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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Examen des articles

3 novembre 2010 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

Section 3 Prévisions de recettes et tableaux d'équilibre

Article 24 Fixation des prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Objet : Cet article a pour objet de fixer les prévisions de recettes pour 2011 de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général, ainsi que des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

a) Elle prévoit, par branche, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes. L'évaluation de ces recettes, par catégorie, figure dans un état annexé ;

Les recettes attendues pour 2011 s'élèvent à 426,1 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, en augmentation de 3,9 % par rapport à 2010. Pour le régime général, ce montant est de 306,2 milliards d'euros, en progression de 4,2 % par rapport à 2010.

Cette hausse des recettes en 2011 est d'abord imputable à l'amélioration de l'environnement économique. L'augmentation de la masse salariale privée, estimée à 2 % en 2010 puis 2,9 % en 2011, entraine une reprise de la croissance des prélèvements sur les revenus d'activité, et donc des cotisations et de la CSG qui représentent les trois quarts des recettes.

L'autre facteur de progression tient à la stratégie de réduction des niches sociales.

L'annexe C incluse dans le projet de loi de financement fournit le détail des recettes des régimes de sécurité sociale, par catégorie et par branche. D'autres précisions sont données par deux documents également annexés au texte : l'annexe 4 « Recettes des régimes de sécurité sociale par catégorie et par branche » et, pour partie, l'annexe 9 « Impact sur les comptes des mesures nouvelles ».

Les recettes de la sécurité sociale se divisent en quatre grands ensembles auxquels il faut ajouter les recettes des organismes concourant au financement des régimes de base, en l'occurrence le FSV.

 Les cotisations

En 2011, les cotisations s'élèveraient à 225,4 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et à 179,2 milliards pour le régime général, en hausse, respectivement, de 4,5 % et de 5,2 % par rapport à 2010.

Près de la moitié des cotisations sont affectées à la branche vieillesse (45 % du montant total des cotisations pour l'ensemble des régimes de base). Viennent ensuite la branche maladie avec 34,8 %, la famille pour 15 % et les accidents du travail - maladies professionnelles pour 5,2 %.

 Les impôts et taxes affectés

En 2011, les impôts et taxes affectés aux régimes de base s'élèveraient à 118,1 milliards d'euros, en augmentation de 1,4 % par rapport à 2010. Sur ce total, les impôts et taxes affectés au régime général représenteraient 97,7 milliards, en hausse de 1,6 % par rapport à 2010.

Cette catégorie est donc globalement stable, ainsi qu'en 2009, au lieu d'augmenter comme les années précédentes. La branche maladie est la première bénéficiaire de ces recettes, avec plus de 70 % de l'ensemble, en raison de l'affectation à cette branche de la majeure partie de la CSG, soit 60,6 milliards sur un produit total de 73,1 milliards.

Le reste des impôts et taxes affectés est essentiellement marqué par l'évolution des droits tabacs et de la taxe sur les salaires qui entrent dans la composition du panier de recettes fiscales affectées à la compensation des allégements généraux de charges sociales.

 Les contributions publiques

La catégorie « contributions publiques » comporte trois ensembles : les subventions d'équilibre à divers régimes, les remboursements de prestations versées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat, enfin les remboursements de cotisations.

Le total de ces contributions atteindrait, pour l'ensemble des régimes de base, 7,2 milliards d'euros en 2011.

Elles viennent abonder la branche vieillesse à hauteur de 7,1 milliards d'euros. L'essentiel est représenté par les subventions d'équilibre à divers régimes, destinées à assurer l'équilibre de certains régimes spéciaux, qui pourraient s'élever à 7 milliards, dont 3,2 milliards pour la SNCF (soit près de la moitié de l'ensemble), 1,1 milliard pour le régime des ouvriers de l'Etat, 797 millions pour le régime des marins, 1,2 milliard pour le régime minier et 527 millions pour la RATP. Depuis 2005, le régime des exploitants agricoles ne reçoit plus de subvention d'équilibre.

 Les transferts

Les transferts reçus par les régimes de sécurité sociale atteindraient 23,7 milliards d'euros. L'essentiel est lié à des transferts internes aux régimes de base, notamment au titre de la compensation démographique.

 Les recettes du FSV

Pour les recettes des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, ne sont mentionnées, au titre de 2011, que les recettes du FSV, du fait de la suppression du Ffipsa le 1er janvier 2009.

Les prévisions de recettes du FSV pour 2011, inscrites au de cet article, atteignent 18 milliards d'euros, soit un montant très nettement supérieur à celui de 2010 qui était de 13,3 milliards.

Ces recettes sont, conformément à l'annexe C, pour l'essentiel des impôts et taxes affectés, pour un montant de 13,7 milliards, dont 9,5 milliards au titre de la CSG.

L'autre source de recettes pour le FSV est constituée d'un transfert de la Cnaf au titre des majorations de pensions pour enfants à charge. Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 et fixé initialement à 15 % du montant de ces majorations, le taux de ce transfert a été porté à 30 % en 2002, puis à 60 % pour 2003, 2004 et 2005. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a figé ce taux à 60 % pour les années 2006 et suivantes. La loi de financement pour 2009 a relancé le processus de transfert et a fixé ce taux à 70 % pour 2009, 85 % pour 2010 et 100 % pour 2011, ce qui entraîne un transfert de 4,4 milliards, au lieu de 3,6 milliards en 2010, 2,9 milliards en 2009 et 2,4 milliards en 2008.

