free) et de la vente aux enchères de fréquences résiduelles à Orange et SFR, pour un total de 822 millions, auxquels s'est ajoutée une fraction égale à 35 % du rendement de la part variable des redevances, pour 52 millions d'euros.

Par ailleurs, comme chaque année depuis 2006, le FRR ne peut bénéficier cette année de ressources en provenance du FSV ou de la Cnav, ces deux organismes étant déficitaires.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 2 Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009.

* 3Equivalence cependant approximative, car toutes les personnes qui se font vacciner n'ont pas obligatoirement souscrit une assurance complémentaire santé, et certaines peuvent être exonérées de ticket modérateur (telles, pour la grippe saisonnière, les personnes âgées de plus de soixante-cinq ans ou les sujets « à risque » atteints de certaines affections).

* 4 Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 5 Se reporter aux commentaires des articles 7 et 8 sur les rectifications des objectifs de dépenses et de l'Ondam pour 2010.