Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2011 : Le budget de 2011 et son contexte économique et financier

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Le budget de 2011 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

B. UNE PREMIÈRE CONTRIBUTION AU DÉBAT

Une remise à plat de la fiscalité patrimoniale est donc nécessaire. L'initiative prise en ce sens par le Président de la République tombe à point nommé.

Votre rapporteur général, après avoir brièvement dressé le panorama actuel de cette fiscalité, livrera ses premières analyses sur cette question, qui aura évidemment vocation à être approfondie au cours des prochains mois.

1. Panorama de la fiscalité de l'épargne et du patrimoine

Avant tout, il convient de rappeler que la fiscalité du patrimoine ne se limite pas au seul ISF, loin s'en faut.

En effet, le patrimoine se taxe lorsqu'il se crée (notamment par l'imposition des dividendes ou des plus-values), lorsqu'il est détenu (ISF et taxes foncières) ou lorsqu'il se transmet (droits de mutation à titre onéreux, droits de mutation à titre gratuit - successions et donations).

Si, dans son étude précitée, le CPO souligne les grandes difficultés qu'il y a à retracer les revenus du patrimoine, lesquels ne figurent ni dans les données fiscales ni dans les comptes nationaux, ils peuvent néanmoins être approchés au travers de l'assiette large que constitue la CSG72(*). Les autres matières fiscales sont beaucoup mieux identifiées.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de 1997 à 2007 du produit des différentes impositions patrimoniales qui ont été identifiées par le CPO dans son étude.

Les prélèvements fiscaux et sociaux sur le patrimoine : évolution de 1997 à 2007

Source : CPO

2. Les pistes envisageables
a) Supprimer le bouclier fiscal

Pour les raisons qui ont été développées précédemment, votre rapporteur général estime qu'une réforme de la fiscalité patrimoniale devrait nécessairement inclure la suppression du bouclier fiscal.

Certes, le principe selon lequel les contribuables ne doivent pas consacrer une part excessive de leurs revenus à l'acquittement de l'impôt reste bon et doit trouver à s'appliquer.

Mais le mécanisme de restitution n'est pas adapté dans une période de nécessaire effort budgétaire, lorsque les prélèvements obligatoires ne diminuent plus, et doivent même augmenter.

C'est donc la construction même des impôts qui doit leur assurer un caractère non confiscatoire, au lieu d'un mécanisme correctif intervenant en bout de course et pouvant faussement donner l'impression d'un « cadeau » fait à certains contribuables.

La suppression du bouclier fiscal rapporterait environ 700 millions d'euros.

b) Que faire de l'ISF ?

(1) Une suppression évidemment souhaitable mais politiquement difficile à assumer dans l'immédiat

Lors des deux derniers débats budgétaires, votre rapporteur général a défendu, avec nos collègues le président Jean Arthuis et Jean-Pierre Fourcade, un amendement dit du « triptyque », procédant à la suppression conjointe de l'ISF et du bouclier fiscale et finançant ces mesures par la création d'une tranche supplémentaire d'impôt sur le revenu et par un alourdissement de la fiscalité des plus-values73(*). Ce débat a été repris cette année à l'Assemblée nationale, notamment à l'initiative de 117 députés du groupe de l'Union pour un mouvement populaire (UMP) qui ont cosigné un tel amendement.

Votre rapporteur général reste persuadé que cette solution est la meilleure, étant, en particulier, celle qui nous rapprocherait le plus de la pratique de nos voisins européens, comme les Allemands. A cet égard, dans l'attente de la remise des travaux en cours de la Cour des comptes sur la comparaison des fiscalités française et allemande, il est possible de rappeler que, dans son rapport précité, le CPO relevait que « si l'Allemagne a supprimé son impôt sur le stock de capital/fortune en 1997, elle a relevé, depuis le 1er janvier 2007, le taux de la tranche marginale de l'impôt sur le revenu de 3 % pour les revenus annuels nets imposables supérieurs à 250 000 euros. Depuis le 1er janvier 2008, le champ de la nature des revenus pris en compte pour cette imposition a été étendu. L'intention affichée est donc d'imposer les plus aisés par l'intermédiaire de l'imposition des revenus ».

Toutefois, d'un point de vue politique, une suppression pure et simple de l'ISF à la mi-2011 apparaît peu probable, ce thème sensible pour nos compatriotes n'ayant pas été abordé à l'occasion des campagnes présidentielle et législative de 2007.

