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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Examen des articles

3 novembre 2010 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Section 2 - Dispositions relatives aux recettes des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement

Article 10 (art. L. 135-3, L. 137-11 et L. 137-11-1 du code de la sécurité sociale) Renforcement des prélèvements sur les retraites « chapeau »

Objet : Cet article est une mesure de financement de la réforme des retraites. Il vise à renforcer la taxation applicable aux retraites chapeau de deux manières : d'une part, par la suppression de l'abattement forfaitaire sur les rentes lorsque l'employeur a opté pour le prélèvement à la sortie, d'autre part, par la création d'un prélèvement sur l'ensemble des rentes à la charge des bénéficiaires.

I - Le dispositif proposé

Le Gouvernement propose de modifier le régime des retraites chapeau inscrit à l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale.

· Les règles en vigueur

Institué par la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003, l'article L. 137-11 concerne les régimes qui présentent trois caractéristiques principales :

- être un système à prestations définies ;

- reposer sur des droits aléatoires, le bénéficiaire de la retraite chapeau ne pouvant en disposer que s'il achève sa carrière dans l'entreprise ;

- du fait de cet aléa, les versements de l'employeur abondent un fonds non individualisable par salarié.

En pratique, on distingue trois modes de gestion pour ces régimes :

- les systèmes gérés via un assureur qui se sont développés après la réforme de 2003 : ils englobent la plupart des systèmes créés pour les cadres supérieurs et dirigeants ;

- les systèmes qui étaient gérés par une vingtaine d'anciennes institutions de retraite supplémentaire (IRS) : il s'agit des régimes d'une vingtaine de grandes entreprises, souvent ouverts à tous les salariés, qui sont aujourd'hui « fermés », c'est-à-dire qu'ils n'accueillent aucun nouveau salarié et sont même parfois composés uniquement de rentiers ;

- des systèmes plus minoritaires gérés en interne par les entreprises : ils ont, sur de nombreux aspects, des caractéristiques proches des anciens régimes IRS.

La loi de 2003 a prévu un traitement social particulier pour ces régimes : ils sont assujettis à une contribution spécifique, à la charge de l'entreprise, qui est assise, sur option irrévocable de l'employeur :

- sur les rentes, pour la partie excédant un tiers du plafond de sécurité sociale, au taux de 8 % ;

- sur les primes versées à un organisme assureur, au taux de 6 % ;

- sur les dotations aux provisions ou les montants des engagements mentionnés en annexe au bilan, en cas de gestion interne, au taux de 12 %.

Affecté au FSV, ce prélèvement est libératoire et remplace l'ensemble des autres cotisations et contributions, ce qui permet de faire contribuer ces versements à la sécurité sociale même si ils ne sont pas individualisables.

L'article 15 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a modifié ce régime afin de faire contribuer plus significativement ces systèmes particuliers de retraite aux finances sociales. Il a :

doublé les taux de contributions en les portant à 16 % sur les rentes (en maintenant le seuil d'exonération d'un tiers du plafond de la sécurité sociale), à 12 % sur les primes et à 24 % sur les dotations aux provisions ;

- supprimé, pour les régimes créés à compter du 1er janvier 2010, la possibilité de les gérer en interne ;

créé une contribution additionnelle de 30 % à la charge de l'employeur pour les rentes excédant huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale ; institué à l'initiative du Sénat, ce prélèvement additionnel est exigible sur la totalité des rentes concernées pour les retraites liquidées à compter du 1er janvier 2010.

· Les ajouts proposés

Le présent article complète ce dispositif sur deux points :

- il supprime l'abattement forfaitaire d'un tiers du plafond de la sécurité sociale sur les rentes lorsque l'employeur a opté pour le prélèvement à la sortie ;

- il crée un prélèvement sur l'ensemble des rentes, à la charge des bénéficiaires au moment de la perception des rentes.

A cet effet, le modifie le I de l'article L. 137-11 afin de supprimer l'abattement d'un tiers du plafond de la sécurité sociale ; la contribution sera donc désormais due dès le premier euro sur les rentes versées.

Le insère un nouvel article, l'article L. 137-11-1, afin de prévoir que les rentes versées seront soumises à une contribution de 14 % à la charge du bénéficiaire qui sera acquittée dès leur perception.

Le effectue, en conséquence, une coordination dans le titre de la section 5 du chapitre VII du titre III du livre Ier du code, en accordant le mot « contribution » au pluriel.

Le maintient l'affectation au FSV des contributions sociales spécifiques existant dans le cadre de ces régimes, en y ajoutant la nouvelle contribution de 14 %.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois séries de modifications :

- elle a autorisé la réouverture du droit d'option entre les différentes modes de contribution des employeurs qui ont choisi d'acquitter une contribution sur les rentes ; ce droit pourra s'exercer entre le 1er janvier et le 31 décembre 2011 ; si, en exerçant cette option, l'employeur est redevable d'un différentiel de contribution, il devra s'en acquitter, afin d'assurer la neutralité du changement d'option ;

- elle a, à l'initiative du Gouvernement, exonéré totalement ou partiellement les petites rentes de la contribution de 14 % : les rentes inférieures à 300 euros par mois n'y seront pas assujetties et les rentes comprises entre 300 et 500 euros par mois y seront assujetties à un taux inférieur de moitié, soit 7 % ;

- elle a prévu le dépôt d'un nouveau rapport au Parlement sur la situation des retraites chapeau, estimant, malgré l'intérêt du premier rapport déposé il y a quelques jours, les informations disponibles encore trop lacunaires et nécessitant une analyse plus approfondie.

III - La position de la commission

Votre commission approuve les dispositions figurant dans cet article qui contribuent à faire participer un système largement dérogatoire au financement de la protection sociale, en l'occurrence au financement des avantages non contributifs versés par le fonds de solidarité vieillesse, et à rééquilibrer les modes de taxation applicables aux différents régimes de retraite supplémentaire.

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, le produit attendu de cette double mesure est de 110 millions en 2011, 117 millions en 2012, 124 millions en 2013 et 131 millions en 2014.

L'exonération des petites rentes par l'Assemblée nationale, qui se justifie par la volonté de ne pas baisser les pensions, devrait toutefois venir amoindrir le rendement ainsi évalué.

En effet, selon le Gouvernement, 54 % des bénéficiaires disposent de rentes inférieures à 250 euros par mois et 26 % de rentes comprises entre 250 et 500 euros par mois. Aussi, après le vote de l'Assemblée nationale, ce sont 80 % des bénéficiaires qui seront en partie ou totalement exonérés de la mesure.

Ces estimations sont toutefois sujettes à caution en raison du manque d'informations disponibles sur les régimes de retraite chapeau, comme le souligne le rapport demandé au Gouvernement dans la loi de financement pour 2010 et qui a été remis au Parlement il y a quelques jours à peine.

Conclusions du rapport au Parlement sur la situation des régimes relevant de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale (octobre 2010)

En l'état actuel des données fournies, subsistent de nombreuses incertitudes qui mériteraient que les efforts d'information et d'investigation soient poursuivis au cours des années qui viennent, en particulier via une meilleure identification des systèmes L. 137-11 par les organismes à qui la gestion de ceux-ci est majoritairement confiée (sociétés d'assurances, institutions de prévoyance, mutuelles).

En l'état actuel, on peut donc indiquer :

 Sur le nombre d'entreprises disposant de régimes relevant de l'article L. 137-11 :

La combinaison des données nationales issues de la contribution prévue au L. 137-11 et des données de l'Urssaf de Paris, permet d'estimer que le nombre d'établissements ayant un système L. 137-11 est de l'ordre de 10 500.

 Sur le mode de gestion choisi :

La quasi-totalité (environ 97 %) des entreprises ont externalisé auprès d'un organisme assureur leur mode de gestion.

 Sur le mode de contribution, assise sur les rentes ou sur les primes ou versements

10 % des entreprises acquittent la contribution « à l'entrée » sur les primes ou versements. Les autres entreprises, qui ont opté pour la contribution sur les rentes ne sont que 2 % à l'acquitter compte tenu de l'abattement ou de la date de liquidation des pensions.

 Sur le nombre de bénéficiaires de rentes :

Environ 90 000 retraités bénéficieraient de rentes dans ces régimes.

 Sur le montant moyen des rentes versées :

L'extrapolation des résultats portant sur un échantillon représentant 40 % des provisions mathématiques de l'ensemble des produits à prestations définies permet d'estimer qu'un montant global de 345 millions d'euros a été versé au titre des prestations de retraites supplémentaires de l'article L. 137-11, soit un montant moyen de rentes versées de 3 875 euros par an et par bénéficiaire.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sous réserve de la rectification d'une erreur matérielle.

Article 11 (art. L. 137-13 et L. 137-14 du code de la sécurité sociale) Majoration du taux des contributions sur les stock-options

Objet : Cet article est une mesure de financement de la réforme des retraites. Il a pour objet d'augmenter les taux des cotisations patronale et salariale sur les stock-options.

I - Le dispositif proposé

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a créé deux prélèvements particuliers sur les stock-options :

- une contribution employeur, au taux de 10 %, acquittée « à l'entrée », de manière libératoire, sur la valeur reconstituée des stock-options au moment où elles sont attribuées ;

- une contribution bénéficiaire, au taux de 2,5 %, acquittée au moment de la cession des titres et assise sur la différence entre la valeur réelle de l'action à la date de l'exercice de l'option et le prix d'achat de l'action ; elle s'ajoute à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux assis sur le capital.

Le présent article propose de relever le taux de chacune de ces deux contributions. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, cette mesure intervient « dans un souci d'équité du prélèvement » ; elle vise en conséquence à « rapprocher les taux de prélèvement sur les stock-options du taux de droit commun du prélèvement portant sur les salaires ».

Le modifie le II de l'article L. 137-13 du code de la sécurité sociale relatif à la contribution patronale sur les attributions de stock-options et d'actions gratuites en relevant le taux de la contribution sur les options à 14 % mais en maintenant le taux de cette contribution à 10 % dans le cas d'attribution gratuite d'actions.

Le modifie le premier alinéa de l'article L. 137-14 relatif à la contribution salariale sur les attributions de stock-options et d'actions gratuites en relevant son taux à 8 % pour les stock-options mais en maintenant le taux de 2,5 % pour les attributions gratuites d'actions.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas souhaité faire de distinction entre les stock-options et les attributions gratuites d'actions. Elle a donc supprimé le maintien des taux actuels des contributions s'appliquant aux actions gratuites et relevé ces taux aux mêmes montants que ceux prévus par l'article pour les stock-options.

De fait, depuis la création d'un prélèvement spécifique sur ces deux dispositifs, le même régime leur a toujours été appliqué, que ce soit en matière fiscale ou sociale.

III - La position de la commission

Votre commission partage le souci d'équité de l'Assemblée nationale et sa volonté de réduire le périmètre des exemptions de cotisations et contributions sociales. Certes, les bénéficiaires des stock-options sont souvent les salariés les mieux rémunérés alors que les actions gratuites peuvent être attribuées à un groupe plus vaste de salariés mais ces pratiques ne sont pas générales et diffèrent d'une entreprise à une autre. Et il n'en demeure pas moins qu'il s'agit dans les deux cas d'éléments qui s'apparentent à une rémunération, non soumis à cotisations sociales.

Votre commission observe d'ailleurs, comme cela est précisé dans l'étude d'impact annexée au projet de loi, que la création en 2008 d'un prélèvement spécifique sur ces éléments de rémunération n'a pas modifié le comportement des employeurs qui continuent à distribuer des stock-options et des actions gratuites à leurs salariés. Il est même précisé : « l'augmentation du taux de ces prélèvements n'est pas de nature à remettre en cause ce constat ».

Le rendement attendu de ces relèvements est modeste : 70 millions en 2011, 82 millions en 2012, 113 millions en 2013 et 125 millions en 2014. Ces chiffres sont obtenus en ne tenant compte que des stock-options, sur la base d'une assiette évaluée à 1,7 milliard en 2011, 1,8 milliard en 2012, 2 milliards en 2013 et 2,2 milliards en 2014.

L'amendement adopté à l'Assemblée nationale devrait permettre d'accroître légèrement ce produit.

Rappelant qu'il s'agit d'une mesure destinée à financer la réforme des retraites, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 12 (art. L. 241-13 du code de la sécurité sociale, art. L. 741-16 et L. 751-17 du code rural et de la pêche maritime, art. 27 de la loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail) Annualisation du calcul des allégements généraux de cotisations sociales

Objet : Cet article est une mesure de financement de la réforme des retraites. Il a pour objet d'annualiser le calcul des allégements généraux de cotisations sociales.

I - Le dispositif proposé

Partant du constat que le mode de calcul actuel de l'allégement général de cotisations sociales conduit à une réduction plus importante pour les employeurs qui versent une partie de la rémunération sous forme de primes ponctuelles, par exemple un treizième mois, plutôt que de manière lissée sur les douze mois de l'année, il a été déjà plusieurs fois proposé, notamment par votre commission, de réformer ce mode de calcul, ce que fait le présent article.

A cet effet, le paragraphe I modifie l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale qui définit le régime de cette réduction générale.

Il propose, en premier lieu, par coordination, de supprimer la mention selon laquelle l'allégement général s'applique aux cotisations d'accidents du travail et de maladies professionnelles. Cette mention n'est pas justifiée compte tenu du fait que le taux maximal de l'allègement de 28,1 points correspond précisément au total des cotisations de sécurité sociale à la charge des employeurs, hors AT-MP, et que pour des raisons tenant au caractère préventif des cotisations AT-MP, l'ensemble des exonérations sur ces cotisations ont été supprimées par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Cette modification est cependant nécessaire car si la mention est sans conséquence sur le montant global des exonérations dont bénéficient les employeurs, elle a un impact sur la répartition comptable de ces sommes effectuée par les Urssaf entre chaque branche.

Il pose ensuite le principe selon lequel les cotisations assises sur des gains et rémunérations inférieurs au smic majoré de 60 % font l'objet d'une réduction dégressive.

Il prévoit que le montant de la réduction est calculé non plus « chaque mois civil » mais « chaque année civile » selon des modalités fixées par décret, à partir de la rémunération annuelle du salarié.

Les cas des salariés dont le contrat de travail est suspendu, qui ne sont pas à temps plein ou qui travaillent dans des entreprises d'intérim, sont pris en compte.

Enfin, les modalités de régularisation du différentiel éventuel entre la somme des montants de la réduction appliquée au cours de l'année et le montant calculé pour l'année seront déterminées par décret.

Le paragraphe II procède à des coordinations au sein du code rural et le paragraphe III fait de même à l'article 27 de la loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 en faveur des revenus du travail.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission ne peut que se féliciter d'une mesure qu'elle avait elle-même proposée au Sénat lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 et à laquelle le Gouvernement s'était alors opposé.

Elle approuve donc le dispositif prévu à cet article.

Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, ce nouveau mode de calcul des allégements généraux pourrait rapporter 2 milliards en 2011, puis un peu plus chaque année, jusqu'à 2,3 milliards en 2014.

Son produit qui se traduira par un surcroît de cotisations pour les branches maladie, famille et vieillesse des régimes, sera affecté, via une fraction de la taxe sur les salaires, au FSV qui bénéficie de l'ensemble des ressources supplémentaires créées dans le cadre de la réforme des retraites.

Aucune mention n'est faite d'éventuelles suppressions d'emplois alors que c'était l'argument avancé il y a un an par le Gouvernement pour s'opposer à la proposition de votre commission ; il chiffrait même à 85 000 emplois les pertes potentielles.

Dans le document transmis au Parlement, seuls sont mentionnés les secteurs où l'effet de la mesure pourrait être le plus important du fait de leurs pratiques en matière de versement de primes : les activités financières et d'assurance, la fabrication de matériels de transport et la production et la distribution d'eau pour lesquels le montant des allégements pourrait être réduit de 20 %. A l'inverse, les secteurs de l'hébergement médico-social, de l'action sociale, l'agriculture, l'hébergement et la restauration ainsi que l'enseignement verraient le montant de leurs allégements réduits de moins de 5 %.

La politique de versement de primes est également assez différente selon la taille des entreprises. Ainsi, les entreprises de moins de dix salariés ne subiraient qu'une baisse moyenne de 2 % de leurs allégements alors que pour les entreprises de plus de mille salariés, la moyenne serait de 14 %.

