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Projet de loi de finances pour 2011 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles ( rapport général - première lecture )

ARTICLE 2 bis (nouveau) (Art. 199 terdecies-0 A du code général des impôts) - Augmentation du plafond de la réduction d'impôt sur le revenu pour souscription au capital de petites en moyennes entreprises en phase d'amorçage

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Nicolas Forissier, a pour objet de quadrupler le plafond de la réduction d'impôt sur le revenu dite « Madelin » pour la souscription au capital de petites en moyennes entreprises en phase d'amorçage.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉDUCTION D'IMPÔT SUR LE REVENU DITE « MADELIN » AU TITRE DES INVESTISSEMENTS DANS LES PME

Aux termes de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, les contribuables domiciliés fiscalement en France peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 25 % des souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés.

Pour que l'avantage fiscal trouve à s'appliquer, les sociétés en question doivent :

- ne pas être cotée ;

- avoir leur siège dans un pays de l'Union européenne ;

- être soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ;

- exercer une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale, agricole ou financière, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier ;

- être une PME au sens communautaire.

L'avantage fiscal s'applique aux souscriptions au capital de sociétés vérifiant l'ensemble de ces conditions, à l'exception de celle tenant à leur activité si elles ont pour objet social exclusif de détenir des participations dans des sociétés éligibles.

Les versements ouvrant droit à la réduction d'impôt mentionnée doivent être effectués jusqu'au 31 décembre 20104(*). Ils sont retenus dans la limite annuelle de 20 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 40 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune. La fraction d'une année excédant, le cas échéant, les limites mentionnées au premier alinéa ouvre droit à la réduction d'impôt dans les mêmes conditions au titre des quatre années suivantes.

B. LE PLAFOND PARTICULIER APPLICABLE AUX SOUSCRIPTIONS EN FAVEUR DES ENTREPRISES EN AMORÇAGE

L'article 86 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, déjà adopté à l'initiative de notre collègue député Nicolas Forissier, a inséré un II bis et un II ter au sein de l'article 199 terdecies-0 A précité, aux termes desquels les plafonds des investissements bénéficiant de la réduction d'impôt ont été portés respectivement de 20 000 euros à 50 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 40 000 euros à 100 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune, à condition que l'entreprise au capital duquel ces contribuables souscrivent remplisse les conditions suivantes :

respecter les conditions générales du dispositif Madelin susmentionnées ;

employer moins de 50 salariés ;

avoir réalisé un chiffre d'affaires annuel ou avoir un total de bilan inférieur à 10 millions d'euros au cours de l'exercice ;

avoir été créée depuis moins de cinq ans ;

être en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion au sens des lignes directrices concernant les aides d'Etat visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les PME (2006 / C 194 / 02) ;

ne pas être qualifiable d'entreprise en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'Etat au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté ou relever des secteurs de la construction navale, de l'industrie houillère ou de la sidérurgie.

Le Madelin « normal » et le Madelin « amorçage » peuvent se cumuler, mais le montant total ne peut excéder les limites du Madelin « amorçage ». Le coût cumulé de ces deux dispositifs est évalué à 230 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Nicolas Forissier contre l'avis de la commission des finances et du Gouvernement, propose de renforcer sensiblement ce dispositif en quadruplant les plafonds applicables au Madelin « amorçage » décrit précédemment.

Ainsi, le I du présent article propose de modifier le II bis de l'article 199 terdecies-0 A précité, de sorte que les plafonds des investissements bénéficiant de la réduction d'impôt seraient portés respectivement de 50 000 euros à 200 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés (pour une réduction d'impôt maximale de 50 000 euros) et de 100 000 euros à 400 000 euros (pour une réduction d'impôt maximale de 100 000 euros) pour les contribuables mariés

Le II du présent article porte le « gage tabac », que le Gouvernement n'a pas levé en symbole de son opposition aux dispositions susmentionnées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si l'intention d'orienter l'épargne vers le financement des PME en amorçage ne saurait être contestée, le dispositif proposé n'apparaît pas cohérent avec l'orientation générale du présent projet de loi de finances de réduire les niches fiscales et son adoption ne serait probablement pas comprise de nos concitoyens au moment où chacun est invité à faire des efforts pour ramener les déficits publics à un niveau plus acceptable.

De plus, si le dispositif proposé devait être maintenu, sa compatibilité avec le plafonnement global des niches fiscales devrait être étudiée puisque la réduction d'impôt proposée (de 100 000 euros au maximum pour un couple) dépasse largement ledit plafonnement. Cette remarque s'applique d'ailleurs également au plafond actuel du Madelin « amorçage » (25 000 euros pour un couple). Le cas échéant, il pourrait être utile de ramener le plafond de cet avantage fiscal à un niveau cohérent avec celui de plafonnement des niches visé à l'article 200-0 A du code général des impôts, soit 20 000 euros (autrement dit, un plafond d'investissement de 80 000 euros).

En toute hypothèse, votre rapporteur général ne considère pas possible de procéder au quadruplement de cet avantage et propose donc de supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 2 ter (nouveau) (Art. 92 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009) - Prorogation d'un an du régime transitoire accompagnant l'extinction de la demi-part accordée aux contribuables vivant seuls et ayant eu à leur charge un ou plusieurs enfants

Commentaire : sur l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez et Charles de Courson, sous-amendée par le Gouvernement, le présent article vise à proroger d'un an, jusqu'à l'imposition des revenus de 2012, le régime transitoire accompagnant l'extinction de la demi-part accordée aux contribuables vivant seuls et ayant eu à leur charge un ou plusieurs enfants.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF APPLICABLE JUSQU'À L'IMPOSITION DES REVENUS DE L'ANNEE 2008

En principe, une part de quotient familial est attribuée pour le calcul de l'impôt sur le revenu des contribuables célibataires, divorcés ou veufs, sans enfant à charge.

Toutefois, en application du 1 de l'article 195 du code général des impôts (CGI), une demi-part supplémentaire était attribuée à ces contribuables, lorsqu'ils vivent seuls et qu'ils respectent l'une des conditions suivantes :

- ils ont un ou plusieurs enfants majeurs ou faisant l'objet d'une imposition distincte (a du 1 de l'article 195 du CGI) ;

- ils ont un ou plusieurs enfants qui sont décédés, à la condition que l'un d'eux au moins ait atteint l'âge de 16 ans ou que l'un d'eux au moins soit décédé par suite de faits de guerre (b du 1 de l'article 195 du CGI) ;

- ils ont adopté un enfant, à la condition que, si l'adoption a eu lieu alors que l'enfant était âgé de plus de dix ans, cet enfant ait été à la charge de l'adoptant comme enfant recueilli dans les conditions prévues à l'article 196 du CGI depuis l'âge de dix ans. Cette disposition n'est pas applicable si l'enfant adopté est décédé avant d'avoir atteint l'âge de seize ans (e du 1 de l'article 195 du CGI).

La réduction en impôt résultant de l'application de cette majoration du quotient familial obéissait à l'application de deux plafonds différents selon l'âge de l'enfant :

- 2 292 euros au titre de l'imposition des revenus de l'année 2008 lorsque la demi-part supplémentaire ainsi accordée résulte du fait d'avoir un enfant majeur âgé de moins de vingt-six ans ou d'avoir eu un enfant décédé qui aurait eu moins de vingt-six-ans, auquel s'ajoute une réduction d'impôt supplémentaire égale au maximum à 648 euros, sans toutefois pouvoir excéder l'augmentation de la cotisation d'impôt résultant du plafonnement.

- 880 euros au titre de l'imposition des revenus de l'année 2008 à compter de l'année d'imposition qui suit celle du vingt-cinquième anniversaire du plus jeune des enfants ou qui suit celle au cours de laquelle l'enfant dernier né aurait atteint l'âge de 25 ans s'il est décédé.

En application de ce régime fiscal dérogatoire, qui puise son origine dans l'après-guerre et le soutien apporté aux veuves, on dénombrait, en 2008, 4,47 millions de foyers bénéficiaires pour une dépense fiscale évaluée à 1,7 milliard d'euros.

B. LES AMÉNAGEMENTS APPORTÉS PAR L'ARTICLE 92 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2009

A compter de l'imposition des revenus de l'année 2009, c'est sur une initiative de nos collègues députés Gilles Carrez et Charles de Courson que l'article 92 de la loi de finances pour 2009 a procédé à un recentrage de la majoration de quotient familial sur les contribuables qui ont supporté, à titre exclusif ou principal, la charge d'un enfant pendant au moins cinq années au cours desquelles ils vivaient seuls. Par ailleurs, le plafond de l'avantage fiscal a été aligné à 880 euros5(*) quel que soit l'âge des enfants. Les personnes seules remplissant cette condition d'éligibilité conserveront donc, sans limitation de durée, la demi-part supplémentaire.

Un régime transitoire a été aménagé pour les contribuables ayant bénéficié d'une majoration de quotient familial au titre de l'année 2008, et qui perdraient le bénéfice de la demi-part supplémentaire compte tenu de la nouvelle condition d'éligibilité : sous réserve de respecter la condition de « vivre seul », ils continueraient à bénéficier d'un avantage fiscal spécifique pendant une période de transition - au titre de l'imposition des revenus des années 2009 à 2011 - au terme de laquelle, en 2013 (revenus de 2012), le bénéfice de la demi-part serait éteint. Sur cette période de trois ans, la réduction d'impôt résultant de l'application sera réduite par tiers chaque année (855 euros au titre de l'imposition des revenus de 2009, 570 euros au titre de l'imposition des revenus de 2010 et 285 euros au titre de l'imposition des revenus de 2011) pour s'annuler au titre de l'imposition des revenus de 2012.

Il convient de préciser que sont exclus du dispositif transitoire, les contribuables qui n'ont pas bénéficié de la majoration de quotient familial en application des a, b et c du 1 de l'article 195 pour l'imposition des revenus de l'année 2008. Cela signifie qu'aucune acquisition de droit postérieure à cette date n'est possible. Il en ressort que deux catégories de contribuables ont ainsi définitivement perdu le bénéfice de la demi-part dès 2010, au titre de l'imposition des revenus de l'année 2009 :

- ceux qui auraient bénéficié du régime avant 2008, mais pas en 2008 par exemple parce qu'ils n'étaient plus seuls. Pour ceux-là, le droit est perdu même s'ils sont de nouveau seuls à partir de 2009 ;

- ceux qui sont devenus seuls, veufs ou divorcés, à compter de 2009 et qui n'ont pas élevé seuls un enfant pendant au moins cinq ans. Ceux-ci, notamment les personnes devenues veuves au cours de l'année 2009, ne peuvent prétendre à la majoration du quotient familial.

C. L'ÉVALUATION DE L'APPLICATION DE L'ARTICLE 92 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2009

L'application de la réforme de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables vivant seuls et ayant eu à leur charge un ou plusieurs enfants n'est neutre ni pour les personnes qui ne remplissent plus la condition d'éligibilité, ni pour l'Etat puisque le gain en recettes fiscales qui résulte du vote de l'article 92 de la loi de finances pour 2009 est évalué à 110 millions d'euros pour l'imposition en 2010 des revenus de 2009 et, à compter de 2013, à 901 millions d'euros.

Le montant pour 2010 résulte de la différence entre le montant estimé de la dépense fiscale sans réforme (1,67 milliard d'euros pour 4,13 millions de bénéficiaires) et le montant de cette dépense en tenant compte de la réforme (1,56 milliard d'euros).

Votre rapporteur général a adressé au ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, en juillet 2010, un questionnaire d'évaluation de l'impact de la mesure sur le pouvoir d'achat des contribuables. Nombre d'entre eux ont notamment fait témoigné d'un ressaut important d'imposition lié aux « effets de bord » de la perte d'une majoration de quotient familial sur le calcul des abattements de la taxe d'habitation (TH), de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TF) et de la contribution à l'audiovisuel public (CAF).

Les réponses de l'administration fiscale montrent que l'impact de la réforme sera important :

3,78 millions de foyers n'ont pas supporté la charge seuls d'un ou plusieurs enfants à titre exclusif ou principal pendant au moins cinq ans et subiront la suppression de l'avantage fiscal au terme de la période transitoire. D'ores et déjà, 445 048 de ces foyers on vu leur réduction d'impôt diminuer au titre de l'imposition des revenus de 2009 par rapport à celle portant sur les revenus de 2008 ;

- le gain pour l'Etat passera de 300 millions d'euros en 2011 (revenus 2010) à 566 millions d'euros en 2012 (revenus 2011) et atteindra 901 millions d'euros en 2013, lorsque seuls les foyers remplissant la « condition des cinq ans » continueront à bénéficier de la majoration de quotient familial.

A partir de 2013, le surcroît d'imposition concernera, pour les contribuables, également la TH, la TF et la CAP dans la mesure où la suppression d'une demi-part de quotient familial influe directement sur le calcul du revenu fiscal de référence (RFR). Or les personnes âgées de plus de soixante ans ainsi que les veuves et veufs bénéficient de l'exonération de TH et du dégrèvement de CAP lorsque leur revenu fiscal n'excède pas certaines limites. Au terme de la période transitoire, 1,5 million de foyers supporteront un surcoût total (TH, TF et CAP) de l'ordre de 323 millions d'euros qui s'ajoutera au surcoût d'imposition sur le revenu de 901 millions d'euros.

Le Gouvernement estime que la hausse de cotisation moyenne sera de 365 euros pour chacun de ces foyers, dont un quart dû à l'effet collatéral sur la TH, la TF et la CAP.

Il convient de souligner que cette perte de pouvoir d'achat non négligeable concernera dès 2010 les personnes devenues seules ou veuves en 2009 qui n'ont pas élevé seules un enfant pendant au moins cinq ans.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale, à l'initiative de nos collègues Gilles Carrez et Charles de Courson, qui étaient à l'origine de ce dispositif lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, ne concerne que la prorogation de la période transitoire instaurer pour les personnes qui ne remplissent pas la « condition des cinq ans ».

Aussi, dans un premier temps, la commission des finances de l'Assemblée nationale a-t-elle adopté un amendement tendant à :

- reculer de deux ans le terme de la période de transition, de 2011 à 2013 ;

- et à adapter en conséquence la dégressivité annuelle des plafonds de la réduction d'impôt (680 euros au titre de l'imposition des revenus de 2010, puis 480 euros au titre des revenus de 2011, 320 euros au titre des revenus de 2012 et 160 euros au titre des revenus de 2013).

Il s'agissait donc de permettre à près de quatre millions de personnes de sortir du dispositif en cinq ans et non plus en trois ans, retardant d'autant la date de perte de la majoration de quotient familial qui est susceptible de rendre imposables au titre de la TH, de la TF et de la CAP des personnes qui ne l'étaient pas auparavant.

Toutefois, une telle extension de l'avantage fiscal engendrerait mécaniquement une perte de recettes fiscales estimée à 825 millions d'euros sur quatre ans. Aussi, dans un second temps, l'Assemblée nationale a-t-elle retenu la proposition du Gouvernement, exprimée par un sous-amendement, consistant à limiter la prorogation à une seule année, c'est-à-dire 2012, selon le calendrier et le relèvement des plafonds annuels indiqué dans le tableau ci-dessous :

Calendrier d'extinction de la période transitoire
et évolution des plafonds annuels de la réduction d'impôt

(en euros)

 

Revenus 2009

Revenus 2010

Revenus 2011

Revenus 2012

Revenus 2013

Loi de finances pour 2009

855

570

285

Néant

Néant

Amendement de Gilles Carrez et Charles de Courson

 

680

480

320

160

Dispositif adopté par l'Assemblée nationale

 

680

400

120

Néant

Source : amendement I-24 présenté par Gilles Carrez et Charles de Courson et sous-amendement I-633 du Gouvernement

De la sorte, le coût de la mesure serait limité à 505 millions d'euros sur quatre ans, soit une économie de 320 millions d'euros.

Chiffrage comparé des pertes de recettes occasionnées
par la prorogation de la réduction d'impôt

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

Cumul

Amendement de Gilles Carrez et Charles de Courson

- 65

- 190

- 375

- 195

- 825

Sous-amendement du gouvernement

- 505

Néant

- 505

Moindre perte budgétaire issue du dispositif adopté à l'Assemblée nationale

320

Source : Gouvernement

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient, en tout premier lieu, de relever que les modifications apportées par l'Assemblée nationale ont pour objet d'allonger de trois à quatre ans la période transitoire d'extinction de l'avantage fiscal pour les personnes qui n'y ont plus droit.

La modification apportée est modeste, mais votre rapporteur général ne peut qu'y souscrire dans la mesure où, rappelons-le, il avait proposé, à l'époque, un étalement dans le temps plus long - dix ans - afin d'atténuer les effets de la disparition générale de l'avantage fiscal. Il est donc heureux que l'initiative de modifier cette mesure en soit revenue à leurs auteurs originels.

Mais comme le coeur du dispositif a été conservé, à savoir le maintien du droit à la majoration de quotient familial pour les personnes qui ont élevé seules un enfant pendant au moins cinq ans, les « effets secondaires », liés notamment, aux effets de seuils subsistent et peuvent être ressentis comme arbitraires pour les contribuables.

La solution adoptée par l'Assemblée nationale contribue donc à retarder à 2014 l'effet du ressaut d'imposition au titre de la TF, de la TH et de la CAP, mais il n'en supprime pas la cause. Par ailleurs, elle n'améliore pas la situation des personnes qui, dès les revenus de 2009, ont perdu le bénéfice de la demi-part et peuvent par conséquent devenir imposable au titre des impositions locales et de la CAP.

Pour corriger la « double peine » fiscale qu'éprouvent les personnes qui ne peuvent pas bénéficier de la majoration de quotient familial, il ne paraît pas envisageable de faire une application du quotient familial différenciée selon qu'il s'agisse du calcul de l'impôt ou de la détermination du revenu fiscal de référence. En effet, à la complexité d'une telle entreprise s'ajouterait le risque de créer une distorsion supplémentaire de traitement.

Votre rapporteur général conserve la conviction qu'il convient de ne pas revenir sur une mesure qui va globalement dans le sens d'une plus grande équité de traitement entre tous les contribuables vivant seuls, sans personne à charge.

Toutefois, certaines mesures d'application peuvent apparaître restrictives. Ainsi, l'administration fiscale applique notamment les règles suivantes6(*) :

la majoration de quotient familial est accordée aux contribuables qui satisferont de manière continue à l'ensemble de ces conditions au cours de la période 2009 à 2011. Ainsi, un contribuable qui aura bénéficié de l'avantage fiscal au titre de l'année 2008, qui ne satisferait plus à la condition de vivre seul en 2009, mais qui serait de nouveau imposé seul en 2010 ne bénéficierait plus, au titre de cette année, de la majoration de quotient familial ;

la durée de cinq années s'apprécie séparément pour chacun des enfants. La condition est remplie si la durée de cinq années est atteinte pour l'un au moins de ces enfants. Lorsque le contribuable a élevé seul plusieurs enfants, les différentes périodes ne se cumulent pas. Par exemple, si le contribuable a élevé seul pendant quatre ans un premier enfant et pendant deux ans un second, aucune de ces deux périodes n'atteignant cinq ans, la condition n'est pas remplie.

Le dispositif introduit à l'Assemblée nationale ne résout donc pas toutes les imperfections présentées ci-dessus, mais il doit être considéré comme un correctif provisoire à une mesure dont elle a eu l'initiative.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quater (nouveau) - Imposition différée des primes versées au titre des jeux olympiques et paralympiques d'hiver de l'an 2010 à Vancouver

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, a pour objet d'appliquer un dispositif spécifique d'imposition différée des primes versées au titre des jeux olympiques et paralympiques d'hiver de 2010 à Vancouver.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Introduit à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, le présent article propose d'appliquer une imposition différée des revenus aux primes versées par l'Etat, après consultation ou délibération de la commission nationale du sport de haut niveau, aux athlètes médaillés aux jeux olympiques et paralympiques d'hiver de l'an 2010.

Il s'agirait d'ouvrir aux bénéficiaires la possibilité d'opter pour une répartition à parts égales du montant de leur prime sur l'imposition de l'année au cours de laquelle le contribuable en a disposé et les cinq années suivantes.

Ce régime ad hoc est donc distinct de celui de l'imposition différée des revenus exceptionnels prévue à l'article 163-0 A du code général des impôts.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF QUI MET FIN À UNE EXCEPTION FISCALE : L'EXONÉRATION DES REVENUS VERSÉS AU TITRE DES JEUX OLYMPIQUES

Depuis les jeux olympiques de Los Angeles en 1984, l'Etat attribue des « primes à la performance » aux sportifs médaillés aux jeux olympiques. Le montant de ces primes est fixé par le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, après avis de la commission nationale du sport de haut niveau.

Les primes versées aux sportifs médaillés aux jeux olympiques sont traditionnellement exonérées d'impôt sur le revenu par la loi de finances. Fidèle à cette tradition, l'article 5 de la loi de finances pour 2009 a ainsi prévu que les primes versées aux sportifs médaillés aux jeux olympiques et paralympiques d'été de l'année 2008, à Pékin, ne sont pas soumises à l'impôt sur le revenu.

Plus récemment, en loi de finances pour 2010, cette exonération a été également étendue aux bénéficiaires du prix Nobel et de la médaille Fields qui récompense l'excellence en mathématiques.

La substitution d'une mesure d'imposition différée à l'exonération totale des primes met donc fin à une exception fiscale.

Un débat s'est toutefois engagé à l'Assemblée nationale sur la remise en cause de cet usage. Ainsi, plusieurs amendements tendant à l'exonération totale ou partielle de ces revenus exceptionnels se sont heurtés aux avis défavorables du Gouvernement et de la commission des finances au motif que dans le contexte de rationalisation des dispositifs fiscaux dérogatoires, il convient de revenir sur toutes les exonérations à caractère systématique.

La réintégration dans l'assiette de l'impôt sur le revenu des primes accordées par l'Etat n'a pas pour objet principal de préserver les recettes budgétaires - le gain fiscal se limiterait à 46 000 euros - mais elle a une valeur symbolique : tous les revenus doivent contribuer à l'effort contributif national.

B. UN DISPOSITIF QUI DEMEURE DÉROGATOIRE MAIS QUI RÉINTÈGRE LES PRIMES DANS L'ASSIETTE DE L'IMPOT SUR LE REVENU

Pour autant, afin que les primes versées, qui ont un caractère de revenus exceptionnels, ne provoquent pas, sur une seule année, un ressaut significatif d'imposition pour les bénéficiaires, le dispositif proposé instaure un étalement sur six ans.

Cette mesure s'apparente à l'imposition des revenus exceptionnels issue de la réforme de l'article 163-0 A du code général des impôts intervenue en loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, à l'initiative de notre collègue Philippe Dominati et sur l'inspiration du Médiateur de la République. Cette voie aurait pu être empruntée pour alléger l'imposition des lauréats, mais l'article 163-0 A précité vise un étalement dans le temps sur quatre ans, ce qui est donc moins favorable qu'un échelonnement sur six ans.

Sous le bénéfice de ces observations, le maintien d'un dispositif dérogatoire continue de se justifier, dès lors qu'il est désormais mis fin à l'exonération totale d'imposition des primes versées au titre de récompenses internationales sportives ou scientifiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 (Art. 117 quater, 125 A, 125 C, 150-0 D bis, 150-0 D ter, 187, 197, 200 A, 200 B et 1649-0 A du code général des impôts, art. L. 136-6, 136-7 et 245-16 du code de la sécurité sociale, art. 29 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005) - Contribution supplémentaire de 1 % sur les hauts revenus et les revenus du capital

Commentaire : le présent article propose de majorer la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu et les impositions sur les revenus du capital afin, dans sa rédaction initiale, de contribuer au financement de la réforme des retraites. En outre, ces prélèvements supplémentaires ne pourraient ouvrir droit à restitution au titre du bouclier fiscal.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article porte les principales mesures de mise à contribution des hauts revenus et des revenus du patrimoine au financement de la réforme des retraites.

A cette fin, il propose une majoration de la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu ainsi que des impositions sur les revenus du capital, lesquelles ne seraient pas prises en compte dans le calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal.

Le tableau suivant, tiré de l'avis rendu par notre collègue Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi portant réforme des retraites7(*), synthétise l'ensemble des mesures de recettes prévues initialement par le Gouvernement :

Synthèse des mesures de recettes

(en millions d'euros)

MESURE

Rendement 2011

Rendement 2020

Contributions des hauts revenus

410

630

Augmentation de 40 % à 41 % du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu

230

290

Retraites-chapeaux : suppression de l'abattement de 1.000 euros pour l'imposition des rentes et instauration d'une contribution salariale spécifique de 14 %

110

140

Stock-options : augmentation de la contribution patronale spécifique sur la valeur des options (14 %) et de la contribution salariale sur le gain de levée d'option (8 %)

70

200

Contribution des revenus du capital

1 090

1 340

Hausse des prélèvements proportionnels

   

- PV de cessions mobilières

90

110

- PV de cessions immobilières

45

50

- PFL sur les dividendes et les intérêts

130

160

Suppression du crédit d'impôt sur les dividendes

645

800

Imposition des PV de cessions mobilières au premier euro

180

220

Total taxe sur les ménages

1 500

1 970

Annualisation des allègements généraux de charges sociales

2 000

2400

Suppression du plafonnement de la quote part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales

200

250

Total taxe sur les entreprises

2 200

2 650

TOTAL

3 700

4 600

Source : Avis Sénat n° 727 (2009-2010) de Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi portant réforme des retraites

A. LA CONTRIBUTION SUPPLÉMENTAIRE DE 1 % SUR LES HAUTS REVENUS

La détermination des tranches et taux d'imposition au barème sur les revenus relève du I de l'article 197 du code général des impôts (CGI). Celle-ci fait traditionnellement l'objet d'une simple actualisation annuelle sur la base de l'évolution de l'indice des prix hors tabac. Ainsi, l'article 2 du présent projet de loi procède à l'indexation des tranches de revenus et des seuils du barème qui lui sont associés.

Depuis 2006, date de l'entrée en vigueur de la réforme de l'impôt sur le revenu8(*) (IR) applicable sur les revenus de 2006, le nombre de tranches a été ramené de sept à cinq, suivant une répartition progressive des taux d'imposition de 0 %, 5,5 %, 14 %, 30 % et 40 % pour la tranche des revenus les plus hauts. Cette architecture n'a donc pas été modifiée depuis.

En instaurant une contribution supplémentaire de 1 % sur la tranche d'imposition au taux marginal le plus élevé, celui-ci passant de 40 % à 41 %, le I du présent article procède à la première revalorisation d'un des taux d'imposition de ce nouveau barème.

Cette majoration de 2,5 % du taux applicable sur la tranche de revenus supérieure à 70 830 euros emporte mécaniquement un surcroît d'imposition pour les contribuables concernés. La hausse sera variable selon les niveaux de salaires et de plus-values de cessions de valeurs mobilières soumis au barème : entre environ 0,8 % et 2,8 % en fonction des cas présentés ci-dessous.

Effets de la majoration de 1 % de la dernière tranche
d'imposition du barème

(en euros)

Situation du foyer fiscal

Montant des revenus imposables au barème

Montant de l'imposition (tranche à 40 %)

Montant de l'imposition (tranche à 41 %)

Majoration d'imposition

Célibataire sans enfant

100 000
de salaire

23 538

23 740

0,85 %

Contribuables mariés avec deux enfants

300 000
de salaire

84 894

86 359

1,72 %

Célibataire sans enfant

300 000
de salaire

et 150 000 de plus-values de cession de valeurs mobilières

128 958

132 621

2,80 %

Source : évaluation préalable des articles du projet de loi de finances pour 2011

Sur le total escompté de 410 millions de recettes supplémentaires prélevées sur les hauts revenus destinées à financer la réforme des retraites, le relèvement du taux de 40 % à 41 %, qui doit s'appliquer à compter de l'imposition des revenus de 2010, devrait produire dès 2011 un gain de 230 millions d'euros à la charge des revenus les plus élevés, soit 56 %.

Il convient toutefois de souligner deux caractéristiques peu satisfaisantes, sur le plan des principes, du dispositif proposé :

- en premier lieu, contrairement à l'indexation annuelle des tranches du barème qui a pour objet de contenir la pression fiscale en proportion de l'évolution des prix, la rétroactivité ici mise en oeuvre concerne l'application d'un dispositif qui est moins favorable que le droit en vigueur9(*). Du point de vue budgétaire, ce dispositif permet certes d'anticiper une augmentation de recettes dès 2011, mais du point de vue du contribuable cette hausse du prélèvement engendre une insécurité fiscale ;

- en second lieu, le IV du présent article prévoit que la fraction supplémentaire d'impôt résultant de l'augmentation de 40 % à 41 % du taux de la dernière tranche n'entre pas dans le montant d'imposition pris en compte dans le calcul du bouclier fiscal. Ce faisant, cette nouvelle « couche de complexité » introduit des traitements fiscaux différenciés sur des fractions de revenus de même nature et vient altérer davantage la prévisibilité de l'impôt dû.

B. LA MAJORATION DE L'IMPOSITION DES REVENUS DU CAPITAL

Si certains revenus du capital sont taxés à partir de l'impôt sur le revenu et sont donc traités par les dispositions précédemment décrites relative à la tranche la plus élevée du barème, de nombreux revenus de ce type sont, en revanche, imposés sur la base de taux forfaitaires, soit de façon optionnelle (les assujettis pouvant choisir entre l'impôt sur le revenu et un prélèvement libératoire), soit de façon obligatoire.

Les II et III du présent article ont pour objet de solliciter les contribuables bénéficiant de tels revenus dans le cadre de la réforme des retraites au moyen d'un relèvement de ces taux.

1. Les revenus pour lesquels il est possible d'opter pour une taxation forfaitaire

Comme cela est indiqué dans le tableau des mesures de recettes, présenté ci-avant, les majorations proposées du prélèvement libératoire sur les dividendes et les intérêts ont un rendement prévisionnel de 130 millions d'euros pour 2011.

a) Les dividendes

Les revenus de capitaux mobiliers régulièrement distribués de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés ou un impôt équivalent imposables au barème sont imposés au titre de l'impôt sur le revenu après application d'un abattement de 40 %, auquel s'ajoute un abattement forfaitaire annuel de 1 525 euros pour une personne seule et 3 050 euros pour un couple10(*). Le contribuable bénéficie également, l'année suivante, de la déductibilité de la contribution sociale généralisée (CSG) acquittée, à hauteur de 5,8 %. Toutefois, l'article 10 de la loi de finances pour 2008 a offert aux contribuables la possibilité d'opter un prélèvement forfaitaire libératoire.

Le II du présent article prévoit le relèvement de 18 % à 19 % de ce prélèvement, codifié à l'article 117 quater du code général des impôts.

Il est à noter que, compte tenu des abattements précités, le prélèvement forfaitaire libératoire n'est intéressant, en pratique, que pour les contribuables dont la tranche marginale d'impôt sur le revenu est de 40 %. La mesure proposée cible donc les hauts revenus (sauf erreur ou préférence de certains contribuables pour la simplicité pour le système du prélèvement libératoire).

b) Les placements à revenu fixe

Aux termes de l'article 125 A du code général des impôts, les produits de placement à revenu fixe11(*) peuvent être imposés, sur option, au moyen d'un prélèvement forfaitaire. L'option peut être exercée sur ces produits lorsque la personne qui assure le paiement de ces revenus est établie en France, dans un autre Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat de l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale (article 125 D du code général des impôts).

Une telle option peut également être exercée, sous certaines conditions :

- au titre des sommes qu'ils laissent ou mettent à la disposition de la société, au titre de comptes courants d'associés, qui comportent les sommes laissées temporairement par les associés12(*) ;

- pour les intérêts servis aux associés au titre des comptes bloqués d'associés, qui enregistrent des sommes devant être incorporées au capital dans un délai défini à l'avance13(*) (article 125 C du même code).

Comme pour les dividendes, le II du présent article tend à relever le taux « de droit commun » applicable aux dispositifs décrits précédemment de 18 % à 19 %.

Il est à noter que, le taux s'appliquant sans abattement, les contribuables imposés sur le revenu au taux marginal de 30 % ont, tout comme les assujettis de la tranche la plus élevée de l'impôt sur le revenu, intérêt à opter pour le prélèvement. Cette mesure ne devrait donc pas viser les seuls contribuables les plus aisés.