S'il n'est, bien entendu, pas interdit au Parlement de « montrer la voie » et de faire avancer le débat, dans la perspective de l'après-2012, le pragmatisme commande de ne pas abroger un impôt aussi symbolique que l'ISF sans disposer d'une pleine légitimité politique. De manière générale, toute réforme « systémique » de l'ISF gagnerait à être examinée au début de la prochaine législature, dans le cadre d'une nouvelle stratégie fiscale d'ensemble.

Ces remarques liminaires ne doivent pas conduire le législateur à l'immobilisme. De toute façon, la suppression du bouclier fiscal impose de revoir concomitamment les défauts les plus évidents de l'ISF pour que celui-ci ne redevienne pas aussitôt confiscatoire pour certains de ses assujettis. Comme indiqué supra, les sujets de la résidence principale et des tarifs applicables aux différentes tranches devront donc être traités dès 2011.

(2) Le sujet délicat de la résidence principale

La piste de l'exclusion de la résidence principale de l'assiette de l'ISF a été évoquée par des membres du Gouvernement. Il s'agit là d'une demande fréquente des redevables de cet impôt, qui a déjà été étudiée à plusieurs reprises par le Sénat à l'occasion de l'examen des amendements aux derniers projets de lois de finances.

Cette piste paraît cependant délicate à suivre jusqu'à son terme.

En effet, la constitutionnalité d'une telle proposition est loin d'être acquise. En effet, le Conseil constitutionnel a, en validant l'existence de l'ISF à l'occasion d'une récente question préalable de constitutionnalité74(*), souligné que « l'impôt de solidarité sur la fortune ne figure pas au nombre des impositions sur le revenu ; qu'en instituant un impôt de solidarité sur la fortune, le législateur a entendu frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et de droits ; que la prise en compte de cette capacité contributive n'implique pas que seuls les biens productifs de revenus entrent dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune ; qu'ainsi, le grief tiré de ce que l'assiette de cet impôt méconnaîtrait l'article 13 de la Déclaration de 1789 doit être écarté ».

Dès lors, toute mesure d'exonération serait examinée en balançant l'entorse à l'égalité devant l'impôt ainsi constituée et l'objectif d'intérêt général poursuivi. Or, cet objectif serait probablement difficile à définir pour ce qui concerne la propriété de la résidence principale des assujettis alors même qu'elle constitue de façon indiscutable une faculté contributive, par exemple en ce qu'elle permet d'économiser le montant de son loyer. A cet égard, il convient de rappeler que l'actuel abattement de 30 % sur la valeur de la résidence principale pour le calcul de l'ISF75(*) n'est pas un « cadeau » du législateur aux intéressés mais résulte directement de l'application de la jurisprudence de l'arrêt « Fleury » de la Cour de cassation76(*) selon laquelle un bien immobilier non vacant doit être évalué en prenant en compte la dévalorisation résultant de cet état de fait.

En la matière, aller trop loin risquerait donc de ne mener nulle part en cas de censure du Conseil constitutionnel et de constituer, dans les faits, une fausse compensation de la disparition du bouclier fiscal.

Pour cette raison, même s'il pourrait envisager d'améliorer le dispositif actuel afin de prendre en compte l'illiquidité de biens immobiliers que leurs possesseurs excluent de vendre, votre rapporteur général ne considère pas possible d'aller au-delà d'un abattement de 50 % sur la valeur de la résidence principale, le coût d'une telle mesure étant évalué à 272 millions d'euros.

(3) A l'horizon 2011, une panoplie de mesures de paramètres pourrait répondre aux défauts les plus criants de l'ISF

La piste qui pourrait être privilégiée pour agir dès 2011 consiste sans doute à modifier conjointement plusieurs paramètres et modalités d'application de l'ISF qui sont à l'origine des dysfonctionnements les plus criants de cet impôt.

En premier lieu, il convient de supprimer le « plafonnement du plafonnement » de l'ISF. En revenant au dispositif d'origine mis en place par François Mitterrand et Michel Rocard, c'est-à-dire un plafonnement au taux de 70 %, une telle mesure de protection élémentaire des assujettis coûterait 205 millions d'euros, selon le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

Ensuite, le seuil d'assujettissement à l'ISF doit être revu. Il n'est pas normal que des foyers de la classe moyenne doivent acquitter cet impôt, en se soumettant à la procédure lourde de déclaration du patrimoine, simplement parce que la valeur de leurs biens immobiliers a progressé au cours de ces dernières années. La solution la plus simple consisterait à supprimer la première tranche du barème, le seuil d'entrée dans l'ISF étant ainsi porté à 1 290 000 euros, ce qui paraît plus compatible avec la notion de « fortune ». D'après les données de Bercy, le coût de cette mesure s'établit à 904 millions d'euros.