Le tableau ci-après détaille l'impact attendu par le Gouvernement des mesures nouvelles 2011 sur les recettes.

Mesures nouvelles 2011 sur les recettes

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures nouvelles 2011 sur les recettes

922

939

Augmentation du forfait social

350

350

Augmentation des contributions sur les stock-options

70

70

Assujettissement des rémunérations versées par des tiers

70

70

Plafonnement de l'abattement pour frais professionnels applicable à la CSG

20

20

Suppression des exonérations de taxe sur les médicaments orphelins

17

20

Augmentation du taux de la cotisation AT/MP

485

485

Intégration dans l'assiette des cotisations des non-salariés agricoles des revenus tirés de la mise en location des terres et biens

 

9

Création d'une cotisation maladie sur les pensions servies par la CRPCEN

 

5

 

FSV

Mesures nouvelles en recettes

3 654

Mesure sur les retraites chapeaux

110

Annualisation des allégements généraux et transfert d'une fraction de taxe sur les salaires

2 000

Transfert de la C3S additionnelle et d'une fraction du forfait social

1 410

Plafonnement de l'abattement pour frais professionnels applicable à la CSG

3

Transfert du produit des licences UMTS actuellement au FRR

75

Impact des mesures sur le solde du RSI et gain de C3S

56

Au titre du présent projet de loi de financement, les mesures nouvelles en matière de recettes atteignent 939 millions d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, dont 922 millions pour le régime général, et plus de 3,6 milliards pour le FSV.

Ces mesures comprennent :

l'annualisation du calcul des allégements généraux de cotisations sociales pour un produit estimé à 2 milliards d'euros ;

le relèvement de 0,1 point du taux des cotisations affectées à la branche AT-MP, pour un rendement attendu de 485 millions d'euros ;

- la poursuite de la politique de réduction des niches sociales, avec la majoration du forfait social (article 13), le renforcement des prélèvements portant sur les retraites chapeau (article 10), l'augmentation des contributions sur les stock-options (article 11), le plafonnement de l'abattement pour frais professionnels applicable à la CSG (article 15), l'assujettissement aux prélèvements sociaux des sommes versées par des tiers (article 16).

Le FSV se voit attribuer plus de 3,5 milliards de recettes supplémentaires liées au fait que, dans le cadre de la réforme des retraites, il voit son champ de prise en charge des dépenses de solidarité étendu.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Pour tenir compte de l'adoption du projet de loi sur les retraites et des amendements votés par l'Assemblée nationale sur la troisième partie, les tableaux ont été légèrement modifiés, le total des recettes étant accru de 500 millions pour les régimes obligatoires de base et 40 millions pour le régime général.

III - La position de la commission

Sous réserve des observations contenues dans le tome I du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 25 Approbation du tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base

Objet : Cet article a pour objet de déterminer, par branche, le tableau d'équilibre pour 2011 de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

d) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre présentés par branche et établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour le régime général, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

Le tableau fait apparaître un déficit global pour l'ensemble des régimes obligatoires, en 2011, de 22,7 milliards d'euros au lieu de 24,8 milliards pour l'année en cours et de 21,7 milliards pour 2009, soit une réduction de 2 milliards par rapport à 2010 mais une quasi-stabilisation au niveau d'il y a deux ans.

Pour la première fois depuis 2008, trois branches seulement affichent des déficits. La maladie connaitrait le déficit le plus élevé, avec 11,3 milliards, puis la vieillesse avec un solde négatif de 8,6 milliards. La famille enregistrerait un déficit de 3 milliards et la branche accidents du travail-maladies professionnelles un excédent de 100 millions.

Les régimes obligatoires autres que le régime général devraient connaitre au total un déficit de 1,4 milliard d'euros, au lieu de 900 millions en 2010. Celui-ci s'explique essentiellement par le déficit de la branche retraite du régime des non-salariés agricoles.

Le tableau d'équilibre, qui est présenté dans cet article, est issu du rapprochement entre les prévisions de recettes pour 2011, examinées à l'article 24 ci-dessus, et les objectifs de dépenses commentés aux articles 46 pour la branche maladie, 48 pour la branche vieillesse, 53 pour la branche accidents du travail et 56 pour la branche famille.

S'agissant des dépenses, le tableau ci-après présente une synthèse des mesures nouvelles pour 2011 en précisant leur impact financier.

Mesures nouvelles 2011 sur les dépenses

(en millions d'euros)

 

Régime général

Tous régimes

Mesures sur les dépenses d'assurance maladie

2 023

2 381

Mesures d'économies intégrées à l'Ondam 2011

2 032

2 390

Baisse de prix des produits de santé

425

500

Ralentissement structurel des dépenses de médicaments (générications...)