2. Les revenus imposés exclusivement sur la base d'un taux forfaitaire

Pour les revenus exposés exclusivement sur la base d'un taux forfaitaire, les relèvements de taux proposés par le présent article frapperont l'ensemble des contribuables bénéficiant de tels revenus, quel que soit leur niveau global de revenus et leur tranche marginale d'imposition.

a) Les plus-values de cession sur valeurs mobilières

Le II du présent article prévoit le relèvement de 18 % à 19 % du taux forfaitaire applicable aux plus-values mobilières, définies à l'article 150-0 A du code général des impôts14(*). Il est à noter qu'actuellement, l'imposition s'applique au-delà d'un seuil de cession annuel fixé à 25 830 euros en 2010, mais que l'article 5 du présent projet de loi de finances tend à supprimer. Les pertes subies au cours d'une année peuvent être imputées sur les gains de même nature réalisés la même année ou les dix années suivantes. Le rendement de cette mesure devrait s'élever à 90 millions d'euros en 2011.

b) Les plus-values immobilières

Le III du présent article propose de relever de 16 % à 17 % le taux applicable à l'imposition des plus-values immobilières visées aux articles 150 U à 150 UC du code général des impôts et dont le taux est fixé à l'article 200 B du même code.

Il s'agit des plus-values réalisées par les particuliers et les sociétés de personnes et groupements transparents sur la cession à titre onéreux de biens immobiliers bâtis ou non bâtis, de droits afférents à ces biens et de droits de sociétés de personnes ou groupements à prépondérance immobilière, ainsi que les plus-values réalisées par les fonds de placement en immobilier (FPI) sur la cession d'actifs immobiliers ou celles réalisées par une société de personne ou un groupement à prépondérance immobilière ou un FPI détenu par un autre FPI à proportion de ses droits. De même, les plus-values réalisées sur des droits représentatifs des biens ou droits du patrimoine fiduciaire, sont concernées par ce dispositif.

Il convient de rappeler que sont exonérées les plus-values réalisées à raison de la vente de la résidence principale, et qu'un abattement annuel de 10 % s'applique à compter de la sixième année de détention du bien (ce qui aboutit à une exonération au bout de quinze ans).

Le rendement de cette mesure est estimé à 45 millions d'euros en 2011.

c) Les prélèvements applicables aux plus-values réalisées par des personnes ne résidant pas au sein de l'Espace économique européen

Le II du présent article prévoit également que les relèvements de taux décrits ci-dessus s'appliquent :

- aux plus-values immobilières réalisées par les personnes physiques, les associés personnes physiques de sociétés ou groupements dont les bénéfices sont imposés au nom des associés et les porteurs de parts, personnes physiques, de fonds de placement immobilier, résidents d'un Etat membre de la Communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, qui, aux termes de l'article 244 bis A du code général des impôts, subissent un prélèvement au taux fixé à l'article 200 B précité (soit 16 %, devant passer à 17 %) ;

- aux gains résultant de la cession ou du rachat de droits sociaux réalisés par des personnes physiques qui ne sont pas domiciliées en France ou par des personnes morales ou organismes quelle qu'en soit la forme, ayant leur siège social hors de France lorsque les droits dans les bénéfices de la société détenus par le cédant ou l'actionnaire ou l'associé, avec son conjoint, leurs ascendants et leurs descendants, ont dépassé ensemble 25 % de ces bénéfices à un moment quelconque au cours des cinq dernières années, qui, aux termes de l'article 244 bis B du code général des impôts, subissent un prélèvement au taux fixé à l'article 200 A précité (soit 18 %, devant passer à 19 %).

d) Les retenues à la source sur les revenus distribués

L'article 119 bis du code général des impôts prévoit l'application d'une retenue à la source (dont le taux est fixé à l'article 187 du même code) pour les produits des obligations, titres participatifs et autres titres négociables, à l'exclusion des titres de créances et des primes de remboursement, ainsi que pour les revenus distribués. L'article 187 précité prévoit notamment un taux de 18 % pour les dividendes et distributions assimilées perçus par des personnes physiques domiciliées dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat membre de l'Espace économique européen ayant signé avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale. La retenue à la source s'applique aussi aux bénéfices réalisés en France par des sociétés étrangères qui sont réputés distribués à des non-résidents, à l'exception des sociétés ayant leur siège dans un Etat de la Communauté européenne où elles sont soumises à l'impôt sur les sociétés, sous réserve de diverses exonérations.

Le II du présent article prévoit de relever de 18 à 19 % le taux de la retenue à la source prévue au quatrième alinéa du 1 de l'article 187 du code général des impôts, qui s'applique aux revenus distribués par une société française, à des personnes physiques ou morales non-résidentes. Ce taux vise les distributions régulières, les revenus fiscalement assimilés et les jetons de présence.

Les revenus du capital qui échappent aux relèvements de taux
proposés par le présent article

Certains revenus du capital échappent aux relèvements de taux proposés par le présent article. Il s'agit principalement :

- des dividendes, plus-values de cession et autres produits réalisées sur un plan d'épargne en actions (PEA), dont l'imposition est définie à l'article 200 A du code général des impôts avec, en particulier, une exonération au bout de cinq années de détention ;

- des produits des bons ou contrats de capitalisation et des placements de même nature, c'est-à-dire l'assurance-vie, dont l'imposition est définie à l'article 125 A du même code (avec, en particulier, l'application d'un taux de 7,5 % et un abattement annuel forfaitaire de 4 600 euros pour une personne seule et 9 200 euros au bout de huit années de détention) ;

- et des plus-values professionnelles à long terme, nées de la cession d'éléments d'actifs immobilisés de l'entreprise, amortissables ou non, détenus depuis plus de deux ans sous déduction du montant des amortissements pratiqués (imposées au taux de 16 % aux termes de l'article 39 quindecies du code général des impôts).

C. LA NON-APPLICATION DU BOUCLIER FISCAL

Le IV du présent article vise à modifier l'article 1649-0 A du code général des impôts de sorte que le supplément d'imposition résultant des dispositions susmentionnées ne puisse donner droit à restitution au titre du bouclier fiscal.

A cette fin, il propose de compléter le a du 2 de cet article, qui vise l'impôt sur le revenu parmi les impositions à prendre en compte pour la détermination du droit à restitution, pour exclure la fraction de cet impôt qui résulte de l'augmentation des taux prévue par le présent article.

D. ENTRÉE EN VIGUEUR

 Aux termes du V du présent article, ces dispositions seraient applicables :

- à compter de l'imposition des revenus de l'année 2010 pour la majoration du taux de la tranche supérieur de l'impôt sur le revenus ;

- aux revenus perçus ainsi qu'aux gains et profits réalisés à compter du 1er janvier 2011 et aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenues à compter du 1er janvier 2011 pour les majorations sur les revenus du patrimoine mobilier et immobilier.

II. les modifications apportées par l'assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a introduit des amendements de plusieurs ordres.

A. LE FINANCEMENT DES MESURES INTRODUITES PAR LE SÉNAT DANS LE PROJET DE LOI PORTANT RÉFORME DES RETRAITES

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements visant à financer les mesures du projet de loi portant réforme des retraites adoptées lors de sa lecture au Sénat.

A cet égard, il est rappelé que cette lecture a notamment permis de compléter ledit projet de loi par des mesures de solidarité sur deux points :

- d'une part, les mères de trois enfants et plus, nées entre 1951 et 1955, continueront de bénéficier d'une retraite sans décote à 65 ans, sous réserve de s'être arrêtées pour élever un enfant. 130 000 personnes seraient concernées ;

- d'autre part, les parents d'enfants lourdement handicapés pourront également continuer de bénéficier d'une retraite à taux plein à 65 ans.

Le coût annuel de ces mesures est estimé à 340 millions d'euros.

Il est proposé que cette somme soit obtenue :

- en modifiant l'article 200 B du code général des impôts de façon à aligner le taux forfaitaire applicable aux plus-values immobilières sur celui applicable aux plus-values de cessions de valeurs mobilières, soit 19 %. Pour les intéressés, l'augmentation s'élèverait donc à trois points, le taux passant de 16 % à 19 %. Le gain résultant de cette mesure est estimé à 135 millions d'euros ;

- de modifier l'article L. 245-16 du code de la sécurité sociale afin de porter le taux du prélèvement social sur les revenus du capital de 2 % à 2,2 %, pour un rendement prévisionnel d'environ 205 millions d'euros de recettes supplémentaires.

Là encore, des coordinations sont proposées au sein de l'article 1649- 0 A de sorte que les prélèvements suvisés15(*) soient retenus dans la limite du taux de 2 % pour le calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal. Il s'agit donc de neutraliser l'effet des hausses de prélèvement opérées par les présentes dispositions au regard du bouclier.

La réforme s'appliquerait :

- aux revenus du patrimoine mentionnés à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale perçus à compter du 1er janvier 2010 ;

- aux produits de placements et plus-values mentionnés au I de l'article L. 136-7 du même code de la sécurité sociale et à ceux mentionnés au II du même article pour la part de ces produits acquise et, le cas échéant, constatée à compter du 1er janvier 2011.

B. LE RELÈVEMENT D'UN POINT DU TAUX DE 40 % APPLICABLE AUX PLUS-VALUE D'ACQUISITION DE STOCK OPTION : UNE MESURE D'ACCOMPAGNEMENT DE LA MAJORATION DU BARÈME

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, et sur un avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également adopté une autre mesure de relèvement d'un point du taux de 40 % applicable à l'imposition aux plus-values de levées de stock-options prévu à l'article 200 A du code général des impôts.

Cette nouvelle disposition entre également dans le cadre du financement de la réforme des retraites et contribue à augmenter le niveau des recettes d'un million d'euros. Elle correspond à une mesure symétrique au relèvement du barème de l'IR applicable aux traitements et salaires ainsi qu'aux plus-values de cessions de valeurs mobilières. Aussi peut-on considérer que l'initiative de nos collègues députés ne s'apparente pas à une action ultra petita et vient utilement combler un « oubli » du texte initial.

C. LE REPORT DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES ABATTEMENTS POUR DÉTENTION DE VALEURS MOBILIÈRES À LONG TERME

D'autre part, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant les articles 150-0 D bis et 150-0 D ter du code général des impôts ainsi que l'article 29 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 de manière à reporter de trois ans l'entrée en vigueur de l'abattement applicable aux plus-values mobilières à raison de la durée de détention des titres.

Ainsi, la durée de détention ouvrant droit à l'abattement, d'un tiers à compter de la sixième année, actuellement décomptée à partir du 1er janvier 2006 ou de la date d'acquisition des titres si elle est postérieure, serait décomptée à partir du 1er janvier 2009. De cette façon, l'abattement s'appliquerait à compter des plus-values constatées en 2015 au lieu de 2012, et les exonérations complètes à compter de l'année 2017 au lieu de 2014.

S'agissant d'un report d'entrée en vigueur, cette mesure n'apporte aucune recette nouvelle en 2011.

D. L'ASSUJETTISSEMENT AUX PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX DES PLUS-VALUES IMMOBILIÈRES BÉNÉFICIANT D'UN ABATTEMENT

Par ailleurs, à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, Marie-Anne Montchamp et Laurent Hénart, l'Assemblée nationale a adopté, malgré un avis défavorable du Gouvernement, un amendement tendant à modifier les articles L. 136-6 et L. 136-7 du code de la sécurité sociale, de façon à assujettir aux prélèvements sociaux les plus-values immobilières et les plus-values professionnelles portant sur des immeubles, bénéficiant d'un abattement de 10 % à compter de la sixième année.

Le gain de cette mesure est estimé à 80 millions d'euros.

En outre, cet amendement modifie la rédaction de l'article 1649-0 A du code général des impôts, de sorte que les revenus pris en compte pour le calcul du bouclier fiscal intègre ces revenus.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SANCTUARISER LE FINANCEMENT DE LA RÉFORME DES RETRAITES

Votre rapporteur général soutient pleinement l'idée selon laquelle les hauts revenus et les revenus du capital doivent participer au financement d'une réforme d'ampleur et de solidarité nationale telle que la réforme des retraites.

C'est pourquoi il approuve les mesures en ce sens figurant au sein du présent article, qu'il s'agisse du dispositif initial ou des amendements votés à l'Assemblée nationale visant à assurer le financement des aménagements au texte sur les retraites adoptés au Sénat.

Dans cette perspective, il est également logique que le bouclier fiscal ne puisse exonérer personne de l'effet des dispositions du présent article. Cependant, cet exercice montre les limites du bouclier dans une période où un effort est demandé à chacun pour maîtriser les comptes publics ou, comme dans le cadre du présent article, pour réformer un pan important de notre protection sociale. S'il n'eût pas été concevable que les plus favorisés de nos concitoyens ne soient pas sollicités dans le contexte actuel, le bouclier ne visera donc plus qu'une fraction (certes importante) des impôts, et non plus les impôts eux-mêmes, pour les comparer aux revenus des contribuables. Ainsi, alors que les précédents aménagements s'inscrivaient dans la logique du dispositif (en visant, en particulier, à mieux définir les revenus des contribuables), c'est, cette fois, la philosophie même du bouclier fiscal qui est remise en cause.

Ces dispositions montrent bien l'urgence d'une « remise à plat » de la fiscalité du patrimoine et des revenus du patrimoine, dont le Président de la République a annoncé le principe à l'horizon du printemps prochain.

B. NE PAS PRÉEMPTER LE DÉBAT À VENIR SUR LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ PATRIMONIALE ET DES REVENUS DU PATRIMOINE

C'est pourquoi, sans porter aucun jugement sur le fond, votre rapporteur général n'estime pas opportun de préempter, dans le cadre du présent projet de loi de finances, les conclusions de ce grand débat, qui doit être global.

D'une part, réformer de manière isolée tel ou tel pan de la fiscalité patrimoniale ou des revenus du patrimoine n'apparaît pas de bonne méthode. D'autre part, il ne s'agit pas de se priver de marge de manoeuvre financière pour financer les mesures qui pourraient être prises à la mi-2011, concernant notamment l'impôt de solidarité sur la fortune.

Pour ces raisons d'opportunité, votre rapporteur général propose de revenir sur les votes de l'Assemblée nationale relatifs :

- au report de trois ans de l'entrée en vigueur de l'abattement applicable aux plus-values mobilières à raison de la durée de détention des titres, ce dispositif n'ayant, de surcroît, aucun coût pour les finances publiques en 2011 ;

- à l'assujettissement aux prélèvements sociaux des plus-values immobilières et des plus-values professionnelles portant sur des immeubles qui bénéficient d'un abattement à compter de la sixième année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4 (Art. 200 septies du code général des impôts) - Suppression du crédit d'impôt attaché aux revenus distribués de source française ou étrangère

Commentaire : le présent article supprime le crédit d'impôt en faveur des revenus distribués de source française ou étrangère.

I. LE DROIT EXISTANT

Le crédit d'impôt attaché aux revenus distribués de source française ou étrangère est défini à l'article 200 septies du code général des impôts. Il a été institué lors de la réforme du régime fiscal des distributions, dans le cadre de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, qui avait abouti à la suppression de l'avoir fiscal.

Le crédit d'impôt est égal à 50 % du montant des revenus perçus avant application des abattements de 40 % et de 1 525 euros (ou 3 050 euros pour les contribuables soumis à imposition commune). Il s'applique aussi aux revenus perçus dans le cadre d'un plan d'épargne en actions (PEA).

Il est plafonné annuellement à :

- 115 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs ;

- 230 euros pour les couples mariés ou liés par un pacte civil de solidarité (PACS) et soumis à imposition commune.

Tout comme l'abattement de 40 % et les abattements forfaitaires précités, il ne s'applique pas aux contribuables qui ont choisi l'imposition des dividendes au prélèvement forfaitaire libératoire prévu à l'article 117 quater du code général des impôts16(*).

De plus, le crédit d'impôt est imputé sur l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année de perception des revenus distribués. Il s'applique après imputation des réductions d'impôts, des autres crédits d'impôt et des prélèvements et retenues non libératoires.

Enfin, il est remboursé si son montant est supérieur à l'impôt dû, sauf s'il est inférieur à 8 euros.

Contrairement aux abattements d'assiette précités, créés pour remplacer l'avoir fiscal, ce crédit d'impôt ne visait pas à atténuer la double imposition économique des dividendes mais à compenser la diminution de revenu distribué liée à la suppression de l'avoir fiscal pour les petits épargnants.

Selon l'annexe « Voies et moyens » au présent projet de loi de finances, la dépense fiscale associée à ce dispositif est estimée à 610 millions d'euros en 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à abroger l'article 200 septies du code général des impôts. La suppression du crédit d'impôt s'appliquerait à compter de l'imposition des revenus de l'année 2010.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme les mesures proposées à l'article 3 du projet de loi de finances pour 2011, le dispositif proposé par le présent article s'inscrit dans le cadre du financement de la réforme des retraites17(*).

Votre rapporteur général reconnaît que, dans le contexte actuel, il n'est pas illégitime de faire participer l'ensemble des revenus au redressement des finances publiques comme au financement des retraites.

En outre, l'efficacité de cette dépense fiscale relativement substantielle est loin d'être prouvée. En effet, elle est très dispersée (sur plus de 11 millions de foyers) pour un gain moyen par contribuable de l'ordre de 67 euros. Dès lors, son effet d'entraînement peut paraître douteux. Au moment de la réforme du régime fiscal des distributions prévoyant la suppression du précompte et de l'avoir fiscal, votre rapporteur général avait d'ailleurs émis de sérieux doutes sur l'instauration de ce système de crédit d'impôt, jugeant ce dernier insuffisant pour compenser les pertes liées à la suppression de l'avoir fiscal, tout en représentant un coût substantiel pour les finances publiques18(*).

Il faut néanmoins souligner que cette mesure alourdira objectivement la fiscalité de l'épargne en actions, en particulier pour les foyers modestes. Or leur nombre est loin d'être négligeable parmi les bénéficiaires du dispositif, comme le montre le tableau ci-après, les foyers imposés à 40 % ayant, pour la plupart, intérêt à opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire.

Répartition des bénéficiaires du crédit d'impôt
en fonction de leur taux marginal d'imposition

Taux marginal d'imposition

Nombre de foyers bénéficiaires (en milliers)

Montant moyen des revenus ouvrant droit à abattement

Moyenne des taux moyens

Montant moyen de l'impôt brut

0 %

1 352

220

0,3 %

0

5,5 %

2 747

254

0,2 %

336

14 %

4 113

664

4 %

1 949

30 %

1 373

3 419

11 %

8 603

40 %

203

25 211

21 %

51 734

Source : direction de la législation fiscale

De manière générale, alors que les réglementations dites Solvabilité II et Bâle III risquent de pénaliser ce type de supports, le législateur doit veiller à l'attractivité de l'épargne en actions, dans l'intérêt des épargnants eux-mêmes aussi bien que de l'économie nationale, dont les entreprises doivent pouvoir s'appuyer sur un socle solide d'actionnaires individuels. Votre rapporteur général formulera d'ailleurs des propositions en ce sens dans le cadre de l'examen de la seconde partie du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 (Art. 150 duodecies, 150-0 A, 151 sexies, 170, 200 A et 1649-0 A du code général des impôts, art. L. 136-6 du code de la sécurité sociale) - Suppression du seuil de cession pour l'imposition à l'impôt sur le revenu des gains de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisés par les particuliers

Commentaire : le présent article propose d'imposer à l'impôt sur le revenu, dès le premier euro de cession, les plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisés par les particuliers, harmonisant ainsi le régime fiscal de ces plus-values avec leur régime au regard des prélèvements sociaux.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE SEUIL DE CESSION POUR L'IMPOSITION À L'IMPÔT SUR LE REVENU DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES

1. Les principes

Conformément aux dispositions des articles 150-0 A à 150-0 F du code général des impôts (CGI), les plus-values de cession à titre onéreux de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisées par les particuliers résidant fiscalement en France et agissant de la cadre de la gestion de leur patrimoine privé, sont soumises à l'impôt sur le revenu.

Les gains nets concernés sont imposables à l'impôt sur le revenu au taux forfaitaire de 18 % par voie de rôle (et aux prélèvements sociaux, de 12,1 % au total, cf. infra), lorsque le montant des cessions du foyer fiscal excède un seuil qui, indexé sur le barème de l'impôt sur le revenu, est fixé   25 830 euros pour 2010. Lorsque ce seuil est franchi, le montant total des plus-values réalisées est imposable.

A l'inverse, lorsque ce seuil de cession n'est pas franchi au cours d'une année, les plus-values réalisées au cours de ladite année sont exonérées d'impôt sur le revenu.

Il est à noter que ce seuil s'apprécie en totalisant l'ensemble des cessions réalisées, au cours de la même année, par l'ensemble des membres du foyer fiscal, sauf celles qui bénéficient d'une exonération. En cas d'événements exceptionnels, il s'apprécie par référence à la moyenne des cessions de l'année considérée et des deux années précédentes. Si aucune cession n'a été effectuée au cours des deux années précédentes, il convient de prendre en compte le tiers des cessions de l'année considérée pour apprécier si le seuil est franchi.

Les événements exceptionnels justifiant une appréciation particulière
du seuil de cession

Pour l'application des dispositions qui précèdent, sont considérés comme exceptionnels les événements suivants :

- licenciement du contribuable ou de son conjoint ;

- départ en retraite ou en préretraite (avec cessation totale d'activité) du contribuable ou de son conjoint (même effectué à sa demande, le départ en retraite anticipé d'un contribuable est considéré comme un événement exceptionnel dès lors que l'intéressé cesse toute activité professionnelle) ;

- invalidité affectant le contribuable, son conjoint ou l'un de ses enfants à charge ;

- décès de l'un des époux, divorce ou séparation de corps, redressement ou liquidation judiciaires du contribuable ou de son conjoint ;

- tout autre événement revêtant un caractère de gravité tel qu'il contraint le contribuable à liquider tout ou partie de son portefeuille.

2. Les inconvénients de ce dispositif

Ce dispositif présente plusieurs inconvénients en termes d'équité.

En premier lieu, il s'applique au montant des cessions sans considération du montant de plus-values, alors même que ce sont bien les plus-values qui sont soumises à l'imposition.

Ensuite, l'effet de seuil est très brutal puisque, en cas de franchissement, les plus-values sont imposables au premier euro, et non à compter du seuil lui-même ou à partir d'un quelconque mécanisme dégressif.

En revanche, l'appréciation annuelle du seuil permet à un investisseur  d'échapper à l'imposition en étalant ses cessions sur plusieurs années.

Enfin, ce mécanisme aboutit à exonérer des revenus sans prise en compte des pertes. Les moins-values nettes constatées une année où l'ensemble des cessions est inférieur au seuil sont reportables les dix années suivantes, sous réserve, là encore, de franchissement du seuil.

Votre rapporteur général, qui a été à l'origine de plusieurs relèvements de ce seuil19(*), avait d'ailleurs souligné les limites de ce mécanisme dans son commentaire de l'article de la loi de finances pour 2008 ayant instauré le prélèvement forfaitaire libératoire20(*).

B. LA SOUMISSION DE L'ENSEMBLE DES GAINS AUX PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX

Une évolution importante a déjà été opérée dans le cadre de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010

En effet, l'article 17 de cette loi n° 2009-1646 a modifié l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, afin de supprimer, pour l'assiette des prélèvements sociaux, les effets de l'exonération créée par l'existence du seuil précité. En conséquence, les gains et les pertes sont constatés dès le premier euro de cession pour l'assiette des prélèvements sociaux, depuis le 1er janvier 2010.

Il y a donc, en l'état actuel du droit, depuis le début de l'année, une déconnexion entre l'assiette fiscale et l'assiette des prélèvements sociaux pour les plus-values de cessions mobilières.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE SUPPRESSION ET UNE HARMONISATION

Le présent article vise, d'une part, à supprimer le seuil de cession pour l'imposition à l'impôt sur le revenu des gains de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisés par les particuliers et, d'autre part, à harmoniser le régime fiscal de ces plus-values avec leur régime au regard des prélèvements sociaux.

A cette fin, le 1° du A du II modifie l'article 150-0 A du code général des impôts, en supprimant :

- la fin du premier alinéa du 1 du I de cet article, aux termes duquel l'imposition ne s'applique pas en-deçà du seuil précité ;

- le deuxième alinéa de ce même 1 du I, relatif à l'appréciation du seuil en cas d'intervention d'un événement exceptionnel, comme indiqué précédemment.

Le rendement de cette mesure, qui s'appliquerait aux cessions réalisées à compter du 1er janvier 2011, est estimé à 180 millions d'euros en 2012.

B. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION

De nombreuses modifications de coordination sont nécessaires pour prendre en compte le changement résultant de la suppression du seuil de cession précitée. Il s'agit de supprimer des références à ces seuils, devenues superfétatoires.

A cette fin, Le I supprime le second alinéa de l'article 150 duodecies du code général des impôts.

Le B du II supprime des références au seuil au sein premier alinéa du 2 et du premier alinéa du 4 de l'article 150-0-A du même code.

De même, le C du II supprime la dernière phrase des 2, 2 bis, 6 et 7 du II de l'article 150-0 A du même code, tandis que le III supprime le troisième alinéa du II de l''article 151 sexies du même code.

En outre, le IV modifie le troisième alinéa du 1 de l'article 170 du même code et le V modifie l'alinéa 6 de l'article 200 A du même code.

Le VII modifie le 1° et supprime le quatorzième alinéa de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale.

Enfin, le VI propose une coordination au sein du bouclier fiscal, qui mérite un développement particulier. Lorsque, comme indiqué supra, les plus-values ont été assujetties aux prélèvements sociaux dès le premier euro, le 7 de l'article 1649-0 A (relatif au bouclier fiscal) qui traite de ces plus-values exonérées a été modifié : alors que les plus-values sous le seuil n'étaient jusqu'alors pas retenues au dénominateur du bouclier fiscal, du fait de l'acquittement des prélèvements sociaux, elles le sont devenues pour leur montant soumis à la contribution sociale généralisée (CSG). Le VI du présent article tend à supprimer purement et simplement le 7 de l'article 1649-0 A, les plus-values imposables à l'impôt sur le revenu étant déjà couvertes par les revenus visés au 4 de ce même article. Toutes les plus-values seront désormais retenues pour leur montant soumis à l'impôt sur le revenu.

C. LES MODALITÉS D'ENTRÉE EN VIGUEUR

Le A du VIII précise les dates d'application des modifications apportées par les précédents alinéas de l'article : les I à V et le VII s'appliquent aux cessions réalisées à compter du 1er janvier 2011, tandis que le VI s'applique pour la détermination du plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter du 1er janvier 2011.

En outre, le B du VIII prévoit la mise en place de dispositions transitoires pour les contribuables concernés, qui n'ont par hypothèse par franchi le seuil de cessions en 2010. D'une part, l'alignement du montant des moins-values reportables au 1er janvier 2011 pour impôt sur le revenu sur celui des moins-values reportables en matière de prélèvements sociaux à la même date. D'autre part, la création d'un crédit d'impôt au titre des revenus de l'année 2010 pour compenser la perte du droit à report à compter de 2011 de moins-values.

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels au présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme les dispositions prévues aux articles 3 et 4 du présent projet de loi de finances, les mesures proposées par l'article 5 doivent contribuer au financement de la réforme des retraites. Pour les mêmes raisons qu'exposées précédemment, votre rapporteur général soutient donc leur adoption, les revenus du capital devant participer à l'effort national.

En outre, la mesure proposée aura le mérite de rétablir l'harmonie des assiettes fiscale et sociale sur les plus-values mobilières, ce qui rendra davantage de cohérence et de lisibilité à l'ensemble.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis (nouveau) (Art. 3 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009) - Prorogation du dispositif de taxation des plus values de cession dans le cadre des opérations de cession-bail réalisées par les sociétés de crédit bail immobilier et leurs réseaux

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par nos collègues Nicolas Forissier et Arlette Grosskost vise à pérenniser le régime de cession-bail permettant l'étalement, sur la durée du contrat, de la taxation des plus values de cession.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 3 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009, codifié à l'article 39 novodecies du code général des impôts, a créé un régime particulier permettant « lorsqu'une entreprise cède un immeuble à une société de crédit-bail dont elle retrouve immédiatement la jouissance en vertu d'un contrat de crédit-bail », que le montant de la plus-value de cession de cet immeuble puisse être « réparti par parts égales sur les exercices clos pendant la durée du contrat de crédit-bail sans excéder quinze ans. »

Toutefois, lorsque l'immeuble est acquis par l'entreprise ou que le contrat de crédit-bail est résilié, le solde est imposé immédiatement.

Ce dispositif fiscal favorisant le refinancement des entreprises avait été introduit par le Sénat dans le Plan de relance de l'économie, à l'initiative de Gérard Cornu et des membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire.

A la demande de votre rapporteur général et du Gouvernement, l'amendement initial de nos collègues avait toutefois été rectifié afin d'intégrer un bornage dans le temps du dispositif, et son application avait été limitée au 31 décembre 2010.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté à l'initiative de nos collègues députés Nicolas Forissier et Arlette Grosskost, avec l'avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Gouvernement, le présent article vise à proroger le dispositif en supprimant la date-butoir du 31 décembre 2010.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général observe que le dispositif de l'article 39 novodecies du code général des impôts a connu un grand succès.

Les opérations de cessions-bail ont enregistré une forte progression, Selon les auteurs de l'amendement, elles auraient triplé en nombre et leur montant cumulé serait passé de 500 millions d'euros à 1,5 milliard en moyenne annuelle.

En rendant les opérations de cessions-bail plus attractives, par l'étalement dans le temps de la fiscalité, ce régime fiscal a facilité le refinancement des entreprises et participé au soutien de l'activité économique en période de crise.

Toutefois, ce dispositif a un coût de trésorerie pour l'Etat, et il doit être considéré comme un élément du plan de relance de l'économie. A ce titre, il n'a pas vocation à être pérennisé et votre commission propose, par amendement, de limiter à deux années sa prolongation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 6 (Art. 216 du code général des impôts) - Régime des sociétés mères Déplafonnement de la quote-part de frais et charges

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer le plafonnement de la quote-part pour frais et charges intégrée dans le résultat fiscal des sociétés qui bénéficient du régime des sociétés mères et filiales. Cette mesure tend à mettre fin à une faculté d'optimisation fiscale et s'inscrit dans l'équilibre financier de la réforme des retraites.

I. LE MÉCANISME DE LA QUOTE-PART POUR FRAIS ET CHARGES DANS LE RÉGIME DES SOCIÉTÉS MÈRES ET FILIALES

A. LE PRINCIPE ET LES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ AU RÈGIME « MÈRE-FILLE »

Le régime fiscal des sociétés mères et filiales, dit « mère-fille », remonte dans son principe à 1920 et est défini aux articles 145, 146 et 216 du code général des impôts. Il s'inscrit aujourd'hui dans le cadre communautaire fixé par la directive 90/435/CEE du 23 juillet 199021(*), qui ne concerne toutefois que les seules distributions effectuées au sein de l'Union européenne.

Il est accordé sur option et tend à prévenir le risque de double imposition des dividendes provenant des filiales, quel que soit leur Etat d'implantation. L'article 145 définit le champ des entreprises et dividendes éligibles, et l'article 216 pose le principe de l'exonération des dividendes perçus dans le cadre de ce régime.

En effet, les bénéfices sont taxés à l'impôt sur les sociétés (IS) dans le résultat de la filiale. Si celle-ci distribue ses bénéfices, notamment à sa société mère, ces derniers vont représenter un produit pour la société mère et devraient donc, à ce titre, être rapportés à son résultat et donc soumis une seconde fois à l'IS. Le régime prévoit ainsi la déductibilité, dans le bénéfice net de la société mère imposée en France, des dividendes et produits nets reçus de ses filiales, sous déduction d'une quote-part pour frais et charges de 5 % (cf. infra).

Ce régime est applicable aux sociétés et autres organismes soumis à l'IS au taux normal en France, quelle que soit leur nationalité, et qui détiennent des participations dans des filiales françaises ou étrangères, remplissant les trois conditions suivantes :

1) Les titres de participation doivent revêtir la forme nominative ou être déposés dans un établissement désigné par l'administration (hypothèse aujourd'hui désuète).

