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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Examen des articles

3 novembre 2010 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )
Article 23 Approbation du montant de la compensation des exonérations de cotisations sociales

Objet : Cet article propose d'approuver le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales dites « ciblées », soit 3,4  milliards d'euros, leur détail figurant dans l'annexe 5 du projet de loi de financement.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale

(extraits du C du I)

C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale :

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin :

c) Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 5° du III de l'article L.O. 111-4 ;

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

(extraits du III)

III. - Sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes :

5° Enumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme ;

Ces dispositions revêtent une très grande importance pour votre commission qui, lors de la discussion de cette loi organique, avait en effet souhaité voir le principe de la compensation élevé au niveau organique.

L'article propose d'approuver le montant des compensations pour 2011, en le fixant à 3,4 milliards d'euros, au lieu de 3,5 milliards d'euros en 2010.

Ce chiffre correspond uniquement aux dispositifs ciblés, les allégements généraux étant financés par un ensemble de recettes fiscales affectées à ce titre au régime général en application de l'article 56 de la loi de finances pour 2006. Les allégements sur les heures supplémentaires institués par la loi Tepa sont également compensés par l'affectation de recettes fiscales, comme le prévoit l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008.

Les allégements ciblés de cotisations sociales sont, pour leur part, compensés par des crédits budgétaires.

L'annexe 5 fournit le détail de ces exonérations. Avant d'en mesurer l'enjeu financier, ce document présente d'abord une sorte de panorama de l'ensemble des dispositifs d'exonération existants.

Présentation des dispositifs d'exonération de cotisations ou contributions sociales

- allégement général sur les bas salaires (« réduction Fillon ») ;

- heures supplémentaires et complémentaires (loi Tepa) ;

- mesures visant à promouvoir l'apprentissage, la qualification et les stages (cinq dispositifs) ;

- mesures destinées à favoriser l'emploi de publics en difficulté : jeunes et titulaires de minima sociaux (trois dispositifs) ;

- mesures ciblées sur les services à la personne (cinq dispositifs) ;

- dispositifs propres à l'emploi dans le secteur agricole (cinq dispositifs) ;

- exonérations ciblées sur certains territoires (zones de revitalisation rurale ou urbaine, zones franches urbaines, Dom) (neuf dispositifs) ;

- exonérations ciblées sur certains secteurs d'activité (hôtels, cafés, restaurants, jeunes entreprises innovantes, marins salariés) (quatre dispositifs) ;

- exonérations sur les régimes spéciaux (deux dispositifs) ;

- exonérations applicables aux travailleurs non salariés non agricoles (six dispositifs).

Au total, l'annexe au projet de loi de financement pour 2011 comporte quarante-trois mesures d'exonération, au lieu de quarante-quatre en 2010. S'y ajoutent divers mécanismes d'exemptions d'assiette, qui figurent dans ce même document, et sont au nombre de vingt-six cette année.

Tant le projet de loi de financement que le projet de loi de finances pour 2011 proposent plusieurs mesures pour modifier, dans le sens de la réalisation d'économies, ou pour supprimer des exonérations ou exemptions d'assiette. Le total représenterait 3,2 milliards d'économies, dont 900 millions résultant de mesures prévues en projet de loi de finances et 2,6 milliards en projet de loi de financement. C'est la première fois qu'une remise en cause de dispositifs dérogatoires de cette ampleur est réalisée ; elle s'inscrit parfaitement dans la stratégie de révision systématique des niches fiscales et sociales proclamée par le Gouvernement.

Le tableau ci-après en présente le détail :

Mesures législatives de réduction, exonérations ou abattement d'assiette

Valeur juridique

Fiche n°

Modifications

Mesures d'économie

Annualisation du calcul de la réduction générale

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

1

Abattement de 3 % de l'assiette CSG pour frais professionnels

Jeunes entreprises innovantes

Projet de loi de finances pour 2011

31

Exonération applicable aux organismes d'intérêt général en zone de revitalisation rurale

22

Suppressions

Exonérations services à la personne en faveur des prestataires intervenant auprès des publics non fragiles

Projet de loi de finances pour 2011

14

Abattement de 15 points de cotisations en faveur des particuliers employeurs cotisant sur l'assiette réelle

15

Exonération sur l'avantage en nature dans les hôtels-café-restaurants

30

Exonération de cotisations liées aux contrats de retour à l'emploi et du contrat initiative emploi

42

Exonération relative aux indemnités de départ dans le cadre des plans de GPEC

61

Source : Annexe 5 du PLFSS

Le montant des cotisations non-perçues au titre des mesures d'exonérations - générales et ciblées - reste néanmoins très élevé. Pour la troisième année consécutive cependant, il ne progresse pas en 2011.

Le tableau ci-après fournit une synthèse du coût des exonérations pour les exercices allant de 2008 à 2011. Il affiche aussi le montant des mesures d'exonération non compensées.