60

70

Mise en place d'un forfait pour les bandelettes

30

35

Abaissement du taux K à 0,5 %

43

50

Baisse de tarifs de certains professionnels de santé

170

200

Maîtrise médicalisée

468

550

Réforme ALD sur l'hypertension artérielle

17

20

Fin de la prise en charge automatique des transports à 100 % pour les ALD

17

20

Passage de 91 à 120 € du seuil d'application du forfait de 18 €

81

95

Passage à 30 % des médicaments remboursés actuellement à 35 %

81

95

Passage à 60 % des dispositifs médicaux remboursés actuellement à 65 %

85

100

Convergence tarifaire ciblée

128

150

Optimisation de la performance hospitalière

174

205

Passage du secteur médico-social à une logique AE/CP

255

300

Mesures hors Ondam

- 9

- 9

Cumul des revenus d'une activité salariée avec une pension d'invalidité servie par le RG

- 8

- 8

Transfert des contentieux transfusionnels de l'EFS à l'Oniam

- 21

- 25

Diminution de la dotation à l'Eprus

20

24

     

Mesures nouvelles en dépenses pour le risque famille

160

160

Harmonisation de la date d'effet pour le versement de l'allocation de base de la Paje

40

40

Suppression de la possibilité d'une rétroactivité de trois mois de l'effet des aides personnelles au logement

120

120

     

Mesures nouvelles en dépenses pour le risque AT-MP

- 83

- 84

Prise en charge du dispositif « pénibilité »*

- 58

- 58

Augmentation de la dotation de la branche au Fiva

- 25

- 25

Création dans le régime agricole d'aides financières simplifiées

0

- 1

     

Mesures nouvelles en dépenses pour le risque vieillesse

2 919

3 697

Relèvement de l'âge légal de départ à la retraite (yc impact sur les cotisations et autres prestations)*

180

325

Prolongation de la garantie de 85 % du Smic pour pensionnés ayant eu une carrière complète au Smic*

- 6

- 6

Maintien de l'assurance veuvage*

- 80

- 80

Report de six mois de l'écrêtement du minimum contributif

- 15

- 35

Transfert au FSV du financement d'une partie du minimum contributif

3 000

3 500

Validation de services*

- 160

- 7

* mesures de la réforme sur les retraites

Hors mesure de transfert au FSV du financement d'une partie du minimum contributif, qui représente une économie de 3,5 milliards pour les caisses d'assurance vieillesse, l'analyse de ce tableau montre que l'essentiel des évolutions attendues en termes de dépenses proviendra en 2011, comme les années précédentes, de l'assurance maladie. Les économies prévues au titre de cette branche atteignent un total d'environ 2,4 milliards d'euros. Elles s'articulent autour des axes suivants :

les actions de gestion du risque et d'efficience à travers notamment la maîtrise médicalisée des dépenses pour 1 160 millions, dont 550 millions au titre de la maîtrise médicalisée, 70 millions liés à la poursuite du ralentissement structurel des dépenses de médicaments, 205 millions au titre d'une meilleure efficience hospitalière, 300 millions liés à un mode de prévision plus rigoureux de l'Ondam médico-social ;

les ajustements de prix et de tarifs, sur les secteurs des soins de ville comme de l'hôpital, pour 900 millions, avec des baisses de tarifs de radiologie et de biologie pour 200 millions, des baisses de prix des médicaments (sous brevet et génériques) et des dispositifs médicaux pour 550 millions et un rapprochement tarifaire pour certaines prestations d'hospitalisation entre les secteurs public et privé pour 150 millions ;

le recentrage progressif des dépenses d'assurance maladie sur le financement des soins les plus utiles médicalement pour 330 millions, avec la hausse du seuil de déclenchement à 120 euros de la participation forfaitaire pour les actes coûteux, soit une économie évaluée pour l'assurance maladie à 95 millions, et la diminution du taux de remboursement de 35 % à 30 % pour certains médicaments et de 65 % à 60 % pour certains dispositifs médicaux, soit une économie totale de 195 millions.

Pour la branche vieillesse, outre la mesure de transfert au FSV précitée, le présent projet de loi de financement anticipe les premiers effets de la réforme des retraites avec un impact de la mesure de relèvement de l'âge légal de départ à la retraite estimé à 325 millions pour l'ensemble des régimes obligatoires et 180 millions pour le régime général en 2011.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Pour tenir compte de l'adoption du projet de loi sur les retraites et des amendements votés par l'Assemblée nationale sur la troisième partie, le tableau d'équilibre proposé à cet article a été corrigé.

Le total des recettes étant accru de 500 millions, le solde est légèrement diminué et fixé désormais à 22,3 milliards d'euros.

III - La position de la commission

Sous réserve des observations contenues dans le tome I du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 26 Approbation du tableau d'équilibre du régime général

Objet : Cet article a pour objet de déterminer, par branche, le tableau d'équilibre pour 2011 du régime général.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 et des dispositions du C du I de l'article L.O. 111-3 rappelées à l'article 25 ci-dessus.

Le tableau d'équilibre du régime général pour 2011, dont l'approbation est demandée à cet article, fait apparaître un déficit de 21,3 milliards d'euros décomposé comme suit :

- 11,5 milliards pour l'assurance maladie ;

- 6,9 milliards pour la branche vieillesse ;

- 3 milliards pour la branche famille ;

+ 0,1 milliard pour la branche AT-MP.

Ce déficit est à comparer aux montants de 2010 et de 2009, soit respectivement 23,1 milliards et 20,3 milliards d'euros. Le déficit du régime général serait ainsi moins dégradé de 1,8 milliard par rapport au déficit 2010 mais encore supérieur de 1 milliard à celui de 2009.