2) Les titres de participation doivent représenter au moins 5 % du capital de la société émettrice - ce pourcentage s'appréciant à la date de mise en paiement des produits de la participation -, ou, pour les groupes bancaires mutualistes, représenter un montant supérieur ou égal à 22,8 millions d'euros.

Ce régime se révèle donc favorable et dérogatoire à la conception de la relation entre une société mère et sa filiale en droit commercial, qui se fonde sur la notion de contrôle (direct ou indirect) ou sur une participation supérieure ou égale à la moitié du capital. Il est en outre plus favorable que le droit commun européen puisque la qualité de société mère sur le plan fiscal doit être automatiquement reconnue, depuis le 1er janvier 200922(*), à partir d'un seuil minimal de participation de 10 % dans une filiale (15 % entre 2007 et 2009). La directive n'interdit toutefois pas à un Etat membre de prévoir le bénéfice de ce régime à partir d'un seuil inférieur.

3) Enfin les titres doivent avoir été conservés pendant un délai de deux ans, conformément à une dérogation prévue par l'article 3 de la directive du 23 juillet 1990, précitée. En cas de non-respect du délai de conservation, la société mère participante est tenue de verser au Trésor une somme égale au montant de l'impôt dont elle a été exonérée indûment, majoré de l'intérêt de retard.

Les produits nets déductibles sont non seulement les dividendes régulièrement distribués, mais encore les boni de liquidation, les distributions de réserve, les avances considérées comme distribuées ou les intérêts excédentaires de comptes courants d'associés. Sont en revanche exclus les jetons de présence, les produits d'obligations, les distributions irrégulières (en application d'une jurisprudence du Conseil d'Etat du 6 juin 1984) et les revenus occultes.

L'article 3923(*) de la loi de finances rectificative pour 2005 du 30 décembre 2005 a apporté plusieurs assouplissements à ce régime, avec une simplification des conditions formelles de détention des titres24(*), la possibilité d'appliquer ce régime dès la première année de détention des titres (pour autant que le délai minimal de détention de deux ans soit in fine respecté), une meilleure neutralité des opérations de restructuration placées sous le régime de faveur des fusions de l'article 210 A du code général des impôts, et l'extension de son champ d'application aux titres dépourvus de droits de vote25(*), tels que les actions de préférence.

De même, l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 2009, dans le cadre du renforcement de la lutte contre l'évasion fiscale, a exclu du bénéfice du régime les produits perçus de filiales implantées dans des Etats et territoires non coopératifs à compter du 1er janvier 2011.

Dans son dernier rapport sur « les entreprises et les "niches" fiscales et sociales », publié en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) évalue à 42 000 le nombre d'entreprises bénéficiant de ce régime, la répartition sectorielle avant consolidation intra-groupe montrant une surreprésentation de l'industrie en 2007.

B. LE PLAFONNEMENT DE LA QUOTE-PART POUR FRAIS ET CHARGES OFFRE UNE POSSIBILITÉ D'OPTIMISATION

Une quote-part de frais et charges, d'un montant forfaitaire de 5 %, doit être réintégrée dans le résultat fiscal de la société mère. Cette disposition est conforme à l'article 4 de la directive du 23 juillet 199026(*). Cette réintégration a pour objet de maintenir dans les bases de l'IS les frais et charges de gestion se rapportant aux participations dont les produits sont exonérés d'impôt. Ces frais de gestion étant déductibles du résultat de la société-mère, la quote-part traduit le principe général de non-déductibilité des dépenses ou charges afférentes à des revenus non soumis à l'impôt.

Cette quote-part est également intégrée dans l'assiette d'imposition des plus-values à long terme de cessions de titres de participation, qui sont exonérées depuis le 1er janvier 2007. Le taux d'imposition effectif de ces plus-values est donc de 33,33 % x 5 %, soit 1,67 %.

Outre son caractère forfaitaire, le deuxième alinéa du I de l'article 216 du code général des impôts prévoit un plafonnement de cette quote-part aux frais réels entendus extensivement, soit « au montant total des frais et charges de toute nature exposés par la société participante » au cours de la période d'imposition. Ce mécanisme permet d'éviter qu'une société puisse être imposée sur un montant supérieur à celui des recettes autres que les produits des participations, en dégageant un profit imposable du seul fait de la réintégration de la quote-part27(*). Il tient ainsi compte du caractère relativement dégressif des frais et charges afférents aux montants élevés de dividendes rapatriés par les groupes français fortement internationalisés, pour lesquels le montant réel des frais et charges encourus peut être éloigné de 5 %.

Néanmoins ce plafonnement peut aussi poser problème en étant utilisé dans un schéma d'optimisation fiscale, qui se présente de la façon suivante. Un groupe de sociétés crée une société holding n'ayant aucune autre activité que celle de détenir des titres, soit une holding « passive ». Or ce type de structure présente la particularité de ne générer que très peu de frais et charges. Ainsi au moment de la perception des dividendes, la société holding qui a opté pour le régime mère-fille ne réintègre pas 5 % du montant des dividendes versés, car il représente un montant supérieur à celui des frais et charges de toute nature qu'elle a exposés au cours de l'année. Par application du plafonnement, elle réintègre le montant réel des frais et charges, soit un montant très peu important voire inexistant. La suppression du plafonnement rendrait caduc ce schéma d'optimisation fiscale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article supprime, au sein de l'article 216 du code général des impôts, la phrase suivante : « cette quote-part ne peut toutefois excéder, pour chaque période d'imposition, le montant total des frais et charges de toute nature exposés par la société participante au cours de la même période », qui institue le plafonnement de la quote-part pour frais et charges.

Par conséquent, les sociétés-mères seront désormais imposées sur 5 % du produit total des participations, quel que soit son montant.

Faute de mesure spécifique d'application, ces dispositions ont vocation à s'appliquer dès l'établissement des comptes se rapportant à l'année 2010.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve cette suppression du plafonnement de la quote-part de frais et charges. Elle permet de mieux prévenir certains abus et avait été annoncée par le Gouvernement dès le printemps 2010, puis confirmée en juillet, en tant que mesure contribuant à l'équilibre financier de la réforme des retraites, à hauteur de 5,4 %. Cette annonce anticipée justifie le caractère partiellement rétroactif de la mesure.

Elle est également conforme à la proposition n° 56 formulée dans le rapport précité du CPO, qui détaille également le rendement budgétaire de cette mesure. Sur la base des exercices clos en 2008, les résultats taxables augmenteraient de 700 millions d'euros sans tenir compte des situations déficitaires ni des déficits reportables en avant et de 667 millions d'euros en intégrant les déficits de l'exercice. Le gain budgétaire serait ainsi d'environ 200 millions d'euros par an.

A. UN RÉGIME FISCAL LÉGITIME MAIS ONÉREUX

Le régime mère-fille n'est depuis 2006 plus considéré comme une dépense fiscale, mais comme une modalité de calcul de l'impôt, conception que partage votre rapporteur général dès lors que ce dispositif est prévu par le droit communautaire et a vocation à s'appliquer à toutes les entreprises éligibles, sans privilégier un quelconque secteur.

Son coût a fortement augmenté depuis quelques années, bien que cette évaluation soit délicate, et le CPO le qualifie d' « exponentiel » depuis les années 1990. Il a ainsi été relativement stable de 1980 à 1990 (2,5 milliards de francs en 1980 et 6,5 milliards de francs en 1990, soit 0,1 point de PIB), mais s'est considérablement accru à compter de 2007 pour atteindre 27,3 milliards d'euros en 2008 et 34,9 milliards d'euros en 2009, soit 1,8 point de PIB.

Cette évaluation doit cependant être considérée avec prudence car elle se fonde sur le rendement théorique d'une double imposition des produits des filiales - économiquement illégitime et juridiquement encadrée par le droit communautaire - et ne tient pas compte d'une adaptation de l'organisation des groupes, qui profitent aujourd'hui de l'exonération par des distributions échelonnées de dividendes.

Selon le CPO, cette forte croissance du coût de l'exonération peut être liée à de nombreux facteurs :

- le poids des dividendes reçus dans le PIB a été multiplié par dix depuis le début des années 1980, en partie en raison du développement des groupes et de la filialisation, et donc des dividendes intragroupes ;

- les conditions de détention ont été variables, avec un seuil exprimé tantôt en valeur, tantôt en part des actions détenues (passage de 10 % à 5 % en 2001 par exemple). Cette évolution a joué sur l'assiette éligible, à montant constant de dividendes reçus : en 2007, plus de 80 % des dividendes perçus par les sociétés non financières étaient éligibles au régime mère-fille. Le coût de l'exonération en part du PIB a ainsi été multiplié par vingt depuis 1980.

B. LA QUESTION DU CRITÈRE DU SEUIL DE PARTICIPATION

L'hypothèse d'un relèvement du seuil minimal de participation de 5 % à 10 % a également envisagée par le CPO. Celui-ci estime que le dispositif français est relativement favorable en se fondant sur le constat suivant :

- la France fait partie des huit pays de l'OCDE qui accordent le bénéfice du régime quelle que soit la provenance des dividendes ;

- comme l'Espagne et les Pays-Bas, le taux de participation exigé est le plus faible parmi ceux requis (5 % du capital), contre 10 à 15 % dans la moitié des pays de l'OCDE ;

- en revanche, l'exonération des dividendes est subordonnée en France à la durée de détention la plus longue, soit deux ans comme en Grèce, en Pologne et en Norvège.

Le CPO a donc formulé une recommandation (proposition n° 55) tendant à relever le taux de détention de 5 % à 10 %, qui permettrait de priver mécaniquement un certain nombre de sociétés du bénéfice du régime mère-fille. Il reconnaît toutefois que le surplus de rentrées fiscales sur le long terme lié à cette évolution devrait être relativisé pour deux raisons :

- d'une part, il ne concernerait que les distributions effectuées en dehors d'un groupe fiscal puisque les distributions effectuées au sein d'un groupe fiscal intégré bénéficient d'un dispositif spécifique de neutralisation pour les distributions intra-groupe, en application du troisième alinéa de l'article 223 B du code général des impôts ;

- d'autre part, les sociétés mères chercheraient probablement à augmenter leur pourcentage de détention à 10 % pour pouvoir bénéficier du régime, si bien que l'augmentation du taux de détention aurait moins d'effet au fil du temps, face aux comportements d'optimisation des entreprises concernées.

Une proposition d'amendement en ce sens de notre collègue député Pierre-Alain Muet a reçu un avis défavorable du Gouvernement et de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, et n'a pas été adoptée par l'Assemblée nationale. Sans être a priori opposé sur le fond, votre rapporteur général estime, à l'instar de Gilles Carrez, qu'une telle mesure doit faire l'objet d'une concertation européenne ou être examinée à l'aune des régimes de nos principaux partenaires, en particulier celui de l'Allemagne avec laquelle notre pays doit amorcer une stratégie de convergence. Or ce pays ne prévoit aucun seuil minimal de détention du capital de la filiale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 6 (Art. 145 et 223 B du code général des impôts) - Dispositif « anti-abus » dans les régimes « mère-fille » et d'intégration fiscale

Commentaire : pour mettre fin à certains schémas d'optimisation fiscale utilisés dans le cadre du régime mère-fille et du régime d'intégration fiscale, le présent article additionnel propose de neutraliser en amont la moins-value déductible constatée lors d'une cession ou d'une fusion par échange des titres de la filiale distributrice.

I. L'OPTIMISATION DES MOINS-VALUES DANS LE RÉGIME MÈRE-FILLE ET LE RÉGIME D'INTÉGRATION FISCALE

A. LES GRANDES CARACTÉRISTIQUES DES DEUX RÉGIMES

1. Le régime « mère-fille »

Le régime fiscal des sociétés mères et filiales, dit « mère-fille », est défini aux articles 145, 146 et 216 du code général des impôts. Il est accordé sur option et tend à prévenir le risque de double imposition des dividendes provenant des filiales, quel que soit leur Etat d'implantation.

Ce régime prévoit ainsi la déductibilité, dans le bénéfice net de la société mère imposée en France, des dividendes et produits nets reçus de ses filiales, sous déduction d'une quote-part pour frais et charges de 5 %. L'article 145 définit le champ des entreprises et dividendes éligibles, et l'article 216 pose le principe de l'exonération des dividendes perçus dans le cadre de ce régime.

La conception des filiales est extensive et distincte du droit des sociétés puisque les titres de participation doivent représenter au moins 5 % du capital de la société émettrice ou, pour les groupes bancaires mutualistes, un montant supérieur ou égal à 22,8 millions d'euros. Ils doivent également être détenus pendant une durée d'au moins deux ans. Les autres conditions d'éligibilité des titres détenus et produits ou dividendes perçus sont précisées dans le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi de finances.

2. Le régime des groupes fiscalement intégrés

Le régime de l'intégration fiscale, codifié aux articles 223 A à 223 U du code général des impôts, a été aménagé à de nombreuses reprises, notamment par la loi de finances rectificative pour 2006 et la dernière loi de finances rectificative pour 200928(*). Il fait l'objet d'une utilisation croissante par les groupes d'entreprises.

Ce régime optionnel permet à la société tête de groupe, dite société intégrante ou société mère, d'être seule redevable de l'impôt sur les sociétés (IS) dû par ses filiales et sous-filiales dont elle détient, directement ou indirectement, et de manière continue au cours d'un exercice, au moins 95 % du capital. La société mère ne peut être détenue, directement ou indirectement, à 95 % ou plus par une autre personne morale française soumise à l'IS. Elle choisit librement, avec leur accord, les sociétés à intégrer, comme elle peut mettre fin à tout moment à cette intégration, de façon définitive ou temporaire. Les sociétés du groupe doivent également clôturer leurs exercices à la même date.

La société mère comme les filiales intégrées doivent être de droit français et relever de l'IS dans les conditions de droit commun. Tirant les conséquences de l'arrêt « Société Papillon » rendu par la Cour de justice des communautés européennes le 27 novembre 2008, l'article 33 de la dernière loi de finances rectificative pour 2009, précitée, a cependant modifié le périmètre de l'intégration fiscale pour permettre l'interposition d'une ou plusieurs sociétés résidentes d'Etats européens - qui ne sont pas pour autant fiscalement intégrées et sont dénommées « sociétés intermédiaires » - entre une société mère et ses filiales françaises membres du groupe. Les filiales de droit étranger ne font donc plus « écran » à l'intégration de sous-filiales résidentes en France.

B. L'OPTIMISATION PAR CUMUL DE DIVIDENDES EXONÉRÉS ET DE MOINS-VALUES DÉDUCTIBLES

Le régime des distributions de dividendes a permis une utilisation abusive des dispositifs de faveur que sont les régimes mère-fille et de groupe fiscal, dans le cadre de montages très optimisants. Ces schémas mettent ainsi en oeuvre des opérations successives de distribution et de fusion visant à vider une société-cible de ses actifs puis à la faire disparaître, peu de temps après son acquisition, de façon à cumuler deux dispositifs fiscaux favorables, que sont l'exonération des dividendes perçus, au titre du régime mère-fille, et la déductibilité d'une moins-value dans le cadre d'une fusion. Deux schémas ont ainsi été identifiés :

1) Dans le premier schéma, une société dont l'actif est principalement constitué de trésorerie est acquise à au moins 95 % par une société membre d'un groupe fiscal et devient donc membre du même groupe. La trésorerie est rapidement rapatriée par distribution de dividendes et produits exonérés. La valeur des titres de la filiale est alors amputée du montant du dividende détaché29(*). La société acquise est ensuite absorbée par une autre société du groupe, par échange de titres, et la société cédante constate une moins-value d'annulation des titres de la société absorbée, correspondant aux dividendes et produits exonérés, qui est déductible de l'IS.

2) Dans le second schéma, la société acquise n'est pas immédiatement absorbée mais fait l'objet d'une cession interne au groupe, après distribution de produits exonérés, et la moins-value correspondante n'est déduite que lors d'une fusion ultérieure de cette société. L'asymétrie entre exonération et déductibilité est identique. En effet, dans une telle hypothèse, la cession intra-groupe a pour conséquence la réalisation d'une moins-value à court terme, certes neutralisée pour la détermination du résultat de l'exercice en cours, mais qui a vocation à être ultérieurement déneutralisée (déduction à court terme) lorsque la société cédée à l'intérieur du groupe sera absorbée ou cédée hors du groupe.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, ce type de montage n'a pu être requalifié ni redressé sur le terrain de l'abus de droit par simulation ou fraude à la loi, dans la mesure où l'opération, dans les cas constatés, ne présentait pas de caractère fictif ni ne poursuivait un but exclusivement fiscal.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de mettre fin à ces deux schémas d'optimisation et d'accroître ainsi les recettes d'IS par une neutralisation en amont de la moins-value déductible, en deux temps :

- en cas d'échange de titres consécutif à une fusion, les dividendes distribués immédiatement avant l'opération ne peuvent être exonérés que si la perte résultant de l'échange n'est pas déduite ;

- en cas de cession intra-groupe à court terme (moins de deux ans), le prix de revient des titres est minoré du montant des dividendes perçus.

Il modifie pour cela l'article 145 du code général des impôts (I), relatif aux conditions d'éligibilité des titres de participation au régime des sociétés mères, et 223 B du même code (II), relatif aux modalités de détermination et de retraitement du résultat d'ensemble d'une société mère d'un groupe fiscalement intégré.

Le troisième alinéa du c du 1 de l'article 145 du code général des impôts prévoit que, dans le cadre du régime mère-fille, les titres échangés lors de certaines opérations de restructuration30(*) sont réputés détenus jusqu'à la cession des titres reçus. Le I du présent article complète ces dispositions pour préciser que le profit ou la perte afférents à ces opérations ne sont pas compris dans le résultat de l'exercice de leur réalisation. Par conséquent, le bénéfice de l'exonération des dividendes au titre du régime mère-fille suppose que la moins-value éventuellement constatée à l'occasion de la fusion ultérieure par échange des titres ne soit pas déduite du résultat de l'exercice dudit échange. En cas de déduction, les dividendes perçus sont de facto requalifiés comme non éligibles au régime mère-fille.

Cette disposition trouve particulièrement à s'appliquer lors de l'échange de droits sociaux résultant d'une fusion ou d'une scission de sociétés. Le 7 bis de l'article 38 prévoit en effet que le profit ou la perte réalisé lors de l'échange des droits sociaux peut être compris dans le résultat de l'exercice au cours duquel les droits reçus en échange sont cédés, selon que la société cédante a ou non opté pour le régime de faveur des fusions31(*), qui assure la neutralité fiscale de ces opérations.

S'agissant du régime de groupe, le troisième alinéa de l'article 223 B du code général des impôts prévoit que les produits de participations intra-groupe, le cas échéant perçus d'une société intermédiaire, sont déductibles du résultat d'ensemble de la société mère s'ils n'ouvrent pas droit au régime mère-fille. Les mesures de neutralisation des flux qui caractérisent le régime de groupe conduisent ainsi au même résultat dans le montage évoqué supra, que les dividendes soient éligibles ou non au régime mère-fille.

Le II du présent article corrige donc ces dispositions en prévoyant que lorsque les titres correspondants n'ont pas été conservés pendant un délai de deux ans, leur prix de revient est diminué, pour la détermination de la plus ou moins-value de cession, du montant des produits de participation y afférents dont le montant a été retranché du résultat d'ensemble. Cet aménagement permet ainsi de modifier le calcul de la plus ou moins-value à court terme d'annulation ou de cession des titres, en réintégrant le montant du dividende qui a été exonéré.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 6 (Art. 219 du code général des impôts) - Dispositif « anti-abus » dans le régime des plus ou moins-values à long terme

Commentaire : le présent article additionnel propose de mettre fin à une pratique d'optimisation consistant à externaliser et rendre déductibles des moins-values sur des titres de participation qui bénéficient du régime d'exonération des plus-values à long terme.

I. LE TRAITEMENT DES PLUS-VALUES ET MOINS-VALUES À LONG TERME SOUMISES À L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

A. LES CARACTÉRISTIQUES DU RÉGIME D'EXONÉRATION DES TITRES DE PARTICIPATION

Depuis l'importante réforme introduite par l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004, à l'initiative de votre rapporteur général, les plus-values à long terme de cession de titres de participation, originellement imposées au taux de 19 %, sont exonérées d'impôt sur les sociétés (IS) au titre des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2007, sous réserve d'une quote-part de frais et charges de 5 %, imposée au taux normal.

Il en est de même, dans certaines conditions, pour les plus-values de cession de parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) et d'actions de sociétés de capital risque (SCR) détenues depuis au moins cinq ans, et pour les distributions de produits liées à cette détention.

Outre l'exonération, le régime du long terme, essentiellement prévu par l'article 219 du code général des impôts, prévoit des taux réduits d'imposition, de 15 % pour certaines catégories de plus-values et produits32(*), et de 19 % pour les titres de sociétés d'investissement immobilier cotées. Les titres de placement, les titres de sociétés à prépondérance immobilière non cotées et les titres de sociétés établies dans des Etats et territoires non coopératifs sont exclus du régime du long terme.

Cette exonération a été progressive - le taux est ainsi passé à 15 % au 1er janvier 2005 puis à 8 % au 1er janvier 2006 - et une taxe exceptionnelle de 2,5 % (« exit tax ») a été prélevée en deux étapes (au 15 mars 2006 et au 15 mars 2007) sur le montant des réserves spéciales de plus-values à long terme existant à la clôture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2004.

Il convient de rappeler que cette réforme était avant tout motivée par la nécessité d'un alignement sur ce que proposaient déjà nos principaux partenaires européens (Allemagne, Espagne, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède), et donc par une volonté de replacer la France dans la compétition fiscale. Ce régime d'exonération est d'ailleurs aujourd'hui appliqué dans 21 pays de l'OCDE sur 29.

Aux termes du a ter de l'article 219 du code général des impôts33(*), constituent des titres de participation « les parts ou actions de sociétés revêtant ce caractère sur le plan comptable ». Cette présomption simple par inscription comptable est liée à un faisceau de critères économiques : constituent ainsi de véritables participations les titres dont la possession durable est estimée utile à la vie de l'entreprise, notamment parce qu'ils permettent d'exercer une influence notable ou un contrôle sur la société émettrice. Les titres représentant au moins 10 % du capital d'une entreprise bénéficient ainsi d'une double présomption comptable et fiscale.

D'autres catégories de titres sont fiscalement assimilées à des titres de participation34(*). En tout état de cause, le bénéfice du régime du long terme est conditionné à une détention des titres et produits sur une durée d'au moins deux ans.

Les règles d'imputation des moins-values (et des provisions pour dépréciation) sur les plus-values sont relativement complexes. Pour chaque secteur d'imposition, la plus-value nette résulte de la compensation des plus-values à long terme et des moins-values de même nature de l'exercice. La plus-value nette à long terme imposable à l'un des taux réduits peut le cas échéant être compensée avec la moins-value nette à long terme de l'exercice qui relève d'un autre taux. La plus-value nette qui en résulte peut être utilisée pour compenser :

- soit les moins-values à long terme subies au cours des dix exercices précédents qui n'ont pas encore été imputées et relèvent des taux réduits, à l'exclusion des moins-values afférentes à des titres de participation (cf. infra) ;

- soit le déficit de l'exercice et les déficits antérieurs reportables.

En revanche, en contrepartie de l'exonération des plus-values, les moins-values nettes à long terme sur des titres de participation et assimilés ne sont pas déductibles du résultat imposable et ne peuvent pas être imputées sur les plus-values relatives à d'autres catégories de titres, selon un principe de « sectorisation ».

B. LE SCHÉMA D'OPTIMISATION PAR ANTICIPATION ET EXTERNALISATION DE MOINS-VALUES

Bien que les provisions pour dépréciation de titres de participation ne soient pas déductibles de l'IS, il a été constaté que certaines sociétés parvenaient à un résultat équivalent, selon une technique dont la crise économique a renforcé l'intérêt puisque celle-ci conduit nombre de sociétés à déprécier leurs titres et à enregistrer comptablement des moins-values.

Le schéma d'optimisation consiste ainsi à matérialiser des moins-values sur des titres de participation ayant normalement vocation à être détenus sur le long terme, en cédant ces derniers à une filiale ou à une société soeur dans les deux années de leur acquisition. La cession n'est ainsi pas soumise au régime du long terme et la moins-value, qui aurait normalement dû rester latente et ne pas être déductible, peut être déduite du résultat imposable.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de mettre fin au schéma d'optimisation évoqué supra en soumettant au régime du long terme les plus et moins-values de cession de titres de participation entre entreprises liées, autre que les titres de sociétés à prépondérance immobilière non cotées, quelle que soit la durée de détention de ces titres.

Il complète ainsi le I de l'article 219 du code général des impôts, précité, par un a septies qui prévoit que lorsqu'il existe des liens de dépendance - concept traditionnel en droit fiscal - entre l'entreprise cédante et l'entreprise cessionnaire des titres, le régime des plus-values et moins-values à long terme s'applique aux plus-values et moins-values de cession de titres de participation. L'absence de disposition sur la durée de détention implique donc que le seuil de deux ans ne s'applique pas.

Aux termes du 12 de l'article 39 du code général des impôts, des liens de dépendance sont réputés exister entre deux entreprises :

« a. lorsque l'une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

« b. lorsqu'elles sont placées l'une et l'autre, dans les conditions définies au a, sous le contrôle d'une même tierce entreprise ».

Par cohérence, cette disposition ne concerne pas les titres de sociétés à prépondérance immobilière non cotées, mentionnées au a sexies-0 bis35(*) du I de l'article 219, car ils ne bénéficient pas du régime du long terme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 6 (Art. 212 du code général des impôts) - Mécanisme « anti-abus » dans le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation

Commentaire : le présent article additionnel propose de remédier à une faculté de contournement du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation, en assimilant à des intérêts intra-groupe les intérêts rémunérant des prêts consentis hors du groupe mais garantis par une société du groupe.

I. LE DISPOSITIF DE LUTTE CONTRE LA SOUS-CAPITALISATION N'EST PAS EXEMPT DE FAILLES

A. LA JUSTIFICATION DU RÉGIME ANTI SOUS-CAPITALISATION

L'article 113 de la loi de finances pour 200636(*) a réformé en profondeur (avec une application au 1er janvier 2007) le mécanisme de lutte contre la sous-capitalisation des sociétés d'un groupe économique, c'est-à-dire des entreprises liées directement ou indirectement par des liens de dépendance, au sens du 12 de l'article 39 du code général des impôts37(*). Ce dispositif, prévu au 3° du 1 de l'article 39 et à l'article 212 du code général des impôts, avait été remis en cause par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes38(*) (CJCE) et celle du Conseil d'Etat39(*).

Les intérêts d'emprunt se rapportant à d'autres personnes que l'exploitant (prêts d'associés ou aux filiales) constituant des charges déductibles, la tentation existe de sous-capitaliser une société en maximisant le montant des intérêts déductibles pour minorer le résultat imposable. Les groupes internationaux sont plus particulièrement susceptibles d'y recourir, dans la mesure où l'endettement entre sociétés liées peut contribuer à un transfert de bénéfices de celles sous-capitalisées vers la société mère ou les sociétés établies dans les pays à fiscalité plus faible. La fixation du niveau de taux d'intérêt répond dès lors à une logique analogue à celle des prix de transfert.

Le choix du mode de financement de l'entreprise, par le capital ou la dette, ne dépend donc plus des seules considérations économiques, mais également de l'environnement fiscal dans un contexte de concurrence croissante entre Etats. La plupart des grands pays, dont la France, ont dès lors mis en place des dispositifs de prévention et de sanction de la sous-capitalisation à des fins d'optimisation fiscale, en limitant la déductibilité des intérêts en volume et/ou en taux.

B. LES LIMITES À LA DÉDUCTIBILITÉ DES INTÉRÊTS

Sans revenir en détails sur les nombreuses dispositions très techniques du régime applicable depuis 2007, on peut en rappeler les principales caractéristiques.

Le régime a été étendu à l'ensemble des prêts intra-groupe (dans son acception économique et non pas fiscale) mais se veut néanmoins centré sur les situations réellement abusives. Il n'est donc pas applicable aux intérêts dus par les établissements de crédit, compte tenu de leur statut encadré (notamment en termes de capital minimum), aux opérations de financement réalisées dans le cadre de centrales de gestion de trésorerie, ni aux opérations d'acquisition de biens d'équipement en crédit-bail. Il ne s'applique pas non plus aux intérêts inférieurs à 150 000 euros ni aux entreprises ayant démontré, en apportant la preuve contraire, que leur endettement n'est pas anormal au regard du ratio d'endettement du groupe auquel elles appartiennent.

La déductibilité des intérêts est logiquement appréciée à l'aune du taux d'intérêt et du volume d'endettement. S'agissant du taux, les intérêts sont déductibles dans la limite d'un taux de référence40(*), égal à « la moyenne annuelle des taux effectifs moyens pratiqués par les établissements de crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises, d'une durée initiale supérieure à deux ans ».

En termes de volume, et de manière plus novatrice, les intérêts correspondants aux emprunts contractés par une entreprise auprès de l'ensemble des entreprises liées doivent respecter simultanément les trois limites suivantes :

- une limite « d'endettement global » : les avances ou prêts des sociétés liées ne doivent pas excéder 150 % des capitaux propres (ou du capital social s'il est supérieur) de la société bénéficiaire ;

- une limite de « couverture d'intérêts » par le résultat courant avant impôts (RCAI) : la charge d'intérêts ne peut excéder 25 % du RCAI, préalablement majoré desdits intérêts et des amortissements pris en compte pour la détermination de ce même résultat ;

- une limite d'endettement intra-groupe, soit le montant global des intérêts reçus par cette entreprise emprunteuse d'autres sociétés du groupe.

La fraction des intérêts excédant la limite la plus favorable à l'entreprise emprunteuse ne peut alors être déduite de l'exercice. Elle n'est toutefois pas définitivement perdue puisque ce « stock » d'intérêts non déductibles peut être reporté en avant et déduit au titre des exercices suivants, ce qui est plus favorable que la plupart des régimes européens équivalents. Une décote annuelle de 5 % est toutefois appliquée.

Enfin des modalités particulières sont prévues pour les groupes fiscalement intégrés, analogues à celles applicables aux déficits intra-groupe. Chaque société membre du groupe calcule son résultat individuel en appliquant le régime de l'article 212, puis les intérêts non déductibles déterminés au niveau de chaque société sont transférés à la société tête de groupe, qui peut dans certaines conditions les imputer sur le résultat d'ensemble du groupe.

C. LES FACULTÉS DE CONTOURNEMENT HORS GROUPE

Le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation ne limite la déduction que des seuls intérêts versés à des sociétés du groupe économique. Il peut dès lors être contourné, selon un mécanisme couramment dénommé « back to back », en substituant à un prêt intra-groupe un prêt bancaire hors groupe garanti par une société du groupe.

Les intérêts versés par la société emprunteuse du groupe échappent ainsi aux limites de déduction, alors même que l'économie de ce schéma est très similaire à celle d'un prêt direct, tant au regard des risques encourus par la société qui se porte caution ou garantit l'emprunt que de l'absence ou de l'insuffisance de capitalisation de la société emprunteuse.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

S'inspirant du régime américain41(*), le présent article propose d'étendre le périmètre des emprunts couverts par le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation aux prêts consentis hors du groupe mais garantis ou cautionnés par une société du groupe.

Il propose donc de compléter le II de l'article 212 du code général des impôts, relatif aux limites de déductibilité et aux dérogations au dispositif, par un 3 qui prévoit une assimilation entre les prêts intra-groupe et certains prêts hors groupe directement ou indirectement garantis par une entité du groupe. Sont ainsi assimilés à des intérêts servis à une entreprise liée directement ou indirectement, au sens du 12 de l'article 39 du code général des impôts précité, les intérêts qui rémunèrent des sommes laissées ou mises à disposition dont le remboursement est garanti :

- directement, par une sûreté accordée par une entreprise liée au débiteur ;

- ou indirectement, par une entreprise dont l'engagement est lui-même garanti par une sûreté accordée par une entreprise liée au débiteur.