Coût des exonérations

 

(en millions d'euros)

Dispositifs

2008

2009

2010

2011

Allégements généraux (« réduction Fillon »)

22 608

22 229

21 845

21 180

Heures supplémentaires (loi Tepa)

2 954

3 065

3 127

3 228

Allégements ciblés

4 275

4 051

4 032

3 448

Total mesures compensées

29 936

29 370

29 030

27 882

Mesures non compensées

2 850

2 969

3 118

3 151

Total exonérations compensées et non compensées

32 785

32 339

32 148

31 033

 

Source : Annexe 5 du PLFSS

Ce tableau fait notamment apparaître :

le coût très élevé de la politique d'allégement de charges sociales, de l'ordre de 31 milliards d'euros en 2011 ;

- l'impact prépondérant dans cet ensemble de la « réduction Fillon » et du poids de la détaxation des heures supplémentaires au titre de la loi Tepa ;

- l'importance des mesures non compensées : ce montant atteint 3,2 milliards d'euros en 2011, soit un niveau très proche de celui des mesures d'allégement ciblées et compensées.

La compensation des exonérations ciblées, évaluée à 3,4 milliards pour 2011, se fait par crédits budgétaires. Quatre missions y contribuent pour l'essentiel ainsi que le montre le tableau ci-après.

(en millions d'euros)

Compensation budgétaire

2009 Exécution

2010 LFI/LFR

2011 PLF

Mission Travail

2 180

1 891

1 560

Mission Outre-mer

1 109

1 104

1 087

Mission Ville

279

242

198

Mission Recherche

47

509

427

Total des allégements ciblés compensés (toutes missions)

3 831

3 958

3 448

 

Source : Annexe 5 du PLFSS

Pour la mission « Travail », il s'agit principalement de compenser les exonérations liées au contrat d'apprentissage, en très forte augmentation (951  millions inscrits dans le projet de loi de finances pour 2011 au lieu de 693 millions en 2010), au régime micro-social simplifié dans le cadre du dispositif de l'auto-entepreneur (246 millions au lieu de 157 millions) ainsi qu'au développement des services à la personne. La mission « Outre-mer » finance la franchise de cotisations patronales pour les entreprises implantées dans les Dom, mesure la plus importante en termes de volume financier, soit 1,1 milliard. La mission « Ville » compense les exonérations liées aux zones franches urbaines (193 millions), la mission « Agriculture » celles relatives à la nouvelle exonération pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles (427 millions).

Ces crédits se révèlent néanmoins, année après année, insuffisants. En 2006, il a manqué 1 milliard d'euros. En 2007 comme en 2008, l'insuffisance des crédits budgétaires s'est élevée à plus de 1,2 milliard d'euros. En 2009, la situation s'est améliorée avec un écart de 600 millions seulement.

Pour 2010, l'inscription des crédits nécessaires en loi de finances a été établie sur la base des demandes faites par les caisses de sécurité sociale elles-mêmes, dans le but d'assurer une meilleure adéquation des crédits aux besoins réellement constatés. De fait, les dotations prévues à ce titre dans les missions « Travail » et « Outre-mer » ont été sensiblement ajustées. Néanmoins, on constate aujourd'hui à nouveau des insuffisances de crédits. Les dispositifs dont le coût n'a pas été suffisamment pris en compte en loi de finances sont l'exonération au titre des travailleurs occasionnels dans le secteur agricole, les contrats d'apprentissage et les exonérations au titre du plan de développement des services à la personne.

Du fait des décalages enregistrés chaque année entre les dotations budgétaires prévues pour la compensation des exonérations ciblées et leur coût réel, une dette de l'Etat se constitue envers la sécurité sociale. Ainsi, pour le régime général, cette dette a atteint, de manière cumulée, 3,6 milliards d'euros au 31 décembre 2009 et 3,99 milliards pour l'ensemble des régimes.

Compte tenu des versements effectués par l'Etat au premier semestre 2010, la situation est la suivante : la dette cumulée par l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale au titre des exercices 2009 et antérieurs a atteint, au 31 décembre 2009, 651 millions d'euros pour le régime général et 768 millions d'euros pour l'ensemble des régimes, soit un niveau moindre que les années précédentes.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission souhaite, au préalable, souligner la très grande qualité de l'annexe 5 qui fournit, de façon de plus en plus exhaustive le détail des diverses mesures d'exonérations de charges et d'exemptions d'assiette ainsi que les modalités de leur compensation.

Elle salue aussi les progrès faits dans deux directions :

- une évaluation plus correcte des crédits budgétaires initiaux nécessaires à la compensation des mesures d'exonérations ciblées ; votre commission espère que cet effort d'assainissement pourra être mené à son terme et que, dans l'exécution des prochaines lois de finances, on n'observe plus de décalage entre les dotations initiales et le coût réel des exonérations pour la sécurité sociale ; malheureusement, cela devrait être à nouveau le cas dans l'exécution 2010 étant donné le fort dynamisme de certains dispositifs, au premier rang desquels l'exonération liée au contrat d'apprentissage ;

- un souci d'appliquer rigoureusement les nouvelles règles de bonne gouvernance de la première loi de programmation des finances publiques ; celles-ci doivent en effet conduire, d'une part, à ne plus créer de mesure dérogatoire sans la gager par la suppression ou la limitation d'une autre mesure, d'autre part, à réexaminer chacun des dispositifs d'exonération ou d'exemption d'assiette en vigueur, au regard de son coût et de son efficacité.

A cet égard, votre commission insiste sur la nécessité d'effectuer le travail d'évaluation du coût et de l'efficacité de chacun des dispositifs en vigueur qui devra être transmis par le Gouvernement au Parlement avant le 30 juin 2011.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.