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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Examen des articles

3 novembre 2010 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL POUR 2011
Section 1 - Reprise de dette

Article additionnel avant l'article 9 (art. 19 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) Augmentation du taux de la CRDS

Objet : Cet article additionnel a pour objet d'augmenter le taux de la CRDS de 0,26 point afin de permettre à la Cades de rembourser une partie des dettes qui lui seront transférées en 2011.

La recette naturelle de la Cades est la CRDS, comme l'a maintes fois réaffirmé votre commission et comme le précise désormais le texte, adopté par le Parlement, du projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale :

« L'assiette des impositions de toute nature affectées à la Caisse d'amortissement de la dette sociale porte sur l'ensemble des revenus perçus par les contribuables personnes physiques. » 

Cela signifie que peuvent être affectées à la Cades, pour amortir les dettes qui lui ont été transférées, un accroissement de CRDS ou une part de CSG.

L'article premier du projet de loi organique prévoit une seule exception, dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, destinée à permettre le transfert à la Cades de la recette du fonds de réserve des retraites, à savoir 65 % du prélèvement de 2% sur les revenus du patrimoine et des produits de placement, ce que fait l'article 9 ci-après.

L'article 9 tire également les conséquences de l'adoption du projet de loi organique sur l'autre partie des recettes qui permettront à la Cades de rembourser les dettes qui lui seront transférées en 2011, en prélevant à son profit une part de la CSG aujourd'hui affectée à la branche famille. Initialement, le Gouvernement avait envisagé une autre recette composée d'un panier de trois taxes sur le secteur des assurances. Celui-ci est néanmoins maintenu mais finalement affecté à la branche famille pour compenser - imparfaitement - le prélèvement de 0,28 point de CSG qu'elle subit.

Ce montage complexe n'est pas satisfaisant pour votre commission qui considère plus simple et plus pertinent de mobiliser la ressource naturelle de la Cades qu'est la CRDS. Celle-ci a en effet l'avantage de disposer d'une assiette très large, ce qui permet d'en accroître modérément le taux pour assurer le produit recherché de 3,2 milliards. Elle vous propose donc d'en augmenter le taux à due concurrence, c'est-à-dire de 0,26 point.

Un amendement au projet de loi de finances pour 2011 aura pour objet d'exclure cette augmentation de CRDS du calcul du bouclier fiscal.

Votre commission vous demande d'adopter le présent article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article 9 (art. 2,4, 6 et 7 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, art. L. 135-3, L. 135-6, L. 135-7, L. 137-5 et L. 245-6 du code de la sécurité sociale) Reprise de dette par la caisse d'amortissement de la dette sociale

Objet : Cet article vise à organiser la reprise par la Cades des déficits du régime général et du FSV pour 2009 et 2010, des branches maladie et famille pour 2011 et de la branche vieillesse et du FSV pour les années 2011 à 2018, dans la limite de 130 milliards d'euros.

I - Le dispositif proposé

1°) Une nouvelle reprise de dette justifiée par des déficits sociaux abyssaux

Depuis la dernière reprise de dette par la Cades, à laquelle la loi de financement pour 2009 a transféré l'intégralité des déficits cumulés au 31 décembre 2008 des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du FSV, les besoins de financement du régime général se sont à nouveau accrus, à un rythme particulièrement rapide du fait de la crise économique.

Ces déficits devraient s'élever à 51 milliards pour 2009 et 2010. Si l'on y ajoute les déficits prévisionnels du régime général et du FSV pour 2011, on parvient à 76 milliards d'euros.

La commission de la dette sociale réunie au mois de juin dernier, dont faisaient partie sept sénateurs et sept députés, a été l'occasion d'examiner les différents scénarios envisageables pour traiter la question de ces déficits.

En effet, aucune décision n'ayant été prise dans le cadre de la loi de financement pour 2010, contrairement d'ailleurs à ce qu'aurait souhaité votre commission, l'Acoss a dû porter dans ses comptes ces déficits et mettre en oeuvre des solutions encore jamais utilisées pour financer ces besoins de trésorerie.