Les types de sûretés concernés ne sont pas précisés ; ces dernières peuvent donc être personnelles (caution, garantie à première demande, et le cas échéant une lette de confort ou d'intention42(*) en cas d'obligation de résultat) ou réelles (nantissement des titres de la société débitrice, gage, hypothèque, fiducie ou privilège). Le traitement des lettres de confort pourra cependant être précisé par l'administration fiscale à la lumière de la jurisprudence.

Cette mesure anti-abus doit ainsi permettre de minorer des pertes de recettes, pour un montant non évalué mais susceptible d'atteindre des dizaines de millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 6 bis (nouveau) (Art. L. 225-185-1 [nouveau] du code de commerce) - Montant des retraites chapeau

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Charles de Courson, propose, d'une part, de plafonner le montant des « retraites chapeau » perçues par les mandataires et dirigeants sociaux, et, d'autre part, de supprimer la déductibilité des charges afférentes à ces dispositifs.

I. LE DROIT EXISTANT

Le terme « retraites chapeau » recouvre en fait plusieurs régimes juridiques différents :

1) Les régimes de retraite supplémentaire à prestations définies dans leur ensemble : ce sont des régimes par lesquels un employeur s'engage directement à verser à ses salariés un complément de retraite sous forme de rente viagère et dont le montant est fixé contractuellement. Ces régimes sont couramment désignés sous l'appellation « régimes article 39 » en référence à l'article du code général des impôts qui définit les règles de déductibilité fiscale des charges des entreprises ;

2) Les régimes de retraite supplémentaire différentielle à prestations définies. La rente perçue dans les systèmes de retraites à prestations définies peut être additionnelle ou différentielle. Dans ce dernier cas, les régimes garantissent aux bénéficiaires un niveau de retraite global, tous régimes confondus ;

3) Les régimes de retraite supplémentaire à prestations définies et à droits aléatoires : le droit à prestations est conditionné à l'achèvement de la carrière du bénéficiaire dans l'entreprise. Il existe donc un aléa quant au versement des rentes qui peuvent être additionnelles ou différentielles. Si le salarié, ou le mandataire social, n'achève pas sa carrière dans l'entreprise, il ne perçoit pas cette retraite supplémentaire. Ces régimes relèvent de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale qui détermine le régime social des versements de l'employeur.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté par l'Assemblée nationale avec un avis de sagesse du Gouvernement, le présent article résulte d'une initiative de notre collègue député Charles de Courson, approuvée par la commission des finances.

A. LE PLAFONNEMENT DU MONTANT DES RETRAITES CHAPEAU

Le présent article propose d'introduire, au sein du code de commerce, un nouvel article L. 225-185-1 tendant à limiter à 30 % du dernier salaire annuel le montant du « régime différentiel de retraite » pouvant être perçu par le président du conseil d'administration, le président du directoire, les membres du conseil de surveillance ou le directeur général d'une société anonyme.

B. LA SUPPRESSION DE LA DÉDUCTIBILITÉ FISCALE DES VERSEMENTS POUR L'ENTREPRISE

Le présent article propose, toujours dans le cadre du nouvel article du code de commerce qu'il crée, de supprimer la déductibilité fiscale des charges afférentes aux régimes différentiels de retraite.

Les dispositions résultant du présent article sont réputées « d'ordre public ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient tout d'abord de relever que le présent article est un quasi cavalier budgétaire. En effet, il ne trouve sa place dans une loi de finances que du seul fait qu'il n'autorise pas la déductibilité des « retraites chapeau » de l'impôt sur les sociétés. Cette disposition de circonstance ne devrait avoir qu'un impact très mineur sur l'équilibre budgétaire.

En tout état de cause, la loi de finances n'est pas le lieu propice à un débat sur le droit applicable aux rémunérations des dirigeants et mandataires sociaux, qui relève du droit des sociétés.

Par ailleurs, il importe de souligner que le régime fiscal et social des « retraites chapeau » a fait l'objet de plusieurs modifications importantes - dans le sens d'un alourdissement croissant - dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 contient également des dispositions s'y rapportant.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 6 ter (nouveau) (Art. L. 225-185-2 [nouveau] du code de commerce) - Montant des indemnités de départ

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Charles de Courson, Nicolas Perruchot et Philippe Vigier, propose, d'une part, de plafonner le montant des indemnités de départ des dirigeants et mandataires sociaux, et, d'autre part, de supprimer la déductibilité à l'impôt sur les sociétés des charges afférentes à ces dispositifs.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES « PARACHUTES DORÉS » ONT FAIT L'OBJET D'UN ENCADREMENT RENFORCÉ

1. La nature et le contenu des indemnités de départ

Les indemnités de départ, dits « parachutes dorés », sont des rémunérations différées octroyées aux dirigeants et mandataires sociaux lorsqu'ils quittent la société (révocation, licenciement sans faute professionnelle, départ dans l'intérêt de l'entreprise avant l'âge légal de la retraite, etc.).

Sur le plan de la technique juridique, ces « parachutes dorés » prennent la forme d'une convention ad hoc ou d'une clause particulière dans le mandat social ou le contrat de travail du dirigeant43(*), ou encore au sein d'un autre contrat liant ce dernier à la société. Concrètement, ils peuvent consister en l'une ou l'autre des formules suivantes :

- le versement d'indemnités forfaitaires pour cause de cessation des fonctions, ces indemnités étant calculées sur la base d'un nombre d'années de salaire. Il s'agit là du cas le plus fréquent ;

- la levée d'options de souscription d'actions, généralement combinée avec les indemnités précitées ;

- l'octroi d'avantages matériels ou en nature, le plus souvent conçus comme un complément des autres éléments du « parachute doré ».

Dans une acception large de la notion, assez courante, on considère que les « retraites chapeau » en sont également une composante.

Les articles 8 et 9 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie ont organisé la publicité des éléments de rémunération différée des dirigeants de sociétés cotées et les ont soumis au régime des conventions réglementées.

2. Une publicité obligatoire

Aux termes de l'article L. 225-102-1 du code de commerce, le rapport annuel à l'assemblée générale indique « les engagements de toutes natures, pris par la société au bénéfice de ses mandataires sociaux, correspondant à des éléments de rémunération, des indemnités ou des avantages dus ou susceptibles d'être dus à raison de la prise, de la cessation ou du changement de ces fonctions ou postérieurement à celles-ci. L'information donnée à ce titre doit préciser les modalités de détermination de ces engagements. Hormis les cas de bonne foi, les versements effectués et les engagements pris en méconnaissance des dispositions du présent alinéa peuvent être annulés ».

3. Des éléments de rémunération soumis au régime des conventions réglementées

Le régime des conventions réglementées est prévu par les articles L. 225-38 à L. 225-42 du code de commerce pour les sociétés anonymes à conseil d'administration, dites « monistes », et L. 225-86 à L. 225-90 du même code pour les sociétés à conseil de surveillance et directoire, dites « dualistes ».

Il vise à faire autoriser par le conseil d'administration ou le conseil de surveillance puis approuver par l'assemblée générale, après rapport spécial des commissaires aux comptes, les conventions « intervenant directement ou par personne interposée entre la société et son directeur général, l'un de ses directeurs généraux délégués, l'un de ses administrateurs [ou l'un des membres du conseil de surveillance ou du directoire, pour les sociétés dualistes], l'un de ses actionnaires disposant d'une fraction des droits de vote supérieure à 10 % ou, s'il s'agit d'une société actionnaire, la société la contrôlant [...] », ainsi que les conventions passées par la société auxquelles l'une des personnes précitées est « directement intéressées ».

Concrètement, il s'agit de prévenir les abus et les conflits d'intérêt que pourrait faciliter la position des dirigeants de ces sociétés.

L'article 8 de la loi de confiance et de modernisation de l'économie précitée a soumis les rémunérations différées au régime des conventions réglementées. Ainsi, l'article L. 225-42-144(*) du code de commerce prévoit que dans les sociétés dont les titres sont admis sur un marché réglementé « les engagements pris au bénéfice de leurs présidents, directeurs généraux ou directeurs généraux délégués [ou d'un membre du directoire], par la société elle-même ou par toute société contrôlée ou qui la contrôle [...], et correspondant à des éléments de rémunération, des indemnités ou des avantages dus ou susceptibles d'être dus à raison de la cessation ou du changement de ces fonctions, ou postérieurement à celles-ci, sont soumis » au régime des conventions réglementées.

Ce dispositif a été renforcé par l'article 17 de la loi dite « TEPA45(*) ». Désormais, l'autorisation de la convention réglementée par le conseil d'administration ou le conseil de surveillance doit être rendue publique sur le site Internet de la société dans un délai de cinq jours suivant la réunion du conseil. Elle doit être consultable durant toute la durée des fonctions du bénéficiaire.

L'approbation de la convention par l'assemblée générale fait également l'objet d'une « résolution spécifique pour chaque bénéficiaire ». Cette disposition permet d'éviter une pratique antérieure qui consistait à ne soumettre qu'à un seul vote toutes les conventions réglementées relatives aux rémunérations. Les actionnaires n'avaient alors pas d'autre choix que de les accepter ou de les rejeter « en bloc ».

4. Une rémunération versée sous condition de performances

Par ailleurs, l'article 17 de la loi TEPA précitée a également complété les articles L. 225-42-1 et L. 225-90-1 du code de commerce afin de préciser que « sont interdits les éléments de rémunération [...] dont le bénéfice n'est pas subordonné au respect de conditions liées aux performances du bénéficiaire, appréciées au regard de celles de la société » qu'il dirige.

Le rapport spécial des commissaires aux comptes, présenté à l'assemblée générale avant l'approbation des conventions réglementées, doit comporter le montant et les modalités d'octroi de la rémunération différée, y compris les conditions de performance qui s'y attachent.

Avant le versement de la rémunération différée, le conseil d'administration ou de surveillance doit constater « lors ou après la cessation ou le changement effectif des fonctions, le respect des conditions prévues ». La décision du conseil est rendue publique dans les mêmes conditions que celle autorisant la convention réglementée. Elle doit rester disponible au moins jusqu'à la prochaine assemblée générale. Le code de commerce précise que tout versement effectué en méconnaissance de ces dispositions « est nul de plein droit ».

B. LES INDEMNITÉS DE DÉPART NE SONT QUE PARTIELLEMENT DÉDUCTIBLES DU BÉNÉFICE DES ENTREPRISES

Adopté à l'initiative de l'Assemblée nationale, l'article 21 de la loi de finances pour 2009 plafonne le montant des indemnités de départ déductible du bénéfice imposable des sociétés à six fois le plafond annuel de la sécurité sociale46(*), soit environ 208 000 euros.

Il s'agit de limiter, pour les sociétés, l'avantage fiscal associé aux rémunérations différées en l'alignant sur le régime fiscal des licenciements.

Alors que les rémunérations différées pouvaient être totalement déduites de l'impôt sur les sociétés, celles-ci sont désormais défiscalisées uniquement pour la part inférieure à six fois le plafond annuel de la sécurité sociale. Au-delà, la rémunération prélevée par l'entreprise sur ses bénéfices est assujettie à l'impôt sur les sociétés.

II. Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale

Le présent article additionnel résulte d'un amendement de nos collègues députés Charles de Courson, Nicolas Perruchot et Philippe Vigier, approuvé par la commission des finances avec un avis de sagesse de son rapporteur général. En séance publique, le Gouvernement a émis un avis défavorable.

Le présent article prévoit la création d'un nouvel article L. 225-185-2 au sein du code de commerce (alinéa 1). Celui-ci dispose que le président du conseil d'administration et le directeur général, ou selon les cas, les membres du conseil de surveillance et le président du directoire d'une société anonyme ne peuvent se voir accorder « une indemnité totale de départ supérieure à deux fois la plus haute indemnité de départ en cas de licenciement d'un salarié prévue par les accords d'entreprise, ou à défaut les accords conventionnels de branche, ou à défaut la loi » (alinéa 2). Le même article précise que « cette indemnité n'est pas déductible au regard de l'impôt sur les sociétés ».

Enfin, aux termes de l'alinéa 3 du présent article, les dispositions précitées sont réputées « d'ordre public ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient tout d'abord de relever que le présent article est un quasi cavalier budgétaire. En effet, il ne trouve sa place dans une loi de finances que du seul fait qu'il n'autorise pas la déductibilité des indemnités de départ de l'impôt sur les sociétés. Cette disposition de circonstance ne devrait avoir qu'un impact très mineur sur l'équilibre budgétaire.

Sur le fond, la mesure s'applique à toutes les sociétés anonymes alors que le droit actuel ne vise que les sociétés dont les titres sont admis sur un marché réglementé, c'est-à-dire à titre principal les sociétés du CAC 40.

Le champ des personnes concernées diverge également avec le droit applicable puisque les directeurs généraux délégués ne sont pas mentionnés alors que les membres du conseil de surveillance sont explicitement désignés.

La loi de finances n'est pas le support propice à une refonte de ce régime, qui relève du droit des sociétés.

Il est en outre à craindre que le dispositif proposé ne soit pas opérationnel. En effet, le montant de l'indemnité de départ du dirigeant est calculé par référence avec celui de « la plus haute indemnité de départ en cas de licenciement d'un salarié » prévue, selon les cas, soit par les accords d'entreprise, soit par les accords de branche, soit par la loi.

Or le montant de l'indemnité de licenciement est lui-même fonction de l'ancienneté du salarié dans l'entreprise47(*). Concrètement, cela signifie qu'une entreprise qui accorde une indemnité de départ à son dirigeant serait contrainte de calculer, à l'instant t, l'indemnité de licenciement de chacun de ses salariés. A partir de là, elle serait en mesure de déterminer quel est le montant le plus élevé et pourrait déduire le plafond de l'indemnité de départ de son dirigeant. Ce système est tout simplement inapplicable compte tenu du nombre de salariés des entreprises implicitement visées par le présent article.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 6 quater (Art. 39 bis A du code général des impôts) - Prorogation du régime de la provision pour investissements des entreprises de presse

Commentaire : adopté à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, le présent article a pour objet de proroger d'un an le régime spécial des provisions pour investissements des entreprises de presse.

I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME DE PROVISIONS RÉGLEMENTÉES PROPRE AUX ENTREPRISES DE PRESSE

Un régime de provisions réglementées pour l'investissement (PPI) en faveur des entreprises de presse a été institué en 1953, en plus du régime des provisions ordinaires.

Ce régime, défini à l'article 39 bis A du code général des impôts (CGI), permet aux entreprises de constituer en franchise d'impôt, par prélèvement sur leurs résultats, les provisions destinées à financer certaines dépenses, telles que les acquisitions de matériel strictement nécessaires à l'exploitation de la publication ou les investissements destinés à la constitution de bases de données.

Les entreprises éligibles doivent exploiter « soit un journal quotidien, soit une publication de périodicité au maximum mensuelle consacrée pour une large part à l'information politique et générale » (IPG), ou soit, depuis la loi Hadopi de 200948(*), un service de presse en ligne49(*) consacré pour une large part à l'IPG.

La constitution de la PPI est autorisée pour les exercices allant de 1997 à 2010.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, avec l'avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Gouvernement, le présent article vise à proroger le régime de la provision pour investissements des entreprises de presse d'un an afin que ces dernières puissent constituer une provision déductible du résultat imposable de l'exercice 2011 en vue de faire face notamment à des dépenses d'investissements technologiques.

A cette fin, il propose de remplacer l'année « 2010 » par l'année « 2011 » au premier alinéa du 1 de l'article 39 bis A du code général des impôts.

III. la position de votre commission des finances

Cette mesure vise à soutenir la presse écrite dans sa mutation, afin de faire face aux défis technologiques, en termes de production et de diffusion des contenus.

En outre, elle devrait permettre enfin à la presse spécialisée de bénéficier de ce régime alors qu'elle en a été privée les quatre dernières années de sa prorogation, en raison d'une interprétation contra legem du décret d'application de l'article 39 bis A du CGI.

En effet, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, le Sénat a adopté deux amendements proposés par votre rapporteur général afin de n'écarter aucun des titres qui bénéficiaient jusqu'en 2006 de la PPI pour les années 2007 à 2010, en particulier les hebdomadaires ne relevant pas stricto sensu de la catégorie des titres d'information politique et générale (IPG), telle que la presse spécialisée (agricole en particulier).

Cependant, le décret d'application n° 2008-260 du 14 mars 2008 relatif à la mise en oeuvre de la provision a exclu la presse spécialisée, contrairement à la volonté du législateur. En effet, il exigeait que la publication présente « un intérêt dépassant d'une façon manifeste les préoccupations d'une catégorie de lecteurs ».

Votre rapporteur général a donc déposé un amendement au projet de loi de finances pour 2009 tendant à mettre fin à l'interprétation restrictive du décret d'application.

Il se félicite de constater que la promesse de Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, lors du débat en séance du 26 novembre 2008, d'élaborer un nouveau décret conforme à la volonté du législateur, a été finalement suivie d'effet. Un nouveau décret, en date du 27 avril 201050(*), a modifié la notion d'IPG afin d'inclure dans le champ de l'article 39 bis A la presse spécialisée.

Sont désormais regardés comme consacrés à l'IPG, les publications et les services de presse en ligne qui apportent « de façon permanente et continue sur l'actualité politique et générale, locale, nationale ou internationale des informations et des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens [et qui] consacrent au moins le tiers de leur surface rédactionnelle à cet objet ».

En revanche, votre rapporteur général déplore qu'un délai de dix-sept mois se soit écoulé entre l'engagement d'élaborer un nouveau décret et sa réalisation, privant pendant cette période la presse spécialisée du bénéfice de l'article 39 bis A51(*).

En conséquence, il juge équitable de proroger le régime de la PPI afin que la presse spécialisée, dans un contexte économique difficile, puisse procéder à des dépenses de développement technique et d'innovation.

En outre, il convient de souligner que le mécanisme de la PPI s'inscrit dans les recommandations du rapport Cardoso52(*), visant à concentrer les aides à la presse sur l'investissement et non le fonctionnement. Le coût de la mesure est inférieur à 500 000 euros par an.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 quinquies (nouveau) (Art. 39 ter du code général des impôts) - Abrogation de la provision de reconstitution de gisement d'hydrocarbures

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, propose d'abroger la provision de reconstitution de gisement d'hydrocarbures.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 39 ter du code général des impôts, les entreprises qui effectuent la recherche et l'exploitation des hydrocarbures liquides ou gazeux en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer (DOM) sont autorisés à déduire de leur bénéfice net d'exploitation, dans la limite de 50 % de ce bénéfice, une provision pour reconstitution des gisements d'hydrocarbures égale à 23,50 % du montant des ventes des produits marchands extraits des gisements qu'ils exploitent en métropole ou dans ces départements.

Il est précisé que les bénéfices affectés à cette provision à la clôture de chaque exercice doivent être employés, dans un délai de deux ans à partir de la date de cette clôture, soit sous la forme d'immobilisations ou de travaux de recherche réalisés pour la mise en valeur des gisements d'hydrocarbures situés en France métropolitaine ou dans les DOM, soit à l'acquisition de participations dans les sociétés ayant pour objet d'effectuer une telle recherche ou exploitation.

Dans ce cas, les sommes correspondantes peuvent être transférées à un compte de réserve ordinaire assimilé aux réserves constituées par prélèvements sur les soldes bénéficiaires soumis à l'impôt.

Dans le cas contraire, les fonds non utilisés doivent être rapportés au bénéfice imposable de l'exercice au cours duquel a expiré ce délai.

En outre, les entreprises qui réalisent des investissements amortissables en emploi de la provision doivent rapporter à leurs résultats imposables, au même rythme que l'amortissement, une somme égale au montant de ces investissements. En revanche, lorsque la provision est employée sous une autre forme, la même réintégration est effectuée en une seule fois.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson avec les avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, propose d'abroger l'article 39 ter du code général des impôts, c'est-à-dire la provision de reconstitution de gisement d'hydrocarbures.

Le gain pour l'Etat qui résulterait de cette mesure est estimé à 20 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que les conditions dans lesquelles a été créé le dispositif fiscal précité, à une époque où il convenait de favoriser la prospection pétrolière sur le territoire d'une France qui s'étendait bien au-delà de ses frontières actuelles, ne sont plus réunies.

En outre, il n'est pas illégitime de demander aux entreprises du secteur pétrolier de consentir à un tel effort, qu'elles peuvent sans aucun doute supporter, dans le cadre de ce texte qui remet en cause, en tout ou partie, des avantages fiscaux dont bénéficient de nombreux contribuables.

C'est pourquoi il est favorable à l'adoption de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 sexies (nouveau) (Art. 220 undecies du code général des impôts) - Prorogation d'un an du régime de la réduction d'impôts en faveur des entreprises ayant souscrit au capital de certaines entreprises de presse

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, propose de proroger d'un an la réduction d'impôts en faveur des entreprises entrant dans le capital des entreprises de presse éditant des publications d'information politique et générale.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances pour 200753(*) instaure, à l'article 220 undecies du code général des impôts (CGI), une réduction d'impôts en faveur des entreprises ayant souscrit au capital des sociétés exploitant, soit un journal quotidien, soit une publication de périodicité au maximum mensuelle consacrée à l'information politique et générale (IPG) telle que définie à l'article 39 bis A du CGI54(*).

Sont considérés comme se consacrant à l'information politique et générale55(*) les publications et les services de presse en ligne qui :

- apportent de façon permanente et continue sur l'actualité politique et générale, locale, nationale ou internationale des informations et des commentaires tendant à éclairer le jugement des citoyens, et

- consacrent au moins le tiers de leur surface rédactionnelle à cet objet.

Aux termes de l'article 220 undecies du CGI, la réduction d'impôt est égale à 25 %56(*) du montant des sommes versées au titre des souscriptions en numéraire, réalisées au capital des entreprises de presse, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2010.

Les sociétés, souscriptrice et bénéficiaire, doivent être, toutes deux, soumises à l'impôt sur les sociétés (IS) et n'avoir aucun lien de dépendance entre elles.

L'entreprise souscriptrice ne doit pas avoir été, elle-même, bénéficiaire de la souscription ouvrant droit à cette réduction d'impôt. Elle doit conserver pendant cinq années, à compter de la souscription, les titres ayant ouvert droit à la réduction d'impôt.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, avec avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, vise à proroger d'un an le régime de déduction fiscale, prévu par l'article 220 undecies du CGI qui arrive à expiration au 31 décembre 2010.

A cette fin, il propose de remplacer l'année « 2010 » par l'année « 2011 » au I de l'article 220 undecies du CGI.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La demande de prorogation d'une année, jusqu'au 31 décembre 2011, du régime de la réduction d'impôts bénéficiant aux sociétés entrant dans le capital des entreprises de presse participe à l'effort des pouvoirs publics en faveur du secteur de la presse, mis en place à la suite des Etats généraux de la presse57(*).

Ces derniers ont mis en lumière des problèmes structurels liés à la sous-capitalisation des entreprises de presse ainsi qu'au sous-investissement qui en découle. Or, la réduction d'impôts accordée aux entreprises qui souscrivent en numéraire au capital des entreprises de presse incite à la recapitalisation des titres en difficulté, dans un contexte de mutations technologiques et de crise économique.

Ce dispositif a donc pour objectif de favoriser la consolidation des fonds propres des entreprises de presse, à l'instar du régime de la provision pour investissement de l'article 39 bis A du CGI58(*).

En conséquence, il apparaît pertinent de faire coïncider les durées d'application des deux dispositifs puisqu'ils poursuivent des objectifs semblables. La prorogation du régime de l'article 39 bis A du CGI est par ailleurs proposée dans le cadre de l'article 6 quater du présent projet de loi de finances.

S'agissant du coût de la mesure, il est estimé à moins d'un million d'euros, pour les souscriptions réalisées en 2011 par des entreprises qui clôturent leur exercice avant le 30 septembre 2011.

Enfin, il convient de souligner que la presse écrite traverse une crise sans précédent, étant confrontée à une baisse des abonnements dans un contexte de concurrence accrue de nombreux sites Internet gratuits d'information et de chute des recettes publicitaires. En outre, la France est l'un des pays où la diffusion de quotidiens pour 1 000 habitants est la plus faible (159 quotidiens, contre 626 au Japon ou 305 en Allemagne).

Les faiblesses du secteur ont, par ailleurs, été constatées dans le cadre du rapport au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat de Aldo Cardoso remis le 8 septembre 2010, et intitulé « Gouvernance des aides publiques à la presse ». Traitant principalement du système des aides directes à la presse, il insiste sur la nécessité de renforcer le ciblage et l'efficience du soutien des pouvoirs publics. Les aides indirectes doivent donc constituer un effet de levier dans la modernisation du secteur de la presse.

Dispositifs fiscaux en faveur de la presse

- Dispositifs dont le coût est supporté par l'Etat :

le taux réduit de TVA (2,1 %) pour les livraisons, commissions et courtages portant sur les publications de presse qui remplissent les conditions prévues aux articles 72 et 73 de l'annexe III au CGI ;

le régime des provisions pour investissement de l'article 39 bis A du CGI en faveur des entreprises de presse qui exploitent soit un journal quotidien, soit une revue d'une périodicité au maximum mensuelle, consacrée pour une large part à l'information politique et générale, soit un service de presse en ligne reconnu, consacré pour une large part à l'information politique et générale ;

la réduction d'impôt pour souscription au capital des sociétés de presse ;

- les exonérations de charges sociales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse créées en loi de finances rectificative d'avril 2009 ;

- l'aide au transport postal de la presse aux termes des accords Etat-presse-La Poste du 23 juillet 2008 sous forme d'une participation financière aux surcoûts de la mission de service public du transport fiscal répartie entre le programme « Presse » de la mission « Médias » et le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie ».

- Dispositifs dont le coût est supporté par les collectivités territoriales :

- l'exonération de contribution économique territoriale en faveur des entreprises de presse de l'article 1458 du CGI ;

- l'abattement sur la base imposable à la contribution économique territoriale des diffuseurs de presse de l'article 1469 A quater du CGI.

Source : Ministère de la culture et communication

La reconduction pour un an de ces deux régimes devrait être mise à profit pour en évaluer la pertinence au regard du dispositif global de soutien à la presse.

Cet exercice devrait être facilité d'une part par l'exploitation du rapport remis au ministre du budget et, d'autre part, par les analyses résultant de l'évaluation globale des niches fiscales existant au 1er janvier 2009 que le Gouvernement doit, en application de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012, rendre au Parlement avant le 30 juin 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6 septies (nouveau) (Art. 14 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009) - Report de la suppression de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA)

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, tend à reporter de 2011 à 2014 la suppression définitive de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA).

I. UNE SUPPRESSION DE L'IFA PROGRAMMÉE EN TROIS TEMPS

A. UN IMPÔT FORFAITAIRE QUI PÉNALISE LES ENTREPRISES DÉFICITAIRES

Avant la loi de finances pour 2009, toutes les personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés (IS) étaient également assujetties à l'imposition forfaitaire annuelle (IFA), dont le régime est fixé par les articles 223 septies à 223 undecies du code général des impôts. L'IFA a été instituée en 1974 pour assurer une participation minimale de l'ensemble des personnes morales à la couverture des dépenses publiques. De nombreuses catégories de personnes morales en étaient cependant d'ores et déjà exonérées, notamment celles dont le chiffre d'affaires hors taxes était inférieur à 400 000 euros.

Le principal reproche adressé à l'IFA est de taxer toutes les entreprises qu'elles soient ou non bénéficiaires. Pour cette raison, sa suppression définitive est prévue par l'article 14 de la loi de finances pour 2009.

Dans le régime antérieur à la loi de finances pour 2009, le barème de l'IFA, progressif, s'établissait ainsi :

Tranches de chiffre d'affaires hors taxes majoré des produits financiers

Montant de l'IFA

(en euros)

Entre 400 000 et 750 000 euros

1 300

Entre 750 000 et 1,5 million d'euros

2 000

Entre 1,5 million et 7,5 millions d'euros

3 750

Entre 7,5 millions et 15 millions d'euros

16 250

Entre 15 millions et 75 millions d'euros

20 500

Entre 75 millions et 500 millions d'euros

32 750

Plus de 500 millions d'euros

110 000

B. UNE SUPPRESSION EN TROIS TEMPS

La suppression de l'IFA constituait un engagement du Président de la République mis en oeuvre à l'orée d'un ralentissement économique de grande ampleur. En effet, il n'était pas souhaitable de maintenir cette imposition dont le caractère procyclique pour les petites entreprises en difficulté était avéré.

Sa suppression a été réglée en trois temps :

- dès le 1er janvier 2009, les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 1,5 million d'euros, soit près de 210 000 d'entre elles, en ont été exonérées ;

- à compter du 1er janvier 2010, la suppression a été étendue à plus de 129 000 entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 15 millions d'euros ;

- au 1er janvier 2011, l'IFA devait définitivement disparaître pour près de 22 500 entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 15 millions d'euros.

Le coût net global de cette mesure, estimé fin 2008, s'élevait à environ 1 milliard d'euros.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, et avec un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel tendant à reporter du 1er janvier 2011 au 1er janvier 2014 la suppression définitive de l'IFA. Elle demeure en vigueur pour les plus grandes entreprises, dont le chiffre d'affaires excède 15 millions d'euros. Le barème de l'imposition qui leur est opposable demeure inchangé.

Ce dispositif devrait permettre de conserver près de 434 millions d'euros de recettes fiscales59(*).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le contexte financier et économique qui prévalait lors de la suppression de l'IFA a considérablement évolué. Ce n'est plus la crise mais bien la reprise qui est attendue pour 2011. A l'inverse, à l'issue de cette période difficile, les comptes publics connaissent des déséquilibres inquiétants qui doivent amener à préserver les recettes.

De surcroît, la suppression de l'IFA est intervenue avant la suppression de la taxe professionnelle qui va coûter près de cinq milliards d'euros chaque année au budget de l'Etat. Les entreprises ont donc d'ores et déjà bénéficié d'un effort considérable, en termes de fiscalité, de la part de l'Etat.

A ce stade, le présent article ne fait que reporter une suppression dont le principe n'est pas remis en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7 (Art. 995 et 1001 du code général des impôts) - Application à un taux réduit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) aux contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables »

Commentaire : le présent article propose de supprimer l'exonération de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) dont bénéficient les contrats d'assurance maladie complémentaires « solidaires » et « responsables » et de la remplacer par un taux d'imposition intermédiaire de 3,5 %.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE DÉPENSE FISCALE ONÉREUSE QUI A ATTEINT SON OBJECTIF

A. UNE EXONÉRATION DESTINÉE À ENCOURAGER LA DIFFUSION DES CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE DITS « SOLIDAIRES ET RESPONSABLES »

1. Le principe : un assujettissement de toute convention d'assurance à la TSCA

L'article 991 du code général des impôts (CGI) prévoit l'assujettissement de toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger, quels que soient le lieu et la date auxquels elle a été conclue, à une taxe annuelle, la taxe spéciale sur les conventions d'assurance.

Cette taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur.

2. Des taux variables selon la nature de la convention d'assurance

L'article 1001 du CGI fixe six taux différents de la TSCA en fonction du risque contre lequel la convention d'assurance prémunit son bénéficiaire (cf. tableau suivant). Le taux retenu pour les contrats d'assurance maladie « ordinaires » est de 7 %.

Taux de la TSCA en fonction de la nature des contrats d'assurance

Taux

Nature des contrats d'assurance

7 %

- les assurances contre l'incendie relatives à des risques agricoles non exonérés ;

- les assurances contre l'incendie des biens affectés de façon permanente et exclusive à une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole, ainsi que des bâtiments administratifs des collectivités locales ;

- les assurances garantissant les pertes d'exploitation consécutives à l'incendie dans le cadre d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ;

- les contrats d'assurance maladie.

9 %

- toutes les autres assurances non spécifiquement mentionnées.

18 %

- les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

19 %

- les assurances contre les risques de toute nature de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance.

24 %

- les assurances contre l'incendie souscrites auprès des caisses départementales.

30 %

- toutes les autres assurances contre l'incendie non spécifiquement mentionnées.