Les évolutions les plus marquées concernent :

- l'assurance maladie qui voit son déficit rester supérieur à 10 milliards d'euros mais se stabiliser par rapport à 2010 ; le taux de progression de l'Ondam est fixé à 2,9 %, ce qui nécessite un effort d'économies de près de 2,4 milliards d'euros par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses ;

- l'assurance vieillesse qui a vu son déficit se creuser, passant de 1,9 milliard en 2006 à 8,6 milliards en 2010, verrait se situation s'améliorer grâce aux premiers effets de la réforme des retraites ;

- le déficit de la branche famille qui avait disparu en 2007 continue d'augmenter en 2011, principalement du fait de la poursuite de la mise à la charge de la branche des majorations de pension pour enfants qui atteint 100 % en 2011 pour un coût de 4,4 milliards.

Au total, le taux de couverture des dépenses par les recettes s'améliore légèrement à 93,5% en 2011, alors qu'il était de 92,7% en 2010.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Pour tenir compte de l'adoption du projet de loi sur les retraites et des amendements votés par l'Assemblée nationale sur la troisième partie, le tableau d'équilibre proposé à cet article a été corrigé.

Le total des recettes étant accru de 400 millions, le solde est légèrement diminué et fixé désormais à 20,9 milliards d'euros.

III - La position de la commission

Sous réserve des observations contenues dans le tome I du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 27 Approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Objet : Cet article a pour objet de déterminer le tableau d'équilibre pour 2011 des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 2 août 2005 et des dispositions du C du I de l'article L.O. 111-3 rappelées précédemment à l'article 25.

Il ne concerne qu'un seul organisme, à savoir le fonds de solidarité vieillesse (FSV), depuis la suppression du Ffipsa intervenue le 1er janvier 2009.

Le tableau d'équilibre qu'il présente fait apparaître un déficit de 3,8 milliards d'euros pour le FSV, en amélioration de 400 millions par rapport au déficit de 2010.

Il est le résultat du rapprochement entre les prévisions de recettes, examinées à l'article 24, et les prévisions de charges, commentées à l'article 58.

La structure de ces recettes et dépenses est profondément modifiée en 2011 notamment du fait que, dans le cadre de la réforme des retraites, le financement du minimum contributif, aujourd'hui pris en charge par les régimes, lui est transféré. En conséquence, ses recettes s'accroissent de 4,7 milliards et ses charges de 4,3 milliards.

Après avoir affiché un excédent en 2007 et en 2008, le FSV a renoué avec le déficit en 2009, principalement sous l'effet de la crise qui a accentué l'effet de ciseau habituel entre ses recettes et ses charges, mais aussi du fait du prélèvement d'une partie de ses ressources au profit de la Cades au titre du remboursement de la dette sociale transférée à celle-ci.

Aussi, après une rapide amélioration de son solde, passé de - 2 milliards en 2005 à - 1,3 milliard d'euros en 2006, puis à + 200 millions en 2007 et + 800 millions en 2008, le FSV a replongé dans le déficit avec un solde négatif de 3,2 milliards en 2009, 4,3 milliards en 2010 et 3,8 milliards en 2011.

La dette du FSV à fin 2008 ayant été reprise par la Cades en 2009, l'endettement cumulé du fonds s'élève à 3,2 milliards fin 2009, 7,4 milliards fin 2010 et, de manière prévisionnelle, à 11,3 milliards à fin 2011.

L'article 9 du présent projet de loi prévoit toutefois la reprise de l'intégralité de ces déficits et leur transfert à la Cades.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Sous réserve des observations contenues dans le tome I du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 28 Objectif d'amortissement de la dette sociale et affectation de recettes au fonds de réserve pour les retraites

Objet : Cet article a pour objet de fixer pour 2011 l'objectif d'amortissement de la dette sociale ainsi que le montant des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

b) Elle détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et elle prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ;

Cet article a deux objets :

 l'amortissement de la dette sociale par la Cades

Le présent article fixe à 11,7 milliards d'euros l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades en 2011, soit un niveau très nettement supérieur à celui fixé pour 2010, à savoir 5,1 milliards d'euros.

Cette très forte augmentation résulte des opérations de reprise de dette prévue à l'article 9 du présent projet.

L'amortissement envisagé pour 2011 est égal à la différence entre le produit net attendu des ressources affectées à la Cades (CRDS, CSG et autres recettes, soit 15,5 milliards attendus) et le montant des frais financiers nets (soit 3,8 milliards). Ceux-ci correspondent au coût de financement de la Cades.

Depuis sa création en 1996, la caisse a repris une dette totale de 134,6 milliards. Elle en aura amorti 47,9 milliards à la fin de 2010, ce qui laisse, à cette date, une dette à rembourser de 86,7 milliards d'euros.

Le transfert de 68 milliards de dette supplémentaire à la Cades en 2011, tel que prévu à l'article 9 précité, modifie significativement ces chiffres. Ainsi, à la fin de 2011, la Cades aura repris une dette totale de 202,6 milliards d'euros ; elle en aura amorti 59,6 milliards et devra encore rembourser 143 milliards.