D'autre part, pour les biens immobiliers qui resteront dans l'assiette de l'ISF, il serait légitime que les taxes foncières qui leur sont applicables puissent être déduites de l'impôt, dans le souci d'éviter la double imposition de cette partie du patrimoine. Le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi n'a pas encore pu évaluer le coût de cette mesure.

Enfin, le tarif de l'ISF devra être revu. Il s'agit là d'un sujet délicat mais qu'il devrait être possible de dépassionner. En effet, pour se limiter à la tranche supérieure de l'ISF, un taux d'imposition de 1,80 % portant sur la valeur du patrimoine, qu'il soit ou non productif de revenus n'apparaît pas raisonnable. Il faudra donc diminuer ces taux, éventuellement en les exprimant en tant que fraction d'un taux représentatif d'un revenu « normal » du patrimoine77(*). Le coût d'une baisse de 20 % des taux subsistants (après la suppression de la première tranche) est estimé à 680 millions d'euros par Bercy, celui d'une diminution de 30 % de ces taux étant évalué à 1 milliard d'euros.

Sur la base de tels principes, il serait possible de transformer, dès 2011, l'ISF en un impôt bien moins pénalisant pour l'économie française, même en l'absence de bouclier fiscal, pour un coût total de l'ordre de 2 milliards d'euros.

c) Les recettes de substitution

Quelle que soit la forme que prendra la réforme de l'ISF, celle-ci devra être complétée par de nouvelles ressources qui en assureront l'équilibre financier.

D'une part pour des raisons budgétaires, l'Etat ne pouvant se permettre de perdre une nouvelle fois des recettes importantes.

D'autre part, parce que l'exercice ne consiste pas à favoriser une catégorie de contribuables aisés mais bien à adapter la fiscalité de sorte qu'elle ne puisse plus présenter de caractère confiscatoire.

Dans l'hypothèse étudiée ci-dessus d'une réforme de l'ISF coûtant 2 milliards d'euros et d'une suppression conjointe du bouclier fiscal engendrant une économie de 700 millions d'euros, il s'agit de trouver environ 1,3 milliard d'euros de recettes de substitution.

(1) La création d'une tranche supérieure à l'impôt sur le revenu est à la fois nécessaire et légitime

Votre rapporteur général est convaincu que la création d'une tranche supplémentaire d'impôt sur le revenu est indispensable dans un tel scénario. Comme indiqué précédemment, c'est bien la voie dans laquelle s'est orientée l'Allemagne quand ce pays a supprimé son impôt sur le patrimoine.

De fait, l'impôt sur le revenu est un levier financier important. Ainsi, la création d'une tranche au-delà de 100 000 euros de revenu imposable (par part du foyer fiscal) taxée à un taux supérieur de 5 points à celui de l'actuelle tranche supérieure78(*), rapporterait un milliard d'euros, soit une grande partie des ressources nouvelles à recouvrer.

Par ailleurs, ce surcroît d'imposition serait une mesure légitime, qui frapperait les revenus des plus aisés de nos concitoyens. En outre, au niveau retenu, ce ne sont plus vraiment des revenus du travail qui seraient ainsi taxés mais, en pratique, les revenus de cadres supérieurs, de cadres dirigeants et de mandataires sociaux dont la rémunération reflète notamment le réseau de relations et le niveau élevé de responsabilités.

A l'inverse, imposer les seuls revenus du patrimoine présenterait le défaut d'offrir moins de marges de manoeuvre financières et de compenser des pertes de recettes réelles par des gains théoriques, des taux d'imposition trop élevés étant de nature à orienter davantage d'épargne vers des produits à fiscalité privilégiée (assurance-vie, plan d'épargne en actions, etc.) afin d'échapper aux taxes ainsi majorées.

(2) Un complément à trouver sur le patrimoine ou les revenus du patrimoine

Le solde, soit environ 300 millions d'euros, devrait toutefois provenir soit du patrimoine soit des revenus qu'il crée.

Deux pistes principales pourraient convenir :

- soit une légère majoration des droits de succession, qui resteraient à un niveau bien inférieur à la situation en vigueur avant l'adoption de la loi TEPA précitée ;

- soit une nouvelle majoration des plus-values mobilières (160 millions d'euros par point) et immobilières (87 millions d'euros par point), en retouchant éventuellement les conditions d'exonération de ces plus-values afin d'éviter un changement de comportement trop important des contribuables.