Source : commission des finances, à partir de l'article 1001 du code général des impôts

3. De nombreuses exonérations, dont les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables »

Plusieurs cas d'exonérations de TSCA sont prévus par les articles 995 à 1000 du CGI. Parmi ceux-ci figurent :

les contrats d'assurance maladie facultatifs souscrits de manière individuelle ou collective dits « solidaires et responsables » (15° de l'article 995 du CGI) ;

les contrats d'assurance maladie obligatoires souscrits de manière collective dits « solidaires et responsables » (16 ° de l'article 995 du CGI).

Cette double condition pour bénéficier d'une exonération de TSCA a été introduite en deux temps :

- la notion de « contrats solidaires » a d'abord été introduite par l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2001. Il s'agit des contrats qui, d'une part, ne prennent pas en compte l'état de santé de l'assuré pour la tarification des primes et cotisations et, d'autre part, ne reposent pas sur un questionnaire médical ;

- à cette notion de contrats solidaires, l'article 57 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a ajouté celle de « contrats responsables ». Pour bénéficier de cette appellation, les contrats d'assurance maladie sont tenus de prendre en charge certaines prestations de prévention et, en revanche, de ne pas prévoir la prise en charge de certaines participations forfaitaires destinées à responsabiliser les assurés (les franchises médicales, par exemple).

Les conditions pour bénéficier de l'appellation « contrat responsable »


· Les obligations minimales de prise en charge

Un contrat « responsable » doit prendre en charge les prestations liées à la prévention et celles liées aux consultations du médecin traitant et à certaines prescriptions (au moins 30 % du tarif servant de base au remboursement par l'assurance maladie pour les consultations du médecin traitant et du médecin correspondant ; au moins 30 % du même tarif pour les médicaments remboursables au taux le plus élevé prescrits par le médecin traitant ou le médecin correspondant ; au moins 35 % du même tarif pour les frais d'analyses et de laboratoire prescrits par les mêmes personnes).


· Les interdictions de prises en charge

Un contrat « responsable » ne doit pas couvrir :

- la participation forfaitaire de 1 euro à la charge des assurés pour chaque acte ou chaque consultation ;

- la majoration du ticket modérateur en l'absence de désignation de médecin traitant ou lorsque la consultation s'effectue en dehors du parcours de soins ;

la majoration du ticket modérateur en cas de refus du patient d'autoriser l'accès ou la modification de son dossier médical personnel par le professionnel de santé ;

les dépassements d'honoraires en cas de consultation d'un médecin par un patient qui n'y a pas été adressé par son médecin traitant ;

les franchises médicales sur les boîtes de médicaments (50 centimes), les actes paramédicaux (50 centimes) et les transports (2 euros).

Source : commission des finances, d'après l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale

L'objectif de cette exonération était de favoriser le développement de la couverture complémentaire santé de la population tout en incitant les assurés à respecter un parcours de soins vertueux et à optimiser les dépenses de santé.

B. UN OBJECTIF AUJOURD'HUI REMPLI ET UN COÛT DE 2,2 MILLIARDS D'EUROS

1. 99 % des contrats d'assurance maladie sont aujourd'hui « solidaires et responsables »

Aujourd'hui, 93 %60(*) de la population française déclarent disposer d'une complémentaire santé et 99 %61(*) des bénéficiaires d'une couverture complémentaire sont couverts par des contrats « solidaires et responsables ».

2. Un coût équivalent au tiers du produit de la TSCA

Le coût total de cette dépense fiscale est élevé puisqu'il devrait atteindre 2,2 milliards d'euros en 201062(*).

A titre de comparaison, ce montant représente plus du tiers du produit de la TSCA en 2010 (6 milliards d'euros) et près du double des crédits inscrits pour 2010 sur la mission « Santé » à laquelle cette dépense fiscale est rattachée.

Jusqu'en 2010, le produit de la TSCA est affecté au budget général et aux départements. En 2011, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, la TSCA sera entièrement transférée aux conseils généraux.

Produit de la TSCA (2009-2011)

(en millions d'euros)

 

Exécution

2009

Evaluation

2010

Evaluation

2011

TSCA « Etat »

2 408

2 902

0

TSCA « départements »

3 127

3 127

6 167

Total

5 535

6 029

6 167

Source : commission des finances, d'après l'annexe au présent projet de loi « Evaluations des voies et moyens » - tome 1

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : REMPLACER L'EXONÉRATION PAR UN TAUX INTERMÉDIAIRE D'IMPOSITION

Le présent article propose de supprimer l'exonération de TSCA dont bénéficient les contrats d'assurance maladie complémentaires « solidaires et responsables » et de la remplacer par un taux d'imposition intermédiaire de 3,5 %.

Cette mesure était initialement destinée à financer une partie des transferts de déficits du régime général de la sécurité sociale à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

A. LA SUPPRESSION DE L'EXONÉRATION DE TSCA ET SON REMPLACEMENT PAR UN TAUX INTERMÉDIAIRE D'IMPOSITION

Le I de l'article 7 supprime ainsi l'exonération de TSCA dont bénéficiaient jusqu'à maintenant les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables ».

Le 1 du II du présent article introduit un nouveau taux spécifique de TSCA de 3,5 % pour les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables », les critères desdits contrats restant inchangés. Il s'agit d'un taux intermédiaire par rapport au taux de « droit commun » appliqué aux autres contrats d'assurance maladie non « solidaires » et non « responsables », soit 7 %.

Le III du présent article précise que le I et le II du présent article s'appliquent aux primes ou cotisations échues à compter du 1er janvier 2011.

B. UNE AFFECTATION À LA CAISSE D'AMORTISSEMENT DE LA DETTE SOCIALE

Le 2 du I indique que, par dérogation, le produit de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables » - estimé à 1,1 milliard d'euros - est affecté à la CADES. Le reste du produit de la TSCA sera transféré aux départements.

En effet, dans le schéma initial de financement de la reprise des déficits du régime général de sécurité sociale, le Gouvernement, excluant toute augmentation de la CRDS, proposait - outre l'adossement du Fonds de réserve des retraites et l'allongement de quatre années de la durée de vie de la CADES - d'affecter à celle-ci un « panier de recettes » composé du produit :

- de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables » (présent article) ;

- de la taxation des contrats d'assurance-vie multi-support (article 8 du présent projet de loi) ;

- de la taxe de sortie sur les réserves de capitalisation des entreprises d'assurance (article 9 du présent projet de loi).

Le schéma initial de financement des reprises de dette sociale
prévues entre 2011 et 2018

Les reprises de dette prévues entre 2011 et 2018 devaient reposer sur le compromis suivant :

1) l'adossement du Fonds de réserve des retraites (FRR) à la CADES, et par conséquent l'affectation à la CADES des ressources du FRR, correspondant notamment à une partie du produit du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital. La liquidation progressive des actifs du FRR entre 2012 et 2024 permettrait de financer, dans la limite de 62 milliards d'euros, le remboursement des futurs déficits « Vieillesse » transférés à la CADES entre 2012 et 2018 ;

2) l'allongement de la durée de vie de la CADES de quatre ans : l'article 1er de la loi organique relative à la gestion de la dette sociale a organisé cette dérogation au principe introduit en 2005 selon lequel tout nouveau transfert de dette ne peut être opéré que par l'apport de ressources nouvelles. Cet allongement a vocation à financer les déficits de crise du régime général et du FSV en 2009 et 2010, évalués à 34 milliards d'euros ;

3) l'affectation à la CADES d'environ 3,2 milliards d'euros de recettes supplémentaires résultant de la révision des niches fiscales et sociales. Elles ont vocation à financer, à hauteur de 34 milliards d'euros, le remboursement des déficits structurels du régime général et du FSV en 2009 et 2010, ainsi que le déficit prévisionnel de la branche maladie en 2011.

Source : avis n° 694 (2009-2010) de notre collègue Jean-Jacques Jégou

Le schéma initial de reprise de dette proposé par le Gouvernement

Source : commission des finances

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE AFFECTATION À LA BRANCHE FAMILLE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à modifier l'affectation du produit de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables ». Celui-ci ne sera pas affecté à la CADES, mais à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF).

Cet amendement tire les conséquences du compris trouvé à l'Assemblée nationale à l'issue de l'examen, d'abord, du projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale, puis du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.

L'Assemblée nationale a, en effet, fait le choix de transférer à la CADES 0,28 point de CSG initialement affectée à la CNAF et, en contrepartie, d'affecter à la branche famille le « panier de recettes » initialement constitué pour la CADES, composé notamment de la TSCA sur les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables ».

Source : commission des finances

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si le dispositif proposé devrait demeurer incitatif pour les organismes complémentaires, cette nouvelle mise à contribution amène néanmoins à s'interroger, de nouveau, sur le partage des rôles entre l'assurance maladie de base et l'assurance maladie complémentaire.

A. UN DISPOSITIF QUI DEVRAIT RESTER INCITATIF 

1. Une dépense fiscale qui n'est pas supprimée entièrement

Deux principaux éléments permettent de penser que ce dispositif demeurera attractif et que le nombre de contrats « solidaires » et « responsables » continuera à être élevé :

- d'une part, la dépense fiscale dont bénéficient ces contrats n'est pas entièrement supprimée : un taux intermédiaire fixé à 3,5 % demeure incitatif par rapport à un taux de « droit commun » pour les autres complémentaires santé de 7 %. Cette exonération partielle représentera encore un coût de près de 1,1 milliard d'euros ;

- d'autre part, créée en 200463(*) pour amorcer le développement des contrats « solidaires » et « responsables », cette exonération a aujourd'hui atteint son but puisque plus de 99 % des contrats complémentaires santé sont aujourd'hui « solidaires » et « responsables ». Il paraît peu probable que l'ensemble de ces contrats complémentaires santé soient remis en cause immédiatement.

2. Un secteur qui bénéficie encore de nombreuses aides

Plusieurs arguments sont, par ailleurs, avancés par le Gouvernement pour justifier cette mesure nouvelle et la capacité d'absorption de celle-ci par les mutuelles, les institutions de prévoyance et les compagnies d'assurance.

En premier lieu, comme l'a rappelé Mme Roselyne Bachelot Narquin, ministre de la santé et des sports, devant la commission des affaires sociales du Sénat64(*), chaque année, environ 600 millions d'euros de dépenses prises en charge par les assurances complémentaires sont mécaniquement déportés vers l'assurance maladie, en raison de l'effet combiné du vieillissement de la population et du régime de prise en charge à 100 % des patients en affection de longue durée (ALD). Cette analyse est cependant contestée par les organismes complémentaires, qui observent qu'ils doivent faire face, de leur côté, à certains transferts de charges (déremboursements, par exemple).

Est, ensuite, mise en avant la « bonne santé » financière des organismes complémentaires. Cet élément est difficile à appréhender en l'absence de données précises. Il convient de rappeler à cet égard que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 avait prévu la remise d'un rapport annuel sur la situation financière des organismes complémentaires. Si le rapport 2010 n'a pu encore être transmis, celui de 2009 ne permet pas de dégager une analyse précise de la situation financière de ce secteur.

Enfin, les organismes complémentaires bénéficient de nombreuses autres aides, notamment, au titre des contrats collectifs. Dans son rapport sur les entreprises et les niches fiscales et sociales, le Conseil des prélèvements obligatoires a ainsi évalué à 7,5 milliards d'euros, soit 55 % des cotisations versées, les avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient les contrats d'assurance maladie. La seule exclusion de l'assiette des cotisations employeurs des contributions versées pour les contrats collectifs et obligatoires représente une perte de 2 milliards d'euros pour la sécurité sociale65(*). En sens inverse, il convient néanmoins de rappeler que ce secteur est soumis à deux taxes spécifiques : la contribution prévoyance (700 millions d'euros en 2009) et la contribution au fonds « CMU-c » (1,8 milliard d'euros en 2009).

B. UNE NOUVELLE MISE À CONTRIBUTION DES ORGANISMES COMPLÉMENTAIRES QUI CONDUIT À S'INTERROGER SUR L'ÉVOLUTION À MOYEN TERME DE L'ARCHITECTURE DE L'ASSURANCE MALADIE

Cette nouvelle contribution des organismes complémentaires, à hauteur d'un milliard d'euros, n'est cependant pas neutre. Outre que se pose la question de son éventuelle répercussion sur les cotisations demandées aux adhérents, elle conduit plus largement à s'interroger sur l'évolution de notre système de protection sociale.

1. Une possible répercussion sur les assurés

Le bilan global du régime fiscal et social des organismes de complémentaires santé permet de relativiser l'impact de la mesure proposée. Il n'en demeure pas moins qu'un risque de répercussion de cette charge nouvelle sur les adhérents existe, même si la concurrence entre les acteurs du secteur de l'assurance jouera probablement un rôle de frein.

Outre que celle-ci a déjà été annoncée par les complémentaires santé, il convient de rappeler que ce secteur a vu son régime fiscal s'alourdir ces dernières années : en 2009, la contribution des complémentaires santé au fond « CMU-c » a ainsi doublé, passant de 2,5 % à 5,9 %, pour un rendement de 1,8 milliard d'euros en 200966(*).

Par ailleurs, contrairement au doublement de la contribution au fond « CMU-c » qui avait donné lieu à un engagement des mutuelles à garantir une stabilité des cotisations demandées à leurs assurés au titre de l'année 200967(*), aucun engagement de même nature n'a été pris s'agissant de l'assujettissement des contrats santé « solidaires » et « responsables » à la TSCA.

Aucune estimation de cette éventuelle répercussion sur le tarif des contrats santé n'a pu, à ce stade, être transmise à votre commission des finances. Il est, en effet, difficile de distinguer précisément, dans la hausse des tarifs pratiqués, ce qui relève de l'augmentation d'une taxe de ce qui relève de l'augmentation naturelle des dépenses de santé financées par les complémentaires santé.

Néanmoins, le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie indiquait, dans son rapport de juillet 200868(*), qu'un basculement de 3 à 4 milliards d'euros de dépenses sur les organismes complémentaires pourrait conduire à une augmentation des cotisations versées à ces organismes comprise entre 130 euros et 185 euros par an et par ménage, soit l'équivalent de 0,45 à 0,6 % de leur revenu disponible.

Si une telle répercussion était effectivement constatée, elle serait directement supportée par les adhérents de complémentaires santé, qui pourraient choisir soit de conserver leur contrat moyennant une augmentation de son prix, soit de souscrire un contrat garantissant un moindre degré de protection, soit de renoncer à une complémentaire santé. Ces effets sont difficiles à évaluer et dépendront de l'ampleur de la répercussion.

2. Un impact sur des dispositifs connexes destinés à favoriser l'accès à la couverture maladie complémentaire

Par ailleurs, cette mesure pourrait avoir un impact sur des dispositifs connexes destinés à favoriser l'accès à la couverture maladie complémentaire - CMU-complémentaire (CMU-c) et aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS).

Autrement dit, la réduction d'une « niche fiscale » (l'exonération de TSCA) dans le but de financer le remboursement de la dette sociale pourrait paradoxalement conduire indirectement, en fonction de l'ampleur de la répercussion de cette charge nouvelle, d'une part, à accroître les dépenses du régime général ; d'autre part, à accroître une autre « niche fiscale », l'ASC qui prend la forme d'un crédit d'impôt. Ces dépenses seraient néanmoins de moindre ampleur par rapport au coût actuel de l'exonération de TSCA dont bénéficient les complémentaires santé (2,2 milliards d'euros).

Le dispositif de CMU-c est en effet financé par les organismes de base de sécurité sociale et les organismes complémentaires qui sont remboursés forfaitairement par le fonds « CMU-c », il y a donc un risque, pour la caisse nationale d'assurance maladie et les organismes complémentaires, de voir leur « manque à gagner »69(*) augmenter en raison de la hausse des prix des contrats d'assurance maladie.

Quant à l'ACS, financée également par le fonds « CMU-c », elle est revalorisée dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, qui permettra notamment de palier les effets éventuels de la suppression de l'exonération de TSCA sur les contrats d'assurance maladie solidaires et responsables. Si la contribution des complémentaires santé au fonds « CMU-c » est aujourd'hui plus que suffisante pour financer le fonds70(*), il conviendra de vérifier que la revalorisation de l'ACS - ainsi que sa montée en charge compte tenu notamment de la crise économique - ne nécessitera pas, à terme, le versement par l'Etat d'une subvention d'équilibre, comme l'y oblige la loi71(*). Les dépenses d'ACS se sont élevées à 110 millions d'euros en 200972(*).

3. La nécessité d'un débat sur l'articulation entre assurance obligatoire et assurance complémentaire

L'imbrication de ces dispositifs et l'impact par ricochet de l'un sur l'autre conduisent, de façon plus générale, à s'interroger de nouveau sur l'architecture de notre système de protection sociale et notamment sur la répartition des rôles entre l'assurance maladie de base et l'assurance maladie complémentaire. Cette question est d'autant plus prégnante que la mise en place du cinquième risque pourrait passer, comme le préconise la mission commune d'information sur la prise en charge de la dépendance dont votre rapporteur général est président73(*), par l'instauration d'un partenariat entre la couverture obligatoire de base et les organismes complémentaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 (Art. L. 136-7 du code de la sécurité sociale, art. 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale et art. L. 1649-0-A du code général des impôts) - Aménagement des règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euro des contrats d'assurance-vie multi-supports

Commentaire : le présent article a un double objet :

- aligner le rythme de l'imposition aux prélèvements sociaux du compartiment en euro des contrats d'assurance sur la vie dits « multi-supports » sur celui des contrats « mono-support » exprimés en euros, c'est-à-dire annuellement et non au dénouement du contrat ;

- prévoir une procédure de restitution au dénouement du contrat en cas d'imposition aux prélèvements sociaux, supérieure au montant dû sur la totalité du contrat, après réalisation effective d'une moindre plus-value ou d'une moins-value.

I. LE DROIT EXISTANT : L'IMPOSITION AUX PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX DES CONTRATS D'ASSURANCE-VIE « MULTI-SUPPORTS » AU DÉNOUEMENT DU CONTRAT

Les contrats d'assurance sur la vie peuvent prendre soit la forme d'un fonds en euros (majoritairement investi en obligations d'Etat à faible risque), d'unités de compte (UC) (parts d'OPCVM74(*), actions, obligations) ou enfin une combinaison des deux, ce qui est le cas des contrats dits « multi-supports ».

Les produits de ces contrats sont soumis aux prélèvements sociaux d'un montant global de 12,1 %75(*). Cependant, les modalités de prélèvement diffèrent, selon qu'il s'agit d'un contrat exprimé ou non en unités de compte, en raison de leur nature particulière.

En effet, la rémunération d'un contrat en euros dont le capital est garanti bénéficie d'un « effet cliquet ». Le taux net global ne peut être remis en cause quelle que soit l'évolution des taux. En revanche les contrats en unités de compte sont à capital variable. Leur rendement fluctue en fonction de la valeur à un moment donné des unités de compte qui les composent.

S'agissant des contrats d'assurance-vie dits « mono-support » ou « assurance-vie en euros », les prélèvements sociaux s'effectuent sur une base annuelle, lors de l'inscription des produits en compte. Le montant des intérêts est, en effet, calculé annuellement, puis il est crédité au compte de l'assuré.

Quant aux contrats composés d'unités de compte, le prélèvement est effectué au dénouement du contrat76(*), en cas de rachat partiel ou total, ou même de décès77(*), depuis le 1er janvier 2010. Les contrats multi-supports qui constituent d'un point de vue juridique des contrats en unités de comptes, obéissent à la même règle.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'APPLICATION ANNUELLE DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX AU COMPARTIMENT EURO DES CONTRATS D'ASSURANCE-VIE MULTI-SUPPORTS

Le présent article propose d'aligner le rythme de l'imposition aux prélèvements sociaux du compartiment « euros » des contrats multi-supports sur celui des contrats en euros. En conséquence, le 1° du I du présent article modifie le 3° du II de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

Il prévoit également au dénouement du contrat un mécanisme de restitution des sommes acquittées « au fil de l'eau » lorsque le montant qui a été payé s'avère à la fin du contrat être supérieur au montant des prélèvements sociaux devant être acquittés après calcul du rendement final et effectif du contrat multi-supports.

Le principe de régularisation ainsi que ses modalités d'application sont décrits au 2° du I du présent article. Deux cas sont envisagés. En cas de dénouement total, l'excédent est entièrement reversé au contrat. En cas de rachat partiel, ce dernier n'est reversé que proportionnellement78(*). L'établissement payeur peut demander la restitution des sommes reversées à l'assuré. Celle-ci « s'effectue par voie d'imputation sur la contribution due par l'établissement payeur à raison des autres produits de placements. A défaut d'une base d'imputation suffisante, l'excédent de contribution non imputé est reporté ou remboursé. »

Le II du présent article opère une coordination avec l'ordonnance du 24 janvier 1996 instituant la CRDS afin de viser à l'article 16 de l'ordonnance le nouveau mécanisme de restitution en cas de « trop payé ».

Le III vise à ce que l'acompte des prélèvements sociaux versés par les assureurs en 2011 prenne en compte la nouvelle mesure.

Aux termes du IV, le présent article s'applique « aux produits inscrits aux bons ou contrats à compter du 1er janvier 201179(*) ». La réforme n'est donc pas rétroactive.

S'agissant de l'affectation des recettes supplémentaires ainsi générées, le V dispose que la Caisse d' amortissement de la dette sociale (CADES) en est la bénéficiaire.

Le gain immédiat de la mesure est de 1,6 milliard d'euros en 2011, puis est décroissant jusqu'en 2019.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA COORDINATION DU NOUVEAU MÉCANISME AVEC LE BOUCLIER FISCAL

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Puis elle voté, à l'initiative de notre collègue Jérôme Cahuzac, président de la commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement, une disposition visant à coordonner l'imposition aux prélèvements sociaux sur le compartiment en euros des contrats multi-supports avec le mécanisme du bouclier fiscal.

En effet, dans la mesure où les prélèvements sociaux seront désormais assis sur la partie « euros » de ces contrats, leur règlement doit avoir comme contrepartie le revenu correspondant, dans le cadre de la mise en jeu du bouclier fiscal. Sans cette coordination, ce nouveau prélèvement viendrait augmenter le montant des impositions sans contrepartie, ce qui pourrait conduire à une optimisation fiscale par le jeu des restitutions d'impôts.

En conséquence, le 2° du II bis nouveau modifie le 6 de l'article 1649-0 A du CGI.

Une coordination similaire est également prévue dans l'hypothèse d'une restitution de prélèvements sociaux à l'issue du contrat si une moins value ou une moindre valorisation était constatée. Il convient alors de prévoir explicitement que cette restitution vient diminuer le montant des autres impositions pour le calcul du bouclier fiscal.

A cet effet, le 1° du II bis nouveau modifie le premier alinéa du 3 de l'article 1649-0- A du CGI .

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article a été modifié afin d'affecter le produit de l'imposition à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) au lieu de la CADES. L'Assemblée nationale a également voté un amendement du Gouvernement tirant les conséquences du changement d'affectataire.

Enfin, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, elle a reporté l'entrée en vigueur du dispositif au 1er mai 2011.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée est se justifie par la part souvent prépondérante du compartiment « euros » dans l'investissement des contrats multi-supports.

Selon la Fédération Française des Sociétés d'Assurance, (FFSA), l'encours des contrats d'assurance-vie, soit 1 253 milliards d'euros en décembre 2009, se répartit de la façon suivante: 17 % en UC, 42 % sur le compartiment « euros » des multi-supports et 41% sur les contrats mono-support en euros. L'encours des unités de compte (dont la moitié est investie en action et l'autre moitié en support obligataire) s'élève donc à moins de 213 milliards d'euros contre près de 1 040 milliards d'euros souscrits sur des supports en euros.

Les contrats dits « UC purs » sont rares. Si l'on considère que l'ensemble des UC appartient au groupe des contrats multi-supports, la proportion d'UC représente moins de 29 % du total des encours des contrats multi-supports contre 71 %80(*) pour les compartiments euros.

S'agissant des flux en 2009 (soit près de 120 milliards d'euros), on observe que les cotisations se répartissent en moyenne à hauteur de 16 % sur les UC, 19 % sur les mono-supports euro et 65 % sur des contrats multi-supports.

Si ces chiffres doivent être interprétés avec toute la prudence nécessaire, face à des profils d'investisseurs très variés, il apparaît néanmoins que certains d'entre eux ont pu souscrire un contrat multi-supports, investi dans une très large majorité en euros, afin de reporter l'imposition des prélèvements sociaux au dénouement du contrat.

Le présent article tend donc à mettre fin à l'inégalité de traitement entre souscripteurs de contrats d'assurance-vie, selon que leur investissement en euros s'est porté sur un contrat mono-support ou multi-supports.

Il n'en reste pas moins que le dispositif proposé, qui vise à modifier le fait générateur d'imposition aux prélèvements sociaux des produits inscrits sur le compartiment en euros des contrats multi-supports, soulève une interrogation, celle de l'imposition d'une plus-value latente.

En effet, la provision mathématique est constituée d'un nombre de parts d'unités de comptes et non de la valeur de l'unité de comptes. La valorisation finale suit à la hausse ou à la baisse celle des marchés où les unités de compte sont investies.

Prélever par anticipation la CSG et la CRDS sur le compartiment « euros » du contrat multi-supports peut alors conduire un assuré à acquitter une imposition en l'absence in fine de produits, si la performance des unités de compte est moindre que prévue.

C'est pourquoi, d'un point de vue microéconomique, le mécanisme de restitution des sommes éventuellement trop perçues au dénouement du contrat, en cas de moins-value globale du contrat ou d'une moindre valorisation, est indispensable.

D'un point de vue macroéconomique, la disposition ne devrait pas déstabiliser la collecte des cotisations sur les contrats d'assurance-vie dans la mesure où l'attractivité fiscale du produit est maintenue. L'initiative de l'Assemblée nationale de reporter de quatre mois la date d'entrée en vigueur est raisonnable.

Enfin, votre rapporteur général rappelle que la taxation des compartiments euros des contrats multi-supports s'inscrit dans un plan de financement de la CNAF. Cette affection est cohérente avec les évolutions du schéma de reprise de dette par rapport au projet initial proposé par le Gouvernement81(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9 (Art. 39 quinquies GE [nouveau] du code général des impôts) - Taxation des sommes placées sur la réserve de capitalisation des entreprises d'assurance

Commentaire : le présent article a un double objet :

- instaurer une « taxe de sortie » au taux de 10 % sur la réserve de capitalisation existante des entreprises d'assurance, mutuelles et instituts de prévoyance, et

- mettre fin au régime en vigueur relatif aux sommes dotées et reprises sur la réserve de capitalisation afin de prévoir pour l'avenir la taxation des dotations et l'exonération des reprises.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE RÉSERVE DE CAPITALISATION DES ORGANISMES D'ASSURANCE CONSTITUÉE EN FRANCHISE D'IMPÔTS

Les organismes d'assurance, sociétés d'assurance, sociétés mutuelles et institutions de prévoyance, doivent constituer une réserve de capitalisation82(*) afin de lisser les évolutions des taux des obligations à taux fixe, en cas de hausse comme de baisse.

Si les taux d'intérêt baissent, la valeur du titre s'apprécie. En cas de cession du titre, l'assureur réalise une plus-value qui doit être obligatoirement affectée à la réserve de capitalisation.

En effet, les obligations détenues en portefeuille ont été acquises au moment de la souscription des contrats afin d'assurer le rendement de ceux-ci jusqu'à leur terme. Lorsqu'une cession a lieu avant le remboursement du capital, la plus-value éventuelle n'est pas jugée disponible pour une distribution immédiate aux actionnaires ou aux assurés car elle a pour contrepartie un replacement à un taux moindre.

Symétriquement, lorsque les taux d'intérêt augmentent, la valeur du titre se déprécie. Toute cession constatant la moins-value donne lieu à une « reprise » des sommes versées sur la réserve de capitalisation.

Exemple de fonctionnement de la réserve de capitalisation

« Le souscripteur d'un contrat en euros verse une prime nette de 100, qui permet à l'assureur d'acquérir une obligation de durée 8 ans versant un coupon annuel de 4. Une baisse des taux d'intérêt de 4 % à 3 % fait mécaniquement passer la valeur de l'obligation de 100 à 107.

« L'assureur décide de vendre l'obligation, ce qui génère une plus-value de cession de 7.

« 1er cas (purement théorique car non admis par la réglementation) : l'organisme d'assurance enregistre cette plus-value en résultat et ne réinvestit dans le fonds en euros que le montant net de la plus-value. Le fonds en euros dispose alors uniquement de 100 (à savoir le prix de la vente net de la plus-value) et de coupons annuels futurs de 3 (soit le niveau en vigueur des taux d'intérêt). Le fonds s'est appauvri.

« 2ème cas (réglementation actuelle) : la plus-value de 7 est dotée à la réserve de capitalisation et le fonds en euros dispose, après la cession, d'une richesse de 107 (dont 7 isolés en réserve de capitalisation) et de revenus annuels futurs de 3,21 (soit 3 % de 107). Dans ce cas, les revenus annuels seraient toujours plus faibles qu'en l'absence de cession de l'obligation (3,21 au lieu de 4) mais les souscripteurs de contrats disposeraient d'un « droit » sur la réserve de capitalisation à hauteur de 7, qui compenserait la perte annuelle de revenus. »

Source : AGEFI n° 466 du 29 octobre au 4 novembre 2010

Créée en 1938 pour compenser la diminution du revenu obligataire des assureurs vie, la réserve de capitalisation a été étendue aux assureurs « non vie » en 1974.

Les sommes versées sur les réserves de capitalisation dans les comptes 2009 des différents organismes d'assurance, qu'ils relèvent tant du code des assurances, que de celui de la mutualité ou de la sécurité sociale, s'élèvent à 17 milliards d'euros qui se répartissent en 13,5 milliards d'euros pour les organismes « vie » et 3,3 milliards d'euros pour les organismes « non vie ».

S'agissant des organismes d'assurance-vie, la réserve de capitalisation représente en moyenne le quart des fonds propres. Pour les plus grands acteurs, elle est comprise entre 12 % et 40 %. Quelques organismes dépassent même les 50 %.

Ces cessions obligataires sont neutralisées, quant au résultat fiscal et comptable, par les dotations et les reprises sur la réserve de capitalisation.

Les dotations, en cas de plus values affectées à la réserve de capitalisation, sont déductibles du résultat et ne sont pas imposées83(*).

Les reprises, venant compenser les moins-values obligataires, sont imputées au résultat et sont soumises à l'impôt sur les sociétés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE « TAXE DE SORTIE » EXCEPTIONNELLE SUR LE STOCK DE LA RÉSERVE DE CAPITALISATION ET LA TAXATION DES DOTATIONS À L'AVENIR

Le présent article propose :

- d'une part, d'instaurer une « taxe de sortie » exceptionnelle sur les sommes mises en réserve (stock) ;

- d'autre part, d'inverser le régime fiscal actuel des dotations et reprises en taxant, à l'avenir, les dotations et exonérant les reprises (flux).

Le I vise à instaurer une taxe de sortie de 10 % sur la réserve de capitalisation des organismes d'assurance, c'est-à-dire les entreprises exerçant une activité d'assurance ou de réassurance, les sociétés mutuelles et les institutions de prévoyance intervenant dans le secteur de l'assurance sur la vie et celui de la « non vie ». Elle est assise sur le montant de la réserve à l'ouverture de l'exercice en cours au jour de la « publication » de la présente loi de finances, c'est-à-dire au 1er janvier 2010.

Elle est affectée à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Elle n'est pas déductible de l'impôt sur les sociétés. Son rendement est estimé à 1,7 milliard d'euros.

Le présent article prévoit deux aménagements quant aux modalités de mise en oeuvre de cette nouvelle taxe afin de ne pas créer de perturbations dans le secteur de l'assurance.

D'une part, la taxe est plafonnée à 5 % du montant des fonds propres. D'autre part, elle est acquittée en deux fois. La première moitié est due lors du dépôt de sa déclaration, en 2011 et la seconde dans les seize mois de son exigibilité, en 2012. La taxe est recouvrée selon les mêmes procédures, sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

Le II dispose que les frais d'assiette et de recouvrement sont déterminés dans les conditions prévues à l'article 8 de l'ordonnance relative au remboursement de la dette sociale.