Pour autant, dans le souci de toujours mieux maîtriser le coût de ces exonérations qui, comme l'indique le dernier rapport du conseil des prélèvements obligatoires, représentent « une charge croissante pour les finances publiques », votre commission vous propose une nouvelle mesure destinée à, très progressivement, en réduire un peu l'ampleur. Ainsi, elle suggère que le seuil de sortie du dispositif à 1,6 smic soit « gelé » et calculé en fonction du niveau du smic en vigueur au 1er janvier 2010. Cette borne ne serait donc plus revalorisée de 1,5 % par an, comme c'est le cas actuellement chaque année, mais peu à peu réduite.

Une telle mesure aurait l'avantage de ne pas créer d'effet de seuil aussi brutal que pourrait entrainer une baisse immédiate du point de sortie à 1,5, 1,4 ou 1,3 smic mais elle permettrait déjà d'enregistrer un gain certain. Le conseil des prélèvements obligatoires évalue en effet à 2,9 milliards le gain du passage à 1,5 smic, à 6 milliards celui du passage à 1,4 smic et 9,2 milliards pour 1,3 smic.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 12 bis (art. L. 131-7 et L. 131-8 du code de la sécurité sociale, art. 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005) Affectation des recettes du panier de compensation des allégements généraux de cotisations sociales à la sécurité sociale

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à affecter définitivement à la sécurité sociale le panier d'impôts et taxes de l'Etat qui servait à compenser les pertes de cotisations sociales afférentes aux allégements généraux.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Afin d'affecter définitivement aux caisses et organismes de sécurité sociale les recettes comprises dans le panier destiné à compenser leurs pertes de recettes résultant des allégements généraux de cotisations, cet article prévoit les ajustements suivants :

- le du paragraphe I modifie l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale afin d'exclure du principe général de compensation des réductions ou exonérations de charges sociales instituées depuis la loi du 25 juillet 1994, les allégements généraux de cotisations ;

- en conséquence, le modifie l'article L. 131-8 pour, d'une part, supprimer le principe de l'affectation d'impôts et taxes au titre de la compensation des exonérations de charges, d'autre part, affecter ceux-ci directement aux organismes de sécurité sociale.

Ces recettes sont :

- le produit de la taxe sur les salaires, dont 59,9 % sont attribués à la Cnav, 23,4 % à la Cnaf et 16,7 % au FSV ;

- le produit de la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire qui sera alloué à la Cnam ;

- le produit de la taxe sur les primes d'assurance automobile qui sera versé à la Cnam ;

- le produit de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les commerçants en gros de produits pharmaceutiques qui sera versé à la Cnam ;

- le produit de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fournisseurs de tabacs qui sera versé à la Cnam ;

- le produit du droit de licence sur la rémunération des débitants de tabacs qui sera versé à la Cnam.

Par ailleurs, le paragraphe II modifie l'article 61 de la loi de finances pour 2005 qui répartit le droit de consommation sur les tabacs, en indiquant qu'une fraction de 32,83 % de son produit sera affectée aux organismes de sécurité sociale, dont 8,02 % pour la Cnam, 1,58 % pour la branche AT-MP, 12,57 % pour la branche famille, 10 % au régime des salariés agricoles et 0,66 % à divers régimes spéciaux.

Enfin, le paragraphe III indique que cet article entrera en vigueur le 15 février 2011.

II - La position de la commission

Selon l'exposé des motifs de l'amendement déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, cet article a pour objet de « clarifier les relations entre l'Etat et la sécurité sociale ». Ce faisant, il permet de laisser aux organismes de sécurité sociale la totalité de l'excédent de recettes du panier, estimé à 2 milliards pour l'exercice 2011, 1,8 milliard pour 2012, 1,6 milliard pour 2013 et 1,3 milliard pour 2014.

Votre commission s'interroge sur les conséquences de cet article qui vise à supprimer le mécanisme de compensation des allégements généraux, remettant ainsi en cause un principe auquel elle est très attachée.

Elle constate en effet que, même si les intentions de cette mesure sont en apparence vertueuses, aucune garantie n'est accordée à la sécurité sociale sur la pérennité de ces recettes. Ainsi, l'une des principales composantes de ce panier est le droit de consommation sur les tabacs. Or, sa répartition est en perpétuelle évolution - pas moins de quatre modifications ont été effectuées ou prévues en 2010. Cela signifie que l'excédent aujourd'hui constaté sur le panier pourra très vite être repris en modifiant, dans une prochaine loi de finances, les pourcentages de recettes attribuées à la sécurité sociale.

Comme aucune clause de garantie n'est prévue, votre commission ne peut accepter l'article en l'état. Elle a donc adopté un amendement avec un double objet :

- refuser la suppression du principe de la compensation des allégements généraux de charges sociales (23 milliards en 2010) et le transfert « pour solde de tout compte » des diverses taxes comprises dans le panier de recettes à la sécurité sociale. Il n'est en effet pas raisonnable de remettre en question la politique de compensation des allégements de charges par un simple amendement de dernière minute à l'Assemblée nationale, sans consultation des caisses et des différents partenaires ;

- prévoir néanmoins, en conséquence du schéma de financement de la reprise de dette à l'article 9, l'affectation de l'excédent de ce panier de façon prioritaire à la Cnaf, à hauteur du différentiel entre la ressource CSG qui lui est prélevée au profit de la Cades et le produit des trois ressources « assurances » qui lui seront affectées, puis, pour le surplus, à la Cnam.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12 ter (art. L. 241-10 du code de la sécurité sociale) Précision sur le champ des exonérations relatives aux services à la personne

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à inscrire clairement dans la loi que les structures d'hébergement collectif de personnes âgées ou handicapées ne peuvent bénéficier du mécanisme d'exonération de charges sociales pour les activités d'aide à domicile dans le secteur des services à la personne.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Afin de bien préciser le champ des exonérations relatives aux services à la personne dans le cas où les aides à domicile sont employées par des associations ou des entreprises agréées, le paragraphe I de l'article modifie le III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale afin d'indiquer que l'exonération s'applique en contrepartie de l'exécution de tâches effectuées non pas simplement « chez » les personnes âgées ou handicapées mais bien « au domicile à usage privatif » de ces personnes.

Il est ajouté au paragraphe II que ces dispositions s'appliquent exclusivement aux établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles qui définit la liste des établissements sociaux et médico-sociaux, autrement dit les structures d'accueil collectif. On peut en déduire que la mesure ne vise donc pas les foyers-logements.

Devant l'Assemblée nationale, le ministre du budget et des comptes publics a tenu à bien préciser l'interprétation qui devait être faite de ces dispositions :

« En créant le mécanisme d'exonération sociale pour les activités d'aides à domicile dans le secteur des services à la personne, l'intention du législateur répondait très clairement au souci de favoriser le maintien à domicile des personnes âgées dépendantes. Il ne faut jamais s'éloigner de l'esprit du législateur quand on met en place des dispositifs qui ont des conséquences budgétaires.

« Certains établissements, en demandant le bénéfice des exonérations pour le personnel qu'ils emploient, détournent manifestement l'esprit de la loi, et ce alors même qu'ils bénéficient déjà par ailleurs, nous le savons, d'autres sources de financement public.

« La conception même de ce dispositif d'exonération est fondée sur la notion de domicile, qui doit être entendu strictement au sens du domicile à usage privatif de la personne âgée dépendante. Il va de soi - mais je le rappelle - que, dans la mesure où ils constituent pour des personnes âgées autonomes un domicile à caractère privatif, les foyers-logements étaient déjà inclus dans le champ de l'exonération et qu'ils demeureront bénéficiaires du dispositif malgré l'adoption de cet amendement.

« Or je crains que le renvoi à l'article du code de l'action sociale et des familles qui vise les structures d'accueil collectif et qui ne vise donc qu'en creux les foyers-logements ne soit pas de nature à clarifier les choses dans le sens que vous souhaitez. Je suis donc favorable à cet amendement et, si j'ai développé de façon aussi argumentée la position du Gouvernement, c'est aussi pour permettre au Conseil constitutionnel de connaître l'intention du législateur et les modalités d'application. »

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cette précision car l'intention du législateur, au moment de la mise en place des aides et exonérations aux services à la personne, était bien de favoriser le maintien à domicile des personnes âgées et dépendantes.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 12 quater (art. L. 722-4 du code de la sécurité sociale) Clarification du régime des cotisations maladie dues par les professionnels médicaux et paramédicaux

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à clarifier le régime des cotisations maladie dues par les professionnels médicaux et paramédicaux.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 722-4 du code de la sécurité sociale définit l'assiette des cotisations au régime maladie, maternité, décès des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés. Ceux-ci bénéficient en effet d'un régime spécial d'assurance maladie rattaché au régime général.

Il est proposé, par cet article, de bien préciser que cette cotisation s'applique à l'ensemble des revenus tirés de leurs activités professionnelles, l'objectif étant de mettre un terme aux pratiques de l'assurance maladie qui conduisent certains professionnels à devoir cotiser à ce régime et au RSI.

Cette anomalie a d'ailleurs été relevée par la Cour des comptes qui préconise l'unicité de régime pour les praticiens et auxiliaires médicaux.

II - La position de la commission

Votre commission approuve cette clarification qui permettra de mettre un terme à des situations compliquées et inéquitables.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 (art. L. 137-15 et L. 137-16 du code de la sécurité sociale) Augmentation du forfait social

Objet : Cet article a pour objet de porter à 6 % le taux du forfait social, institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, sur un certain nombre d'assiettes exonérées de cotisations sociales.

I - Le dispositif proposé

1°) La multiplication des « niches sociales »

L'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale pose le principe de l'universalité de l'assiette des cotisations sociales en indiquant que « sont considérées comme rémunérations toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l'occasion du travail, notamment les salaires ou gains, les indemnités de congés payés, le montant des retenues pour cotisations ouvrières, les indemnités, primes, gratifications et tous autres avantages en argent, les avantages en nature, ainsi que les sommes perçues directement ou par l'entremise d'un tiers à titre de pourboire ».

Cette règle connaît toutefois de nombreuses exceptions que l'on peut répartir en deux catégories :

- les éléments de rémunération exclus de tout prélèvement social, comme les titres restaurant, les chèques vacances dans les entreprises de plus de cinquante salariés, l'aide financière pour les services à la personne ou les avantages versés par les comités d'entreprise ;

- les éléments de rémunération exonérés de cotisations sociales mais soumis à la CSG et à la CRDS : intéressement, participation, abondement à un plan d'épargne, contribution des employeurs à la retraite supplémentaire ou à la prévoyance complémentaire, contribution patronale aux chèques vacances dans les entreprises de moins de cinquante salariés, etc.

L'ensemble de ces niches sociales représente désormais une assiette très significative et un manque à gagner réel pour la sécurité sociale.

Le tableau ci-après fournit le détail de ces montants, en précisant notamment la moindre recette estimée pour la sécurité sociale en 2011.

(en milliards d'euros)

Dispositifs

Assiette exemptée

Cotisations équivalentes

Participation financière et actionnariat salarié

18,0

2,9

dont : participation

8,2

 

intéressement

6,7

 

plan d'épargne en entreprise (PEE)

1,4

 

stock-options

1,7

 

Protection sociale complémentaire en entreprise

16,2

2,7

dont : prévoyance complémentaire

12,1

 

retraite supplémentaire

3,9

 

plan d'épargne retraite collective (Perco)

0,2

 

Aides consenties aux salariés

7,2

2,2

dont : titres restaurant

3,2

 

chèques vacances

0,9

 

avantages accordés par les comités d'entreprise

2,9

 

Cesu préfinancé

0,3

 

Indemnités de rupture

4,4

1,2

dont : indemnités de licenciement

3,7

 

indemnités de mise à la retraite

0,0

 

Indemnités de rupture conventionnelle

0,8

 

Total

45,8

9,0

Source : annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

Ces niches sociales connaissent un fort développement comme le souligne l'annexe 5 du présent projet de loi : « Les dispositifs d'exemptions d'assiette se caractérisent par un dynamisme qui se prolonge durablement après la phase de montée en charge. La mise en place des exemptions d'assiette a permis d'inciter les employeurs à l'essor initial de ces dispositifs. Bien après leur création, ils continuent d'évoluer encore nettement plus rapidement que l'assiette des cotisations quand bien même sont prévues au niveau de chaque entreprise des clauses de non-substitution avec des éléments de rémunération existants, lesquelles jouent surtout à court terme. »

Le tableau ci-après fournit le taux d'évolution annuel moyen des principales mesures d'exemptions d'assiettes en comparaison de celui de la masse salariale. Il témoigne ainsi de la très grande dynamique de ces dispositifs.

Evolution des principales exemptions d'assiette entre 2000 et 2008

Dispositifs

Montant en millions d'euros

Taux d'évolution annuel moyen

Pour 2000

Pour 2005

Pour 2008

Participation

4 502

7 000

7 283

6,2 %

Intéressement

3 394

5 700

5 939

7,2 %

Plans d'épargne salariale

856

1 300

1 279

5,1 %

Total épargne salariale

8 752

14 000

14 502

6,5 %

Titres restaurant

1 483

1 978

2 508

6,8 %

Retraite supplémentaire et prévoyance complémentaire

n.d.

12 904

15 803

7,0 %

Masse salariale

358 732

423 730

479 607

3,7 %

Source : annexe 5 du PLFSS pour 2011

Outre leur fort développement et le fait que celui-ci s'effectue en partie au détriment des formes traditionnelles de rémunération assujetties à l'ensemble des prélèvements sociaux, quelques autres caractéristiques de ces dispositifs méritent d'être évoquées. Ainsi, ils ne sont pas équivalents aux exonérations de charges sociales en matière de droits des salariés ; en effet, les sommes exclues de l'assiette des cotisations ne sont pas retenues pour le calcul des meilleures années et donc du montant des pensions de retraite. Par ailleurs, à la différence des exonérations de charges sociales, les exemptions d'assiette sont plus concentrées sur les grandes entreprises que sur les petites.

Enfin, il est essentiel de souligner que ces exemptions d'assiette ne donnent généralement pas lieu à compensation par le budget de l'Etat. Elles sont le plus souvent antérieures à la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie qui a posé le principe de leur compensation mais pour les seules mesures instituées postérieurement à la loi.

2°) L'instauration d'un forfait social

Conformément aux recommandations exprimées par votre commission dès la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 et par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2007, l'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a institué une nouvelle contribution à la charge de l'employeur, dont le produit revient à la Cnam.

Trois articles ont été insérés à cet effet dans le code de la sécurité sociale.

L'article L. 137-15 fixe le principe de l'assujettissement à une contribution, à la charge de l'employeur, de l'ensemble des éléments de rémunération qui sont soumis à la CSG mais exclus de l'assiette des cotisations de sécurité sociale.

Ce principe est néanmoins assorti de quatre exceptions qui excluent donc de l'assiette du forfait social :

- les avantages résultant de l'attribution de stock-options ou d'actions gratuites, déjà soumis à une contribution patronale, en application de l'article L. 137-13 voté en loi de financement pour 2008 ;

- les contributions des employeurs destinées au financement de prestations complémentaires de prévoyance, déjà assujetties à une contribution de 8 % conformément à l'article L. 137-1 ;

- les indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail ;

- la participation de l'employeur au financement des chèques vacances dans les entreprises de moins de cinquante salariés (par souci de cohérence et d'équité avec le régime applicable aux chèques vacances dans les entreprises de plus de cinquante salariés, où ceux-ci ne sont pas soumis à la CSG et sont en conséquence exclus du forfait social).

A contrario, sont passibles du forfait social :

- les sommes versées au titre de l'intéressement, du supplément d'intéressement et de l'intéressement de projet ;

- les sommes versées au titre de la participation et du supplément de réserve spéciale de participation ;

- les abondements de l'employeur aux plans d'épargne d'entreprise (PEE et Perco) ;

- les contributions des employeurs au financement des régimes de retraite supplémentaire.

L'article L. 137-16 fixe le taux de la contribution ; l'article 13 de la loi de financement pour 2009 l'avait fixé à 2 % ; en application de l'article 16 de la loi de financement pour 2010, il a été doublé et porté à 4 %.

L'article L. 137-17 prévoit que le forfait social est recouvré et contrôlé dans les conditions mentionnées aux articles L. 137-3 et L. 137-4, c'est-à-dire par les Urssaf et, outre-mer, par les caisses générales de sécurité sociale.

Le rendement de cette contribution est estimé à un peu plus de 650 millions d'euros pour l'année 2010.

Ce montant correspond à une assiette de l'ordre de 22 milliards, soit la moitié à peine de la totalité des assiettes actuellement exemptées de cotisations sociales.