En outre, si la réforme de l'ISF était plus coûteuse que ce qui est envisagé supra, un outil plus puissant tel que la suppression de la déductibilité de la contribution sociale généralisée (CSG) pour les revenus du patrimoine, pourrait être utilisé, la recette associée étant estimée à 673 millions d'euros. Des dispositifs internes à l'ISF lui-même, comme une révision des paramètres de la réduction d'impôt au titre des investissements dans les PME ou au titre des dons, pourraient également être adoptés. Logiquement, un ISF réduit devrait être débarrassé de ses « niches »...

En tout cas, votre rapporteur général considère que lorsque viendra le temps de ce débat, le Parlement devra disposer de toutes les marges de manoeuvre nécessaire pour agir sans hypothéquer les comptes publics. C'est pourquoi il ne pourra approuver les mesures qui, au sein du présent projet de loi de finances, anticipent ce débat ou reviennent à utiliser d'ores et déjà tel ou tel levier.

Enfin, le besoin de réforme fiscale de notre pays ne saurait se résumer à l'évolution de la seule fiscalité patrimoniale, pour importante qu'elle soit. Le débat de 2011 et, au-delà, le rendez-vous de la prochaine campagne présidentielle doivent également permettre d'aborder l'ensemble de la matière fiscale, tant pour les personnes physiques que pour les entreprises, dans un souci d'équité, d'efficacité et de compétitivité.

Récapitulatif des principaux paramètres de la réforme de la fiscalité patrimoniale

(en millions d'euros)

Evolution des recettes de l'Etat

+

-

Suppression du bouclier fiscal

700

 

Pour mémoire : suppression de l'ISF

 

3 928

Suppression du « plafonnement du plafonnement » de l'ISF

 

205

Suppression de la première tranche de l'ISF

 

904

Abattement de 50 % sur la valeur de la résidence principale

 

272

Imputation totale ou partielle des taxes foncières sur l'ISF

 

A déterminer

Diminution de 20 % des taux applicables pour le calcul de l'ISF

 

680

Tranche supplémentaire d'impôt sur le revenu (majoration de 5 points au-delà de 100 000 euros de revenus)

1 000

 

Augmentation d'un point de l'imposition des plus-values mobilières (*)

160

 

Augmentation d'un point de l'imposition des plus-values immobilières (*)

187

 

Suppression de la déductibilité de la CSG sur les revenus du patrimoine (*)

673

 

Reparamétrage des niches fiscales « ISF-PME » et « ISF-dons »

A déterminer

 

Majoration des droits de succession

A déterminer

 

(*) Chiffres 2009

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi


* 72 Toutefois, certains revenus, concernant notamment des livrets d'épargne réglementée (livret A, livret de développement durable, livret d'épargne populaire, livret jeunes et livret d'épargne entreprises) sont exonérés, de même que certaines plus-values immobilières, les revenus fonciers exonérés au titre des dispositifs d'investissement locatif ou encore les produits d'assurance-vie en unités de compte qui se terminent par le décès du souscripteur.

* 73 Voir le compte-rendu des débats du Sénat du 8 décembre 2008 et du 7 décembre 2009. Pour le chiffrage du triptyque, voir le rapport d'information Sénat n° 45 (2009-2010) sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

* 74 Décision n° 2010-44 QPC du 29 septembre 2010.

* 75 Cet abattement, que la loi de finances pour 1999 a initialement fixé à 20 %, a été porté à 30 % dans le cadre de la loi TEPA.

* 76 Cass comm, 13 février 1996.

* 77 A cet égard, il est intéressant de relever qu'aux Pays-Bas, en contrepartie de la suppression de l'impôt sur la fortune alors en vigueur a été introduite une taxation au taux proportionnel de 30 %, assise sur un rendement forfaitaire de 4 % de l'actif net (à l'exclusion de la résidence principale et des capitaux investis dans une entreprise personnelle) qui se substitue également à toute imposition des revenus et gains effectivement réalisés. Un tel système tend clairement à orienter l'épargne vers les supports les plus dynamiques.

* 78 Selon les dispositions de l'article 3 du présent projet de loi de finances, ce taux devrait être porté de 40 % à 41 %. Afin d'obtenir une recette d'un milliard d'euros, il faudrait donc porter à 46 % le taux de la nouvelle tranche.