Le III propose la création d'un nouvel article 39 quinquies GE dans le code général des impôts disposant que les dotations ou reprises sur la réserve de capitalisation ne sont plus prises en compte pour la détermination du résultat imposable. En conséquence, elles ne seront ni déduites pour les premières, ni taxées pour les secondes.

Le IV prévoit que le nouveau régime fiscal des flux s'applique à compter de la « publication » de la présente loi. Le surplus de recettes annuelles supplémentaires engendré par ce changement de régime d'imposition est évalué à 200 millions d'euros par an.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE AFFECTATION À LA CNAF AU LIEU DE LA CADES

Au I et IV du présent article, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, afin principalement de substituer le terme « publication » au terme « promulgation ».

En outre, par cohérence par rapport aux positions prises lors de son examen du projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale, elle a décidé d'affecter à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) le produit de cette taxe exceptionnelle.

En conséquence, l'Assemblée nationale a également réécrit le II du présent article en prévoyant de déterminer directement dans la présente loi les frais d'assiette et de recouvrement au lieu de renvoyer à l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale régissant la CADES. Elle a adopté l'amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, proposant que ces frais soient fixés à 0,5 %.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES 

A. UNE SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE QUI AMÉLIORE LES FONDS PROPRES DES ASSUREURS

Votre rapporteur général s'est interrogé sur les conséquences de la taxation de la réserve de capitalisation proposée par le présent article qui ne se limite pas à instituer une taxe exceptionnelle, mais l'accompagne, pour l'avenir, d'une modification du régime fiscal des dotations et reprises sur la réserve.

Selon le droit en vigueur, les dotations sont défiscalisées alors que les reprises sont soumises à l'impôt sur les sociétés. Le présent article propose, inversement, de taxer les dotations, et d'exonérer les reprises.

Si les cessions obligataires sont en théorie neutralisées, d'un point de vue fiscal et comptable, par les dotations et les reprises sur la réserve de capitalisation, force est de constater que la baisse des taux d'intérêt ces dernières années a permis aux assureurs de se constituer des quasi fonds propres en franchise d'impôt84(*). Les dotations de la réserve ont été globalement supérieures aux reprises.

Ainsi, l'évolution des taux ainsi que le régime fiscal en vigueur ont pu pour une large part inciter les organismes d'assurance à réaliser leur plus-values non taxées, sans symétriquement procéder aux cessions de titres dépréciés afin d'éviter toute imposition sur les reprises. En l'absence d'une obligation de céder les obligations dépréciées, certaines entreprises d'assurance ont préféré conserver les titres obligataires dépréciés jusqu'à leur terme.

La reprise des sommes en réserve n'étant pas automatique, son imposition n'est donc pas acquise. C'est pourquoi, le Gouvernement propose de prélever une « taxe de sortie » sur le stock85(*), doublée d'une modification du régime fiscal pour le futur. S'il s'avérait que la tendance à la baisse des taux d'intérêt s'inverse, le nouveau régime permettrait de procéder aux reprises sans taxation afin de compenser les moins-values obligataires réalisées lors de la cession des titres.

B. UNE NORMALISATION DU RÉGIME FISCAL PORTEUSE D'INCERTITUDES

Votre rapporteur général tient à rappeler la nature hybride de la réserve de capitalisation, spécificité française. Celle-ci est, d'un point de vue prudentiel, considérée comme provision technique86(*) et donc constitue à ce titre une dette vis-à-vis des souscripteurs, alors que d'un point de vue comptable, elle est reconnue comme faisant partie des fonds propres87(*) de l'assureur, lors de l'analyse de sa solvabilité.

En effet, les organismes d'assurance doivent respecter deux ratios principaux : la marge de solvabilité ainsi que la couverture des engagements réglementés. La réserve de capitalisation est inscrite en capitaux propres et fait partie à ce titre des éléments admissibles à mettre en regard de l'exigence minimale de marge de solvabilité. Elle est comprise, par ailleurs, dans les engagements réglementés qui doivent être couverts par des actifs admissibles.

Or, si la réforme ainsi proposée ne vise pas à modifier la nature de la réserve de capitalisation puisque l'obligation de dotation de la réserve en cas de plus-value réalisée demeure, elle pourrait, cependant, avoir un impact sur le niveau de la réserve ainsi que sur les modalités de gestion des titres détenus par les assureurs.

Les assureurs seraient moins encouragés à procéder à des versements sur la réserve, en raison de la taxation des dotations. De surcroît, ils pourraient être incités à réaliser les moins-values des titres dépréciés.

Ces craintes doivent être appréciées au regard des incertitudes présentes que sont l'évolution des taux, la reprise économique et le traitement de la réserve de capitalisation dans le cadre de la directive « solvabilité II ».

Si la taxation de la réserve est donc pertinente, sa mise en oeuvre est complexe car elle doit permettre de satisfaire l'objectif de réduction des déficits publics tout en évitant de déstabiliser le secteur assuranciel.

Votre rapporteur général rappelle que la réserve de capitalisation constitue un élément majeur de la solvabilité des assureurs (vie et non vie) et donc de la sécurité financière des assurés.

D'une part, elle permet d'absorber les moins-values en cas de hausse des taux. D'autre part, elle vise à préserver les intérêts des assurés contre tout comportement « opportuniste » de la part des assureurs en cas de baisse des taux. Ceux-ci ne peuvent pas distribuer aux actionnaires la plus-value qui serait réalisée en cas de cession du titre et racheter des obligations dont la rémunération serait fixée à un taux inférieur.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général a tenté de proposer un compromis entre la nécessité de taxer un stock qui a « échappé » en quelque sorte à l'impôt, en raison d'une évolution des taux favorable et le maintien d'une incitation au renforcement des fonds propres des sociétés d'assurance.

Cet amendement, adopté par la commission des finances mais rejeté en séance publique, prévoyait le maintien du régime actuel sur les flux futurs de dotations et de reprises. En contrepartie, il proposait l'application d'un taux de 23 % « de rattrapage » sur toutes les reprises issues du stock qui seraient effectuées à l'avenir, en plus du prélèvement de la taxe de 10 % sur le stock.

A la date de l'examen du présent article par la commission, votre rapporteur général n'a pas achevé son évaluation de l'ensemble des conséquences du nouveau régime fiscal de l'imposition des dotations sur le niveau de la réserve de capitalisation. C'est pourquoi, votre commission propose de réserver la position de la commission sur le présent article.

Décision de la commission : votre commission à décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 10 (Art.39, 54 bis, 93, 170 bis, 199 undecies B, 1010, 1010 bis, 1011 bis, 1011 ter du code général des impôts) - Adaptation de la taxe sur les véhicules de sociétés

Commentaire : le présent article a pour objet de réviser le champ de la taxe sur les véhicules de sociétés et d'autres taxes sur les véhicules, afin de réintégrer les véhicules de tourisme qui, en application de la directive 2007/46/CE, peuvent être exonérés par assimilation à des véhicules utilitaires.

I. LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DE LA TAXE SUR LES VÉHICULES DE SOCIÉTÉS

A. LES DIFFÉRENTS RÉGIMES DE TAXATION DES VÉHICULES

1. La taxe sur les véhicules de société

L'article 1010 du code général des impôts prévoit que les sociétés sont soumises à une taxe annuelle, appelée « taxe sur les véhicules de société » (TVS), à raison des véhicules qu'elles utilisent (par location ou mise à disposition) en France quel que soit l'Etat d'immatriculation, ou qu'elles possèdent et qui sont immatriculés en France, lorsque ces véhicules relèvent de la catégorie des voitures particulières au sens du 1 du C de l'annexe II à la directive 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 197088(*). La TVS n'est cependant pas applicable aux véhicules destinés exclusivement à la vente, à la location de courte durée ou à l'exécution d'un service de transport public, lorsque ces opérations correspondent à l'activité normale de la société.

La TVS n'est pas déductible pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés. Les tarifs sont depuis 2006 fixés en fonction du taux d'émission de dioxyde de carbone et non plus de la puissance administrative, selon le barème ci-après :

Barème de la TVS selon la date d'acquisition ou d'utilisation du véhicule

Véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire, dont la première mise en circulation est intervenue à compter du 1er juin 2004 et qui n'étaient pas possédés ou utilisés par la société avant le 1er janvier 2006

Taux d'émission
en gr. CO2 / km

Tarif en euros
par gr. CO2

< ou = 100

2

> 100 et < ou = 120

4

> 120 et < ou = 140

5

> 140 et < ou = 160

10

> 160 et < ou = 200

15

> 200 et < ou = 250

17

> 250

19

Autres véhicules

Puissance fiscale en chevaux-vapeur

Tarif en euros

< ou = 4

750

De 5 à 7

1 400

De 8 à 11

3 000

De 12 à 16

3 600

> 16

4 500

2. La taxation des voitures polluantes

Les véhicules immatriculés en tant que voitures particulières sont également soumis, depuis le 1er janvier 2009, à une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation89(*), communément appelée « malus automobile » ou « écopastille », prévue par l'article 1011 bis du code général des impôts. Le barème est progressif - de 200 à 2 600 euros - en fonction du taux d'émission de CO2. A compter du 1er janvier 2011, le barème sera plus sévère avec un abaissement des seuils et tarifs de 5 gr. CO2 / km. Le malus sera donc applicable dès le seuil de 151 gr. CO2 / km au lieu de 156 gr. CO2 / km en 2010.

Avant 2009, seules les voitures particulières les plus polluantes et dont la première mise en circulation était intervenue à compter du 1er juin 2004, émettant plus de 200 gr. CO2 / km ou dont la puissance fiscale était supérieure à 10 chevaux-vapeur, étaient soumises à une taxe additionnelle prévue à l'article 1010 bis du même code.

Enfin l'article 1011 ter soumet à une taxe annuelle de 160 euros les voitures particulières dont le taux d'émission de dioxyde de carbone dépasse 245gr. / km (240 gr. / km à compter de 2012), à l'exception, notamment, des véhicules détenus ou utilisés par des sociétés et soumis à la TVS.

Ces trois taxes, comme la TVS, font référence à la définition des « voitures particulières » issue du 1 du C de l'annexe II de la directive 70/156/CEE précitée.

3. Le plafonnement de la déductibilité des amortissements

Il existe en outre pour ces véhicules des dispositions particulières en matière d'amortissement, tendant à plafonner leur déductibilité en tant que charges.

Ainsi le 4 de l'article 39 du code général des impôts exclut des charges déductibles, pour les entreprises imposables dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, l'amortissement et les loyers de location et de crédit-bail des véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières, pour la fraction de leur prix d'acquisition qui dépasse 9 900 euros pour les véhicules les plus polluants (soit un taux d'émission supérieur à 200 gr. CO2 / km), et de 18 300 euros pour les autres. L'article 93 du même code prévoit les mêmes dispositions pour le calcul des bénéfices non commerciaux.

B. LA FACULTÉ D'OPTIMISATION NÉE DE LA DIRECTIVE DE 2007

La directive-cadre 2007/46/CE du 5 septembre 200790(*) s'est substituée à la directive précitée du 6 février 1970 en modifiant la réglementation technique afférente à la réception des véhicules à moteur. Ces dispositions ont été transposées en droit français par un arrêté du 4 mai 2009.

Cette directive permet d'homologuer dans certaines conditions des « véhicules à usages multiples », aménagés comme des voitures particulières et qui relevaient auparavant de la catégorie M1, dans la nouvelle catégorie dite « N1 », prévue par son annexe II et qui concerne essentiellement les véhicules utilitaires légers. La catégorie N1 regroupe ainsi les « véhicules conçus et construits pour le transport de marchandises ayant un poids maximal ne dépassant pas 3,5 tonnes », qui ne comportent pas plus de sept places assises (dont celle du conducteur) et qui peuvent transporter, une fois la totalité des sièges occupés, autant de bagages ou de marchandises que le poids des passagers embarqués. Ces caractéristiques sont donc suffisamment larges pour permettre d'assimiler certaines voitures de tourisme à des véhicules utilitaires.

Le champ d'imposition s'en trouve en pratique réduit puisque ces véhicules administrativement considérés comme utilitaires bénéficient d'une exonération de la TVS et des autres taxes exposées supra, soit la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation, le « malus » et la taxe sur les véhicules les plus polluants. De même, ces véhicules N1 bénéficient d'une absence de limitation de la déduction des amortissements ou des loyers de location et de crédit bail, telles que prévues aux articles 39 et 93 du code général des impôts. Ils sont donc fiscalement amortissables pour leur prix réel d'acquisition.

Ce dispositif est paradoxal puisqu'il contribue in fine à favoriser fiscalement des véhicules de grandes dimensions, tels que la Renault Laguna break ou la Citroën C5 break, ou de grosse cylindrée avec émissions de dioxyde de carbone élevées, tels que l'Audi Q7, le Volkswagen Touareg et le Porsche Cayenne, qui étaient supposés figurer parmi les plus imposés. Certains constructeurs ont d'ailleurs rapidement intégré cette incohérence en proposant dès l'été 2009 des gammes dédiées de véhicules correspondant à cette catégorie.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article entend mettre fin à l'incohérence fiscale née de la transposition de la directive 2007/46/CE pour éviter, à champ constant, qu'une modification de la règlementation technique permette de contourner l'esprit de la législation fiscale.

Il propose donc d'intégrer dans le champ d'imposition aux différentes taxes, en particulier à la TVS, et dans celui du plafonnement des amortissements déductibles, les véhicules classés dans la catégorie N1 mais dont l'usage et la destination sont ceux d'un véhicule de tourisme. Ainsi seuls continueraient d'être exonérés les véhicules utilitaires « classiques », c'est-à-dire affectés à la livraison de marchandises, ne disposant de places assises qu'à l'avant du véhicule.

Pour éviter tout effet d'aubaine en fin d'exercice, le X du présent article prévoit l'application de ces dispositions à compter du 1er octobre 2010, soit le lendemain du dépôt du présent projet de loi de finances.

A. L'ADAPTATION DES CHAMPS DE LA TVS ET DU PLAFONNEMENT DES AMORTISSEMENTS DÉDUCTIBLES

Le VI du présent article réécrit le premier alinéa de l'article 1010 du code général des impôts, relatif au champ de la TVS, pour préciser que les véhicules imposés relèvent de la catégorie des « véhicules de tourisme ». Les conditions d'utilisation ou de possession demeurent inchangées. Ces véhicules de tourisme sont définis comme :

- les voitures particulières au sens du 1 du C de l'annexe II de la directive 2007/46/CE précitée ;

- les véhicules à usages multiples qui, tout en étant classés dans la catégorie N1, sont destinés au transport de voyageurs et de leurs bagages ou de leurs biens. Cette définition par destination permet d'inclure tous les véhicules de tourisme, nonobstant leur classification technique.

Le I modifie le 4 de l'article 39 du code général des impôts, relatif à la non-déductibilité de certaines charges, pour tenir compte de cette nouvelle définition :

- aux a et b, relatifs au plafonnement de la déductibilité de l'amortissement de certains véhicules acquis, loués ou faisant l'objet d'une opération de crédit-bail, les « véhicules de tourisme au sens de l'article 1010 » se substituent ainsi, respectivement, aux véhicules « immatriculés dans la catégorie des voitures particulières » et aux « voitures particulières » ;

- au sixième alinéa, relatif à la prise en compte de ces amortissements non-déductibles pour la détermination de la plus ou moins-values de cession des véhicules, la mention des « véhicules de tourisme » est précisée par référence à l'article 1010.

Le III procède à une modification analogue dans le 3° du 1 de l'article 93, relatif au périmètre des charges déductibles pour la détermination du résultat imposé dans la catégorie des bénéfices non commerciaux, qui fait actuellement référence aux « voitures particulières ».

B. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION ET DE COHÉRENCE AFFÉRENTES AUX OBLIGATIONS DÉCLARATIVES ET AUX AUTRES TAXES

Par coordination et cohérence, les autres alinéas du présent article modifient des dispositions du code général des impôts, en particulier celles relatives aux obligations déclaratives des contribuables et aux autres taxes sur les véhicules, mentionnées supra, pour intégrer la nouvelle définition des véhicules de tourisme ou la référence à la directive précitée du 5 septembre 2007. Les termes « automobiles », « voitures particulières », « voitures de tourisme » ou « véhicules de tourisme » sont ainsi remplacés ou complétés, selon le cas, par une référence aux « véhicules de tourisme au sens de l'article 1010 » dans les articles suivants du code général des impôts :

l'article 54 bis, relatif à la déclaration (jointe à celle des résultats de l'exercice) de l'affectation des véhicules figurant à l'actif de l'entreprise (II du présent article) ;

- l'article 170 bis, relatif aux obligations déclaratives de toute personne qui possède certains biens91(*) (IV) ;

- l'article 199 undecies B, relatif à des réductions d'impôt accordées au titre de certains investissements réalisés en outre-mer (V) ;

- l'article 1010 bis précité, relatif à la taxe additionnelle à la taxe sur les certifications d'immatriculation (VII) ;

- l'article 1011 bis précité, relatif au « malus » automobile (VIII) ;

- l'article 1011 ter précité, relatif à la taxe annuelle applicable aux véhicules les plus polluants (IX). Le 3° du IX répare également une double erreur dans le dernier alinéa du I de cet article, qui faisait référence à la « taxe sur les véhicules de société », qui n'est pas désignée comme telle dans l'article 1010 (mais dans le chapitre que l'annonce), et à l'exonération des sociétés, alors qu'en l'espèce ce sont les véhicules qui sont exonérés.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut qu'être favorable à ces dispositions qui restaurent la logique et l'esprit de la TVS et du « malus » écologique en comblant une lacune qui permettait à certains véhicules très polluants d'être exonérés.

En effet, d'après les informations transmises à votre rapporteur général, le nombre de véhicules immatriculés par effet d'aubaine dans la catégorie N1 est estimé à 8 000. En se fondant sur une moyenne de 5 000 euros d'avantage fiscal par an et par véhicule, le gain associé à cette mesure concernant la catégorie des véhicules N1 est évalué à 40 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 (Art. 279 du code général des impôts) - Suppression du taux réduit forfaitaire de TVA sur les offres composites de services de télévisions et de services électroniques

Commentaire : le présent article modifie les conditions d'application du taux réduit de TVA sur les offres composites de services de télévisions et de services électroniques en supprimant la notion d'assiette forfaitaire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF APPLICABLE AUX OFFRES COMPOSITES, DITES « TRIPLE PLAY », D'ACCÈS À UN RÉSEAU DE COMMUNICATION ÉLECTRONIQUE

En application de l'article 279 du code général des impôts, le taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) réduit à 5,5 % s'applique aux services de télévision par voie hertzienne, réseau câblé et Internet.

Depuis 2008, lorsque ces services sont compris dans une offre composite, dites triple play, comprenant des services de téléphonie, d'Internet et de télévision, pour un prix forfaitaire, le taux réduit de TVA est appliqué à 50 % du prix de l'offre globale.

C'est en application de l'instruction administrative n° 37 du 7 avril 2008 (BOI 3C-2-08) que tous les fournisseurs d'accès à Internet (FAI), tels que Orange et Free, ont mis en pratique cette ventilation de TVA pour la facturation de leurs abonnements Internet-Téléphonie-Télévision.

A titre d'exemple, depuis mai 2008, le montant de l'abonnement chez Orange est passé de 25 euros hors taxe (HT), soit 29,90 euros toutes taxes comprises (TTC) avec une TVA à 19,6 %, à 26,56 euros HT ainsi taxés :

- 13,28 euros à 5,5 % de TVA ;

- 13,28 euros à 19,6 % de TVA ;

- soit 29,89 TTC au total.

Cette application de deux taux de TVA sur les offres composites a eu pour effet, selon les opérateurs, de développer l'offre d'accès à Internet. Mais elle n'a pas été sans conséquence sur le niveau des recettes fiscales de l'Etat : le taux réduit de TVA sur 50 % du montant de l'abonnement triple play engendre un « manque à gagner » de recettes de 1,87 euro par abonnement mensuel, ce qui correspond à une perte de recettes pour l'Etat évaluée à 800 millions d'euros92(*).

Aussi, peut-on estimer que le maintien du prix TTC au même niveau (facturation inférieure à 30 euros pour tous les opérateurs pour des raisons commerciales) a contribué à accroître les marges des FAI, sans bénéfice évident pour les consommateurs.

B. LES TERMES DE LA MISE EN DEMEURE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Le 18 mars 2010, la Commission européenne a mis en demeure la France sur l'infraction à la directive TVA que représente l'application d'un taux réduit de TVA sur 50 % du prix des offres composites comprenant des services électroniques et télévisuels, aux motifs que l'application de ce taux réduit :

- ne prend pas en compte le nombre et l'importance des autres services associés (Internet et téléphonie) ;

- ne tient pas compte de l'effectivité de la prestation, notamment lorsque le client n'est pas matériellement susceptible de bénéficier du service de télévision inclus dans l'abonnement (impossibilité technique du réseau téléphonique, absence de mise à disposition du décodeur spécifique par l'opérateur).

La Commission a également rappelé que l'article 98 de la directive TVA prévoit expressément que « les taux réduits ne sont pas applicables aux services fournis par voie électronique ». Elle a ajouté que, pour que le taux normal ne soit pas applicable, il faudrait démontrer que les services autres que de télévision fournis dans le cadre de l'offre composite (téléphone, internet) n'ont, du point de vue de l'utilisateur, qu'un caractère accessoire.

Cette procédure a donc contraint le Gouvernement à s'interroger sur les modalités de mise en conformité du droit existant et, par voie de conséquence, sur une remise en cause de l'application forfaitaire du taux réduit de TVA.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif présenté par le Gouvernement et adopté, sans modification, à l'Assemblée nationale supprime l'application forfaitaire du taux réduit de TVA sur 50 % du prix des offres composites tel qu'il était pratiqué depuis 2008 par les opérateurs sur la base de l'instruction fiscale précitée.

A cette fin, il est procédé, en premier lieu, à une réécriture complète du b octies de l'article 279 du code général des impôts qui régit l'application du taux réduit de TVA aux abonnements souscrits pour recevoir les services de télévision mis à disposition par voie hertzienne (1° du b octies), sur un réseau câblé (2° du b octies) et sur un réseau de communication électronique (3° du b octies). Le dispositif proposé ne remet pas en cause l'application du taux réduit de TVA sur les services de télévision quel que soit le vecteur des signaux, mais en actualise la rédaction par référence à l'article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication93(*).

En second lieu, la rédaction du 3° du b octies est modifiée afin que le bénéfice de la TVA à taux réduit sur la part forfaitaire de 50 % du prix des offres composites soit supprimé.

Le nouveau principe est donc que le taux réduit forfaitaire de TVA n'est plus applicable lorsque la distribution du service de télévision est comprise dans une offre composite qui comporte l'accès à un réseau de communication électronique pour un prix forfaitaire.

Toutefois, l'article 11 prévoit une exception et maintient la possibilité d'appliquer le taux réduit de TVA sur la part de l'abonnement correspondant aux droits de distribution de services de télévision acquis contre rémunération par l'opérateur.

L'appréciation de la part éligible au taux réduit de TVA ferait dorénavant l'objet d'une appréciation in concreto en fonction de deux modes de calculs alternatifs :

- dans le premier cas, le calcul est effectué au regard des sommes effectivement payées, par usager, pour l'acquisition de services télévisés pour lesquels l'opérateur a effectivement négocié et acquitté des droits. Pour les opérateurs de téléphonie, cela aurait, selon toute vraisemblance, pour effet de réduire la part effective du prix de l'abonnement triple play éligible au taux réduit de TVA ;

- dans le second cas, le calcul est effectué sur la base du prix auquel le même service de télévision est distribué, par le même opérateur, dans une offre distincte de l'offre composite. Ce cas de figure vise les opérateurs qui proposent à la fois des offres composites et des offres purement télévisuelles (sur le cable, notamment). En l'état actuel du marché, le prix de ces offres purement télévisuelles est supérieur à la fois au montant des droits télévisés de distribution effectivement acquitté par les opérateurs d'offre composites, mais aussi à la part forfaitaire des offres composites actuellement bénéficiaire du taux réduit de TVA. Par conséquent, l'application littérale de ce critère pourrait conduire à élargir, pour ces opérateurs et par rapport à la situation actuelle, l'assiette du taux réduit de la TVA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Outre la mise en conformité avec le droit européen, cet article a pour conséquence de restreindre le champ d'application de la TVA à taux réduit et donc d'augmenter les recettes de TVA pour l'Etat.

L'application plus large du taux normal de TVA à l'ensemble des offres triple play présente deux avantages :

- l'abandon de l'application forfaitaire du taux réduit de TVA au profit d'une assiette calculée sur la base d'éléments économiques objectifs permet d'écarter le grief soulevé par la Commission européenne et de se rapprocher de la réalité des usages. En effet, selon toute vraisemblance, la souscription d'un abonnement est motivée principalement par l'accès à Internet et non à la télévision, bien que 46 % des abonnements souscrits comprennent une offre télévisuelle ;

- le gain en matière de recettes de TVA est estimé à 1,1 milliard d'euros par an, en prenant pour hypothèse la croissance actuelle du marché qui est de 35 % par an.

Les « effets secondaires » de la mesure ont été identifiés et l'on peut considérer que les avantages l'emportent sur les risques :

- le surcroît d'imposition n'est pas neutre pour les opérateurs mais les éventuelles répercutions sur le prix des abonnements devraient rester limitées. Compte tenu du caractère concurrentiel de ce marché, il n'est pas certain que la hausse de TVA doive nécessairement entraîner la fin des offres à 29,90 euros TTC, puisque tel en était déjà le montant avant la mise en place du taux réduit.

- les conséquences de la fin du taux réduit sur le compte de soutien à l'industrie des programmes audiovisuels (COSIP) sont traitées à l'article 12 du présent projet de loi de finances.

La dernière incertitude réside dans les conséquences du double mode de calcul de la fraction de l'abonnement éligible au taux réduit de TVA sur le fonctionnement du marché des offres composites, constitué d'opérateurs issus tant du monde de la téléphonie que de celui de la télévision.

Décision de votre commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 11 (Art. 302 bis KI [nouveau] du code général des impôts) - Instauration d'une taxe sur l'achat de services de publicité en ligne

Commentaire : le présent article additionnel vise à introduire un article 302 bis KI dans le code général des impôts afin d'instituer, au profit du budget général de l'Etat, une taxe sur l'achat de services de publicité en ligne par les entreprises établies en France.

La préservation des recettes publiques implique de réduire les niches, de lutter contre la fraude mais aussi d'adapter les assiettes fiscales aux évolutions technologiques, de manière à prévenir leur inéluctable attrition.

Au mois de janvier 2010, le débat fiscal sur les problématiques soulevées par la dématérialisation du commerce via Internet s'est enrichi de la proposition de la commission « Création et Internet », dite « Zelnik », consistant à instituer une taxe sur la publicité en ligne94(*).

Votre rapporteur général avait, dans les semaines suivantes, défendu un amendement sur ce thème dans le cadre de la discussion au Sénat de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010. Il s'agissait de créer une taxe due par tout hébergeur de site de communication au public en ligne établi dans un État membre de la Communauté européenne qui fournit un service en France.

S'inspirant très directement de la proposition de la commission « Zelnik », ce dispositif s'était avéré impraticable en raison de la localisation hors de France des principaux redevables visés.

Cette initiative ne permettait donc pas d'atteindre l'objectif recherché. En effet, les grands portails et moteurs de recherche internationaux, pour la plupart basés et taxés à l'étranger, attirent une part importante du marché publicitaire national. Le fait que ces sociétés sont fiscalisées à l'étranger, bien

que l'opération publicitaire soit réalisée sur le territoire français, se traduit donc par une « fuite de matière fiscale »95(*).

Pour autant, ce premier débat n'aura pas été inutile puisque la commission des finances a poursuivi ses travaux et a organisé le 7 avril 2010 une table ronde sur l'impact du développement du commerce électronique sur les finances de l'Etat96(*). Des pistes de réflexions concrètes ont été dégagées et permettent aujourd'hui de présenter un nouveau dispositif fiscal, opérationnel et territorialement applicable.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES SERVICES DE PUBLICITÉ EN LIGNE : L'ÉMERGENCE D'UN NOUVEAU MARCHÉ...

L'émergence d'un nouveau modèle économique - le financement des services Internet par la publicité - s'inscrit dans un marché largement globalisé.

Cette nouvelle source de revenus, qui a tout particulièrement réussi au moteur de recherche Google dont les revenus ont plus que décuplé entre 2003 et 2007 pour s'établir à 16,6 milliards de dollars, tend à supplanter, en matière de services logiciels, la vente directe de licences. L'essentiel des revenus de ce groupe est d'origine publicitaire. La raison pour laquelle l'attention du secteur des médias et de la création, s'exprimant au travers du « rapport Zelnik », s'était tournée vers Google est que son siège social, en Europe, est situé à Dublin, « captant » ainsi une partie du marché publicitaire français sans contrepartie fiscale. Mais si Google est un acteur majeur de la publicité en ligne, il n'est pas le seul et le débat ne saurait se réduire à la mise en place d'un dispositif de taxation intuitu personae.

Selon le syndicat des régies internet97(*) (SRI), les annonceurs français ont consacré, 2,11 milliards d'euros en 2009 à leurs diverses opérations de communication sur Internet. Il convient de préciser que l'e-publicité, sous toutes ses formes, fait appel à des canaux de communication très variés : liens sponsorisés, publicité graphique, annuaires, affiliation à des réseaux de sites, prospection (e-mailing), comparateurs de prix et, depuis peu, le développement de la publicité sur les applications Internet des téléphones mobiles.

Les dépenses effectuées pour l'achat de liens sponsorisés, dont le marché est détenu majoritairement par Google, et d'espaces publicitaires (publicité graphique) représentent la moitié du marché de la publicité en ligne. Le graphique ci-dessous présente la répartition par canaux de communication du chiffre d'affaires du secteur pour le premier semestre 2010.

Le chiffre d'affaires de la publicité en ligne au premier semestre 2010,
réparti entre les différents canaux de communication

Source : 4ème édition de l'observatoire de l'e-pub (Syndicat des régies Internet)

Cet ensemble compose un marché qui a connu une période de forte croissance en 2008 (+ 23 %), suivie d'un ralentissement notable en 2009 du fait de la crise (6 % de croissance au lieu de 14 % attendus initialement). Néanmoins, nous assistons à l'émergence d'un marché nouveau qui devrait continuer à croître de 7 à 8 % en 2010 et qui représente une part de plus en plus importante du marché publicitaire tous médias confondus (marché « plurimédia »). Ainsi, le baromètre du marché publicitaire98(*) indique que si la télévision demeure en première position (33 % du marché publicitaire plurimédia), suivi de la presse (28,6 %) et de la radio (14,9 %), la part de marché d'Internet s'établit en moyenne à 12,2 %.

L'e-publicité n'est donc plus un marché de niche et entre pour une part croissante dans le modèle économique de la publicité qui est, par ailleurs, étroitement encadré sur le plan juridique, notamment fiscal. A l'inverse de la publicité télévisée, radiophonique ou par voie de presse, il faut donc observer qu'aucune taxe spécifique ne concerne la publicité sur Internet.

B.  ... QUI ÉCHAPPE AU CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXATION DE LA PUBLICITÉ

La taxation de la publicité est une pratique de droit commun en matière fiscale. Ainsi, depuis 1982, ont été mises en place des taxes sur les recettes de publicité audiovisuelles (articles 302 bis KA à KD du Code général des impôts), sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (article 302 bis KH) et sur certaines dépenses de publicité (article 302 bis MA).

Les procédures de recouvrement sont variées et correspondent aux caractéristiques de chaque secteur. Ainsi, la taxe sur la publicité télévisée s'applique aux régies publicitaires sur les sommes versées par les annonceurs. Le produit de ce prélèvement s'élève à 70 millions d'euros. Quant à elle, la publicité réalisée au moyen d'imprimés et d'insertion dans les journaux gratuits fait l'objet d'une taxe de 1 % due directement par l'annonceur (le produit de cette taxe s'établit à 30 millions d'euros).