3°) Les modifications proposées

Le du présent article prévoit le relèvement à 6 % du taux du forfait social à compter du 1er janvier 2011, grâce à une modification de l'article L. 137-16. Celui-ci rapporterait environ 350 millions d'euros supplémentaires.

Contrairement aux années précédentes, la totalité de ce produit ne devrait pas être affectée à la Cnam mais répartie entre celle-ci et le FSV, en application de l'article 14 ci-après.

Selon l'évaluation annexée au projet de loi, une telle augmentation ne devrait pas porter atteinte au dynamisme des avantages consentis aux salariés, notamment du fait du différentiel encore très important avec le taux de droit commun appliqué aux salaires, soit 30,38 % de cotisations patronales de base.

Par ailleurs, malgré cette hausse, la part des prélèvements de sécurité sociale sur la totalité des rémunérations (salaires et épargne salariale) reste inférieure à ce qu'elle était il y a dix ans, compte tenu de la forte progression de la part de l'épargne salariale dans la rémunération totale des salariés.

Le de l'article procède à une clarification concernant l'assujettissement au forfait social des royalties des artistes du spectacle.

En effet, si le principe de cet assujettissement n'est pas remis en cause, il convient néanmoins de préciser qui endosse le rôle de l'employeur en charge de l'acquitter lorsque ces sommes sont versées par l'intermédiaire de sociétés productrices, entreprises de radiodiffusion, sociétés de perception et de répartition des droits.

Il est donc proposé que, dans ce cas, par référence à l'article L. 7121-8 du code du travail qui définit la nature des sommes ainsi perçues, le forfait social est acquitté par l'employeur ou l'utilisateur de l'enregistrement, de son interprétation, son exécution ou sa présentation. Cette précision permettra d'assurer le recouvrement effectif des sommes dues au titre de ces rémunérations.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a étendu la clarification effectuée au 1° aux mannequins, par référence à l'article L. 7123-6 du code du travail, en raison de la parfaite similitude de leur régime avec celui des artistes du spectacle pour les sommes résultant de l'exploitation des enregistrements de présentations.

III - La position de la commission

Face au dynamisme de la progression des assiettes exemptées et aux besoins de la sécurité sociale dont les déficits s'accumulent, il paraît tout à fait justifié qu'au-delà même de la pertinence des objectifs qui ont conduit à la création des niches sociales, celles-ci soient réaménagées pour contribuer à l'accroissement des recettes de la sécurité sociale.

Notre modèle de plus en plus universel de couverture des risques sociaux impose en effet que l'ensemble des revenus participent de manière proportionnée à son financement.

L'institution du forfait social revêt de ce point de vue un caractère décisif. Il présente en outre les avantages d'un « bon impôt » à savoir une assiette large et un taux bas.

Néanmoins, votre commission regrette que l'intégralité de l'assiette actuellement exemptée de charges sociales et non soumise à un prélèvement spécifique ne soit pas soumise au forfait social, ce qui est le cas de certaines indemnités de rupture ou aides directes aux salariés.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 bis (art. L. 137-1 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale) Prestations complémentaires de retraite et de prévoyance

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, entend préciser le champ d'application des dispositifs complémentaires de retraite et de prévoyance.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

 L'ordonnance n° 96-51 du 24 janvier 1996 a institué, à la charge des employeurs et au profit du fonds de solidarité vieillesse, une taxe de 8 % assise sur les contributions des employeurs et des organismes de représentation collective du personnel destinées au financement de prestations complémentaires de prévoyance.

Le paragraphe I du présent article propose de compléter l'article L. 137-1 du code de la sécurité sociale relatif à cette taxe afin d'étendre le bénéfice de ces dispositions aux anciens salariés ainsi qu'à leurs ayants droit. Cet élargissement est prévu par l'accord national interprofessionnel de janvier 2008.

 L'article L. 242-1 du même code définit les modalités de calcul des cotisations des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales. Sont exclues de l'assiette de ces cotisations les contributions des employeurs destinées au financement des prestations complémentaires de retraite et de prévoyance.

Le paragraphe II complète le sixième alinéa dudit article L. 242-1 afin de préciser qu'un décret en Conseil d'Etat définira, à partir de critères objectifs déterminés, quels salariés peuvent être retenus dans le champ des dispositifs complémentaires de retraite et de prévoyance.

II - La position de la commission

Les précisions apportées par cet article sont de nature à clarifier le champ d'application des dispositifs complémentaires de retraite et de prévoyance.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 ter (art. L. 242-1 du code de la sécurité sociale) Limitation de l'exonération de cotisations applicable aux indemnités de rupture

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à limiter les exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les indemnités de rupture en fixant un seuil au-delà duquel elles seront assujetties.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale définit l'assiette des rémunérations sur lesquelles sont assises les cotisations sociales.

Le douzième alinéa de cet article définit le régime particulier applicable aux indemnités de rupture qui, dans les conditions actuelles, sont pour la plus grande part d'entre elles exonérées du paiement des cotisations. Certaines sont même exclues de l'assiette de la CSG et de la CRDS dans la limite de l'indemnité légale ou conventionnelle.

L'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a cependant assujetti aux cotisations, dans les conditions de droit commun, dès le premier euro, les indemnités d'un montant supérieur à trente fois le plafond de la sécurité sociale, soit supérieures à un peu plus d'un million d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement destiné à limiter ces exonérations de cotisations.

Désormais, quelle que soit la nature de l'indemnité de rupture, elle sera assujettie normalement aux cotisations sociales pour la part qui excédera quatre fois le plafond de la sécurité sociale, soit environ 140 000 euros.

II - La position de la commission

Votre commission approuve pleinement cette disposition qui permet de limiter un peu le champ encore trop large des exemptions d'assiette.

Au sein de celui-ci, les indemnités de rupture représentent en effet un enjeu réel puisqu'elles comptent pour plus de 4 milliards de perte d'assiette, soit 10 % du total des assiettes exemptées.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 quater Rapport au Parlement sur le régime social des indemnités de rupture

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à prévoir un rapport au Parlement sur le régime social des indemnités de rupture.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Considérant que le régime social d'assujettissement aux cotisations de sécurité sociale et d'assurance chômage, à la CSG et à la CRDS applicable aux indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail est devenu « inassimilable pour le commun des mortels », les auteurs de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale ont estimé nécessaire que le Gouvernement présente un rapport au Parlement sur cette question.

Il est précisé que le rapport devra mentionner les simplifications qui pourront être apportées à ce régime.

II - La position de la commission

Votre commission ne conteste pas la complexité du régime social s'appliquant aux indemnités de rupture mais il ne l'est pas plus que pour d'autres sortes d'avantages, indemnités ou rémunérations et l'annexe 5 du projet de loi de financement en fournit clairement et en détail les modalités.

En prévoyant d'assujettir aux cotisations sociales les indemnités de rupture, quelle qu'elles soient, au-delà de quatre fois le plafond de la sécurité sociale, l'article 13 ter du présent projet de loi est une première réponse, d'ores et déjà opérationnelle, aux questions posées par les auteurs de la demande du rapport.

Dans ces conditions, votre commission n'estime pas utile le dépôt d'un tel rapport et vous demande de supprimer cet article.

Article 14 (art. L. 131-8, L. 135-3, L. 137-16, L. 241-2, L. 245-13 du code de la sécurité sociale) Recettes affectées au fonds de solidarité vieillesse dans le cadre de la réforme des retraites

Objet : Cet article a pour objet d'affecter au FSV un certain nombre de recettes nouvelles, prévues dans le cadre de la réforme des retraites, pour un total de 3,4 milliards d'euros en 2011.

I - Le dispositif proposé

Actuellement, conformément à l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale, les ressources du fonds de solidarité vieillesse sont constituées par :

- une fraction de la CSG ;

- une fraction de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) ;

- le produit des majorations de pension pour enfants, versé par la Cnaf ;

- une fraction du prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ;

- le produit de la contribution sur les avantages de préretraite ;

- le produit de la contribution sur les retraites chapeaux.

Le présent article complète et modifie cette liste de ressources. A cet effet, le du paragraphe I prévoit l'affectation de trois nouvelles recettes destinées au FSV, qu'il inscrit à l'article L. 135-3 :

- une fraction de 16,7 % du produit de la taxe sur les salaires ;

- une part du produit du forfait social ;

- le produit de la contribution additionnelle à la C3S.

Or, ces recettes étaient précédemment affectées à d'autres organismes.

Ainsi, la taxe sur les salaires était en totalité incluse dans le panier de recettes destiné à la compensation des allégements généraux de cotisations sociales. Le transfert de 16,7 % de son produit au FSV représente un montant d'environ deux milliards d'euros qui correspond au rendement attendu de la mesure d'annualisation du calcul des allégements généraux que, dans le cadre de la réforme des retraites, le Gouvernement a souhaité affecter au FSV. En conséquence de cette disposition, la part de taxe sur les salaires affectée au panier de compensation est réduite à 83,3 %, ce à quoi procède le du même paragraphe.

Le forfait social était, dans son intégralité, affecté à la Cnam. Son produit sera désormais réparti entre la Cnam, pour une part qui correspond au taux de 2,42 %, et le FSV, pour la part résiduelle, qui correspond à un taux de 3,58 %. Le complète l'article L. 137-16 du code de la sécurité sociale en ce sens et le en tire les conséquences à l'article L. 241-2 qui définit les ressources des régimes maladie.

De la même façon, le produit de la contribution additionnelle à la C3S qui était entièrement affecté à la Cnam est transféré au FSV ; le et le en tirent les conséquences sur les ressources de la Cnam.

Par ailleurs, ce même prévoit d'affecter une fraction des prélèvements sur les jeux et paris, tels qu'issus de la loi du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, à la Cnam.

Le paragraphe II prévoit, par dérogation et à titre transitoire pour 2011, une autre répartition du produit du forfait social : une part correspondant au taux de 3,55 % pour la Cnam et au taux de 2,45 % pour le FSV.

Le paragraphe III, enfin, prévoit que la nouvelle répartition de la taxe sur les salaires s'appliquera seulement à compter du 15 février 2011.

L'étude d'impact, annexée au projet de loi, indique que, pour le FSV, ces transferts aboutiront à un surplus de recettes de 3,4 milliards en 2011, 3,7 milliards en 2012 et plus de 4 milliards en 2014.

La Cnam qui voit une partie de ses recettes déviées vers le FSV sera compensée par l'affectation d'une fraction de TVA brute d'un montant équivalent, en application de l'article 39 du projet de loi de finances pour 2011.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux séries d'amendements sur cet article :

- la première pour tirer les conséquences de l'article 12 bis inséré par les députés : il n'y aura donc pas de taxe sur les salaires dans les ressources du FSV ;

- la seconde pour accroître la part du produit du forfait social qui est affectée au FSV, au détriment de la Cnam, afin de tenir compte des votes du Sénat sur la réforme des retraites et de la mise à la charge du FSV du coût du maintien de l'âge actuel d'annulation de la décote pour les parents de trois enfants et d'enfant handicapé. 

III - La position de la commission

Votre commission a approuvé la réforme des retraites et considère de bonne gestion de confier au FSV le financement des mesures de solidarité en matière de retraite car celles-ci entrent pleinement dans le cadre des missions pour lesquelles cet organisme a été créé.

La question des ressources du fonds est toutefois posée. Votre commission sera très vigilante sur l'évolution de celles-ci car un nouveau creusement du déficit du FSV ne serait pas acceptable.

Sous réserve d'amendements de coordination avec la position qu'elle a retenue à l'article 12 bis, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 (art. L. 136-2 du code de la sécurité sociale) Encadrement du montant de la rémunération auquel l'abattement pour frais professionnels de 3 % est applicable à la CSG

Objet : Cet article vise, d'une part, à limiter le montant de la rémunération auquel l'abattement pour frais professionnels est applicable pour le calcul de la CSG, d'autre part, à effectuer une coordination liée à la récente réforme du volontariat civil.

I - Le dispositif proposé

Le deuxième alinéa du I de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale prévoit que la CSG sur les revenus d'activité et les allocations chômage est calculée sur le montant brut des sommes perçues par les salariés sur lequel est opéré une réduction représentative de frais professionnels, forfaitairement fixée à 3 % de ce montant.

Cette même réduction est applicable à l'assiette de la CRDS qui est donc égale, comme pour la CSG, à 97 % des revenus bruts des salariés et assimilés.

Cette réduction a été instituée, dès l'origine, pour assurer l'égalité entre les salariés et les non salariés, du fait des meilleures possibilités de déduction de leurs frais professionnels des indépendants. En effet, pour les non-salariés, c'est le revenu net des charges - celles-ci comprenant les frais professionnels - qui est retenu pour déterminer l'assiette de la CSG comme celle des cotisations. Dans sa décision du 28 décembre 1990, le Conseil constitutionnel a ainsi considéré que « les choix effectués par le législateur pour la détermination de l'assiette des catégories de revenus ne créent pas de disparité manifeste dès lors que (...) il est opéré sur le montant des salaires pris en compte pour l'établissement de la contribution sociale une réduction représentative de frais professionnels fixée à 5 % de ce montant ».

A la création de la CSG, le taux d'abattement pour frais professionnels avait été fixé à 5 %. Ce taux a ensuite été ramené à 3 % par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Cette réforme a été validée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision du 12 août 2004, celui-ci indique en effet qu'en prenant en compte les progrès intervenus à la fois dans la connaissance des revenus des indépendants et dans les possibilités accrues de prise en compte des frais professionnels pour les salariés, le législateur « n'a pas rompu de façon caractérisée l'égalité devant les charges publiques ».

La mesure proposée par le présent article vise désormais à encadrer plus strictement les conditions d'application de cet abattement. L'étude d'impact annexée au projet de loi indique : « si cet abattement de 3 % constitue le plus souvent une solution équilibrée, son application systématique sur l'intégralité des rémunérations n'est pas justifiée. Ainsi, s'il est possible de considérer que les frais professionnels sont plus importants au fur et à mesure que le salaire croît, cette corrélation n'est pas sans limite et devient très discutable pour ce qui concerne les plus hauts salaires ; c'est d'ailleurs pourquoi, même si en matière fiscale la prise en compte des frais professionnels obéit à des mécanismes un peu différents, la déductibilité des frais professionnels pour le calcul de l'impôt sur le revenu est plafonnée. »

Le de l'article prévoit en conséquence que la réduction forfaitaire de 3 % s'appliquera désormais au montant brut des sommes perçues pour sa seule partie inférieure à quatre fois la valeur du plafond de la sécurité sociale, soit environ 140 000 euros annuels.

Cette mesure s'applique également à la CRDS qui, pour les revenus d'activité, a la même assiette que la CSG.

Au total, cela revient à plafonner l'abattement de 3 % à 4 150 euros par an et donc l'exonération de CSG-CRDS associée à 330 euros.

Le effectue une coordination au 3° du III de l'article L. 136-2 pour préciser une référence incomplètement effectuée dans le cadre de la réforme du volontariat civil opérée par la loi du 10 mars 2010 relative au service civique.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission approuve cette mesure qui, sans introduire d'inégalité ni créer d'effet de seuil, permet de contribuer modestement au financement de la protection sociale.

Le rendement attendu de cette mesure est en effet de 25 millions en 2011 avec une estimation à 28,8 millions en 2014. Ce calcul est effectué sur la base d'une masse salariale au-delà du seuil de quatre plafonds de la sécurité sociale de 11 milliards d'euros ; la suppression de l'abattement de 3 % représenterait alors 330 millions d'assiette supplémentaire sur laquelle l'application de la CSG et la CRDS rapporterait 25 millions.

Tout en considérant que cet encadrement pourra sans doute être encore renforcé dans les années à venir, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16 (art. L. 242-1-3, L. 243-7 et L. 311-3 du code de la sécurité sociale) Assimilation à des rémunérations et assujettissement aux prélèvements sociaux des sommes ou avantages reçus de tierces personnes dans le cadre de l'exercice d'une activité professionnelle

Objet : Cet article a pour objet, d'une part, d'assimiler à des rémunérations les sommes et avantages alloués à un salarié par une personne qui n'est pas son employeur, d'autre part, de soumettre à prélèvements sociaux ces sommes et avantages selon des modalités adaptées.

I - Le dispositif proposé

L'évolution des pratiques de rémunération voit se multiplier l'attribution de gratifications versées par des personnes tierces à l'entreprise sans que la définition juridique de l'assujettissement de ces sommes aux prélèvements sociaux n'ait été adaptée à ces évolutions.