Compte tenu de l'allongement de la durée de vie de la Cades de quatre ans, permis par le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale récemment voté par le Parlement, l'horizon final de remboursement de la dette sociale est actuellement 2025, c'est-à-dire quinze années.

 l'affectation de recettes au FRR

Pour 2011, il n'est prévu d'affecter aucune recette au FRR.

En effet, conformément à ce qui a été prévu dans le cadre de la réforme des retraites et décliné à l'article 9 ci-dessus, les recettes courantes actuelles du fonds sont transférées, soit à la Cades pour contribuer au financement de la reprise des dettes de la Cnav et du FSV, soit directement au FSV.

Ainsi, la somme inscrite l'année dernière à cet article, soit 1,5 milliard d'euros, qui correspond, pour la quasi-totalité, au montant estimé de la fraction de 65 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, est transférée à la Cades.

De même viendront alimenter le FSV deux ressources de moindre importance :

- le produit des redevances dues pour les fréquences utilisées par les téléphones mobiles de troisième génération (UMTS). Egale à 1 % du chiffre d'affaires annuel réalisé sur cette activité, cette redevance a permis de dégager une recette de 32 millions d'euros en 2008 et 52 millions en 2009 ;

- la contribution de 8,2 % sur la part de l'abondement de l'employeur supérieur à 2 300 euros au plan d'épargne retraite collectif (Perco), soit une recette de 7 millions en 2008 et de 12 millions en 2009.

En ce qui concerne les autres catégories de ressources affectées au FRR, aucun versement d'excédent n'est prévu, ni de la Cnav, ni du FSV, compte tenu du montant actuel de leurs déficits. Aucun revenu exceptionnel n'est davantage envisagé.

Le FRR a subi de plein fouet la crise financière et notamment la baisse des marchés des actions. Ainsi, à la fin de l'année 2008, date à laquelle les marchés ont été proches de leur point bas, la valeur de marché du portefeuille du FRR atteignait 27,7 milliards d'euros, soit l'équivalent du montant cumulé des abondements reçus par le fonds depuis sa création. Au total en 2008, le FRR a enregistré une performance négative de près de 25 %.

Pour la même année, ses produits financiers se sont élevés à 3,6 milliards au lieu de 4,4 milliards un an plus tôt.

A la fin de l'année 2009, la valeur du portefeuille s'élevait à 33,3 milliards d'euros, avec une performance annuelle des placements de 15 % et l'enregistrement de 4,6 milliards de produits financiers.

Pour 2010, l'annexe 8 du projet de loi prévoit une performance annuelle de placement inférieure, aux environs de 1,8 %, et des produits financiers de l'ordre de 4,5 milliards. Aucune projection n'est faite sur la valeur de marché du portefeuille du fonds à la fin de l'année. Toutefois, au 3 septembre, celle-ci atteignait 35,1 milliards d'euros (y compris la soulte IEG, soit 3,5 milliards d'euros). Au total, le taux de performance annualisée depuis l'origine, se maintient à 2,8 % en 2010, comme en 2009, alors que celui-ci était de 8,8 % en 2007, avant de chuter à 0,3 % en 2008.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement :

- le premier pour réduire de 300 millions l'objectif d'amortissement de la dette sociale qui passerait ainsi de 11,7 à 11,4 milliards d'euros ; cette réduction est la conséquence de la modification, à l'article 9, des ressources affectées à la Cades, celle-ci recevant 0,28 point de CSG au lieu du panier de recettes « assurances » initialement prévu, qui lui aurait procuré un léger surplus de recettes en 2011 ;

- le second pour prévoir l'affectation de 350 millions de recettes fiscales au FSV afin de tirer les conséquences de deux mesures votées dans le cadre de la réforme des retraites au Sénat, à savoir le maintien du bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à son niveau actuel pour les parents de trois enfants ainsi que pour les parents d'enfants handicapés.

III - La position de la commission

Comme elle l'a souligné à l'article 9 ci-dessus, votre commission restera extrêmement vigilante sur les conditions dans lesquelles la dette sociale transférée à la Cades sera remboursée. Chaque année, la loi de financement doit en effet garantir le respect de la règle organique de non allongement de sa durée de vie, conformément à ce qu'a souhaité inscrire le Sénat dans la récente loi organique relative à la gestion de la dette sociale.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 29 Approbation du rapport fixant un cadrage quadriannuel (annexe B)

Objet : Cet article a pour objet de soumettre à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale pour la période allant de 2011 à 2014.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

Le rapport qu'il est proposé d'approuver et qui figure à l'annexe B du présent projet de loi de financement est bâti sur des hypothèses macro-économiques identiques à celles du programme de stabilité annexé au projet de loi de finances pour 2011 et du projet de loi de programmation des finances publiques. En termes de croissance, il retient une évolution du Pib de 2 % en 2011 et de 2,5 % par an à partir de 2012.

Il s'appuie sur les hypothèses d'évolution économique (Pib, masse salariale et inflation) qui figurent dans ces documents et retient donc le scénario économique suivant :

Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2010-2014

 

2010

2011

2012-2014

Pib (en volume)

1,5 %

2,0 %

2,5 %

Masse salariale du secteur privé

2,0 %

2,9 %

4,5 %

Ondam (en valeur)

3,0 %

2,9 %

2,8 %

Inflation hors tabac

1,5 %

1,5 %

1,75 %

Comme les deux dernières années, la prévision ne comporte qu'un seul scénario. Elle distingue l'année 2011 des trois années suivantes, afin de tenir compte des perspectives d'une reprise encore progressive de la croissance au cours des prochains mois.