Le principe de taxation des revenus publicitaires sur Internet est donc juridiquement possible et économiquement justifié. La création d'une telle imposition contribuerait à rétablir une forme de neutralité, donc d'équité, dans la taxation des revenus publicitaires. En effet, rien ne justifie, a priori, que la publicité sur l'Internet échappe par nature à un prélèvement supporté par la publicité dans les médias traditionnels.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. ADOPTER UN MODÈLE DE TAXATION ADAPTÉ À L'INTERNET : TAXER LES FLUX À LEUR ORIGINE

Si le dispositif de taxation de la publicité en ligne proposé au début de l'année 2010 ne pouvait atteindre son objectif, c'est précisément parce que se posait le problème du ciblage du redevable : taxer un hébergeur ou un opérateur Internet dont la fiscalité peut relever d'un autre Etat est inopérant. Aussi, tout l'enjeu du dispositif proposé est de reposer sur un modèle fiscal adapté aux pratiques de l'Internet.

Les travaux de la commission « Zelnik » ne posaient pas seulement la question de la loyauté du marché de la publicité en ligne, mais aussi celle de la localisation des revenus. Or, comme nous l'avons vu précédemment, la localisation du bénéfice taxable dans un autre Etat que celui où le service est rendu favorise l'installation du prestataire dans les Etats pratiquant des politiques de « compétitivité fiscale ». Dans ce cas, le revenu des opérateurs étrangers de publicité en ligne ne peut donc être appréhendé par le fisc français.

C'est sur ce point que les enseignements de la table ronde du 7 avril 2010 précitée ont permis de dégager une solution opérationnelle : plutôt que tenter de fiscaliser les bénéfices, il apparaît plus efficace d'instaurer un recouvrement de la taxe directement sur le preneur de la prestation (l'acheteur) et non sur le vendeur.

D'autres solutions sont envisageables, notamment la désignation obligatoire d'un « correspondant fiscal » ainsi que l'a mise en place la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne au moyen d'un agrément par l'autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL). Toutefois, il convient de souligner que cette procédure particulièrement encadrée ne se justifie que parce que les jeux d'argent ne sont pas un secteur d'activité comme les autres. Ils comportent des risques en termes d'addiction des clients, d'atteinte à l'éthique des compétitions et de blanchiment d'argent. Cet enjeu d'ordre public n'est donc pas transposable en tant que tel au commerce électronique au sens large et au secteur de la publicité en ligne en particulier. Même si la question mérite d'être étudiée par l'administration fiscale, la multiplicité des régies publicitaires Internet rendrait malaisée l'instauration d'un agrément officiel qui pourrait, par ailleurs, constituer une entrave à l'exercice du commerce.

C'est pourquoi, conformément à la logique de taxation des flux, ainsi que cela est déjà pratiqué pour certaines dépenses de publicité, il apparaît plus simple et efficace de faire reposer cette taxe sur le client du service, dès lors qu'il est établi en France.

B. INSTAURER UNE PROCÉDURE COMPARABLE AUX DISPOSITIFS EXISTANT DE TAXATION DE LA PUBLICITÉ EN CIBLANT LES ENTREPRISES PLUTÔT QUE LES PARTICULIERS

Il ne s'agit pas de créer une procédure d'exception. La question n'est donc pas de taxer Google en tant que tel, mais d'appréhender fiscalement les flux engendrés par ce nouveau marché, pour définir un modèle pérenne de prélèvement sur une assiette dynamique.

La question qui se pose concrètement est de savoir comment l'acheteur du service, c'est-à-dire l'annonceur, acquittera la taxe. Or les dispositifs comparables de taxation de la publicité empruntent la procédure de droit commun de déclaration de chiffres d'affaires des entreprises (la déclaration CA3). Celles-ci déclareraient et acquitteraient la taxe dans les mêmes conditions que la taxe sur la valeur ajoutée. De la sorte, l'administration fiscale est totalement compétente pour assurer le contrôle du dispositif dans la mesure où le redevable de la taxe est établi en France.

Aussi, cette nouvelle taxe devrait être appliquée uniquement aux transactions électroniques effectuées entre entreprises dites business to business (B2B), et les achats de services de publicité électronique effectués par les particuliers étant exclus de son champ.

Il est donc proposé d'introduire un article 302 bis KI dans le code général des impôts afin d'instituer, au profit du budget général de l'Etat, une taxe due par tout preneur, établi en France, de services de publicité en ligne, est assise sur le montant, hors taxe sur la valeur ajoutée, des sommes versées.

Au cas d'espèce, le produit n'excèderait pas 20 millions d'euros en prenant pour référence le taux de 1 % communément pratiqué en matière de taxe sur la publicité.

Il s'agit de remédier à des distorsions de concurrence sur le marché de la publicité, qui ne doit pas être biaisé en faveur d'un type de support. La neutralité fiscale est une exigence renforcée dans un secteur aussi sensible que l'information. Or la captation du marché publicitaire constitue une source d'affaiblissement des médias. L'enjeu de la création de cette nouvelle taxe est donc à la fois fiscal et économique.

En guise de conclusion, votre rapporteur général se bornera à rappeler les propos qu'il a déjà tenus : « il faut aller vite, car, si l'État mettait plus d'un an à répondre à la question posée par le Président de la République lui-même, il ne serait pas, à mon sens, très efficace »99(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 11 (Art. 302 bis ZM [nouveau] du code général des impôts) - Instauration d'une taxe sur les achats de services de commerce électronique

Commentaire : le présent article additionnel vise à introduire un article 302 bis ZM dans le code général des impôts afin d'instituer, au profit du budget général de l'Etat, une taxe sur les services de commerce électronique (TASCoE) achetés par les entreprises établies en France.

L'érosion des assiettes fiscales en raison du développement du commerce électronique et de la montée en puissance des flux transfrontaliers de prestations de services dématérialisés est une problématique à laquelle votre commission des finances consacre une attention toute particulière100(*). Plus encore que pour la publicité en ligne, le poids économique du commerce électronique constitue un enjeu majeur pour la préservation mais aussi la création de nouvelles ressources fiscales.

Or, le commerce électronique échappe à la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom) qui s'applique au commerce traditionnel. Aussi, en vertu du principe de neutralité fiscale il apparaît légitime d'étudier la création d'une imposition spécifique sur un marché en plein essor.

Les bouleversements de la société et la globalisation des échanges rendus possible par l'Internet doivent être accompagnés et encouragés, car ils sont créateurs de richesse. Mais ils deviendraient une menace pour les finances publiques si les transferts d'activité économique vers ces marchés ne s'accompagnaient pas d'une adaptation du système fiscal. La responsabilité du Gouvernement, comme de la représentation nationale, est donc d'identifier dès à présent les mutations de l'économie afin de mieux en maîtriser les flux de richesse. L'entreprise semble ambitieuse, mais il s'agit, par nécessité, de prendre en compte le développement du commerce électronique pour adapter notre modèle de prélèvement fiscal à l'ère numérique.

L'objectif de la taxation des services de commerce électronique est de définir un nouveau socle d'imposition dont la dynamique de l'assiette et l'importance du produit pourront contribuer à préserver des ressources budgétaires de l'Etat.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LE PROBLÈME DE LA LOCALISATION DE LA CRÉATION DE RICHESSE ET DE LA TERRITORIALITÉ DE L'IMPÔT

La croissance rapide du commerce électronique met potentiellement en danger les recettes procurées par deux impôts : la TVA et l'impôt sur les sociétés. Si pour la première, les choses rentreront partiellement et progressivement dans l'ordre à compter de 2015, lorsqu'elle sera facturée, pour l'ensemble des secteurs d'activité, dans le pays du consommateur, la dématérialisation des créations de richesse remet, en revanche, en cause les fondements mêmes sur lesquels repose l'impôt sur les sociétés : le principe de territorialité, la détermination de la localisation des revenus, la notion d'établissement stable.

L'impôt sur les sociétés est au coeur des difficultés soulevées par la localisation de la richesse créée par le commerce électronique. En effet, le système international en vigueur pose le principe selon lequel les revenus produits sur un territoire y sont taxés. Mais, la dématérialisation des services pose la question du lieu où sont créés les revenus, battant ainsi en brèche le principe fiscal français de territorialité de l'impôt.

Or les multinationales ont une approche globale du marché européen. Un siège social paneuropéen consolide la majorité du chiffre d'affaires et des bénéfices. Par exemple, eBay est implanté en Suisse, Amazon au Luxembourg, Expedia et Google en Irlande. Ces mécanismes ne sont pas propres au e-commerce mais leur ampleur est accrue par la grande mobilité des fonctions, des biens et des risques. Ainsi, en matière d'optimisation fiscale sur l'impôt sur les sociétés, Amazon capte un volume d'affaires de 930 millions d'euros en France, alors que la filiale française ne déclare qu'un chiffre d'affaires de 25 millions d'euros, au titre de prestations de services logistiques, rémunérées par la holding luxembourgeoise.

Le tableau ci-après montre que ce constat n'épargne pas les autres pays européens.

L'impôt sur les sociétés (IS) et le cas d'Amazon Europe :
la répartition du volume d'activité et du chiffre d'affaires déclaré par pays

(en millions d'euros)

Source : étude réalisée par le cabinet Greenwich Consulting pour la commission des finances du Sénat

Ce phénomène s'explique par le fait que les mêmes règles internationales, qui ont abouti à la création de la notion d'établissement stable, rendent possible le rattachement des revenus dans un autre Etat que celui où le service est rendu, ce qui favorise l'installation du prestataire dans les Etats pratiquant des politiques de « compétitivité fiscale ».

Les travaux de votre commission des finances ont mis en lumière une impossibilité de taxer de manière efficace les revenus à moins de mener une réflexion sur les deux pistes suivantes :

- la modification des règles internationales de l'OCDE et communautaires dans le cadre du projet ACCIS (« Assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés »), afin d'assurer des recettes fiscales aux Etats où naissent les chiffres d'affaires et non à ceux où sont domiciliés les groupes ;

- la taxation du chiffres d'affaires, plutôt que celle des bénéfices, afin d'instaurer un recouvrement de la taxe directement sur le preneur de la prestation et non sur le vendeur.

Il apparaît que toute initiative tendant à relocaliser en France des revenus déclarés dans un autre Etat se heurterait aux conventions fiscales signées par la France, dont la renégociation serait longue et difficile. Reste donc la piste de la taxation de l'acheteur. Celle-ci présente le mérite de relever de la législation interne et de la compétence de l'administration fiscale nationale pour en assurer le recouvrement. Or, dans ce domaine, il faut constater qu'aucune taxe spécifique ne s'applique au commerce électronique.

B. LA TAXE SUR LES SURFACES COMMERCIALES N'A PAS D'ÉQUIVALENT DANS LE COMMERCE ÉLECTRONIQUE

Si le commerce électronique présente, du point de vue fiscal, peu de disparités fiscales avec le commerce traditionnel, il est une particularité à souligner : les services de commerce en ligne échappent à la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), applicable aux surfaces de vente au détail supérieures à 400 m2 dont le chiffre d'affaires hors taxes est supérieur ou égal à 460 000 euros. Le rendement annuel de la TaSCom est évalué à environ 595 millions d'euros pour 2009 et 2010101(*).

Dans la mesure où commerce électronique et commerce traditionnel revêtent des réalités différentes, il ne semble pas anormal que chaque type de commerce possède des avantages et inconvénients propres. Pourtant les sites de commerce électronique ne paient pas de loyer sur des surfaces importantes, celles-ci se limitant à l'hébergement des serveurs. Par ailleurs, les entrepôts présentent certes des coûts, mais ils ne sont pas soumis à la TaSCom puisque celle-ci est assise sur la surface de vente des magasins de commerce de détail.

Pour certains acteurs du commerce électronique, la vente en ligne a été développée à partir d'une activité de distribution préexistante et constitue donc une extension de leur activité de vente en magasins.

En vertu du principe de neutralité fiscale, pourquoi une même activité de commerce serait-elle taxée selon qu'elle relève d'une vente traditionnelle ou d'une vente en ligne ? Par analogie à la surface de vente en magasin pourrait être associée une notion de services de commerce électronique.

Aussi, dans la mesure où la TaSCom n'a pas d'équivalent en commerce électronique, la création d'une TASCoE (taxe sur les achats de services de commerce électronique) serait une transposition adaptée au modèle spécifique des transactions inter-entreprises sur Internet.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE COMMERCE ÉLECTRONIQUE INTER-ENTREPRISE : UNE ASSIETTE FISCALE PÉRENNE ET DYNAMIQUE

Selon la définition de l'OCDE, la structuration du commerce électronique, qui englobe les transactions de biens et de services effectuées au moyen d'un réseau électronique, comporte en fait plusieurs réalités :

- le commerce B2C (business to consumer) est constitué d'entreprises ayant mis à profit Internet pour développer un nouveau canal de vente de produits et/ou services à destination des particuliers ;

- l'intermédiation C2C (consumer to consumer) permet la structuration du secteur informel de la vente entre particuliers ;

- le commerce inter-entreprise, dit B2B (business to business), concerne le commerce interentreprises.

Les catégories de transactions

Source : étude du cabinet Greenwich Consulting réalisé pour la commission des finances du Sénat

Ces secteurs, d'une importance économique inégale, présentent les ordres de grandeurs suivants pour 2008 :

- les transactions entre particuliers demeurent limitées, avec environ 650 millions d'euros pour les transactions de type « petites annonces » et 100 millions d'euros pour les places de marché, dont eBay et Priceminister détiennent 75 % du marché ;

- le commerce électronique des entreprises vers les particuliers représente environ 17 milliards d'euros ;

le secteur des transactions interentreprises représente 90 % du commerce électronique total, soit 150 milliards d'euros de revenus répartis entre les transactions réalisées sur Internet pour un montant de 80 milliards d'euros et les échanges électroniques de données (electronique data interchange) d'une valeur de 70 milliards d'euros.

En valeur absolue, les volumes de « e-business » au Royaume-Uni (170 milliards d'euros), en Allemagne (160 milliards d'euros) et en France (150 milliards d'euros) présentent des montants très proches, mais avec 30 % d'achats issus du commerce électronique, le Royaume-Uni se classe en première position, devant la France (18 %) et l'Allemagne (15 %). Ce secteur conserve des marges de progression d'autant plus grande que l'achat en ligne présente pour les entreprises des avantages immédiats en gain de temps et en réduction de coût. En 2007, 48 % des entreprises européennes ont effectué leurs commandes à leurs fournisseurs par voie électronique.

Part des entreprises effectuant leur commande en ligne

Source : e-business W@tch 2007 (étude réalisée par le cabinet Greenwich consulting pour la commission des finances du Sénat)

Au total, le poids du commerce électronique inter-entreprises réalisé sur Internet devrait représenter une assiette fiscale pérenne et dynamique qui pourrait s'établir, en 2014, autour de 110 milliards d'euros102(*).

B. L'INSTAURATION D'UNE TAXE SUR LES SERVICES DE COMMERCE ÉLECTRONIQUE INTER-ENTREPRISES

Par analogie avec la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), la création d'une taxe sur les achats de services de commerce électronique (TASCoE) serait mise à la charge de l'entreprise. Le parallélisme s'arrête à ce niveau car dans le cas de la TaSCom, c'est le vendeur (le magasin de commerce de détail) qui acquitte la taxe. Pour les motifs tenant à la territorialité de l'impôt présentés plus haut, la TASCoE serait due par l'entreprise qui achète à son fournisseur.

Néanmoins, ces deux types de taxation se rejoignent d'un point de vue économique car, dans les deux cas, ce n'est pas le client final, c'est-à-dire le particulier, qui paye directement la taxe mais la taxe intervient dans la détermination du prix facturé au client final.

La TASCoE, comme la TaSCom, serait due par les entreprises pour plusieurs motifs :

- si la TASCoE peut être analysée comme une taxe nouvelle, elle peut aussi, et surtout, être considérée comme une extension du domaine de la TaSCom au secteur du commerce électronique ;

- l'administration fiscale doit être en mesure de contrôler le recouvrement de la taxe. En étant mise à la charge des entreprises, établies en France, qui achète un service de commerce électronique, celle-ci peut être déclarée et acquittée dans les mêmes conditions que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;

- il convient d'éviter toute mesure qui serait préjudiciable à la diffusion des nouvelles technologies, qu'il faut évidemment encourager. Une taxation des achats en ligne effectués par les particuliers serait inévitablement perçue comme telle.

Le schéma comparé d'application de la TaSCom et de la TASCoE présenté ci-dessous montre l'analogie des deux taxations et leur relative neutralité sur le client final puisqu'il y a tout lieu de s'attendre à ce que l'imposition soit répercutée dans le prix.

Schéma comparé d'application de la TaSCom et de la TASCoE

Source : commission des finances

Le dispositif proposé pour la création de la TASCoE serait le suivant :

- cette taxe serait due par tout preneur - entreprises établie en France et soumise à la taxe sur la valeur ajoutée - de services de commerce électronique ;

- elle serait assise sur le montant des dépenses engagées pour l'achat de toute fourniture de biens ou services effectué au moyen d'une communication électronique dans des conditions définies par décret ;

- elle ne s'appliquerait pas lorsque le chiffre d'affaires annuel de l'établissement preneur de la prestation de commerce électronique serait inférieur à 460 000 euros (ce montant étant le même que celui qui déclenche l'exigibilité de la TaSCom). Par conséquent, près des deux tiers des entreprises en seraient exonérées.

Répartition, en 2008, des entreprises en fonction de leur niveau de chiffre d'affaires

(en milliers d'entreprises)

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

La taxation de l'entreprise « acheteuse » est en tout état de cause nécessaire en raison de la dématérialisation du commerce électronique et de l'implantation à l'étranger de nombreux sites, faisant obstacle à la territorialité de l'impôt. Elle constitue donc le seul moyen de mettre en place, en l'état des normes internationales sur la notion d'établissement stable, une fiscalité nationale sur les flux de commerce électronique.

Enfin, en retenant un taux de 0,5 % du montant hors taxe des sommes versées par le preneur et une assiette taxable de l'ordre de 80 à 100 milliards d'euros de chiffre d'affaires annuel internet, le produit de cette taxe représenterait de 400 à 500 millions d'euros, sans risque de délocalisation majeur puisque les redevables seraient déjà des entreprises établies en France. Il faut sans doute minorer cette estimation pour tenir compte du nombre d'entreprises exonérées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 11 bis (nouveau) (Art. 265 ter du code des douanes) - Extension des possibilités d'utilisation des huiles végétales pures dans les véhicules des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Balligand, a pour objet d'ouvrir la possibilité d'utilisation des huiles végétales pures comme carburant dans les véhicules des collectivités territoriales destinés au transport de personnes, quel que soit le mode de gestion de ces flottes.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 265 ter du code des Douanes est relatif aux huiles végétales pures, à leur utilisation et à l'exonération de taxe intérieure de consommation (TIC) dont elles bénéficient.

Les huiles végétales pures (HVP) sont définies comme « l'huile, brute ou raffinée, produite à partir des plantes oléagineuses sans modification chimique par pression, extraction ou procédés comparables ».

L'article 265 ter prévoit ainsi que les huiles végétales pures peuvent être utilisées, pures ou mélangées, comme carburant dans « les véhicules des flottes captives des collectivités territoriales ou de leurs groupements ayant conclu un protocole avec le préfet et le directeur régional des douanes territorialement compétents ».

L'utilisation de ces huiles végétales ne concerne pas aujourd'hui les véhicules de transport collectif des collectivités.

Enfin, ces huiles végétales pures sont soumises à la taxe intérieure de consommation (tarif applicable au gazole, soit 42,84 euros par hectolitre) diminué de la défiscalisation sur les EMHV (biodiesel), soit 11 euros par hectolitre. Par conséquent, en 2010, les HVP utilisées comme carburant pour les flottes captives des collectivités et leurs groupements sont taxées à 42,84-11 = 31,84 euros par hectolitre.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté à l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Balligand, avec l'avis favorable de la commission des finances, le présent article vise à ouvrir la possibilité d'utilisation des huiles végétales pures (HVP), d'une part, aux véhicules destinés au transport de personnes et, d'autre part, quel que soit le mode de gestion des flottes des collectivités locales (régie, délégation de service public).

Jean-Pierre Balligand s'est en effet livré, dans sa municipalité, à une expérimentation consistant à faire fonctionner des véhicules municipaux avec du carburant classique et des huiles végétales pures. Cette expérimentation, fondée sur l'article 256 ter des douanes, a donné des résultats très positifs. Or, celle-ci revêt un champ d'application limité. En effet, lorsqu'elle a été instaurée, en 2005-2006, le Préfet et le directeur régional des douanes, dans le cadre du Protocole prévu par l'article 265 ter, en avaient restreint le périmètre, afin de vérifier que l'utilisation des biocarburants n'aurait pas de conséquences négatives sur les moteurs et sur les émissions de gaz à effet de serre.

Compte tenu des résultats, l'Assemblée nationale a jugé souhaitable d'étendre le champ d'application de cette expérimentation. De même, le fait d'autoriser l'utilisation des biocarburants quel que soit le mode de gestion des flottes des collectivités locales vise à en faciliter l'usage et introduit davantage de souplesse dans le mécanisme actuel.

Le président de la Commission des finances de l'Assemblée nationale a précisé que la mesure proposée devait être gagée, mais que son coût était si minime qu'il était difficile à évaluer. C'est pourquoi nous ne disposons pas de simulation sur le coût occasionné par cette mesure.

Le Gouvernement a donné un avis favorable à ce dispositif et a levé le gage, après l'adoption de son sous-amendement visant à conditionner l'utilisation de ces carburants à la conclusion d'un « protocole avec le préfet et le directeur régional des douanes territorialement compétent ».

Le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale a souligné que ce sous-amendement était « d'autant plus légitime que c'est déjà dans le cadre d'un tel protocole que les véhicules municipaux peuvent utiliser les biocarburants en question ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à cette mesure pragmatique, qui vise à permettre aux collectivités territoriales qui le souhaitent de recourir aux agrocarburants pour leurs transports collectifs, selon les différents modes de gestion de leurs flottes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 ter (nouveau) (Art. 279 du code général des impôts) - Application du taux réduit de TVA à la location d'aires d'accueil et de terrains de passage des gens du voyage

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Nicolas Perruchot et Philippe Vigier, vise à appliquer le taux réduit de TVA à 5,5 % à la location d'aires d'accueil et de terrains de passage des gens du voyage.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES OBLIGATIONS À LA CHARGE DES COMMUNES

En application de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage, dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles.

Dans chaque département, un schéma départemental est établi au vu d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques.

Ce schéma prévoit les secteurs géographiques d'implantation des aires permanentes d'accueil et les communes où celles-ci doivent être réalisées. Il précise la destination des aires permanentes d'accueil et leur capacité. En outre, il définit la nature des actions à caractère social destinées aux gens du voyage qui les fréquentent. Enfin, il détermine les emplacements susceptibles d'être occupés temporairement à l'occasion de rassemblements traditionnels ou occasionnels et définit les conditions dans lesquelles l'Etat intervient pour assurer le bon déroulement de ces rassemblements.

Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental.

B. UN DÉVELOPPEMENT DIFFICILE DES AIRES D'ACCUEIL

Les aires d'accueil et les terrains de passage destinés au séjour des familles sont soumises à des normes techniques d'aménagement et de gestion, définies par le décret n° 2001-569 du 29 juin 2001.

Afin de déterminer si ces normes encadrant la conception et l'aménagement de ces espaces expliquent les difficultés rencontrées par les communes pour développer la réalisation de ces aires, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ainsi que le secrétariat d'Etat au logement et à l'urbanisme ont confié une mission au conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) pour faire des propositions d'allègement de ces normes.

Le CGEDD vient de rendre son rapport, dont la principale conclusion est la suivante : les lenteurs constatées dans la réalisation des aires d'accueil ne s'expliquent pas par un problème de normes qui engendreraient des surcoûts. Bien souvent, les aires existantes vont au-delà du strict minimum imposé par ces normes techniques. Les surcoûts proviennent surtout du fait que les aires sont souvent installées à l'écart des zones urbanisées et que leur réalisation implique des coûts de « voirie-réseaux-distribution » (VRD).

Le CGEDD fait donc des propositions pour stimuler le développement des aires d'accueil :

- transférer la compétence en matière d'installation des aires d'accueil à l'échelon intercommunal, alors qu'elle relève actuellement du maire ;

- modifier la composition de la commission départementale des schémas d'accueil des gens du voyage afin d'entendre les maires ou les présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) intéressés ;

- aménager le pouvoir de substitution du préfet au maire pour mettre en place des aires d'accueil ;

- sur les aires de grand passage, accepter la mise en place d'aires « tournantes » si et seulement si une aire fixe existe par département ;

- fixer par décret en Conseil d'Etat les normes minimales des aires de grand passage ;

- prévoir l'agrément des gestionnaires des aires pour viser leur professionnalisation ;

- harmoniser les droits d'usage des aires en instituant au besoin dans la réglementation une fourchette de tarif minimal et maximal ;

- prévoir une durée de stationnement limité sur les aires ;

- prévoir la création de groupements d'intérêt public (GIP) départementaux pour l'accompagnement des gens du voyage (avec l'adoption d'une convention-type de gestion des aires, des abus et clauses illégales étant souvent constatés en la matière).

C. LES MODES DE GESTION DES AIRES ET DES TERRAINS

Deux possibilités s'offrent en matière de gestion de ces aires et de ces terrains : la gestion directe (en régie) ou la gestion déléguée.

1. La gestion directe en régie

Il s'agit, dans ce cas, du mode d'exploitation direct du service par la commune ou l'EPCI. Le service en régie n'a ni personnalité morale, ni autonomie financière. Il est placé sous la dépendance directe de la collectivité dont il relève. Celle-ci utilise, pour l'accomplissement de sa mission, son propre patrimoine et ses agents.

La gestion en régie permet une maîtrise des orientations par la commune ou l'EPCI, ainsi qu'un lien direct entre la politique définie et son application par le service, puisque la collectivité concentre les compétences politiques et techniques. Par ailleurs, ce mode de gestion permet une évolution plus rapide en cas de changement d'orientation et un meilleur recouvrement des recettes.

2. La gestion déléguée

Il s'agit, dans ce cas, d'un contrat par lequel la gestion de l'aire est confiée à un gérant distinct de la collectivité ou de l'établissement public responsable. Cette gestion est soumise à un régime contractuel : la délégation de service public.

Ce mode de gestion permet de faire appel à des compétences déjà éprouvées en matière de gestion des aires d'accueil et de connaissance des voyageurs, lorsque ces compétences n'existent pas déjà en régie.

Selon les informations recueillies par votre commission, il semblerait que la gestion déléguée soit le mode privilégié en matière d'aires d'accueil et de terrains de passage.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté par l'Assemblée nationale avec un avis de sagesse du Gouvernement, le présent article résulte d'une initiative de nos collègues Nicolas Perruchot et Philippe Vigier, approuvée par la commission des finances.

Cet article vise à appliquer le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à 5,5 % à la location d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF CONFORME AU DROIT COMMUNAUTAIRE

L'annexe III de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA autorise l'application du taux réduit à « la location d'emplacements de camping et d'emplacements pour caravane ».

Le droit communautaire ne s'oppose donc pas à l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % dans le cas de la location d'aires d'accueil ou de terrains de passage aux gens du voyage.

Le a ter de l'article 279 du code général des impôts (CGI) ouvre déjà le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % à la location d'emplacements sur les terrains de campings classés, à condition que soit délivrée à tout client une note agréée par l'administration indiquant les dates de séjour et le montant de la somme due.

B. LA RECHERCHE D'UN MEILLEUR ÉQUILIBRE FINANCIER EN FAVEUR DU DÉLÉGATAIRE

Aujourd'hui, on dénombre en moyenne quinze aires d'accueil et terrains de passage par département.

Afin d'appliquer les schémas départementaux d'accueil des gens du voyage, les communes et les EPCI font souvent appel à un délégataire de droit privé pour assurer la gestion des aires d'accueil et des terrains de passage. Pour ce délégataire, la rentabilité d'un tel équipement est moindre que celle tirée d'un camping classé, notamment du fait de l'application d'un taux de TVA différent selon les cas : 19,6 % pour les aires et les terrains contre 5,5 % pour les campings classés.

Le passage à un taux de TVA réduit de 5,5 % pour les aires d'accueil et les terrains de passage rendrait financièrement plus attractif ce type de délégation de service public. La baisse du taux de TVA permettrait en effet au délégataire de capter une partie de ce surplus de recettes et d'augmenter sa marge.

De ce fait, les communes et les EPCI pourraient voir un plus grand nombre de candidats concourir dans le cadre de ces délégations de service public. Les communes et les EPCI pourraient ainsi remplir plus aisément leurs obligations en matière d'ouvertures d'aires d'accueil et de terrains de passage au regard de la loi précitée du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.

C. UN EFFET INCITATIF EN VUE DE LUTTER CONTRE LE « CAMPING SAUVAGE » ?

Le passage à un taux réduit de TVA à 5,5 % pour les aires d'accueil et les terrains de passage peut également déboucher sur un effet incitatif en faveur de la fréquentation de ces espaces spécialement destinés aux gens du voyage.

Si le surplus de marge lié à l'abaissement de la TVA n'est pas entièrement capté par le délégataire de service public, mais qu'une part en est répercutée sur le prix, celui-ci enregistrera une baisse. Cette baisse pourrait orienter le choix d'un l'emplacement, pour les gens du voyage, en faveur des aires qui leur sont réservées, plutôt que sur des espaces où leur installation est irrégulière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 quater (nouveau) (Article 302 bis KG du code général des impôts) - Modulation de la taxe sur la publicité des chaînes de télévision

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Michèle Tabarot, Michel Herbillon, Christian Kert et Franck Riester, propose de réduire le taux de la taxe sur la publicité jusqu'à une suppression totale de la publicité sur France Télévisions.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi du 5 mars 2009 relative à la liberté de communication audiovisuelle103(*) a instauré deux nouvelles taxes, dont l'une porte sur la publicité diffusée sur les chaînes de télévision. Son régime est codifié à l'article 302 bis KG du code général des impôts (CGI) 104(*).

La taxe est due par tout éditeur de services de télévision, au sens de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication105(*). Il s'agit essentiellement des chaînes de télévision historiques ainsi que celles de la télévision numérique terrestre (TNT) ou encore les chaînes thématiques diffusées sur le réseau câblé ou par satellite, dont le siège est en France.

L'assiette de cette taxe est constituée du montant, hors taxe sur la valeur ajoutée, des recettes publicitaires, c'est-à-dire les sommes versées par les annonceurs à ces chaînes de télévision ou à leurs régisseurs.

Cette assiette est réduite, d'une part, des sommes acquittées en application de la taxe sur les services de télévision, prévue à l'article 302 bis KC du code précité ainsi que, d'autre part, d'un abattement forfaitaire de 4 % permettant de prendre en compte le coût de fonctionnement des régies publicitaires des chaînes.

Le taux de la taxe est de 3 % pour chacun des services de télévision106(*). Cependant, il ne s'applique que sur la fraction du montant des versements annuels107(*) qui excède 11 millions d'euros, afin de protéger les chaînes émergentes dont le chiffre d'affaires est plus faible.

En outre, la loi précitée aménage le dispositif pour les chaînes de la TNT, en fixant un taux progressif évoluant de 1,5 % en 2009, à 2 % en 2010, 2,5 % en 2011, afin d'atteindre le taux plein de 3 % en 2012.

Enfin, le législateur a souhaité prendre en compte la croissance ou la décroissance du chiffre d'affaires publicitaire de chaque chaîne, en établissant un plafond ainsi qu'un plancher.

Ainsi, la taxe est plafonnée à la moitié de l'accroissement de son assiette, c'est-à-dire des recettes publicitaires.

Cependant, en tout état de cause, le montant de la taxe ne peut pas être inférieur à 1,5 % de l'assiette.

En conséquence, le taux est de 3 % en cas de croissance des recettes publicitaires sur la fraction excédant 11 millions d'euros ; le montant de la taxe est plafonné à la moitié de l'augmentation de ces recettes.

En revanche, le taux n'est que de 1,5 % en cas de décroissance des recettes publicitaires.

Exemple théorique

Si l'évolution du chiffre d'affaires publicitaire est négative, le taux « plancher » de la taxe s'applique.