Des études récentes attestent ainsi du développement de nouvelles politiques de rémunération des salariés, à la fois complémentaires au salaire de base et plus dynamiques. En matière commerciale en particulier, on observe des pratiques d'incitations directes des salariés d'entreprises tierces, le plus souvent des personnels de vente, sous la forme de chèque-cadeaux, de rémunérations proportionnelles au montant des ventes réalisées ou même d'avantages en nature.

Or, l'assujettissement de ces sommes et avantages n'est actuellement possible que si ceux-ci sont versés au salarié par son employeur, en contrepartie ou à l'occasion de son travail, conformément à l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale.

Un vide juridique existe donc lorsque ces sommes ou gratifications sont versées au salarié par une entreprise ou une personne tierce à l'employeur. Il en résulte une exonération de cotisations sociales de fait sur des sommes qui sont pourtant versées à raison d'une activité professionnelle, et, dans la pratique, pleinement intégrées aux pratiques de gestion des ressources humaines des entreprises.

Le présent article prévoit donc de remédier à ce vide juridique.

A cet effet, le insère un nouvel article L. 242-1-3 dans le code de la sécurité sociale qui :

- au premier alinéa, assimile les sommes et avantages alloués à un salarié à raison de son activité professionnelle par une personne tierce qui n'est pas son employeur aux rémunérations versées au travailleur en contrepartie ou à l'occasion d'un travail, au sens de l'article L. 242-1 ;

- au deuxième alinéa, crée, pour les activités commerciales ou en lien direct avec la clientèle pour lesquelles il y a un intérêt, pour une entreprise tierce, à rétribuer monétairement ou par la remise de cadeaux des salariés susceptibles de dynamiser les ventes, une contribution libératoire de 20 % tenant compte de leur spécificité. Cette contribution ne sera due que sur les sommes excédant un montant égal à 15 % de la valeur du smic mensuel. Lorsque les sommes et avantages versés dépasseront, pour un an, un smic mensuel, la part supérieure à ce plafond sera assujettie à toutes les cotisations et contributions de droit commun ;

- au troisième alinéa, précise que lorsque la personne tierce appartient au même groupe que l'employeur, le mécanisme de la contribution libératoire ne s'applique pas ; les cotisations et contributions sociales seront alors dues dans les conditions de droit commun ;

- au quatrième alinéa, indique que la personne tierce sera responsable de la déclaration et du paiement de la contribution libératoire ou des cotisations et contributions à l'Urssaf ; elle devra informer l'employeur des sommes et avantages versés à son salarié ;

- au cinquième alinéa, prévoit que le mécanisme de la contribution libératoire ne pourra s'appliquer s'il apparait que la personne tierce et l'employeur se sont entendus pour éviter, en partie ou en totalité, le paiement des cotisations et contributions sociales ;

- au sixième alinéa, spécifie qu'un décret définira les modalités d'information de l'employeur et de l'organisme de recouvrement par la personne tierce sur les sommes ou avantages versés aux salariés ;

- au septième alinéa, prévoit qu'un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale déterminera les règles selon lesquelles la contribution libératoire sera affectée entre les régimes.

Le effectue une coordination au premier alinéa de l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, afin de rendre possible le contrôle par les Urssaf des personnes qui, sans être employeurs ou travailleurs indépendants, sont néanmoins redevables de cotisations ou contributions sociales.

Le modifie l'article L. 311-3 du même code qui donne la liste des personnes assujetties au régime général en y ajoutant expressément les salariés qui bénéficient, dans le cadre de leur activité professionnelle, de sommes ou avantages alloués par des tiers, au titre de ceux-ci.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission approuve ce dispositif qui répond effectivement à la nécessité de soumettre ces modes de rémunération, aujourd'hui en progression, aux prélèvements sociaux.

Si l'on tient compte de la franchise prévue d'environ 200 euros par salarié et par an et en appliquant seulement la contribution libératoire de 20 %, le rendement estimé de la mesure pourrait être de 70 millions d'euros par an.

En dehors des moyens financiers supplémentaires qu'elle procure à la sécurité sociale, cette mesure présente aussi l'avantage de permettre aux salariés concernés de compléter leurs droits à retraite, ce qui est une très bonne chose. L'assujettissement aux cotisations et contributions sociales a en effet pour contrepartie l'ouverture de droits.

Néanmoins, afin d'éviter toute ambiguïté sur la portée de cet article, elle a adopté un amendement de précision rédactionnelle qui prévoit que ne sont visées par l'article que les sommes ou avantages alloués à un salarié « par une personne n'ayant pas la qualité d'employeur en contrepartie d'une activité accomplie dans l'intérêt de ladite personne ».

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 16 bis (art. L. 613-1 et L. 622-4 du code de la sécurité sociale) Clarification de l'activité de loueur de chambres d'hôtes

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à préciser le régime social applicable à l'activité de loueur de chambres d'hôtes.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'activité de loueur de chambres d'hôtes n'est pas clairement définie dans le code de la sécurité sociale, contrairement au code général des impôts pour lequel les revenus provenant de cette activité ont le caractère de bénéfices industriels et commerciaux, que l'activité ait un caractère professionnel ou non.

Le code de la sécurité sociale distingue deux cas de figure :

- si l'activité a un caractère professionnel, les revenus sont assujettis aux cotisations sociales et à la CSG-CRDS applicable aux revenus d'activité ;

- si l'activité n'a pas ce caractère, ce sont les prélèvements au titre des revenus du patrimoine qui s'appliquent, au taux de 12,1 %.

Or, il n'existe aucune définition du caractère professionnel ou non de cette activité en matière sociale, ce qui se traduit par une réelle insécurité juridique à laquelle s'ajoute le fait que, récemment, plusieurs loueurs de chambres d'hôtes se sont vus refuser le droit à être affiliés en tant qu'auto-entrepreneurs au motif que leur activité n'était pas professionnelle.

Le présent article vise donc à remédier à cette difficulté.

Le complète l'article L. 613-1 du code de la sécurité sociale afin de préciser explicitement que les loueurs de chambres d'hôtes sont affiliés au régime d'assurance maladie et d'assurance maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles.

Le complète l'article L. 622-4 afin d'indiquer que les loueurs de chambres d'hôtes sont affiliés au groupe des professions industrielles et commerciales, en ce qui concerne l'assurance vieillesse.

En conséquence de ces affiliations et en contrepartie des cotisations acquittées, les loueurs de chambres d'hôtes bénéficient d'ouverture de droits à leur profit.

II - La position de la commission

Votre commission approuve la clarification juridique apportée par cet article et la solution proposée pour résoudre l'instabilité pénalisante que devaient subir les loueurs de chambres d'hôtes au regard du régime social applicable à leur activité.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16 ter (art. 20 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008) Prolongation de l'expérimentation de l'affiliation au régime général des personnes exerçant une activité réduite

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, vise à prolonger de deux ans l'expérimentation du dispositif d'affiliation au régime général des personnes exerçant une activité réduite à fin d'insertion.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Afin de favoriser l'intégration sociale et professionnelle de publics, souvent en difficulté, qui exercent des activités procurant de faibles revenus, l'article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a prévu l'affiliation au régime général des personnes exerçant une activité économique réduite à fin d'insertion et bénéficiant d'un accompagnement en matière administrative et financière assuré par une association agréée par le ministre chargé de la sécurité sociale.

En procédant ainsi, l'article créait une double dérogation :

- une dérogation aux conditions d'affiliation au régime général puisque les activités visées par l'article ne sont pas salariées ;

- une dérogation aux règles qui voudrait que les personnes concernées relèvent du régime social des indépendants.

L'idée était de permettre la déclaration d'activités qui, aussi bien du fait de la lourdeur et de la complexité des formalités administratives et déclaratives nécessaires qu'en raison de la faiblesse des revenus qu'elles produisent, ne sont généralement pas déclarées.

Le but recherché était aussi que, par ce biais, les personnes concernées puissent accéder, dans un deuxième temps, au statut de travailleur indépendant, en s'insérant alors dans le système de protection sociale classique.

Un accompagnement par des associations agréées à cet effet état prévu.

Un décret devait fixer les modalités d'application de cette disposition, et notamment définir la liste des activités éligibles, les modalités de déclaration de l'activité à l'organisme consulaire concerné, la durée maximale de l'affiliation prévue ainsi que les conditions d'agrément et de rémunération des associations. Il devait également fixer le montant des revenus tirés de l'activité visée en deçà duquel le bénéfice de l'affiliation pouvait être ouvert.

Ce décret a été pris le 12 novembre 2008.

Toutefois, la mise en place a été longue et l'expérimentation n'a réellement commencé que cette année à la suite de la signature d'une convention avec l'association pour le droit à l'initiative économique (Adie).

Aussi le terme prévu initialement pour cette expérimentation, à savoir le 31 décembre 2010, parait-il trop rapproché.

C'est pourquoi, le présent article propose de le reporter de deux ans, jusqu'au 31 décembre 2012.

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à la prolongation de cette expérimentation qui vise une population particulière et très ciblée dont les revenus sont extrêmement faibles et pour laquelle les dispositions existantes sont encore trop complexes ou coûteuses.

En effet, même le régime microsocial des articles L. 131-6 et L. 131-6-2 du code de la sécurité sociale qui prévoit déjà un dispositif simplifié de déclaration des cotisations sociales ainsi qu'un allégement des charges sociales calculées en pourcentage du chiffre d'affaires semble difficile à appliquer dans certains cas recensés par les associations.

Dans ce contexte, la mesure proposée représente une première étape dans un parcours d'insertion économique vertueux comportant, notamment, la déclaration des activités et l'affiliation à un régime de sécurité sociale.

Votre commission rappelle que l'efficacité de cette mesure devra être évaluée, aussi bien en termes d'intégration sociale des personnes concernées que de coût de la mesure, afin de conditionner son éventuelle pérennisation à l'obtention de résultats tangibles.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 17 (art. L. 731-15 et L. 741-10 du code rural et de la pêche maritime, art. L. 136-4 et L. 136-6 du code de la sécurité sociale) Prise en compte dans les revenus professionnels des non-salariés agricoles des revenus tirés de la mise en location des terres et des biens conservés dans le patrimoine privé et utilisés pour les besoins de leur activité professionnelle

Objet : Cet article tend à empêcher le cumul pour un non-salarié agricole de la déduction du revenu cadastral et de la déduction d'un loyer au titre du bénéfice imposable servant d'assiette aux cotisations.

I - Le dispositif proposé

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, la mesure proposée vise à réintégrer dans l'assiette sociale les revenus des loyers tirés des biens gardés dans le patrimoine privé et utilisés pour l'activité professionnelle agricole. Il s'agirait de la transposition dans la sphère agricole d'une mesure introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 qui avait prévu d'intégrer les revenus de la mise en location gérance d'un fonds de commerce dans l'assiette sociale des non-salariés non agricoles ainsi que dans l'assiette salaire des membres de sociétés.

Selon l'étude d'impact, les montages juridiques sociétaires se multiplient actuellement pour permettre à des non-salariés agricoles de faire sortir certains revenus de leur assiette de cotisations sociales.

Ainsi, lorsqu'un entrepreneur de terres agricoles crée une société au sein de laquelle il a le statut de gérant non-salarié, s'il loue à cette société les biens meubles et immeubles nécessaires à l'exercice de son activité et reçoit une contrepartie des redevances, celles-ci sont imposées au titre des bénéfices industriels et commerciaux et n'entrent donc pas dans l'assiette sociale des non-salariés agricoles.

Par ailleurs, l'étude d'impact relève que la Cour administrative d'appel de Nantes a récemment admis qu'un exploitant agricole puisse déduire de son bénéfice agricole imposable les loyers affectés aux terres qu'il conserve dans son patrimoine privé tout en les utilisant pour son activité professionnelle. Cette jurisprudence est susceptible de minorer l'assiette des cotisations à raison des loyers afférents aux terres conservées dans le patrimoine privé, mais néanmoins affectées à l'exploitation agricole.

L'objet de l'article est donc de prévoir l'intégration, au sein des revenus professionnels agricoles soumis à cotisations, des revenus perçus par le chef d'exploitation ou d'entreprise agricole en contrepartie de la location des terres, biens immobiliers à utilisation agricole et biens mobiliers qui lui sont attachés, lorsque ces terres et biens sont mis à la disposition d'une exploitation ou entreprise agricole sous forme individuelle ou sociétaire, aux travaux de laquelle il participe effectivement.

Toutefois, cette majoration ne sera pas appliquée lorsque le chef d'exploitation ou d'entreprise agricole ne procède pas à la déduction du revenu cadastral des terres prévu à l'article L. 731-14 du code rural et de la pêche maritime.

L'article L. 731-14, issu de la loi d'orientation agricole de 1995, permet en effet aux chefs d'exploitation agricole à titre individuel de déduire, sur option, de leurs revenus, le montant du revenu cadastral des terres mises en valeur par ladite exploitation et dont ils sont propriétaires. La même disposition est applicable aux associés, personnes physiques des sociétés, pour les terres mises en valeur pour ces sociétés lorsque celles-ci sont inscrites à l'actif de leur bilan.

 Le 1° du paragraphe I tend à insérer la disposition qui vient d'être présentée à l'article L. 731-15 du code rural et de la pêche maritime relatif à l'énumération des revenus professionnels des non-salariés agricoles pris en compte pour la détermination des cotisations dues au régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles ;

Le tend à opérer le même ajout au sein de l'article L. 741-10 du même code, relatif à l'assiette des cotisations des salariés des professions agricoles.

 Le 1° du paragraphe II tend à prévoir la même mesure à l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale, relatif aux revenus professionnels soumis à la CSG.

Le , par coordination, tend à faire figurer l'article L. 136-4 parmi les articles mentionnés à l'article L. 136-6, dont l'objet est d'exonérer de CSG sur les revenus du patrimoine les revenus fonciers des personnes physiques ayant déjà supporté la CSG sur les revenus du travail ou les revenus de placement.

 Le paragraphe III prévoit que les nouvelles dispositions sont applicables aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2011.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré dans cet article une disposition supprimant un renvoi à l'article L. 741-10 du code rural et de la pêche maritime au sein du code de la sécurité sociale, ce renvoi étant devenu sans portée du fait des modifications successives des rédactions de l'article concerné.

III - La position de la commission

Il est rare d'observer un tel décalage entre l'exposé des motifs d'un texte et un dispositif. Présenté comme un moyen de lutter contre des montages sociétaires destinées à soustraire certains revenus de l'assiette des cotisations sociales, cet article ne concerne en réalité que les exploitants individuels. Son origine est bien davantage à rechercher dans l'évolution de la jurisprudence fiscale que dans la multiplication des montages sociétaires.

En matière de bénéfices industriels et commerciaux, il est admis que l'exploitant individuel dispose d'une liberté de choix pour répartir ses biens immobiliers entre son actif commercial et son patrimoine privé. Le Conseil d'Etat admet, dans ces conditions, que le contribuable qui conserve un immeuble dans son patrimoine privé tout en l'affectant à son activité industrielle, commerciale ou artisanale, est en droit de comprendre dans les charges de celle-ci des sommes correspondant au loyer normal de l'immeuble. Il s'ensuit que l'exploitant doit soumettre à l'impôt sur le revenu, le revenu fictif correspondant, dans la catégorie des revenus fonciers.

Le Conseil d'Etat a admis la même possibilité de déductibilité des loyers à soi-même pour les titulaires de bénéfices non commerciaux qui conservent un immeuble dans leur patrimoine privé tout en l'utilisant pour les besoins de leur activité professionnelle.

En matière de bénéfices agricoles, l'administration a toujours refusé d'autoriser la déduction d'un loyer afférent aux terres et installations agricoles maintenues dans le patrimoine privé. Le Gouvernement considérait en effet que les exploitants bénéficiaient déjà du dispositif spécifique de déduction de la « rente du sol » (déduction du revenu cadastral), qui permettait de pallier l'absence d'amortissement des terres agricoles.

Dans un récent arrêt du 6 avril 2010, la cour administrative d'appel de Nantes a cependant admis, en matière agricole comme en matière de BIC et de BNC, qu'un contribuable qui conserve un immeuble dans son patrimoine privé tout en l'affectant à l'exploitation de cette dernière, est en droit de comprendre dans les charges de celle-ci des sommes correspondant au loyer normal de cet immeuble.

Le Gouvernement a souhaité que cette jurisprudence ne porte pas atteinte à l'assiette des cotisations sociales agricoles et a donc proposé la mesure figurant au présent article consistant à intégrer les revenus concernés dans l'assiette des cotisations.