Le scénario retenu mise ensuite sur un rebond de la croissance à partir de 2012, avec une hypothèse de progression annuelle du Pib de 2,5 % jusqu'en 2014. Le Gouvernement justifie cette hypothèse par le dynamisme de l'investissement et la bonne tenue de la consommation grâce aux créations d'emplois, dans un contexte de croissance mondiale au rythme d'avant crise, et cela en dépit du freinage de la demande publique. Au total, le scénario présente une hypothèse de croissance un peu supérieure à la croissance potentielle, soit 2 %, ce que le Gouvernement estime normal en sortie de crise afin de réduire progressivement le déficit d'activité.

Pour la masse salariale, la prévision arrête une augmentation annuelle de 4,5 % à partir de 2012. Ce taux est moins ambitieux que celui inscrit dans l'annexe B d'il y a un an, sui tablait sur 5 % par an en moyenne de 2011 à 2013, mais il reste au-delà des montants enregistrés précédemment : ainsi, au cours des dix années qui ont précédé la crise, c'est-à-dire de 1998 à 2007, la progression moyenne de la masse salariale était de 4,1 % par an. Là encore, la prévision est justifiée par un effet de rattrapage des pertes considérables de croissance enregistrées en 2009 et au cours de la première partie de 2010.

La dernière hypothèse, dont le respect promet d'être exigeant compte tenu des réalisations antérieures, est celle de l'Ondam. Celui-ci serait contenu à 2,9 % en 2011 puis 2,8 % par an entre 2012 et 2014, ce qui impliquera obligatoirement des efforts très substantiels de maîtrise des dépenses. En effet, le taux de progression naturelle des dépenses est plutôt de l'ordre de 4,5 % ; il faudra donc réaliser au minimum 2,3 milliards d'économies par an pour pouvoir atteindre ce but.

A partir de ce cadre général, le rapport prévoit une décroissance progressive et encore modeste, entre 2011 et 2014, du solde global négatif du régime général ainsi que de celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base. Ceux-ci diminueraient de 6 milliards d'euros environ, pour atteindre 15,3 milliards pour le régime général en 2014 et 16,7 milliards pour l'ensemble des régimes obligatoires de base. La branche maladie verrait sa situation s'améliorer légèrement, son déficit passant de 11,5 milliards à 6,8 milliards d'euros, soit un niveau encore supérieur à celui d'avant la crise puisque son déficit s'établissait à 4,4 milliards en 2008. La branche vieillesse verrait sa situation se dégrader légèrement, son déficit atteignant 7,7 milliards en 2014 au lieu de 6,9 milliards en 2011. La branche famille connaîtrait une amélioration avec une réduction de près de moitié de son déficit qui reviendrait à 1,7 milliard en fin de période.

Les tableaux ci-après fournissent le détail des évolutions prévues, à la fois pour le régime général et pour l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Prévisions d'équilibre par branche pour le régime général au cours de la période 2008-2014

(en milliards d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Maladie

- 4,4

-10,6

- 11,4

- 11,5

- 9,8

- 8,3

- 6,8

AT-MP

0,2

- 0,7

- 0,5

0,1

0 3

0,6

0,9

Famille

- 0,3

- 1,8

- 2,6

- 3,0

- 2,6

- 2,3

- 1,7

Vieillesse

- 5,6

- 7,2

- 8,6

- 6,9

- 7,4

- 8,0

- 7,7

Toutes branches consolidées

- 10,2

- 20,3

- 23,1

- 21,3

- 19,5

- 18,0

- 15,3

Prévisions d'équilibre par branche pour les régimes obligatoires de base au cours de la période 2008-2014

(en milliards d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Maladie

- 4,1

- 10,4

- 11,2

- 11,3

- 9,8

- 8,2

- 6,5

AT-MP

0,2

- 0,6

- 0,4

0,1

0,4

0,7

1,0

Famille

- 0,3

- 1,8

- 2,6

- 3,0

- 2,6

- 2,3

- 1,7

Vieillesse

- 5,6

- 8,9

- 10,5

- 8,6

- 8,8

- 9,6

- 9,5

Toutes branches consolidées

- 9,7

- 21,7

- 24,8

- 22,7

- 20,8

- 19,3

- 16,7

L'annexe B présente également des prévisions sur la situation des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

A ce titre, le FSV verrait son déficit se prolonger tout au long de la période, à plus de 3 milliards d'euros, sauf en 2014 où le résultat négatif du fonds serait contenu à 2,4 milliards.

Selon le Gouvernement, cette trajectoire n'est qu'une étape vers l'atteinte de l'objectif plus général de l'équilibre financier des comptes de la sécurité sociale, dont le terme n'est cependant pas fixé. Le redressement prévu au cours de la période 2012-2014 repose sur trois exigences :

 une maîtrise accrue des dépenses

Selon le schéma du projet de loi de programmation des finances publiques, les dépenses du régime général ne devront pas progresser au-delà de 3,3 % en moyenne par an au cours de la période 2010-2014, ce qui représente une croissance inférieure en volume de près d'un point à celle du Pib.