Or, l'Acoss a pour seule mission de financer des découverts de trésorerie et non une dette accumulée. La situation actuelle a donc sans doute atteint ses limites et présente des inconvénients majeurs :

le recours à des ressources non permanentes ne permet pas d'amortir la dette, qui est en permanence refinancée, ce qui la rend particulièrement vulnérable à une remontée des taux d'intérêt. Alors que les taux d'intérêt à court terme sont historiquement bas, les charges financières de l'Acoss devraient atteindre 300 millions d'euros en 2010 sans qu'un seul euro de dette ne soit pour autant remboursé ;

- par ailleurs, les capacités des marchés de court terme ne sont pas illimitées. Les titres émis par l'Acoss représentent en effet déjà 25 % du marché des billets de trésorerie ;

- enfin, un accroissement continu du niveau du découvert de l'Acoss enverrait un signal négatif aux marchés, qui pourrait provoquer une dégradation des conditions de financement de l'agence.

C'est pourquoi, le Gouvernement a proposé un plan de reprise de dette dont le présent article organise la mise en oeuvre.

2°) Un scénario de doublement de la dette sociale

La reprise de dette prévue par cet article atteint 130 milliards d'euros, soit presque autant que la dette transférée, depuis sa création, à la Cades, à savoir 134,6 milliards, et largement plus que la dette que celle-ci a encore la charge d'amortir, soit 86,7 milliards.

Ces 130 milliards comprennent l'intégralité des déficits du régime général et du FSV pour 2009 et 2010, les déficits prévisionnels de l'assurance maladie et de la branche famille pour 2011, enfin les déficits prévisionnels de la branche vieillesse (Cnav et FSV) de 2011 à 2018. La réforme des retraites prévoit en effet un retour à l'équilibre de la branche vieillesse en 2018 et tous les déficits qu'il est prévu d'enregistrer d'ici là sont pris en compte dans la présente opération.

Pour justifier son plan de financement, le Gouvernement répartit cette dette en trois ensembles :

la dette de crise, estimée à 34 milliards d'euros pour 2009 et 2010 ;

la dette structurelle, d'un montant également évalué à 34 milliards pour 2009, 2010 et 2011 au titre de la maladie et de la famille ;

les déficits de l'assurance vieillesse (Cnav et FSV) de 2011 à 2018, soit 62 milliards.

Un tel scénario impliquerait un transfert de dette à l'Acoss de l'ordre de 68 milliards d'euros en 2011, puis d'une dizaine de milliards chaque année jusqu'en 2018.

C'est sur la base de cette analyse que le Gouvernement a construit son plan de financement qui comporte en conséquence trois aspects :

- la dette de crise sera refinancée grâce à l'allongement de la durée de vie de la Cades, dont le terme devrait passer de 2021 à 2025 ; cet allongement de quatre années de la durée d'amortissement de la dette sociale a été autorisé par le projet de loi organique adopté définitivement par le Parlement le 26 octobre dernier ;

- la dette structurelle sera financée grâce à l'affectation à la Cades de 3,2 milliards de recettes nouvelles ; ces recettes, au nombre de trois, devraient concerner le secteur des assurances ;

- les déficits de l'assurance vieillesse seront, pour leur part, financés grâce à la mobilisation au profit de la Cades des actifs - soit une trentaine de milliards d'euros, hors soulte des industries électriques et gazières - et de la recette - environ 1,5 milliard d'euros par an - du fonds de réserve pour les retraites (FRR).

3°) Le texte proposé

 Le paragraphe I modifie les articles 2, 4, 6 et 7 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

Pour l'article 2, le simplifie la rédaction des missions de la Cades.

Pour l'article 4, le ajoute à la liste des dettes reprises par la Cades :

- d'une part, la couverture des déficits des exercices 2009 et 2010 des quatre branches du régime général et du FSV ainsi que des déficits 2011 des branches maladie et famille, par des transferts de la Cades à l'Acoss, effectués au plus tard le 31 décembre 2011, dans la limite de 68 milliards ;

- d'autre part, la couverture des déficits des exercices 2011 à 2018 de la branche vieillesse et du FSV, par des transferts de la Cades à l'Acoss effectués dans la limite de 10 milliards par an et, au total, de 62 milliards ; les versements devront intervenir au plus tard le 30 juin de chaque année à compter de 2012.

Comme pour les reprises de dette précédentes, les dates et montants des versements seront fixés par décret. Si les déficits cumulés dépassent les limites fixées, les transferts seront affectés en priorité à la couverture des déficits les plus anciens.