Toutefois, dès lors qu'existe déjà la disposition permettant de déduire de l'assiette des cotisations le revenu cadastral des terres que possède l'exploitant agricole et qu'il utilise pour son activité professionnelle, il a souhaité exclure de la réintégration proposée les revenus des exploitants qui n'ont pas choisi d'opter pour la déduction du revenu cadastral. Il a donc limité la réintégration aux cas de cumul entre les deux déductions.

Or, l'hypothèse d'un cumul de la déduction du revenu cadastral prévue à l'article L. 731-14 du code rural et de la pêche maritime et de la déduction des loyers correspondant aux terres conservées dans le patrimoine privé n'est possible que pour les exploitants individuels et non pour les sociétés. En effet, la déduction du revenu cadastral n'est autorisée pour les sociétés que si les terres concernées sont inscrites à l'actif du bilan de la société, ce qui interdit toute prise en compte d'un loyer.

Pour les exploitants individuels, cette restriction n'est pas prévue, de sorte qu'un propriétaire exploitant pourrait effectivement cumuler les deux déductions. La mesure proposée n'a donc en aucun cas pour objet de combattre des montages sociétaires destinés à réduire l'assiette des cotisations sociales.

Plutôt que d'interdire le cumul, il aurait été possible de n'ouvrir la déduction du revenu cadastral qu'aux seuls exploitants individuels dont les terres figurent à l'actif du bilan de l'exploitation.

Par ailleurs, le texte proposé prévoit l'application de la mesure non seulement aux non-salariés agricoles mais aussi aux salariés agricoles. Or, le cumul des deux déductions au titre des mêmes terres est impossible pour ces salariés puisque la déduction du revenu cadastral n'est ouverte qu'aux chefs d'exploitation agricole à titre individuel. En conséquence, la commission, sur proposition de son rapporteur général, a adopté un amendement supprimant les quatrième et cinquième alinéas du dispositif.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 17 bis (art. L 731-16 du code rural et de la pêche maritime) Transfert de la qualité de chef d'exploitation entre personnes liées par un pacte civil de solidarité

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à prévoir les conséquences d'un transfert de la qualité de chef d'exploitation entre personnes liées par un pacte civil de solidarité sur les revenus pris en compte pour le calcul des cotisations.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Selon les termes de l'article L. 731-15 du code rural et de la pêche maritime, les revenus professionnels pris en compte pour le calcul des cotisations sociales dues par les personnes non salariées des professions agricoles sont constitués par la moyenne des revenus se rapportant aux trois années antérieures à celle au titre de laquelle les cotisations sont dues.

L'article L. 731-16 prévoit cependant que les cotisations sont calculées, à titre provisionnel, sur une assiette forfaitaire lorsque la durée d'assujettissement ne permet pas de connaître les revenus professionnels servant de base à celles-ci et font l'objet d'une régularisation lorsque ces revenus sont connus. Par dérogation aux dispositions prévues à l'article L. 731-15, les cotisations sont calculées, pour la première année, sur les revenus d'une seule année et, pour la deuxième année, sur la moyenne des revenus des deux années.

Toutefois, le même article L. 731-16 dispose également qu'en cas de transfert de la qualité de chef d'exploitation ou d'entreprise entre des conjoints quels qu'en soient le motif et les modalités, les cotisations dues par le conjoint poursuivant la mise en valeur sont assises sur la totalité des revenus du foyer au cours de la période de trois ans mentionnée à l'article L. 731-15.

Le présent article tend simplement à préciser que ce dispositif est également applicable en cas de transfert de la qualité de chef d'exploitation entre partenaires liés par un pacte civil de solidarité.

II - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 17 ter (art. L. 752-1 du code rural et de la pêche maritime) Absence d'obligation d'assurance pour les bailleurs à métayage

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à écarter l'affiliation des bailleurs à métayage au régime des accidents du travail des exploitants agricoles.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

L'article L. 752-1 du code rural et de la pêche maritime impose aux chefs d'exploitation ou d'entreprise, ainsi qu'au conjoint collaborateur, à l'aide familial et aux enfants âgés d'au moins quatorze ans participant occasionnellement aux travaux de l'exploitation d'être assurés contre les accidents du travail et les maladies professionnelles.

Dans un arrêt du 19 juin 2008, la Cour de cassation a considéré qu'un bailleur à métairie ne devait pas être affilié au régime des accidents du travail et des maladies professionnelles (Atexa), dès lors que l'obligation d'assurance ne s'impose qu'aux personnes occupées dans les exploitations ou entreprises concernées. Tel n'est pas le cas du bailleur à métayage qui n'exerce pas d'activité sur les terres dont il est propriétaire et dont il a confié l'exploitation à un métayer.

A la suite de cette décision, les bailleurs à métayage ne sont pas traités de manière homogène par les caisses de mutualité sociale agricole au regard de l'affiliation au régime Atexa. Le présent article complète en conséquence l'article L. 752-1 pour préciser explicitement que l'obligation d'assurance ne concerne pas les bailleurs à métayage.

II - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 18 (art. L. 863-1 du code de la sécurité sociale) Relèvement du plafond annuel de ressources pris en compte pour l'accès à l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé

Objet : Cet article a pour objet de relever en deux étapes, sur les années 2011 et 2012, le plafond de l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé (ACS), afin d'élargir l'accès à cette aide et de tenir compte de la revalorisation quinquennale de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa), versée aux personnes seules, et de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

I - Le dispositif proposé

Créée par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie15(*), l'aide au paiement d'une assurance complémentaire de santé (ACS) permet aux personnes à faibles revenus mais dont les ressources excèdent le plafond d'accès à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) de bénéficier d'une aide venant en déduction du prix d'un « contrat responsable »16(*) individuel d'assurance complémentaire de santé, qu'elles peuvent souscrire auprès de l'organisme de leur choix.

Le montant de l'aide varie selon le nombre et l'âge des personnes couvertes par le contrat, entre 100 euros pour les enfants de moins de seize ans et 500 euros pour les personnes de soixante ans et plus (alinéa 3 de l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale).

Sa définition a été affinée par la loi HPST, qui a créé une nouvelle tranche d'âge couvrant les personnes de cinquante à cinquante-neuf ans (et revalorisé à 500 euros l'aide annuelle accordée aux personnes de plus de soixante ans) et par la loi de finances pour 201017(*), qui a abaissé de vingt-cinq à seize ans la limite entre les deux premières tranches d'âge et relevé de 100 à 200 euros l'aide bénéficiant aux personnes de seize à quarante-neuf ans, ce qui a permis un doublement de l'aide pour les seize - vingt-cinq ans.

Le tableau ci-après retrace l'évolution, depuis 2005, des montants par tranche d'âge de l'ACS :

Evolution du montant de l'ACS

Age

Montant au 01/01/2005

Montant au 01/01/2006

Montant au 01/08/2009

Montant au 01/01/2010

moins de 16 ans

75 €

100 €

100 €

100 €

de 16 à 24 ans

75 €

100 €

100 €

200 €

de 25 à 49 ans

150 €

200 €

200 €

200 €

de 50 à 59 ans

150 €

200 €

350 €

350 €

à partir de 60 ans

250 €

400 €

500 €

500 €

L'aide, concrétisée par une attestation de droits remise au bénéficiaire, est déduite de la prime ou de la cotisation correspondant au contrat par l'organisme d'assurance complémentaire, qui bénéficie alors d'un « crédit d'impôt » de même montant au titre de sa contribution au fonds CMU prévue par l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale.

Fixé originellement à un montant supérieur de 15 % à celui du plafond d'accès à la CMU-c, le plafond de ressources ouvrant droit à l'ACS est fixé depuis le 1er janvier 200718(*) au plafond CMU-c majoré de 20 %.

Il est proposé de relever en deux étapes cette majoration à 30 %.

 Le paragraphe I de l'article tend donc à modifier le premier alinéa de l'article L. 863-1 du code de la sécurité sociale pour fixer le plafond de ressources pour l'accès à l'ACS au montant du plafond de la CMU-c majoré de 30 %.

Comme le précisent les paragraphes II et III de l'article, cette hausse sera appliquée en deux étapes, le plafond de ressources ACS devant correspondre, pendant l'année 2011, au plafond CMU-c + 26 % puis, à compter du 1er janvier 2012, au plafond CMU-c + 30 %.

Le plafond de ressources pour l'accès à l'ACS, revalorisé, comme celui de la CMU-c, en fonction de l'inflation, et calculé par référence aux revenus et ressources totalisés sur les douze mois précédant la date de la demande, était, au 1er juillet dernier, de 9 134 euros pour une personne seule (ce qui équivaut à un montant mensuel moyen de ressources de 761 euros).

Il passerait, toujours pour une personne seule, à 9 590,30 euros au 1er janvier 2011 et à 10 072,87 euros au 1er janvier 2012.

Il en résultera une augmentation du nombre de bénéficiaires potentiels de l'ACS.

Ce nombre était estimé, fin 2009, à un peu moins de deux millions de personnes, dont 30 % environ (un peu plus de 600 000 personnes) avaient effectivement demandé et reçu une attestation19(*).

Selon les estimations données par la fiche d'évaluation préalable de cet article, 67 000 personnes supplémentaires, par rapport à 2010, pourraient bénéficier en 2011 de l'aide, et 294 000 à la fin de 2012, ces chiffres étant cependant présentés comme étant des estimations « hautes ».

A partir de 2013, au terme de la montée en charge du dispositif, son coût pourrait représenter 82 millions d'euros de dépenses supplémentaires pour le fonds CMU.

Mais, en dehors de l'élargissement de la « cible » de l'ACS, le relèvement du plafond de ressources doit surtout éviter de faire sortir du dispositif les bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) vivant seules et ceux de l'aide aux adultes handicapés (AAH).

Du fait de la revalorisation quinquennale de ces aides, prévue sur la période 2007-2012, leurs titulaires, qui sont généralement simultanément bénéficiaires du forfait logement, seraient en effet sortis du dispositif.

D'après les chiffres communiqués à votre rapporteur général, au 1er janvier 2011, et en base annuelle20(*), le montant pour une personne seule de l'Aspa et du forfait logement (9 179,95 euros), de l'AAH et du forfait annuel (9 215,86 euros) dépasserait déjà le plafond ACS actuel (9 133,63 euros).

 Le paragraphe II de l'article fixe, « par dérogation », à 26 % la majoration applicable au plafond CMU-c pour calculer le plafond de ressources ouvrant droit à l'ACS jusqu'au 31 décembre 2011.

 Enfin, le paragraphe III entend préciser les conditions d'application des deux relèvements successifs du plafond des ressources ouvrant droit à l'ACS.

Il prévoit à cet effet :

-  que le paragraphe I de l'article - c'est-à-dire le relèvement à 30 % de la majoration appliquée au plafond CMU-c pour déterminer le plafond ACS - s'applique « aux décisions mentionnées au premier alinéa de l'article 863-3 » du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire la décision sur le droit à l'ACS ;

-  que le paragraphe II (calcul du plafond de l'ACS par l'application au plafond CMU-c d'un taux de majoration de 26 %) s'appliquera aux décisions sur le droit à l'aide prises entre le 1er janvier et le 31 décembre 2011.

Ces dispositions ont pour objet de garantir que les nouveaux plafonds seront pris en compte pour apprécier les droits à l'ACS dès leur entrée en vigueur, et bénéficieront donc dès le 1er janvier 2011 ou le 1er janvier 2012 aux personnes qui auront présenté leur demande avant ces dates.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Si le taux de couverture par l'assurance maladie complémentaire progresse, il demeure inégal en fonction du revenu : 19 % des ménages les plus modestes ne sont pas couverts par une complémentaire santé, contre 4 % des plus aisés21(*).

On ne peut donc qu'approuver le relèvement sensible du plafond des ressources prises en compte pour l'ouverture du droit à l'ACS proposé par cet article.

Indispensable pour éviter la sortie de ce dispositif des bénéficiaires de l'Aspa et de l'AAH, ce qui aurait été peu concevable, il élargit aussi l'accès à l'assurance complémentaire.

Cet effort important, faisant suite à ceux déjà consentis depuis 2005 pour relever et diversifier le montant de l'aide et pour faire mieux connaître ce dispositif, devrait favoriser la progression de la proportion de la « population cible » qui bénéficie effectivement de l'ACS.

Cette progression se heurte cependant à certains obstacles.

Comme le souligne le dernier rapport annuel du fonds CMU sur l'évolution du prix et des contenus des contrats ayant ouvert droit à l'ACS en 200922(*), l'aide correspond en moyenne à 375 euros par contrat (couvrant en moyenne 1,62 personne) et correspond à un peu moins de la moitié de la prime ou de la cotisation.

Entre 2008 et 2009, l'aide moyenne par contrat a progressé légèrement plus vite (5 %) que le coût du contrat (4,1 %) et que le « reste à charge » sur la prime, mais ce dernier, dont le montant moyen est de 389 euros, peut néanmoins constituer une dépense importante pour les foyers concernés.

Si l'allégement de la charge de la complémentaire santé résultant de l'ACS est sensible - le rapport du fonds CMU souligne qu'il ramène le taux moyen d'effort des ménages souscripteurs, de 8,3 % à 3,8 % - cette charge représente encore près d'un demi-mois de revenu annuel. De plus, la situation des personnes les plus âgées est la moins favorable, compte tenu du niveau plus élevé de leur prime : les chiffres de 2009 ne permettent toutefois pas d'apprécier l'incidence en année pleine de la revalorisation à 500 euros de l'aide accordée aux plus de soixante ans.

Une autre question qui demeure posée est celle de la couverture offerte par les contrats.

La comparaison opérée par le dernier rapport du fonds CMU, sur la base des enquêtes de la Drees, entre les niveaux de garantie des contrats ACS et ceux des contrats individuels en population générale est « sans ambiguïté » : les contrats ACS offrent globalement des garanties moins élevées.

Votre commission estime, comme la ministre de la santé, qu'un des remèdes à cette situation passe par une plus grande transparence et une meilleure lisibilité des contrats. Elle approuve donc le fait qu'elle ait demandé à l'Unocam de formuler des propositions visant à simplifier la présentation des garanties et à permettre à l'assurer d'identifier les montants de remboursement de la sécurité sociale, de l'assurance complémentaire santé et de son reste à charge.

Il convient enfin de s'inquiéter des hausses des primes ou cotisations d'assurance maladie complémentaire qui, comme le soulignait la ministre devant votre commission, n'apparaissent pas toujours justifiées. Ainsi, une récente étude d'UFC-Que Choisir23(*) soulignait qu'entre 2001 et 2008, les primes par personne couverte avaient progressé de 44 % et les prestations de remboursements de 27 % seulement.

Au bénéfice des observations qui précèdent, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 19 Modification du seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde - « taux K »

Objet : Cet article a pour objet de fixer à 0,5 %, pour 2011, le seuil de déclenchement du mécanisme de la clause de sauvegarde.

I - Le dispositif proposé

 Cet article prévoit les conditions d'application en 2011 du mécanisme de la clause de sauvegarde défini par l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale.

Ce mécanisme, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, repose sur la fixation d'un taux de croissance du chiffre d'affaires hors taxe de l'industrie pharmaceutique, réalisé en France au titre des spécialités remboursables ou prises en charge par l'assurance maladie.

La fraction du chiffre d'affaires excédant ce taux, dit « taux K », est en principe soumise à une contribution progressive perçue au profit de l'assurance maladie.

Dans la pratique, la quasi-totalité des entreprises concernées ne sont pas assujetties à cette contribution, ayant opté, comme le permet l'article L. 138-10, pour la conclusion de conventions avec le comité économique des produits de santé (Ceps) en application desquelles elles acquittent diverses remises pour un montant équivalent à celui qu'elles auraient dû verser au titre de la contribution.

Le chiffre d'affaires pris en compte était primitivement celui correspondant aux ventes de médicaments remboursables délivrés en ville. Il a été étendu en 2006 à celui réalisé au titre des spécialités « rétrocédables », c'est-à-dire celles que les établissements de santé peuvent vendre au détail, puis, à compter du 1er janvier 2010, aux médicaments de la « liste en sus », dispensés aux patients hospitalisés et qui, en raison de leur coût élevé, ne sont pas intégrés aux tarifs des GHS (groupes homogènes de séjour) mais facturés à part à l'assurance maladie.

L'article 20 du projet de loi de financement prévoit une nouvelle extension - limitée - de l'assiette de la contribution aux médicaments orphelins dont le chiffre d'affaires excède 20 millions d'euros.