La réforme des retraites est le premier moyen d'y parvenir. Elle devrait contribuer à réduire le déficit tendanciel de la branche de 10 milliards à l'horizon 2014, les comptes devant parvenir à l'équilibre en 2018. C'est par le relèvement de l'âge de départ en retraite que l'essentiel du chemin doit être parcouru.

Pour l'assurance maladie, la fixation de l'Ondam à 3 % en 2010, puis 2,9 % en 2011 et 2,8 % les années suivantes, à comparer avec la croissance tendancielle de 4,2 % par an des dépenses d'assurance maladie, requiert un effort substantiel d'économies, que le rapport chiffre à 2,3 milliards d'euros au minimum par an, voire plus si des mesures positives en matière de prise en charge des soins ou de revalorisations des tarifs sont décidées.

Les moyens d'y parvenir sont détaillés : l'adaptation des prix et tarifs, le développement de la politique de maîtrise médicalisée des dépenses et de gestion du risque, l'amélioration de l'organisation des soins. Enfin, pour la première fois seront mis en place des outils et des procédures de suivi et de régulation de l'Ondam, par application des propositions du rapport de Raoul Briet sur le pilotage des dépenses d'assurance maladie : renforcement du rôle du comité d'alerte, création d'un comité de pilotage de l'Ondam, instauration de mécanismes de mise en réserve de provisions en début d'année.

Pour la branche famille, comme pour la branche accidents du travail-maladies professionnelles, aucun élément n'est fourni ni sur les priorités de ces branches, ni surtout sur la manière de maîtriser leurs dépenses, en particulier pour la branche famille qui affichera pourtant des niveaux de déficit encore élevés tout au long de la période.

 une sécurisation des recettes

Le projet de loi de programmation des finances publiques table sur une progression moyenne par an de 4,1 % des produits nets du régime général. Cette perspective découle directement des hypothèses avancées relativement à la reprise de l'activité économique et à la masse salariale qui représente la principale assiette des ressources de la sécurité sociale.

Trois manières de respecter cet objectif sont mises en exergue :

- la réforme des retraites et son volet « recettes » qui entraînera un surcroît de cotisations pour la Cnav, en raison notamment du recul de l'âge de départ en retraite ;

- l'augmentation de 0,1 point du taux de cotisation des employeurs au titre des accidents du travail et maladies professionnelles qui doit permettre à la fois le retour à l'équilibre de cette branche et la prise en charge de la pénibilité ;

- la poursuite de la stratégie de réduction des dispositifs d'exemption et d'exonération de cotisations sociales, de laquelle le Gouvernement attend 3 milliards de ressources annuelles supplémentaires sur la période 2012-2014.

 un traitement des déficits

Le rapport rappelle le schéma de reprise de dettes retenu par le Gouvernement avec un transfert de 68 milliards d'euros à la Cades au titre des déficits du régime général et du FSV pour 2009 et 2010, ainsi que des branches maladie et famille pour 2011 et de 62 milliards au titre des déficits de la branche vieillesse pour la période 2011-2018.

A cet effet sont prévus un allongement d'au maximum quatre ans de la durée de vie de la Cades, un apport de ressources nouvelles et la mobilisation de la ressource et des actifs du fonds de réserve pour les retraites.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements visant, dans l'annexe B, à rectifier des erreurs matérielles, à apporter des précisions et à tirer les conséquences des votes intervenus sur le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale et le projet de loi de réforme des retraites.

III - La position de la commission

Votre commission observe que, pour la première fois, cet article n'apparaît plus en tête de la troisième partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale, consacrée aux recettes de l'année à venir, mais à la fin de cette partie. Si elle comprend que cela puisse faciliter certaines coordinations lors du vote de cet article, elle regrette que l'ordre fixé par la loi organique relative aux lois de financement ne soit pas respecté.

Elle rappelle également que, comme chaque année, les prévisions d'une année sur l'autre apparaissent plus qu'aléatoires. Ainsi, il y a deux ans, les prévisions de l'annexe B envisageaient un retour du régime général à l'équilibre en 2012 et pour la branche maladie un quasi-équilibre dès 2011. A l'inverse, il y a un an, les prévisions faisaient état d'un déficit du régime général stabilisé autour de 30 milliards d'euros jusqu'en 2013. Aucune de ces deux prévisions n'a pu rester réaliste au-delà de quelques mois. Cela montre bien la valeur toute relative de ces projections même si elles ont le mérite indéniable de souligner l'effort nécessaire à accomplir pour aller vers l'équilibre des comptes.