Le réécrit l'article 6 qui définit les ressources de la Cades. Celles-ci seront donc constituées par :

- le produit de la CRDS ;

- une fraction du produit de la CSG, dont le pourcentage est fixé au IV de l'article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, soit, dans les conditions actuelles, 0,2 % ;

- les trois ressources « assurances » qui seront créées dans le projet de loi de finances pour 2011 : le produit de l'application de la taxe sur les conventions d'assurance à un taux réduit aux contrats d'assurance responsables (article 7) ; le prélèvement résultant de l'aménagement des règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euro des contrats d'assurance vie multi-supports (article 8) ; le produit de la taxe sur la réserve de capitalisation des entreprises d'assurance (article 9) ;

- une fraction du produit des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, recette antérieurement affectée au FRR ;

- les versements du FRR dans les conditions fixées à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale ;

- enfin, toute autre ressource prévue par la loi.

Il est en outre prévu une clause de garantie avec une augmentation automatique de la CRDS si les ressources cumulées pour une année, à l'exclusion des ressources provenant du FRR, sont inférieures à la somme des prévisions pour cette année de 0,76 % de CRDS et 0,2 % de CSG. Autrement dit, si les trois ressources « assurances » ne rapportent pas l'équivalent de 0,26 point de CRDS, les recettes de la Cades ne subiront pas cette diminution mais seront abondées, à due concurrence, par une hausse automatique de la CRDS.

Le modifie l'article 7 de l'ordonnance afin de préciser qu'une annexe aux comptes de la Cades présente chaque année les dettes amorties dans l'ordre chronologique des déficits à amortir.

 Le paragraphe II modifie plusieurs articles du code de la sécurité sociale relatifs respectivement au fonds de solidarité vieillesse et au fonds de réserve pour les retraites.

A la liste des recettes du FSV qui figure à l'article L. 135-3, le ajoute cinq recettes qui étaient précédemment affectées au FRR :

- les sommes reçues en dépôt par la Caisse des dépôts et consignations ou résultant de la liquidation de FCP ou autres titres, non réclamées depuis plus de trente ans ;

- les sommes dues au titre de contrats d'assurance vie non réclamées trente ans après le décès de l'assuré ou le terme du contrat ;

- le produit de la part fixe des redevances dues pour l'acquisition d'une licence UMTS ;

- une fraction égale à 35 % du rendement de la part variable de ces redevances ;

- le produit de la contribution sur les abondements des employeurs aux plans d'épargne pour la retraite collectifs.

Le 2 ° modifie l'article L. 135-6 qui définit les missions du FRR :

- il précise que les réserves sont constituées non seulement au profit des régimes obligatoires d'assurance vieillesse mais également au profit du FSV ;

- il prévoit que les sommes affectées au FRR sont mises en réserve jusqu'au 1er janvier 2011 et non plus jusqu'en 2020 ; en outre, à compter de cette date et jusqu'en 2024, le fonds versera chaque année, au plus tard le 31 octobre, 2,1 milliards à la Cades afin de participer au financement des déficits de la Cnav et du FSV au titre des exercices 2011 à 2018, le calendrier et les modalités des versements étant fixés par convention entre les deux organismes.

Le supprime, à l'article L. 135-7 qui définit les ressources du fonds, les cinq alinéas qui comportent les recettes transférées au FSV.

Le 4 ° modifie l'article L. 135-8 afin de spécifier que les objectifs de la politique de placement des actifs du fonds doivent inclure l'horizon d'utilisation de ses ressources et en particulier ses obligations de versement.

Le effectue une coordination à l'article L. 137-5.

 Le paragraphe III abroge l'article 45 de la loi de finances pour 2006 relatif à l'affectation au FRR du produit des redevances UMTS, devenu sans objet.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Tirant les conséquences de sa position sur le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale, l'Assemblée nationale a modifié le schéma de financement de la reprise de dette par la Cades.

Ainsi, ayant souhaité que les recettes de la Cades soient, en dehors de la mobilisation de la recette et des actifs du FRR, exclusivement composées de CRDS ou de CSG, elle a substitué aux trois recettes « assurances », initialement prévues par le Gouvernement, une nouvelle fraction de CSG, équivalente au produit jugé nécessaire pour ces recettes, soit 3,2 milliards d'euros.

Elle a donc décidé d'affecter à la Cades 0,28 point supplémentaire de CSG, en prélevant cette part sur la CSG actuellement affectée à la branche famille.