Initialement, le taux K était calculé par référence au taux de progression de l'Ondam. Dès 2001, cependant, cette référence a été abandonnée et il est désormais fixé en loi de financement de la sécurité sociale24(*).

Conçu comme un instrument de limitation de la progression - qui s'est d'ailleurs ralentie - des dépenses de médicaments, le taux K, apparaît aujourd'hui davantage comme un instrument de régulation et comme un moyen de faire participer l'industrie pharmaceutique, comme les autres acteurs de la santé, à l'effort d'économie indispensable pour contenir dans des limites « soutenables » la progression des dépenses de santé et réduire les déficits de l'assurance maladie.

Il a été tenté, en 2004 puis en 2008, de maintenir le taux K au même niveau pendant trois ans. Cette formule peut avoir l'avantage - à la condition, qui n'a pas toujours été remplie, que cette stabilité soit effectivement assurée - de comporter une certaine « visibilité » pour les entreprises. Elle paraît en revanche peu compatible avec la nécessité d'ajuster le taux K, comme les autres instruments de régulation, en fonction des exigences de la maîtrise des dépenses de santé.

C'est pourquoi votre commission avait proposé l'an dernier de prendre plutôt le parti de le fixer annuellement, d'autant que le taux K fixé pour trois ans à 1,4 % par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 avait été ramené pour 2010 à 1 %, comme le justifiait alors amplement la situation économique et l'emballement des déficits des finances sociales.

Suivant cette proposition, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, en même temps qu'elle fixait à 1 % le taux K pour 2010, a donc supprimé les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 qui l'avaient fixé à 1,4 % pour 2011.

L'article 19 du projet de loi de financement s'inscrit dans cette démarche de détermination annuelle du taux K, qu'il propose de fixer à 0,5 % pour 2011, ce qui semble en phase avec la nécessaire poursuite de l'effort de maîtrise des dépenses et l'objectif de limiter à 2,9 % la progression de l'Ondam.

Le rendement attendu de cette mesure qui, du fait de la substitution de remises conventionnelles au paiement de la contribution, se traduit par une diminution des dépenses remboursées et non par des recettes pour l'assurance maladie, est évalué à 50 millions d'euros, dans l'hypothèse d'une croissance de 1 % du marché du médicament en 2011 et compte tenu de la modification de l'assiette du taux K proposée par l'article 20.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Le texte du projet de loi de financement transmis au Sénat comporte une rectification formelle bienvenue de la présentation de cet article : il n'était en effet pas nécessaire de procéder par modification des dispositions de la LFSS pour 2009 relatives à la fixation du taux K, puisque celles-ci, modifiées par la LFSS pour 2010, ne faisaient plus référence à la valeur du taux K pour 2011.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 (art. L. 138-1, L. 138-10 et L. 245-2 du code de la santé publique) Plafonnement du chiffre d'affaires des médicaments orphelins ouvrant droit à des abattements de l'assiette de certaines contributions

Objet : Cet article a pour objet de limiter aux médicaments orphelins dont le chiffre d'affaires n'excède pas 20 millions d'euros le bénéfice des abattements d'assiette de la contribution sur les ventes en gros de médicaments consommables, de la « clause de sauvegarde » et de la contribution sur les dépenses de promotion mis en place en 2001.

I - Le dispositif proposé

Cet article témoigne du succès de la politique menée en France pour inciter au développement des médicaments destinés aux patients atteints de maladies rares ou « orphelines » (d'où la dénomination de « médicaments orphelins »).

Il tire en effet les conséquences du fait que certains de ces médicaments ont connu un remarquable succès - y compris commercial - et ne relèvent donc plus, désormais, du bénéfice de certaines des incitations mises en place pour soutenir le développement de traitements des maladies orphelines, dont la rentabilité est rarement assurée a priori.

Le soutien à la recherche et au développement des médicaments orphelins s'est notamment développé, en France et en Europe, sur le fondement d'un règlement européen dont l'intervention doit beaucoup à l'initiative française - le règlement (CE) n° 141/2000 du Parlement européen et du conseil du 16 décembre 1999 concernant les médicaments orphelins.

Selon ce règlement, sont désignés comme médicaments orphelins :

- ceux qui sont destinés au diagnostic, à la prévention ou au traitement d'une maladie affectant moins de cinq personnes sur 10 000 dans la communauté européenne ;

- ceux destinés au traitement d'une maladie grave et invalidante, s'il est peu probable qu'ils seront commercialisés en l'absence de mesures d'incitation et s'ils apportent un bénéfice notable aux personnes atteintes de cette maladie.

Le règlement (CE) n° 141/2000 avait pour but de favoriser des incitations à la recherche, au développement et à la mise sur le marché de ces médicaments, qui sont obligatoirement soumis à la procédure centralisée d'AMM européenne (en exonération, éventuellement, de redevances à l'agence européenne du médicament) et bénéficient d'un droit d'exclusivité commerciale pendant dix ans25(*).

Selon l'introduction du rapport « Propositions pour le deuxième plan national maladies rares »,26(*) 4 % à 6 % des individus seraient atteints de maladies rares, soit 2 à 2,5 millions de personnes en France et 20 millions de personnes en Europe - ces données étant cependant présentées comme reposant « sur des supputations approximatives plus souvent que sur des enquêtes épidémiologiques rigoureuses et qui incluent, dans certains pays, les cancers rares ».

Selon les sources Orphanet citées par ce rapport, cinq cents maladies rares concerneraient 80 % des malades et trois mille, 95 % des malades. Les « maladies rares fréquentes » que sont en France la drépanocytose, la sclérose latérale amyotrophie, la mucoviscidose, la myopathie de Duchenne et l'hémophilie toucheraient des populations estimées, pour chacune d'entre elles, entre 5 400 et 14 000 personnes.

Les médicaments utilisés pour le traitement des maladies rares (7 000 ont été décrits, toutes spécialités confondues) regroupent, à côté des molécules innovantes - les « médicaments orphelins » - des médicaments anciens ou récents utilisés hors AMM pour le traitement de maladies rares27(*).

En France, la question des maladies rares avait fait l'objet dès octobre 1994 d'un rapport de l'Inserm28(*) proposant un ensemble de mesures d'incitation en faveur des médicaments orphelins.

La création, en 1995, de la mission des médicaments orphelins par Simone Veil, alors ministre des affaires sociales, a été le point de départ d'une politique conçue de façon globale (recherche, prise en charge médicale, prise en charge sociale et économique), développée dans le plan stratégique maladies rares 2005-2008 annexé à la loi de 2004 relative à la santé publique, et dont le plan 2010-2014 doit prendre le relais en mettant l'accent, notamment, sur :

- la coopération scientifique ;

- le développement des avancées biologiques dans le champ des maladies rares (génétique, immunologie, explorations cellulaires) ;

- l'amélioration des dispositifs de prise en charge financière et de remboursement des traitements ;

- la réorganisation du périmètre des centres de référence et des centres de compétences au sein de filières.

le développement en France des médicaments orphelins a été fortement soutenu au niveau de la recherche, à travers l'ensemble des mécanismes de soutien à l'innovation mise en place dans les dix dernières années et le bénéfice de dispositifs comme le crédit impôt recherche, mais aussi par le programme hospitalier de recherche clinique (PHRC) et par la constitution, dans le cadre du premier plan « maladies rares » d'un réseau national de centres de référence.

Il a aussi largement bénéficié, comme l'a mis en évidence le Haut Conseil de la santé publique29(*) (HCSP) d'une prise en charge par l'assurance maladie qui est « probablement la plus favorable en Europe », grâce :

- au dispositif des autorisations temporaires d'utilisations (ATU), qui permet la prise en charge à 100 % de médicaments innovants n'ayant pas encore reçu d'AMM ;

- l'inscription de nombreux médicaments orphelins dans la « liste en sus » des produits pris en charge en dehors des tarifs hospitaliers ;

- les dispositions de l'article 56 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (article L.162-17-2-1 du code de la sécurité sociale facilitant la prise en charge des médicaments orphelins).

 Le dispositif d'exonération de certaines contributions mis en place au profit des médicaments orphelins

Pour faciliter le développement des médicaments orphelins, dont la viabilité commerciale n'est pas assurée du fait de l'étroitesse du marché potentiel, et dans le cadre de la politique d'incitation encouragée par le règlement européen de décembre 1999, l'article 48, ci-après reproduit, de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 avait prévu d'exclure le chiffre d'affaires ou les dépenses réalisées au titre des médicaments orphelins de l'assiette de toutes les contributions spécifiques dues par l'industrie pharmaceutique.

Loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001

Article 48

I. - L'article L. 138-1 du code de la sécurité sociale est complété par les mots : « , à l'exception des médicaments orphelins désignés comme tels en application des dispositions du règlement (CE) no 141/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 1999, concernant les médicaments orphelins ».

II. - Au premier alinéa de l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale, après les mots : « inscrits sur la liste mentionnée à l'article L. 162-17 » et les mots : « au titre des médicaments inscrits sur ladite liste », sont insérés les mots : « à l'exception des médicaments orphelins désignés comme tels en application des dispositions du règlement (CE) n° 141/2000 précité ».

III. - A la deuxième phrase du premier alinéa de l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale, après les mots : « santé publique », sont insérés les mots : « et au titre des médicaments orphelins désignés comme tels en application des dispositions du règlement (CE) no 141/2000 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1999 concernant les médicaments orphelins ».

IV. - Au premier alinéa de l'article L. 245-6-1 du code de la sécurité sociale, après les mots : « spécialités génériques définies à l'article L. 5121-1 du code de la santé publique », sont insérés les mots : « et des médicaments orphelins désignés comme tels en application des dispositions du règlement (CE) n° 141/2000 précité ».

V. - L'article L. 5121-17 du code de la santé publique est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La taxe n'est pas exigible pour les médicaments orphelins désignés comme tels en application des dispositions du règlement (CE) no 141/2000 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1999 concernant les médicaments orphelins. »

VI. - Les dispositions du I et du IV s'appliquent au chiffre d'affaires réalisé à compter du 1er janvier 2001. Les dispositions du II s'appliquent à compter de la contribution due au titre de l'année 2001. Les dispositions du III s'appliquent à compter de la contribution due le 1er décembre 2001. Les dispositions du V s'appliquent à compter de la taxe perçue au titre de l'année 2001.

Ces exonérations ou abattements s'appliquaient :

- à l'assiette de la contribution due par les grossistes répartiteurs (article L. 138-1 du code de la sécurité sociale) ;

- au chiffre d'affaires pris en compte pour l'application de la « clause de sauvegarde » (article L. 138-10 du même code) ;

- à la base de la contribution assise sur les dépenses de promotion (article L. 245-2) ;

- à l'assiette de la contribution sur les ventes directes (article L. 245-6-1, abrogé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 200730(*)) ;

- à la taxe annuelle sur les médicaments titulaires d'une AMM, alors perçue au profit de l'agence française de sécurité sanitaire et qui bénéficie aujourd'hui à l'Afssaps (article L. 5121-17 du code de la santé publique).

 La limitation proposée des exonérations aux médicaments orphelins dont le chiffre d'affaires est inférieur à 20 millions d'euros

Les exonérations et abattements mis en place en 2001 étaient destinés à rendre plus attractif le développement de médicaments sur des marchés restreints et a priori peu rentables : ils gardent tout leur intérêt pour cette indication.

Mais, grâce aux efforts déployés depuis une quinzaine d'années, le chiffre d'affaires réalisé au titre des médicaments orphelins atteint, pour certains d'entre eux, des montants très importants, et très supérieurs à ceux de bien des médicaments « non orphelins ».

En 2009, sur une soixantaine de médicaments orphelins commercialisés en France, quatorze31(*) ont réalisé, sur le seul marché national, un chiffre d'affaires supérieur à 20 millions d'euros, compris entre 24,8 et 171 millions d'euros, pour un montant cumulé de 801,90 millions d'euros.

Médicaments orphelins dont le chiffre d'affaires est supérieur à 20 millions d'euros

(en millions d'euros)

Laboratoires

Médicaments

CA 2008

CA 2009

Novartis

Glivec

167,00

171,60

Pfizer

Gutent

59,00

65,00

Celgene

Gevlimid

84,00

105,00

Genzyme

Cerezyme

68,00

47,00

 

Gabrazyme

33,20

30,30

Janssen cilag

Gelcade

55,80

64,70

Bayer

Gexavar

46,40

51,00

Acetelion

Gtracleer

74,90

83,50

GSK

Glolan

40,00

40,00

Alexion

Goliris

26,60

35,80

BMS

Gprycel

24,50

28,80

Shire human therapies

Glaprase

25,00

28,40

Genzyme

Gyozyme

21,40

26,00

Novartis

Gexjade

22,80

24,80

Total

 

748,60

801,90

On peut rappeler, à titre de comparaison, que sur l'ensemble des spécialités pharmaceutiques vendues en France, 5 % seulement ont un chiffre d'affaires supérieur à 20 millions d'euros.

Il faut se féliciter de ces résultats, mais on peut également considérer que tous les médicaments orphelins ne relèvent plus aujourd'hui des mécanismes d'abattements de taxes qui ont pu favoriser leur essor.

C'est la question que soulevait le rapport d'activité 2009 du Ceps (juillet 2010) : « Le comité s'interroge donc naturellement sur la pertinence du maintien d'un soutien et d'avantages spécifiques pour des médicaments à chiffre d'affaires élevé dont la rentabilité de marché est au moins aussi bien assurée que celle de la plupart des médicaments non orphelins ».

Par ailleurs, les médicaments orphelins ont représenté en 2009, pour l'assurance maladie, une dépense de 1 milliard d'euros, en croissance de 10 %.

Il paraît donc équitable que ceux qui ont « réussi » - en bénéficiant d'un soutien public important - participent aujourd'hui à l'effort de régulation nécessaire au respect de l'Ondam, participation qui devrait d'ailleurs être modeste, puisque le produit attendu serait de 11 millions d'euros pour la contribution sur les dépenses de promotion et de 9 millions pour celle sur le chiffre d'affaires des grossistes.

Il convient aussi de relever que la situation actuelle crée certaines distorsions de concurrence, en particulier au niveau des dépenses de promotion : l'important abattement au titre des médicaments orphelins dont bénéficient les laboratoires qui produisent des médicaments orphelins « rentables » leur permet d'accroître à due concurrence leurs dépenses de promotion de l'ensemble de leur production.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 200632(*) a déjà limité les réductions d'assiette de la contribution sur le chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques (article L. 245-6 du code de la sécurité sociale) au chiffre d'affaires des médicaments orphelins, « dans la limite de l'indication ou des indications au titre de laquelle la désignation comme médicament orphelin a été accordée » et « sous réserve que le chiffre d'affaires remboursable ne soit pas supérieur à 20 millions d'euros ».

Conformément aux interrogations soulevées par le Ceps, l'article 20 du projet de loi de financement propose de limiter dans les mêmes conditions les avantages dont bénéficient les médicaments orphelins au titre de :

- la contribution sur les ventes des grossistes répartiteurs en pharmacie : le 1° de l'article modifie en ce sens l'article 138-1 du code de la sécurité sociale ;

- la « clause de sauvegarde », par deux modifications prévues par le à l'article L. 138-10 du même code ;

- la contribution assise sur les dépenses de promotion : en modifiant le 3° du II de l'article L. 245-2, le de l'article propose de réduire l'abattement sur les dépenses constituant l'assiette de cette contribution à 30 % du chiffre d'affaires réalisé au titre des seuls médicaments orphelins dont le chiffre d'affaires remboursable n'excède pas 20 millions d'euros.

On notera, en revanche, qu'il n'est pas proposé de limiter l'exonération de la taxe versée au profit de l'Afssaps dont bénéficient, depuis 2001, tous les médicaments orphelins.

L'application de cet article devrait :

- augmenter de 20 millions d'euros les recettes de la contribution due par les grossistes répartiteurs et de la contribution sur les dépenses de promotion ;

- consolider les 50 millions d'euros d'économies attendues de la fixation du taux K à 0,5 %, du fait de la prise en compte du chiffre d'affaires réalisé par les médicaments orphelins les plus importants pour le calcul de la contribution due au titre de cet article, et donc des remises équivalentes qu'ils devront consentir au Ceps.

A cet égard, les dispositions du 3° de l'article permettent de « consolider » l'avenant à l'accord-cadre sur les médicaments récemment conclus entre le Leem et le Ceps qui prévoit une possibilité de limitation du chiffre d'affaires global réalisé au titre des médicaments orphelins dont le coût de traitement annuel par patient excède 50 000 euros.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de suppression de cet article.