Prévisions de l'annexe B pour les soldes du régime général

de la loi de financement pour 2006 au projet de loi de financement pour 2011

(en milliards d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

MALADIE

                 

LFSS 2006

- 6,1

- 3,5

- 1,7

0,6

         

LFSS 2007

                 

Scénario haut

- 6,1

- 3,9

- 1,5

1,4

3,9

       

Scénario bas

- 6,1

- 3,9

- 2,3

- 0,1

2,4

       

LFSS 2008

                 

Scénario haut

- 5,9

- 6,2

- 4,2

- 4,0

- 2,8

- 1,4

0,0

   

Scénario bas

- 5,9

- 6,2

- 4,2

- 4,7

- 4,1

- 3,6

- 3,0

   

LFSS 2009

 

- 4,6

- 4,0

- 3,4

- 2,3

- 1,2

0,1

   

LFSS 2010

   

- 4,4

- 11,5

- 14,5

- 13,5

- 12,2

- 11,3

 

PLFSS 2011

     

- 10,6

- 11,4

- 11,5

- 9,8

- 8,3

- 6,8

AT - MP

                 

LFSS 2006

- 0,2

- 0,1

0,1

0,1

         

LFSS 2007

                 

Scénario haut

0,0

0,1

0,2

0,5

0,9

       

Scénario bas

0,0

0,1

0,2

0,4

0,7

       

LFSS 2008

                 

Scénario haut

- 0,1

- 0,4

0,3

0,5

0,7

0,9

1,2

   

Scénario bas

- 0,1

- 0,4

0,3

0,4

0,6

0,7

0,9

   

LFSS 2009

 

- 0,5

0,4

0,0

0,4

0,7

1,1

   

LFSS 2010

   

0,2

- 0,6

- 0,8

- 0,5

- 0,2

0,0

 

PLFSS 2011

     

- 0,7

- 0,5

0,1

0,3

0,6

0,9

FAMILLE

                 

LFSS 2006

- 1,2

- 1,2

- 0,8

- 0,3

         

LFSS 2007

                 

Scénario haut

- 1,3

- 0,8

0,3

1,6

2,9

       

Scénario bas

- 1,3

- 0,8

0,0

1,0

2,0

       

LFSS 2008

                 

Scénario haut

- 0,9

- 0,5

0,3

1,7

3,2

4,6

6,0

   

Scénario bas

- 0,9

- 0,5

0,3

1,5

2,7

3,9

4,9

   

LFSS 2009

 

0,2

0,4

- 0,2

0,2

0,6

1,7

   

LFSS 2010

   

- 0,3

- 3,1

- 4,4

- 4,3

- 3,8

- 3,2

 

PLFSS 2011

     

- 1,8

- 2,6

- 3,0

- 2,6

- 2,3

- 1,7

VIEILLESSE

                 

LFSS 2006

- 1,4

- 1,7

- 1,8

- 2,2

         

LFSS 2007

                 

Scénario haut

- 2,4

- 3,5

- 4,1

- 3,8

- 3,3

       

Scénario bas

- 2,4

- 3,5

- 4,5

- 5,1

- 5,1

       

LFSS 2008

                 

Scénario haut

- 1,9

- 4,6

- 5,2

- 6,0

- 6,8

- 7,9

- 8,8

   

Scénario bas

- 1,9

- 4,6

- 5,2

- 6,4

- 7,5

- 9,0

- 10,4

   

LFSS 2009

 

- 4,6

- 5,7

- 5,0

- 3,6

- 1,7

- 2,3

   

LFSS 2010

   

- 5,6

- 8,2

- 10,7

- 11,6

- 13,0

- 14,5

 

PLFSS 2011

     

- 7,2

- 8,6

- 6,9

- 7,4

- 8,0

- 7,7

TOUTES BRANCHES CONSOLIDE

                 

LFSS 2006

- 8,9

- 6,5

- 4,2

- 1,8

         

LFSS 2007

                 

Scénario haut

- 9,7

- 8,0

- 5,0

- 0,3

4,5

       

Scénario bas

- 9,7

- 8,0

- 6,6

- 3,8

- 0,1

       

LFSS 2008

                 

Scénario haut

- 8,7

- 11,7

- 8,8

- 7,9

- 5,8

- 3,8

- 1,6

   

Scénario bas

- 8,7

- 11,7

- 8,8

- 9,1

- 8,4

- 8,0

- 7,5

   

LFSS 2009

 

- 9,5

- 8,9

- 8,6

- 5,4

- 1,5

0,7

   

LFSS 2010

   

- 10,2

- 23,4

- 30,5

- 29,9

- 29,2

- 28,9

 

PLFSS 2011

     

- 20,3

- 23,1

- 21,3

- 19,5

- 18,0

- 15,3

La nouveauté de cette année est que les perspectives tracées sont mieux justifiées et que des éléments détaillés sont fournis pour définir une stratégie de redressement effective, en lien étroit avec le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques. Votre commission, qui regrettait chaque année la valeur plus déclarative qu'explicative de l'annexe ainsi qu'un contenu trop flou pour être réellement satisfaisant, se félicite de voir qu'elle a été entendue et que le rapport de cette année présente des éléments incontestablement plus fournis et mieux expliqués. Seule la branche famille toutefois ne donne lieu à aucun commentaire ni aucune explication, ce qui est difficile à comprendre dans le contexte largement déficitaire de cette branche aujourd'hui. Dans la partie du rapport consacrée à la maîtrise des dépenses, il aurait été utile de disposer de quelques éléments sur les intentions du Gouvernement en matière de politique familiale.

L'analyse à partir d'hypothèses économiques alternatives aurait enfin pu fournir des éléments très éclairants. Ainsi, par exemple, avec des projections bâties sur une progression de la masse salariale de 4 % ou de 3,5 % par an, au lieu des 4,5 % retenus dans le scénario de l'annexe, on constaterait un creusement du déficit du régime général de plusieurs milliards d'euros supplémentaires chaque année.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.