En contrepartie, elle a affecté le panier de recettes « assurances » à la branche famille. Or, comme précédemment pour la Cades, ces recettes présentent l'inconvénient de ne pas être suffisamment solides ni pérennes puisque l'une d'entre elles est une « mesure à un coup », à savoir la taxation des réserves de capitalisation, et que les prélèvements sociaux sur la partie en euros des contrats d'assurance vie multi-supports devraient peu à peu s'effriter.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a voté la répartition du produit de deux mesures nouvelles de la loi de finances destinées à financer les mesures adoptées au Sénat dans le cadre de la réforme des retraites (maintien de l'âge actuel pour l'annulation de la décote pour les parents de trois enfants et les parents d'enfant handicapé) : le relèvement de 0,2 point du prélèvement social sur le capital et l'alignement du taux du prélèvement sur les plus-values de cessions immobilières hors résidence principale sur le taux applicable aux plus-values de cessions mobilières (passage de 17 % à 19 %).

En conséquence, le produit du prélèvement sur les revenus du capital qui passera de 2 % à 2,2 % sera affecté :

- à la Cades pour la part correspondant à un taux de 1,3 % ;

- à la Cnav pour la part correspondant au taux de 0,6 % ;

- au FSV, qui prendra en charge les nouvelles dépenses, pour la part correspondant à un taux de 0,3 %.

III - La position de la commission

Outre la correction d'une erreur matérielle, votre commission souhaite modifier cet article sur trois points.


· A l'occasion de la discussion sur le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale, votre commission a fait part de ses réserves sur le schéma de reprise de dette proposé par le Gouvernement, tant sur la question de l'allongement de la durée de vie de la Cades que sur le plan de financement envisagé.

C'est pourquoi elle avait proposé - et le Sénat l'a suivie - qu'une clause de garantie des ressources de la Cades soit inscrite dans la loi organique.

La ligne qu'elle s'était fixée et qui reste naturellement toujours la même dans le cadre de l'examen de cet article est qu'il importe à la fois de préserver la crédibilité du processus de remboursement de la dette sociale tout en s'interdisant d'en reporter trop massivement le poids sur les générations suivantes.

Dans ces conditions, elle considère comme clairement insatisfaisant d'avoir choisi d'affaiblir la branche famille, en lui prélevant une part de CSG, alors qu'il aurait naturellement été plus simple de procéder à une augmentation de la CRDS à due concurrence des besoins.

Aussi, en conséquence de l'adoption d'un article additionnel avant l'article 9 visant à augmenter le taux de la CRDS, elle a, à l'initiative d'André Lardeux, rapporteur pour la branche famille, proposé de supprimer le prélèvement de 0,28 point de CSG prévu sur les recettes de la branche famille.


· Votre commission a par ailleurs estimé qu'il n'y a pas lieu de transférer le déficit de la branche AT-MP des années 2009 et 2010 à la Cades.

En effet, d'une part, ce ne serait pas de bonne gestion pour une branche qui est conçue de façon à subvenir elle-même à ses besoins.

D'autre part, dès 2011, cette branche doit revenir à l'équilibre et même afficher un excédent, celui-ci devant ensuite s'accroître régulièrement au cours des années suivantes, comme l'indiquent les prévisions de l'annexe B. Le déficit de 1,2 milliard d'euros que le Gouvernement souhaite transférer à la Cades pourrait donc être compensé au plus tard en 2014. Ce serait dès lors une erreur de l'inclure dans une dette dont le terme de l'amortissement sera 2025.

Enfin, les prévisions actuelles des déficits que le Gouvernement envisage de transférer à la Cades excèdent d'au moins 1 milliard l'enveloppe prévue de 68 milliards. En ne transférant pas les déficits AT-MP, il devrait être plus aisé de respecter cette enveloppe.


· Votre commission a également adopté un amendement destiné à proposer deux modifications relatives à la gestion du fonds de réserve des retraites :

- la première consiste à renvoyer la fixation des règles prudentielles à un arrêté interministériel et non à un décret en Conseil d'Etat. Cette évolution a été approuvée par le conseil de surveillance du fonds. L'expérience a en effet montré que certaines de ces règles prudentielles introduisent des rigidités dans la gestion des actifs sans qu'il en résulte un avantage en termes de sécurité financière ;

- la seconde pour supprimer l'obligation pour les commissaires aux comptes d'émettre un rapport d'examen limité sur les comptes intermédiaires semestriels du fonds. Dans la mesure où les comptes du fonds sont pleinement certifiés chaque année, cette procédure d'examen limité de ses comptes intermédiaires semestriels n'apporte aucun élément de sécurisation supplémentaire.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.