S'exprimant sur cet amendement, et sur deux autres ayant même objet, la ministre de la santé a excellemment défendu le texte du projet de loi, en rappelant :

- qu'il ne menacerait pas la recherche sur les nouvelles molécules concernant les maladies rares, les exonérations actuelles étant maintenues jusqu'à 20 millions d'euros de chiffre d'affaires ;

- que, par ailleurs, toutes les molécules labellisées « maladies rares » n'ont pas nécessité de frais de recherche très important, car il s'agit souvent de produits ayant à l'origine d'autres indications ;

- qu'il ne s'agit pas de pénaliser les entreprises concernées, mais de les faire rentrer dans le droit commun - droit commun dont on peut en outre rappeler qu'il s'applique aux 95 % des médicaments dont le chiffre d'affaires est inférieur à 20 millions d'euros ;

- que la mesure proposée n'affecterait en rien les malades, qui continueront à bénéficier de la prise en charge à 100 % de leur traitement - qui bénéficie, du reste, également aux laboratoires.

Elle a cependant été sensible aux souhaits de certains intervenants de « privilégier la voie conventionnelle » en s'inspirant de l'accord, précédemment évoqué, conclu entre le Leem et le Ceps.

Elle a donc proposé un « amendement de compromis » et l'article 20 a été adopté dans la rédaction résultant de cet amendement, consistant :

- à renvoyer à un accord-cadre entre le Ceps et « un ou plusieurs syndicats représentatifs des entreprises concernées » la fixation du seuil d'assujettissement des médicaments orphelins aux trois taxes mentionnées par l'article, étant précisé que ce seuil devrait être « compris entre 30 et 40 millions d'euros » ;

- à fixer, à défaut de conclusion de l'accord-cadre avant le 1er avril 2011, ce seuil à 30 millions d'euros.

III - La position de la commission

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale peut à divers égards paraître surprenant :

 quant à la procédure envisagée, on peut certes juger originale la fixation du taux de contributions dues par les entreprises pharmaceutiques par négociations entre les redevables et le Ceps. On notera d'ailleurs que, tel qu'est rédigé le texte adopté par l'Assemblée nationale, cette procédure aurait vocation à devenir un mode permanent de définition d'assujettissement des médicaments orphelins aux taxes en question.

Elle ne semble en tout cas pas pouvoir être retenue.

Les contributions visées à cet article sont en effet des « impositions de toute nature » au sens de l'article 34 de la Constitution, ce qui impose que leur assiette soit déterminée par le législateur.

 quant à la fourchette retenue et au seuil d'assujettissement qui serait fixé à défaut d'accord-cadre, on observera qu'ils se fondent sur un relèvement d'au moins 10 millions d'euros du chiffre prévu par le projet de loi initial.

Ce seuil serait donc différent de celui voté en 2006 pour la limitation de l'exonération de la contribution sur le chiffre d'affaires des laboratoires, différence que rien ne permet d'expliquer.

En fonction de ces considérations, votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article.

- Cet amendement répond d'abord à des préoccupations de forme : en effet, les dispositions de l'article 138-10 du code de la sécurité sociale, relatif à la « clause de sauvegarde », que propose de modifier ici l'article 20 sont déjà, à la suite de modifications antérieures, devenues difficilement lisibles. Les adjonctions nouvelles qui leur seraient apportées les rendraient pratiquement incompréhensibles. Il convient donc de les réécrire.

Par ailleurs, la rédaction proposée fait appel à une notion, celle de « chiffre d'affaires remboursable » qui n'a aucun sens et ne saurait donc être employée pour définir l'assiette d'une imposition.

- sur le fond, votre commission propose de revenir au seuil de 20 millions d'euros. Ce chiffre est déjà très élevé, comme l'a justement fait remarquer la ministre de la santé, et il a par ailleurs le mérite d'être cohérent avec celui retenu pour l'assujettissement des médicaments orphelins à la contribution sur le chiffre d'affaires des laboratoires pharmaceutiques.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article additionnel après l'article 20 (art. L. 161-37, L. 162-16-4 et L. 162-17-4 du code de la sécurité sociale) Prise en compte des recommandations et avis médico-économiques de la Haute Autorité de santé lors de la fixation et de la révision du prix des médicaments

Objet : Cet article additionnel a pour objet de prévoir une prise en compte des recommandations et avis médico-économiques de la HAS lors de la fixation du prix des médicaments, et notamment à l'occasion de la révision de ce prix.

La Haute Autorité de santé, « autorité publique indépendante à caractère scientifique », ainsi que la définit l'article L. 131-37 du code de la sécurité sociale, a, depuis sa création en 2002, été investie de missions qui lui donnent un rôle majeur dans l'évaluation des médicaments, la définition de leur bon usage, mais aussi leur réévaluation périodique, à travers les études post-inscription qu'elle demande.

La compétence d'ordre médico-économique que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a ajouté à ses missions originelles lui permet d'émettre, dans le cadre de ses missions, des recommandations et avis médico-économiques « sur les stratégies de soins, de prescriptions et de prise en charge les plus efficientes ».

Il serait regrettable de ne pas tirer tout le parti possible de la double expertise de la HAS en matière d'évaluation économique et de santé publique. En particulier, ses avis et recommandations médico-économiques devraient pouvoir être pris en compte dans le cadre du processus de fixation du prix des médicaments - et plus précisément lors de la révision de ces prix.

A cet égard, il paraît à votre commission souhaitable, sans pour autant établir de lien organique ou formel entre la HAS et le Ceps - de faire en sorte que les avis et recommandations médico-économiques de la Haute Autorité soient un des éléments pris en compte par le Ceps pour apprécier l'évolution souhaitable du prix des médicaments.

Dans ce but, il est proposé de préciser, aux articles du code de la sécurité sociale relatifs à la fixation du prix des médicaments que, le cas échéant, la fixation - conventionnelle ou unilatérale - de ce prix tienne compte, à côté de l'amélioration du service médical rendu par le produit, du prix des médicaments à même visée thérapeutique et de l'utilisation réelle ou constatée du médicament, des recommandations et avis économiques de la HAS.

Il paraît également souhaitable que ces avis et recommandations fassent partie des éléments pouvant motiver la demande par le Ceps d'une adaptation des conventions conclues avec les laboratoires.

Il convient aussi que les études post-inscriptions demandées par la HAS puissent comporter une dimension médico-économique.

Enfin, il est proposé de préciser explicitement que les recommandations et avis médico-économiques de la HAS peuvent porter non seulement sur les stratégies de soins, de prescriptions et de prise en charge les plus efficientes mais aussi sur l'évolution des prix des médicaments.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous demande d'adopter.

Article 21 (art. L. 134-1, L. 134-4, L. 134-5-1, L. 612-1, L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale, art. L. 731-2 du code rural et de la pêche maritime, art. 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005) Suppression de la compensation généralisée maladie

Objet : Cet article vise à supprimer le mécanisme de compensation généralisée entre régimes obligatoires de sécurité sociale au titre de la maladie, tout en en neutralisant l'impact financier.

I - Le dispositif proposé

· Les mécanismes de compensation

Depuis la fin des années 50, plusieurs compensations ont été créées pour assurer une certaine solidarité financière entre les régimes d'assurance maladie et pour tenir compte des différences qu'ils présentent en termes de nombre de cotisants et bénéficiaires et en termes de prestations.

Les compensations bilatérales concernent d'une part, le régime général, d'autre part, les régimes spéciaux de salariés (SNCF, RATP, militaires, mines, gens de mer, Banque de France et clercs de notaire). Le régime général prend ainsi à sa charge, en ce qui concerne les prestations en nature, le déficit que le régime spécial aurait constaté s'il avait appliqué les règles d'indemnisation du régime général.

Transferts de compensation bilatérale maladie en millions d'euros en 2008

Lecture : le régime général est débiteur de 1,7 milliard d'euros, celui des mines est créditeur de 1 milliard.

Source : commission de compensation, cité dans le rapport annuel de la Cour des comptes, septembre 2010

Il existe en outre d'autres transferts : intégration financière des régimes maladie agricoles - salariés et non salariés - dans les comptes du régime général et transfert d'équilibre versé par la Cnam au régime des marins (Enim) et à la caisse nationale militaire.

La compensation démographique généralisée a été créée en 1974 et est inscrite à l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale. Elle touche les régimes obligatoires comportant un effectif minimum33(*). Elle tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et, lorsque les capacités contributives de l'ensemble des non-salariés pourront être définies dans les mêmes conditions que celles des salariés, elle tendra également à remédier aux disparités de capacités contributives entre les régimes.

Elle est calculée sur la base34(*) :

- d'une prestation de référence, qui est la prestation la plus basse parmi l'ensemble des régimes concernés - en l'espèce, celle du régime social des indépendants - ;

- d'une cotisation moyenne, qui est la cotisation théorique qui devrait être versée par chaque cotisant actif pour financer cette prestation de référence.

Transferts de compensation généralisée maladie en millions d'euros en 2008

Source : commission de compensation, cité dans rapport annuel de la Cour des comptes, septembre 2010

Les transferts de compensation généralisée se résument principalement à une contribution du RSI au profit du régime des non salariés agricoles. Depuis 2008, on constate une augmentation de la contribution du RSI, en raison de nouveaux besoins de la part des régimes salariés, qui deviennent d'ailleurs débiteurs, et malgré une diminution du solde déficitaire de la MSA des exploitants.

· Les modifications proposées

Cet article vise à supprimer la compensation démographique généralisée, en éliminant les flux croisés et en en neutralisant l'impact financier pour les différents régimes concernés.

Le du paragraphe I supprime, dans l'article L. 134-1, le principe même d'une compensation au titre de l'assurance maladie et maternité en ce qui concerne les prestations en nature. En revanche, cette compensation persistera pour le risque vieillesse.

De ce fait, le supprime des recettes du RSI le versement éventuel au titre de la compensation généralisée.

Le paragraphe II opère la même suppression pour le régime des non salariés agricoles et substitue à cette recette une fraction égale à 30,89 % du produit de la contribution sociale de solidarité (C3S), instituée par l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale.

L'article L. 651-2-1 fixe quant à lui la répartition du produit de la C3S, qui sert en priorité au comblement du déficit comptable du RSI, puis au financement du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et du fonds de réserve des retraites (FRR) en cas de reliquat.

Le et le du paragraphe I réorganise ces modalités d'affectation de la C3S :

- pour tirer les conséquences des choix de financement de la dette sociale inscrits dans le présent projet de loi de financement et dans le projet de loi de finances pour 2011, le FRR, qui est rapproché de la Cades, ne sera plus attributaire de la C3S ;

- le produit de la cotisation sera d'abord affecté au régime des non salariés agricoles, à hauteur de 30,89 % comme fixé au paragraphe II de cet article, puis au RSI et, enfin, au FSV.

Pour 2011, le besoin du régime des non salariés agricoles est estimé à 966 millions d'euros, celui des régimes salariés à 348 millions, si bien que la contribution totale du RSI aurait dû s'élever au total à 1,3 milliard.

Plutôt que de répartir au prorata le produit nécessaire de C3S entre le régime des non salariés agricoles et les régimes salariés, le Gouvernement a fait le choix de ne pas affecter de C3S à ces derniers, estimant de manière lapidaire que cette contribution « a vocation à financer les régimes des non salariés ». On notera toutefois qu'elle alimente également le FSV et, avant modification, le FRR.

Cette décision implique de procéder à une nouvelle répartition des droits sur le tabac, afin de neutraliser l'impact financier de la réaffectation de la C3S, impact qui serait positif pour le régime agricole et négatif pour les régimes salariés. Le paragraphe III prévoit ainsi qu'à compter de 2011, la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) sera attributaire de 15,44 % des droits de consommation sur les tabacs, au lieu de 18,68 %, la Cnam en recevant 42,05 % au lieu de 38,81 %.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé, dans les sections II et III du chapitre IV du titre III du livre premier du code de la sécurité sociale, les références aux compensations bilatérales entre le régime général, d'une part, le régime des marins et gens de mer et celui des employés de la Banque de France, d'autre part.

La référence à ces flux de compensations est en effet devenue inutile depuis l'intégration financière de ces deux régimes à la Cnam :

- l'article 57 de la loi de finances pour 2006 prévoit que le régime des marins bénéficie d'une contribution d'équilibre de la Cnam ;

- les risques maladie et maternité du régime de la Banque de France relèvent du régime général depuis le décret n° 2007-406 du 23 mars 2007.

III - La position de la commission

Le rapport annuel de la Cour des comptes sur la sécurité sociale, publié en septembre 2010, réserve un chapitre aux compensations inter-régimes, maladie et vieillesse.

En ce qui concerne la compensation généralisée, elle critique l'exclusion des effectifs des départements d'outre-mer dans le calcul et l'absence de prise en compte des capacités contributives des cotisants.

En ce qui concerne les compensations bilatérales, elle constate que les calculs de transferts ne sont pas réalisés selon les dispositions réglementaires, ce qui fait supporter à la Cnam une charge injustifiée s'élevant en 2008 à 471 millions d'euros, soit 28 % de sa contribution.

La Cour conclut : « les transferts de compensation démographique, notamment ceux découlant des compensations bilatérales, ne sont plus adaptés. Compte tenu de la diversité des mécanismes de transferts, une mise à plat est nécessaire pour simplifier et améliorer l'équité et la transparence dans les relations entre les régimes. Le régime général ne doit pas compenser les efforts contributifs insuffisants d'autres régimes ».

Dans ces conditions, supprimer la compensation démographique généralisée est une décision positive, d'autant qu'il était devenu paradoxal d'affecter spécialement une contribution sociale à l'équilibre d'un régime alors que, du fait de mécanismes de compensations, celui-ci était devenu le contributeur principal, voire unique, à l'équilibre d'autres régimes.

Au final, votre commission salue cet effort de simplification, qui va dans le sens d'une recommandation de la Cour des comptes, mais souhaite que le mouvement se poursuive pour réviser en profondeur les mécanismes de compensation bilatérale.

Elle a adopté un amendement qui, outre une précision rédactionnelle, rétablit la possibilité de versement d'acomptes provisionnels de la C3S comme cela est aujourd'hui prévu.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 22 (art. 3 de la loi du 12 juillet 1937 instituant une caisse de retraite et d'assistance des clercs de notaires) Instauration d'une cotisation sur les avantages de retraite servis par la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires

Objet : Cet article a pour objet d'instaurer une cotisation sur les avantages de retraite servis par la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire.

I - Le dispositif proposé

 La situation financière de la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaire (CRPCEN)

Institué par la loi du 12 juillet 1937, le régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires assure la protection sociale des clercs et employés du notariat.

Régime spécial obligatoire de sécurité sociale et organisme national multibranches de droit privé doté de l'autonomie juridique et financière, il couvre les risques maladie, vieillesse et invalidité. Parallèlement, il développe une action sanitaire et sociale pour ses bénéficiaires.

Le régime est géré depuis 1939 par la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires, la CRPCEN. Celle-ci dispose de ressources propres, composées des cotisations sur salaires recouvrées auprès des offices notariaux et des organismes assimilés - tels que le Conseil supérieur du notariat, les chambres et les conseils régionaux de notaires, la mutuelle des clercs et employés de notaires, les organismes de formation professionnelle et de formation continue -, d'une taxe sur les émoluments perçus par les études notariales et d'un patrimoine immobilier.

Depuis plusieurs années, le régime connaît une dégradation significative de ses comptes qui a entraîné un déficit d'environ 182 millions d'euros fin 2009.

Deux raisons à cela :

- d'une part, la structure démographique du régime qui se détériore année après année : de 0,87 en 2007, le rapport entre le nombre de cotisants et celui des retraités est passé à 0,81 en 2008, puis à 0,71 en 2009 ;

- d'autre part, la crise économique et financière qui n'a pas épargné le notariat et a provoqué une contraction de la masse salariale ainsi qu'une baisse des encaissements liés aux émoluments. Il s'en est suivi une diminution de l'ordre de 8 % des recettes du régime en 2009.

En octobre 2009, le ministre du travail a adressé un courrier à la caisse afin que « des mesures de redressement permettant de dégager rapidement des économies ou des recettes supplémentaires au niveau minimal de 80 millions d'euros par an » soient formulées.

Après des négociations particulièrement délicates, le conseil d'administration de la CRPCEN a adopté le 18 décembre 2009 un plan de redressement du régime reposant principalement sur des recettes supplémentaires :

- augmentation des cotisations sur salaires de 3,78 %, dont 1,63 % à la charge du salarié et 2,15 % à la charge de l'employeur. Cette mesure a été mise en oeuvre dès le 1er janvier 2010, conformément à la proposition du conseil d'administration, par le décret n° 2009-1742 du 30 décembre 2009 ;

- institution d'une cotisation sur les pensions servies par la CRPCEN aux seuls retraités relevant de son régime d'assurance maladie, cette cotisation étant limitée à 1 % du montant de la pension perçue.

L'instauration de cette cotisation nécessite un support législatif dans la mesure où les recettes du régime sont définies à l'article 3 de la loi du 12 juillet 1937 instituant la CRPCEN.

Elle figure déjà dans le projet de loi de modernisation des professions judiciaires et juridiques réglementées, qui a fait l'objet d'une première lecture à l'Assemblée nationale. Cependant, compte tenu du calendrier d'examen de ce projet de loi et de la poursuite de la dégradation des comptes de la CRPCEN, une adoption dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 est indispensable pour permettre sa mise en oeuvre dès le début de l'année prochaine.

 La création d'une cotisation sur les avantages de retraite servis par la caisse

Les retraités de la CRPCEN ne sont pas soumis à cotisation maladie (hors CSG et CRDS) contrairement aux retraités du régime général lesquels acquittent une cotisation maladie de 1 % sur les pensions complémentaires, excepté les personnes exonérées de l'impôt sur le revenu et les titulaires du minimum vieillesse (cf. article L. 241-12 du code la sécurité sociale).

Dans l'étude d'impact, le Gouvernement fait valoir que cette situation est d'autant plus étonnante que le régime d'assurance maladie de la CRPCEN est plus favorable que le régime général. Le ticket modérateur sur les prestations en nature est, en effet, inférieur de dix à vingt points environ.

Le présent article propose donc de modifier l'article 3 de la loi du 12 juillet 1937 afin d'instituer une cotisation obligatoire assise sur les avantages de retraite (pensions de droits propres et de droits dérivés) servis par la CRPCEN. Le taux de cette cotisation sera fixé par décret. Le conseil d'administration de la caisse a exprimé le souhait qu'il soit de 1 %, dans un souci « d'équité avec les assurés du régime général ».

Cette mesure ne s'applique toutefois qu'aux seuls pensionnés ayant opté pour le régime d'assurance maladie de la CRPCEN, conformément à la demande de son conseil d'administration.

Comme l'indique l'étude d'impact, « la différence de traitement opérée entre retraités de la CRPCEN s'appuie sur une différence objective de situation résultant de l'affiliation ou non au régime spécial d'assurance maladie de la CRCPEN, lequel offre une couverture maladie plus favorable que celle offerte par le régime général ».

En outre, il est proposé que les pensionnés titulaires du minimum vieillesse ainsi que ceux exonérés du versement de la CSG et de la CRDS ne soient pas soumis à cette cotisation (par référence au 2° du paragraphe III de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale), ce qui correspond également à une demande du conseil d'administration de la CRPCEN.

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification au présent article.

II - La position de la commission

Compte tenu de la situation financière préoccupante du régime des clercs et employés de notaires, votre commission approuve la création de cette nouvelle cotisation, laquelle fait partie des mesures adoptées l'année dernière par le conseil d'administration de la caisse dans le cadre de son plan de redressement.

Elle fait cependant observer qu'une telle mesure ne rapporterait qu'un peu plus de cinq millions d'euros par an à la caisse, montant qui semble bien faible au regard du déficit de 182 millions d'euros enregistré en 2009. Même si l'augmentation des cotisations déjà mise en oeuvre devrait permettre 60 millions d'euros de recettes supplémentaires par an, une mesure plus structurelle sera sans doute nécessaire dans les années à venir.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 23 Approbation du montant de la compensation des exonérations de cotisations sociales

Objet : Cet article propose d'approuver le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales dites « ciblées », soit 3,4  milliards d'euros, leur détail figurant dans l'annexe 5 du projet de loi de financement.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

c) Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 5° du III de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

(extraits du III)

III. - Sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes :

5° Enumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme ;

Ces dispositions revêtent une très grande importance pour votre commission qui, lors de la discussion de cette loi organique, avait en effet souhaité voir le principe de la compensation élevé au niveau organique.

L'article propose d'approuver le montant des compensations pour 2011, en le fixant à 3,4 milliards d'euros, au lieu de 3,5 milliards d'euros en 2010.

Ce chiffre correspond uniquement aux dispositifs ciblés, les allégements généraux étant financés par un ensemble de recettes fiscales affectées à ce titre au régime général en application de l'article 56 de la loi de finances pour 2006. Les allégements sur les heures supplémentaires institués par la loi Tepa sont également compensés par l'affectation de recettes fiscales, comme le prévoit l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008.

Les allégements ciblés de cotisations sociales sont, pour leur part, compensés par des crédits budgétaires.

L'annexe 5 fournit le détail de ces exonérations. Avant d'en mesurer l'enjeu financier, ce document présente d'abord une sorte de panorama de l'ensemble des dispositifs d'exonération existants.

Présentation des dispositifs d'exonération de cotisations ou contributions sociales

- allégement général sur les bas salaires (« réduction Fillon ») ;

- heures supplémentaires et complémentaires (loi Tepa) ;

- mesures visant à promouvoir l'apprentissage, la qualification et les stages (cinq dispositifs) ;

- mesures destinées à favoriser l'emploi de publics en difficulté : jeunes et titulaires de minima sociaux (trois dispositifs) ;

- mesures ciblées sur les services à la personne (cinq dispositifs) ;

- dispositifs propres à l'emploi dans le secteur agricole (cinq dispositifs) ;

- exonérations ciblées sur certains territoires (zones de revitalisation rurale ou urbaine, zones franches urbaines, Dom) (neuf dispositifs) ;

- exonérations ciblées sur certains secteurs d'activité (hôtels, cafés, restaurants, jeunes entreprises innovantes, marins salariés) (quatre dispositifs) ;

- exonérations sur les régimes spéciaux (deux dispositifs) ;

- exonérations applicables aux travailleurs non salariés non agricoles (six dispositifs).

Au total, l'annexe au projet de loi de financement pour 2011 comporte quarante-trois mesures d'exonération, au lieu de quarante-quatre en 2010. S'y ajoutent divers mécanismes d'exemptions d'assiette, qui figurent dans ce même document, et sont au nombre de vingt-six cette année.

Tant le projet de loi de financement que le projet de loi de finances pour 2011 proposent plusieurs mesures pour modifier, dans le sens de la réalisation d'économies, ou pour supprimer des exonérations ou exemptions d'assiette. Le total représenterait 3,2 milliards d'économies, dont 900 millions résultant de mesures prévues en projet de loi de finances et 2,6 milliards en projet de loi de financement. C'est la première fois qu'une remise en cause de dispositifs dérogatoires de cette ampleur est réalisée ; elle s'inscrit parfaitement dans la stratégie de révision systématique des niches fiscales et sociales proclamée par le Gouvernement.

Le tableau ci-après en présente le détail :

Mesures législatives de réduction, exonérations ou abattement d'assiette

Valeur juridique

Fiche n°

Modifications

Mesures d'économie

Annualisation du calcul de la réduction générale

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

1

Abattement de 3 % de l'assiette CSG pour frais professionnels

Jeunes entreprises innovantes

Projet de loi de finances pour 2011

31

Exonération applicable aux organismes d'intérêt général en zone de revitalisation rurale

22

Suppressions

Exonérations services à la personne en faveur des prestataires intervenant auprès des publics non fragiles

Projet de loi de finances pour 2011

14

Abattement de 15 points de cotisations en faveur des particuliers employeurs cotisant sur l'assiette réelle

15

Exonération sur l'avantage en nature dans les hôtels-café-restaurants

30

Exonération de cotisations liées aux contrats de retour à l'emploi et du contrat initiative emploi

42

Exonération relative aux indemnités de départ dans le cadre des plans de GPEC

61

Source : Annexe 5 du PLFSS

Le montant des cotisations non-perçues au titre des mesures d'exonérations - générales et ciblées - reste néanmoins très élevé. Pour la troisième année consécutive cependant, il ne progresse pas en 2011.

Le tableau ci-après fournit une synthèse du coût des exonérations pour les exercices allant de 2008 à 2011. Il affiche aussi le montant des mesures d'exonération non compensées.

Coût des exonérations

 

(en millions d'euros)

Dispositifs

2008

2009

2010

2011

Allégements généraux (« réduction Fillon »)

22 608

22 229

21 845

21 180

Heures supplémentaires (loi Tepa)

2 954

3 065

3 127

3 228

Allégements ciblés

4 275

4 051

4 032

3 448

Total mesures compensées

29 936

29 370

29 030

27 882

Mesures non compensées

2 850

2 969

3 118

3 151

Total exonérations compensées et non compensées

32 785

32 339

32 148

31 033

 

Source : Annexe 5 du PLFSS

Ce tableau fait notamment apparaître :

le coût très élevé de la politique d'allégement de charges sociales, de l'ordre de 31 milliards d'euros en 2011 ;

- l'impact prépondérant dans cet ensemble de la « réduction Fillon » et du poids de la détaxation des heures supplémentaires au titre de la loi Tepa ;

- l'importance des mesures non compensées : ce montant atteint 3,2 milliards d'euros en 2011, soit un niveau très proche de celui des mesures d'allégement ciblées et compensées.

La compensation des exonérations ciblées, évaluée à 3,4 milliards pour 2011, se fait par crédits budgétaires. Quatre missions y contribuent pour l'essentiel ainsi que le montre le tableau ci-après.

(en millions d'euros)

Compensation budgétaire

2009 Exécution

2010 LFI/LFR

2011 PLF

Mission Travail

2 180

1 891

1 560

Mission Outre-mer

1 109

1 104

1 087

Mission Ville

279

242

198

Mission Recherche

47

509

427

Total des allégements ciblés compensés (toutes missions)

3 831

3 958

3 448

 

Source : Annexe 5 du PLFSS

Pour la mission « Travail », il s'agit principalement de compenser les exonérations liées au contrat d'apprentissage, en très forte augmentation (951  millions inscrits dans le projet de loi de finances pour 2011 au lieu de 693 millions en 2010), au régime micro-social simplifié dans le cadre du dispositif de l'auto-entepreneur (246 millions au lieu de 157 millions) ainsi qu'au développement des services à la personne. La mission « Outre-mer » finance la franchise de cotisations patronales pour les entreprises implantées dans les Dom, mesure la plus importante en termes de volume financier, soit 1,1 milliard. La mission « Ville » compense les exonérations liées aux zones franches urbaines (193 millions), la mission « Agriculture » celles relatives à la nouvelle exonération pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles (427 millions).

Ces crédits se révèlent néanmoins, année après année, insuffisants. En 2006, il a manqué 1 milliard d'euros. En 2007 comme en 2008, l'insuffisance des crédits budgétaires s'est élevée à plus de 1,2 milliard d'euros. En 2009, la situation s'est améliorée avec un écart de 600 millions seulement.

Pour 2010, l'inscription des crédits nécessaires en loi de finances a été établie sur la base des demandes faites par les caisses de sécurité sociale elles-mêmes, dans le but d'assurer une meilleure adéquation des crédits aux besoins réellement constatés. De fait, les dotations prévues à ce titre dans les missions « Travail » et « Outre-mer » ont été sensiblement ajustées. Néanmoins, on constate aujourd'hui à nouveau des insuffisances de crédits. Les dispositifs dont le coût n'a pas été suffisamment pris en compte en loi de finances sont l'exonération au titre des travailleurs occasionnels dans le secteur agricole, les contrats d'apprentissage et les exonérations au titre du plan de développement des services à la personne.

Du fait des décalages enregistrés chaque année entre les dotations budgétaires prévues pour la compensation des exonérations ciblées et leur coût réel, une dette de l'Etat se constitue envers la sécurité sociale. Ainsi, pour le régime général, cette dette a atteint, de manière cumulée, 3,6 milliards d'euros au 31 décembre 2009 et 3,99 milliards pour l'ensemble des régimes.

Compte tenu des versements effectués par l'Etat au premier semestre 2010, la situation est la suivante : la dette cumulée par l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale au titre des exercices 2009 et antérieurs a atteint, au 31 décembre 2009, 651 millions d'euros pour le régime général et 768 millions d'euros pour l'ensemble des régimes, soit un niveau moindre que les années précédentes.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission souhaite, au préalable, souligner la très grande qualité de l'annexe 5 qui fournit, de façon de plus en plus exhaustive le détail des diverses mesures d'exonérations de charges et d'exemptions d'assiette ainsi que les modalités de leur compensation.

Elle salue aussi les progrès faits dans deux directions :

- une évaluation plus correcte des crédits budgétaires initiaux nécessaires à la compensation des mesures d'exonérations ciblées ; votre commission espère que cet effort d'assainissement pourra être mené à son terme et que, dans l'exécution des prochaines lois de finances, on n'observe plus de décalage entre les dotations initiales et le coût réel des exonérations pour la sécurité sociale ; malheureusement, cela devrait être à nouveau le cas dans l'exécution 2010 étant donné le fort dynamisme de certains dispositifs, au premier rang desquels l'exonération liée au contrat d'apprentissage ;

- un souci d'appliquer rigoureusement les nouvelles règles de bonne gouvernance de la première loi de programmation des finances publiques ; celles-ci doivent en effet conduire, d'une part, à ne plus créer de mesure dérogatoire sans la gager par la suppression ou la limitation d'une autre mesure, d'autre part, à réexaminer chacun des dispositifs d'exonération ou d'exemption d'assiette en vigueur, au regard de son coût et de son efficacité.

A cet égard, votre commission insiste sur la nécessité d'effectuer le travail d'évaluation du coût et de l'efficacité de chacun des dispositifs en vigueur qui devra être transmis par le Gouvernement au Parlement avant le 30 juin 2011.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 15 Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 (article 56).

* 16 C'est-à-dire un contrat dont les garanties ne couvrent pas la participation forfaitaire pour chaque acte ou consultation réalisé par un médecin, créée par la loi précitée du 13 août 2004, ni la franchise sur les médicaments, les actes paramédicaux et les transports sanitaires mise en place par l'article 52 de la loi n° 2007-1786 de financement de la sécurité sociale pour 2008 (article L. 863-6 du code de la sécurité sociale).

* 17 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009, article 133-I.

* 18 Article 50 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

* 19 Cf. programmes de qualité et d'efficience « maladie », annexe I au projet de loi de financement.

* 20 C'est-à-dire en multipliant par 12 le montant mensuel de l'allocation, ce qui conduit nécessairement à une certaine approximation, les plafonds ACS étant calculés sur la somme des ressources des douze mois précédents.

* 21 Observatoire des inégalités : « l'inégal accès à la complémentaire santé », décembre 2008.

* 22 Rapport remis en juin 2010 au Gouvernement en application de l'article L. 863-5 du code de la sécurité sociale.

* 23 « Le coût de la couverture santé des ménages », septembre 2010, département des Études.

* 24 Toutefois, la loi du 13 août 2004 relatifs à l'assurance maladie a fixé le taux K pour les années 2005 à 2007.

* 25 Exclusivité qui peut toutefois être retirée après cinq ans, à la demande d'un Etat membre, s'il est établi que les conditions de la désignation du médicament en tant que médicament orphelin ne sont plus remplies ou que son prix est excessif.

* 26 Rapport remis le 21 juillet 2010 par Gil Tchernia aux ministres chargés de la santé, de l'enseignement supérieur et de la recherche, du travail, de la solidarité et de la fonction publique et de l'industrie.

* 27 Dont le développement clinique « se heurte à de nombreuses difficultés et au peu de motivation des industriels, posant parfois le problème de la sécurité et de l'efficacité de leur utilisation. Des arrêts de commercialisation peuvent survenir, pour peu que les indications de ces produits de santé dans les maladies fréquentes diminuent, même en l'absence d'alternative thérapeutique pour les maladies rares » (rapport Tchernia précité).

* 28 « Les orphelins de la santé ».

* 29 HCSP, « rapport d'évaluation du plan national maladies rares 2005-2008 », avril 2009.

* 30 En raison de la création du crédit d'impôt recherche.

* 31 Ils devraient être quinze en 2010.

* 32 Loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 (article 21-V).

* 33 L'article L. 134-9 du code de la sécurité sociale précise qu'il s'agit des régimes dont l'effectif des actifs cotisants et des retraités titulaires de droits propres âgés de soixante-cinq ans ou plus dépasse au total 20 000 personnes au 1er juillet de l'année considérée.

* 34 Article D. 134-3 du code de la sécurité sociale.