A titre d'illustration, dans le cas d'une assiette théorique de 100 millions d'euros en 2009 et de 90 millions d'euros en 2010, il est appliqué un taux minimal de 1,5 % au montant de 90 millions d'euros diminué de 11 millions d'euros, en dépit de la diminution de 10 millions d'euros des recettes publicitaires.

Si la variation du chiffre d'affaires, d'une année sur l'autre, est nulle, le taux « plancher » est mis en oeuvre.

Si l'augmentation des recettes publicitaires est positive, le taux de la taxe est de 3 % après abattement. Le plafond entre en jeu. Ainsi, dans le cas d'une assiette théorique de 100 millions d'euros en 2009 et de 110 millions d'euros en 2010, le taux de 3 % est appliqué au montant de 110 millions d'euros, diminué de 11 millions d'euros. Le montant de la taxe est plafonné à 5 millions d'euros (la moitié de l'augmentation).

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État

En raison de la crise qu'a rencontrée le secteur de l'audiovisuel l'an dernier, le taux de la taxe due au titre de l'année 2009 a été abaissé en loi de finances rectificative pour 2009108(*) à 0,5 % pour les chaînes de la TNT et à 0,75 % pour les chaînes historiques.

Le montant des sommes encaissées au titre de 2009 est de 27,7 millions d'euros. S'agissant de 2010, il est évalué à 17 millions d'euros109(*). Au 30 juin 2010, 8,4 millions d'euros avaient été recouvrés.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de nos collègues députés Michèle Tabarot, Michel Herbillon, Christian Kert et Franck Riester, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, tend à modifier le taux de la taxe sur la publicité tant pour les services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique que pour les chaînes de la TNT.

Il fixe le taux à 0,5 % pour les services de télévision diffusés en voie hertzienne terrestre. Ce taux se substituerait aux deux taux actuels (3 % et 1,5 %) jusqu'à la mise en oeuvre de la suppression de la publicité entre six heures et vingt heures sur France Télévisions.

S'agissant de la TNT, le taux de la taxe est établi à 0,25 % en 2010 et 2011 afin de tenir compte de leur situation financière précaire.

A cette fin, le du I du présent article propose de modifier le 1 du IV de l'article 302 bis KG du CGI en remplaçant les deux derniers alinéas par :

« Toutefois, jusqu'à la mise en oeuvre de la disposition mentionnée à la deuxième phrase du premier alinéa du VI de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, ce taux est fixé à 0,5 % ».

« Pour les services de télévision autres que ceux diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique, le taux est fixé à 0,25 % en 2010 et en 2011 ».

Le 2 du I supprime le 2 du IV de l'article 302 bis KG.

Le coût de la mesure est estimé à 58 millions d'euros. Le montant prévisionnel de recouvrement de la taxe en l'absence d'une réduction du taux s'établissait à 71 millions d'euros en 2011. Il est désormais de 13 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient, en matière de politique de l'audiovisuel, d'assurer à la fois le financement des chaînes du service public, sans aggraver le déficit du budget de l'Etat. Or l'articulation de ces deux objectifs est complexe.

S'agissant de la modulation de la taxe sur la publicité, certains éditeurs de télévision ont été confrontés à un ralentissement du marché publicitaire dès 2008. Entre 2008 et 2009, les recettes nettes de ce marché ont baissé pour l'ensemble des médias de 12,5 % et plus particulièrement de 11 % pour le secteur télévisuel.

L'année 2010 s'annonce sous de meilleurs auspices, le premier semestre donnant des signes de progression. L'ensemble des investissements publicitaires a augmenté de 7,8 % entre les premiers semestres 2009 et 2010. Cette reprise concerne l'ensemble des secteurs à l'exception d'Internet, qui enregistre une baisse de 19,3 %, alors que ses recettes brutes avaient été jusqu'alors en augmentation constante depuis 2004. La hausse la plus importante est celle enregistrée par les chaînes de télévision, soit + 18,2 %.

France Télévisions réalise la meilleure performance entre 6 heures et 20 heures comme en témoigne le tableau ci-dessous. Bien que sortis de la récession publicitaire, la progression de TFI et de M6 est beaucoup plus limitée.

Evolution des investissements publicitaires bruts avant et après 20 heures

Janvier - juin 2009 - Janvier - juin 2010

 

TF1

France 2

France 3

Canal +

M 6

Investissements entre 6 h et 20 h

+ 9,8 %

+ 46,5 %

+ 7,7 %

+ 18,9 %

+ 5,6 %

Investissements entre 20 h et 6 h

+ 18,6 %

- 41,8 %

+ 16,4 %

- 8,9 %

+ 8,4 %

Source: direction des études, des statistiques et de la prospective du Centre national de la cinématographie (CNC)

Quant à la TNT, l'examen des recettes publicitaires brutes permet de confirmer sa croissance sur ce marché. Tandis que le chiffre d'affaires publicitaire des chaines historiques est en progression en moyenne de 12,1 %, celui de la TNT, toutes chaînes confondues est de 39,2 %. Cette augmentation permet à ces dernières de gagner 3,4 points de parts de marché, pour s'établir à 22,4 % en juin 2010 contre 68,1 % pour les chaînes historiques qui perdent ainsi 2,4 points par rapport au premier semestre 2010.

 

TV nationales1

TV TNT2

Investissements entre 6 h et 20 h

+ 12,5 %

+ 39,1 %

Investissements entre 20 h et 6 h

+ 14,0 %

+ 39,2 %

1 TV nationales : TF1, France 2, France 3, Canal +, France 5, M 6.

2 TV TNT : Direct 8, W 9, TMC, NT1, NRJ 12, France 4, BFM TV, I>télé, Virgin 17, Gulli.

Source: direction des études, des statistiques et de la prospective du CNC

Toutefois, il convient toutefois de distinguer la situation des cinq chaînes indépendantes (Direct 8, Direct star, Gulli, NRJ 12 et BFM TV) de celles adossées à une chaîne historique (TF1 et M6). Les premières n'ont eu, au premier semestre 2010, qu'un gain de 0,5 point de parts de marché publicitaire en s'établissant ainsi à 5,5 %. Les secondes ont capté près de 73,3 % de ce marché dont 49,1 % pour TF1 (avant l'intégration de TMC et NT1) et 24,2 % pour M6 avec W9. Les cinq nouvelles chaines indépendantes enregistrent une perte cumulée depuis leur création de 400 millions d'euros en 2009 en raison notamment des recrutements qu'elles ont effectués, de leur engagement dans la production patrimoniale ainsi que dans le déploiement de la TNT.

S'agissant de France Télévisions, si l'évolution des montants de recettes publicitaires du groupe à partir de 2009 traduit la baisse de la part des recettes commerciales dans les ressources totales de l'entreprise, en raison de la suppression de la publicité en soirée dès janvier 2009, le groupe a néanmoins réalisé un chiffre d'affaires supérieur aux prévisions.

Ainsi que l'ont constaté Claude Belot, rapporteur spécial, et Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis sur la mission « Médias », dans le cadre de leur contrôle de France Télévisions110(*), un surplus de recettes publicitaires et de parrainage a été réalisé en 2009 par rapport aux prévisions du plan d'affaires à hauteur de 144,9 millions d'euros. En juin 2010, le conseil d'administration de France Télévisions a été informé que l'objectif prévu dans le plan serait à nouveau dépassé de 142,6 millions d'euros pour atteindre 372 millions d'euros de recettes de publicité et de parrainage.

Evolution des ressources propres de France Télévisions

(en millions d'euros)

 

Réalisé 2009

Budget 2010

Réalisé
1er semestre 2010

PLF 2011

Ressources propres

413,5

345,1

236,9

384,9

Dont ressources de publicité et parrainage

404,9

339,0

232,4

372,0

Dont autres recettes commerciales

8,6

6,1

4,5

12,9

Source des données : Programme annuel de performances pour 2011 de France Télévisions

Ces améliorations permettent raisonnablement d'espérer que les recettes de publicité et de parrainage en 2011 dépasseront le plan d'affaires et se maintiendront à un niveau au moins égal à celui attendu pour 2010 soit 372 millions d'euros.

En d'autres termes, France Télévisions devrait voir ses ressources propres augmenter de 171,2 millions d'euros de plus que prévu par le plan d'affaires pour 2011.

En conséquence, votre rapporteur général se déclare favorable à la modulation de la taxe sur la publicité ainsi proposée.

La fixation du taux à 0,5 % au lieu de 3 % en cas de croissance des recettes ou de 1,5 % en cas de décroissance, dans l'attente de la mise en oeuvre de la suppression totale de la publicité sur France Télévisions, se justifie tout d'abord par l'absence de report majeur des annonceurs en soirée sur les chaînes privées.

En effet, l'effet de la crise économique, les changements dans la réglementation du minutage, les stratégies commerciales ainsi que l'évolution structurelle de la demande vers d'autres supports tels que Internet ou la presse numérique, ont affecté le report attendu des recettes publicitaires enregistrées en soirée vers les chaînes privées.

En outre, cet effet d'aubaine sera encore retardé en raison de la mise en oeuvre du moratoire relatif à la date de suppression totale des écrans publicitaires sur les chaînes de France Télévisions, prévu à l'article 76 du présent projet de loi de finances pour 2011.

Quant au taux spécifique de la TNT de 0,25 % prévu en 2010 et 2011, c'est-à-dire jusqu'au basculement vers la diffusion en numérique, il prend en compte la situation financière de ce secteur qui, s'il connaît un succès populaire, n'a pas encore atteint le succès économique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 quinquies (nouveau) (Art. 302 bis ZK et 1609 tertricies du code général des impôts) - Evolution du régime fiscal des paris hippiques

Commentaire : dans un objectif de plus grande conformité au droit communautaire, le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de convertir la redevance au profit des sociétés mères organisatrices de courses de chevaux, actuellement due par les opérateurs de paris hippiques en ligne, en une taxe directement versée à l'Etat. En contrepartie, le taux du prélèvement sur les paris hippiques en ligne et sur le réseau physique est abaissé de 5,7 % à 4,6 %.

I. LA NOUVELLE FISCALITÉ DES PARIS HIPPIQUES

L'introduction, par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, d'un nouveau régime légal de reconnaissance et d'encadrement des opérateurs de paris et de poker en ligne, a conduit à renouveler le régime fiscal des jeux d'argent et de hasard, et en particulier des paris hippiques.

A. LA FISCALITÉ DES PARIS HIPPIQUES

1. Les prélèvements fiscaux

La légalisation des paris hippiques et sportifs « en ligne » s'est accompagnée de la création ex nihilo d'un régime fiscal, contrepartie budgétaire à l'introduction d'un régime d'agrément par la nouvelle Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL). La fiscalité des paris, en particulier ceux en ligne, fut ainsi guidée par trois principes :

- une simplification et une neutralité selon le réseau de distribution et les types de paris, se traduisant par une double harmonisation, en termes d'assiette et de taux, pour tous les paris, hippiques ou sportifs, en ligne ou proposés dans le réseau physique ;

- une fiscalité assise sur les mises, soit le montant brut des sommes engagées (y compris les gains réinvestis), plutôt que sur le produit brut des jeux (PBJ), auquel recourent cependant la plupart des Etats européens qui ont ouvert le marché des jeux en ligne. Ce choix était notamment motivé par la portée des conventions d'éviction de la double imposition conclues avec les Etats qui retiennent l'assiette du PBJ, et par l'impact direct qu'exerce l'assiette des mises sur le taux de retour aux joueurs (TRJ), cohérent avec la position défendue par le Gouvernement selon laquelle le niveau du TRJ constitue un des principaux leviers de lutte contre l'addiction ;

- la possibilité de taxer les opérateurs étrangers agréés et ne disposant pas d'établissement stable en France, par une obligation de désigner un correspondant fiscal, établi en France et accrédité par l'administration, qui s'engage à remplir les formalités de déclaration et à acquitter le prélèvement à la place de l'opérateur (article 302 bis ZN du code général des impôts). Un dispositif analogue est prévu pour la taxe sur le risque systémique, introduite par l'article 16 du présent projet de loi de finances.

L'article 302 bis ZG du code général des impôts, introduit par l'article 47 de la loi précitée, prévoit donc un prélèvement sur les sommes engagées par les parieurs sur les paris hippiques en ligne et sur le pari mutuel organisé par les sociétés de courses dans les conditions fixées par l'article 5 de la loi du 2 juin 1891111(*), soit les paris « en dur ». Ce prélèvement est dû par le PMU, opérateur « historique », ou les sociétés de courses intéressées, ainsi que par les opérateurs de paris hippiques en ligne agréés par l'ARJEL.

Selon des dispositions communes aux paris hippiques et sportifs, le premier alinéa de l'article 302 bis ZJ du même code dispose que ce prélèvement est assis sur le montant brut des sommes engagées par les parieurs, incluant les gains réinvestis sous forme de nouvelles mises. De même, l'article 302 bis ZK du même code fixe le taux de ce prélèvement à 5,7 %, contre environ 7,7 % dans le régime antérieur des paris hippiques « en dur ».

Le produit de ce prélèvement ne revient pas intégralement à l'Etat, puisqu'il est affecté à concurrence de 15 % et dans la limite de 10 millions d'euros aux communes sur le territoire desquelles sont ouverts au public un ou plusieurs hippodromes, au prorata des enjeux des courses hippiques effectivement organisées par lesdits hippodromes, et dans la limite de 700 000 euros par commune.

2. Les prélèvements sociaux

Aux termes des articles L. 137-20 et L. 137-23 du code de la sécurité sociale, introduits par l'article 48 de la loi précitée, le PMU ou les sociétés de course intéressées ainsi que les opérateurs agréés doivent acquitter un prélèvement social de 1,8 %, également assis sur les mises engagées par les parieurs, quel que soit le canal de distribution des paris. Ce prélèvement s'est substitué à la CSG et à la CRDS auparavant dues sur une fraction de l'assiette des mises, qui ont été supprimées.

L'article L. 137-24 du même code prévoit qu'une fraction de 5 % de ce produit, dans la limite de 5 millions d'euros, est affecté à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES). Le surplus du produit est affecté aux régimes obligatoires d'assurance maladie, et non à la CADES qui souhaitait conserver des financements clairs, lisibles et peu diversifiés. Le même dispositif est prévu pour les opérateurs de paris sportifs et les opérateurs de poker en ligne, moyennant pour ces derniers des aménagements d'assiette et de taux (0,2 %).

B. LA REDEVANCE PERÇUE AU PROFIT DES SOCIÉTÉS DE COURSE

L'article 1609 tertricies du code général des impôts, introduit par l'article 52 de la loi précitée du 12 mai 2010 prévoit, au profit des sociétés de courses112(*), une redevance payée par les opérateurs de paris hippiques en ligne et assise sur les sommes engagées par les parieurs. Il prévoit ainsi une assiette, une fourchette de taux et des modalités de recouvrement, ce qui tend à rapprocher la redevance perçue au profit des sociétés de course d'une imposition de toutes natures113(*).

Ce dispositif s'apparente donc davantage à une taxe dont le produit est affecté, bien que le prélèvement envisagé ait pris le nom de redevance.

S'agissant de son assiette, elle est calculée de la même manière que le prélèvement fiscal sur les paris (cf. supra) et porte donc sur les sommes engagées par les parieurs sur les paris hippiques en ligne et sur les gains réinvestis sous forme de nouvelles mises, qui seront donc également assujettis.

S'agissant du taux, dont l'article 1609 tertricies du code général des impôts précise qu'il doit être déterminé dans une fourchette comprise entre 7,5 % et 9 %, il a été fixé à 8 % par un décret en date du 3 août 2010114(*) pris en application de l'article, de manière à tenir compte du coût des missions de service public des sociétés de courses. Ces dernières ont d'ailleurs l'obligation de tenir une comptabilité distincte à laquelle est rattaché le produit de la redevance destiné à financer leurs missions de service public.

Le taux de 8 % résulte également du constat selon lequel, avant l'adoption de la loi du 12 mai 2010 précitée, 8 % des mises « en dur » revenaient à la filière hippique : le résultat net du PMU, objet du reversement, s'est en effet élevé à 731,5 millions d'euros en 2009, tandis que le montant total des enjeux sur les courses hippiques la même année représentait 9,3 milliards d'euros, soit un taux de retour de 8 %. Il convient d'observer que le PMU, groupement d'intérêt économique dont les deux sociétés mères de courses, France Galop et le Cheval Français, sont les principaux membres, reverse chaque année l'intégralité de son résultat net à ces derniers.

Par ailleurs, l'article 1609 tertricies du code général des impôts précise que le produit de la taxe sera affecté au prorata des enjeux misés sur chaque spécialité, trot et galop, aux sociétés mères de courses de chevaux115(*), à charge pour ces dernières de répartir ensuite les sommes versées entre les sociétés de courses elles-mêmes.

Les modalités de recouvrement de cette redevance s'inspirent de celles applicables à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En effet, bien qu'elle donne lieu à une déclaration mensuelle dont le modèle est fixé par l'administration et qui est déposée accompagnée du paiement dans les délais fixés en matière de taxe sur le chiffre d'affaires, la redevance est constatée, liquidée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA. De même, les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à celle-ci.

Les missions de service public incombant aux sociétés de courses de chevaux et aux modalités d'intervention des sociétés mères, dont cette redevance vise à assurer le financement, sont définies à l'article 2 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux, modifié par l'article 65 de la loi du 12 mai 2010 précitée.

Un décret du 2 novembre 2010116(*), relatif aux obligations de service public des sociétés de courses, a précisé de manière détaillée, dans un cahier des charges annexé au décret, le contenu de ces missions de service public assurées par les sociétés de courses, qui constituent une sorte de contrepartie à la redevance. Cette contrepartie fait de cette redevance un dispositif quelque peu ambigu d'un point de vue du droit fiscal, puisqu'elle tient à la fois de la taxe affectée et de la redevance pour service rendu.

Notre collègue François Trucy, rapporteur du projet de loi sur l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, s'était interrogé dans son commentaire de l'article 52, codifié à l'article 1609 tertricies du CGI, sur la portée du dispositif au regard du droit de la concurrence et du régime communautaire applicable en matière d'aides d'Etat. Le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, s'était montré rassurant face aux interrogations du rapporteur, à l'occasion de la réunion de la commission le 19 janvier 2010.

Cette redevance a été notifiée à la Commission européenne et se trouve aujourd'hui examinée au regard du régime communautaire relatif aux aides d'Etat. A ce stade, la discussion entre le Gouvernement et la Commission est toujours en cours et l'issue de cette procédure formelle d'examen communautaire reste incertaine.

Le principe d'un retour financier vers la filière est également appliqué, mais dans une moindre mesure, aux paris sportifs. L'article 1609 tricies du code général des impôts, introduit par l'article 51 de la loi précitée, prévoit ainsi que les opérateurs de paris sportifs en ligne doivent acquitter un prélèvement assis sur les mises et affecté au Centre national de développement du sport (CNDS). Le taux de ce prélèvement est de 1,3 % en 2010 puis augmente progressivement à 1,5 % en 2011 puis 1,8 % à compter de 2012, soit un taux identique à celui du prélèvement de même nature acquitté par la Française des Jeux sur l'assiette des autres jeux (de loterie, tirage et grattage) et plafonné à 163 millions d'euros.

C. L'ÉVOLUTION DU MARCHÉ DES JEUX EN LIGNE DEPUIS L'OUVERTURE

L'ouverture du marché des jeux en ligne est effective depuis le 8 juin 2010, date de délivrance des onze premiers agréments par l'ARJEL. Aux termes du décret du 23 septembre 2010, 41 agréments ont été délivrés par l'ARJEL à 31 opérateurs, parmi lesquels 21 concernent les jeux de cercle, 13 les paris sportifs et 7 les paris hippiques. Les seuls opérateurs présents sur les trois types d'offres sont Betclic, le PMU et SPS Betting France. La quasi-totalité des opérateurs de paris sportifs proposent du pari à cote fixe et mutuel.

Dans les quatre mois qui ont suivi l'ouverture du marché117(*), deux millions de comptes joueurs ont été ouverts. Chaque semaine 500 000 internautes français sont actifs et misent en moyenne une centaine d'euros par semaine, soit environ 7 euros par pari. Environ 250 millions d'euros de mises ont été enregistrés sur les sites agréés de paris sportifs (le football représentant moins que prévu avec 56 % des mises), et les paris hippiques ont bien résisté avec 215 millions d'euros de mises, dont l'essentiel au profit du PMU, compte tenu de la moindre atomicité de l'offre dans ce secteur.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de notre collègue député Jean-François Lamour, qui était rapporteur du projet de loi sur l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, modifie certains paramètres de la fiscalité des paris hippiques afin de renforcer la sécurité juridique du retour à la filière équine au regard du droit communautaire.

Il propose ainsi de convertir la redevance actuellement due en une taxe directement perçue par l'Etat (II du présent article). Pour garantir la pérennité du retour aux sociétés mères, le taux du prélèvement sur les paris hippiques en ligne ou du réseau physique est abaissé de 5,7 % à 4,6 % (I du présent article), afin de permettre au PMU de reverser le surcroît de résultat ainsi dégagé aux sociétés mères.

Le III du présent article prévoit une entrée en vigueur du nouveau dispositif à compter du 3 août 2010, qui correspond à la date de publication du décret fixant le taux de cette redevance, la notification du mécanisme de redevance à la Commission européenne datant pour sa part du 13 avril 2010.

A. LE CHANGEMENT DE NATURE DE LA « REDEVANCE HIPPIQUE »

La redevance prévue par l'article 1609 tertricies du code général des impôts, payée par les opérateurs de paris hippiques en ligne et assise sur les sommes engagées par les parieurs, ne disparaît pas mais change de nature.

Elle fait ainsi l'objet d'une conversion en une taxe dont le produit est affecté au budget général et non plus au profit des sociétés mères de courses. Directement perçue par l'Etat, la taxe engendrera des recettes fiscales supplémentaires, dont le produit peut être estimé d'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général à 86 millions d'euros, sur la base d'un chiffre d'affaires des paris en ligne de l'ordre de 1,1 milliard d'euros118(*).

En vue de garantir la pérennité du retour à la filière équine, ce dispositif de conversion de la nature de la taxe s'accompagne de l'abaissement proportionné de la fiscalité applicable aux paris hippiques, de manière à ce que l'excédent de recettes enregistré par le PMU soit reversé aux sociétés mères de courses.

B. LA CONTREPARTIE : UNE NOUVELLE FISCALITÉ DIFFÉRENCIÉE DES PARIS HIPPIQUES ET SPORTIFS

En contrepartie de la conversion de la redevance en une taxe perçue par l'Etat, le taux du prélèvement assis sur les mises engagées sur les paris hippiques est abaissé. Le I du présent article modifie ainsi l'article 302 bis ZK du code général des impôts, précité, pour prévoir un taux désormais différencié selon la nature des paris. Il est ainsi de :

- 4,6 % des mises engagées au titre des paris hippiques, au lieu de 5,7 % dans le droit actuel ;

- 5,7 % des mises engagées sur les paris sportifs, soit le maintien du taux actuel.

La diminution de 1,1 point sur une assiette beaucoup plus large que celle de la redevance, soit l'ensemble des paris hippiques quel que soit le mode de distribution, est censée compenser le changement de nature et d'affectation de cette redevance.

D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général, cette réduction du taux de 5,7 % à 4,6 % devrait en effet permettre au PMU de dégager en année pleine 106 millions d'euros de marge brute sur la base d'un chiffre d'affaires de 9,4 milliards d'euros. La TVA appliquée sur cette marge s'élevant à 17 millions d'euros, la marge nette pour le PMU serait donc de l'ordre de 86 millions d'euros, cet excédent étant ensuite reversé à la filière puisque, comme il a été vu précédemment, le PMU est un GIE qui reverse l'intégralité de son résultat net aux sociétés mères. L'évolution du taux est donc calculée pour que le produit dégagé compense intégralement le manque à gagner pour la filière qui découle de l'affectation au budget de l'Etat du produit de la redevance.

Dans la mesure où la fiscalité des paris hippiques deviendra plus attractive, le montant reversé à la filière équine pourrait aller plus loin qu'une simple compensation : un effet volume résultant de la progression de la masse des paris et donc du chiffre d'affaires des opérateurs peut en effet être anticipé, ce qui devrait engendrer une hausse du bénéfice net du PMU et renforcer le financement de la filière équine.

Le dispositif proposé par le présent article doit en effet être replacé dans le contexte général du financement de la filière cheval.

Le financement de la filière équine

Les sociétés de courses et leurs sociétés mères s'insèrent dans une organisation nationale appelée « l'Institution des courses françaises ». Cette dernière est représentée par une association, la Fédération nationale des courses françaises (FNCF), instituée par le décret n° 97-456 du 5 mai 1997.

L'organisation de la filière prend également, depuis 2005, la forme d'un fonds de financement de la filière équine, géré par la FNCF sous la direction d'un comité composé de huit professionnels et d'un seul représentant de l'Etat. Il s'agit du « Fonds Eperon », qui représente un montant annuel de l'ordre de 10 millions d'euros, redistribués au profit de l'ensemble des sports équestres, de l'équitation de loisir, ou, encore, de l'attelage et destinés à participer au financement de projets structurants et innovants.

Outre le rôle des courses hippiques dans le financement de la filière cheval - à la faveur du reversement du résultat net du PMU aux sociétés mères et aux autres sociétés de courses, soit 731,5 millions d'euros en 2009 et qui pourrait être de l'ordre de 820 millions d'euros par an avec l'entrée en vigueur du présent article -, il convient de souligner l'existence de crédits budgétaires au service de la politique du cheval.

Des crédits dont le montant reste à déterminer proviennent de subventions versées par le ministère de la Santé et des sports mais surtout, le ministère de l'agriculture consacre différentes ressources à la filière.

La subvention allouée par aux Haras Nationaux, aujourd'hui Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE), s'est ainsi élevée à 42,6 millions d'euros en 2010 et serait réduite à 41,6 millions d'euros en 2011. L'IFCE, opérateur de l'Etat, apporte un soutien aux professionnels de la filière et, dans cette optique, met en place des contrats de partenariat. Par ailleurs, il apporte une aide importante aux chevaux de trait en matière d'étalonnage puisque, pour ceux-ci, l'identification est gratuite (soit un coût d'environ 10 millions d'euros par an).

Le soutien budgétaire du ministère de l'agriculture passe également par l'action 14 du programme 154, soit 9,95 millions d'euros en 2010, qui devrait baisser de 45 % et 2011 pour atteindre 5,65 millions d'euros. Cette ligne abonde les subventions destinées à la filière « sport, loisir, travail », dont l'élevage des chevaux de trait et la production de viande. En sont donc exclues les courses hippiques. Ces crédits sont attribuées aux structures (associations nationales de races et fédérations les regroupant), aux associations ayant un rôle national et d'intérêt général (Handi-cheval, Ligue de protection du cheval, Institut du droit équin, aux primes aux compétitions équestres organisées sous l'égide de la Fédération française d'équitation et, enfin, aux primes aux concours d'élevage 0 à 6 ans; et, en particulier les primes réservées aux épreuves de 4 à 6 ans organisées par la Société hippique française et dont le but est la formation et la valorisation du jeune cheval (étape essentielle car le cheval, pour être commercialisé, doit être prêt à l'emploi et avoir 5 ou 6 ans).

Il convient de noter qu'il existe enfin des aides communautaires à la filière, soit dans le cadre général des aides « agricoles », auxquelles peuvent prétendre les éleveurs de chevaux (mesures de « soutien à l'herbe »), soit la « prime aux races menacées d'extinction » (PRME), soutien destiné aux chevaux de trait d'un montant de 1,5 million d'euros par an en France.

Les conclusions de la RGPP de juin 2008 ont recommandé de mieux cibler les aides à la filière cheval et d'éviter le saupoudrage (certaines primes ont un montant dérisoire et donc sans effet), de responsabiliser les acteurs professionnels et de travailler en concertation sur les redistributions au profit de la filière. Ainsi une réflexion s'est engagée avec les professionnels pour revoir la nature et la répartition des soutiens ainsi que pour mettre en place prochainement un fonds en faveur de l'élevage dans les filières trait et sport, le cas échéant à partir des gains des paris hippiques.

Le nouveau taux applicable aux paris hippiques permet également de réduire le différentiel de prélèvements globaux entre les paris hippiques et les paris sportifs, qui s'élèvent aujourd'hui, respectivement, à 15,5 % et 8,8 % en incluant les prélèvements sociaux, mais hors valorisation du droit d'exploitation sur les manifestations sportives. Selon les acteurs de la filière hippique, ce différentiel était de nature à réduire le taux de retour aux joueurs potentiel et l'attractivité des paris sur les courses de chevaux.

Notre collègue François Trucy, rapporteur au nom de la commission des finances, avait cependant relativisé cette perception en se fondant notamment sur les arguments suivants :

- le TRJ des paris hippiques sur le réseau physique est nettement supérieur à celui des jeux de loteries, de grattage et de tirage ;

- la concurrence et le risque de captation des paris hippiques par les paris sportifs sont d'autant plus élevés que l'offre de paris sportifs porte sur de courtes séquences d'une compétition sportive. Or les caractéristiques des paris sportifs sont encadrées par la loi ;

- les paris hippiques demeurent dans l'esprit de la plupart des joueurs structurellement associés au PMU. En outre, le PMU bénéficie d'un avantage compétitif sur ce créneau du fait de l'autorisation des seuls paris mutuels, qui induisent donc un coût d'entrée non négligeable ;

- le PMU s'est lancé avec un certain succès dans une diversification de son offre en direction des paris sportifs et du poker en ligne, qui doit contribuer à moyen terme à sécuriser son chiffre d'affaires ;

- enfin il importe de ne pas placer sur le même plan la redevance au profit de la filière équine, qui est prélevée sur le résultat des opérateurs de paris en ligne et affecte donc avant tout leur rentabilité, et le prélèvement fiscal en amont, qui exerce un impact direct sur le TRJ et est inférieur pour les paris hippiques à celui des paris sportifs, compte tenu du prélèvement supplémentaire sur ces derniers au profit du CNDS.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général comprend les motivations de ces aménagements, qui permettent de garantir les retours vers la filière hippique tout en cessant d'affecter aux sociétés mères de courses 8 % du montant des paris sur les courses de chevaux, par l'intermédiaire d'une redevance au statut ambigu soumise, qui plus est, à une procédure formelle d'examen par la Commission européenne.

Il est cependant étonnant que ce dispositif ait été annoncé comme « provisoire » lors de sa présentation à l'Assemblée nationale par François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat. Les dispositions proposées pourraient en effet demeurer en vigueur un temps indéterminé une fois le présent article adopté, d'autant plus que le Gouvernement n'a absolument pas fait part de ses intentions au terme de l'arbitrage rendu par la Commission européenne, que ce dernier s'avère favorable ou non à l'existence de la redevance sur les paris hippiques.

Votre rapporteur général s'interroge donc sur le caractère transitoire de la mesure proposée par le présent article et suivra attentivement la poursuite des discussions avec la Commission européenne ainsi que les éventuelles initiatives prises par le Gouvernement à ce sujet. L'ouverture formelle de la procédure par la Commission devrait intervenir dans le courant du mois de novembre, ce qui ouvrira un délai de dix-huit mois pour la remise de son avis.

En outre, il estime que le Gouvernement devra faire preuve de vigilance dans la répartition des ressources dont les sociétés mères bénéficieront. Les retours vers la filière équine devront être utiles et efficaces. Le décret du 2 novembre 2010 précité, relatif aux obligations de service public des sociétés de courses, leur imposant de rendre compte annuellement au ministre chargé de l'agriculture de l'exécution des missions de service public qui leur sont confiées, votre commission des finances attend un contrôle rigoureux de la bonne exécution de leurs missions, conformément au cahier des charges annexé au décret119(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 (Art. L. 115-7 et L. 115-9 du code du cinéma et de l'image animée) - Adaptation de la taxe due au CNC par les distributeurs de services de télévision

Commentaire : le présent article adapte le régime de la taxe sur les services de télévision affectée au Centre national du cinéma et de l'image animée, par coordination avec la suppression du taux réduit de TVA applicable aux offres composites de services de télévision et de services électroniques.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE SUR LES SERVICES DE TÉLÉVISION

Codifiée aux articles L. 115-6 à L. 115-13 du code du cinéma et de l'image animée, la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision est due :

1) par tout éditeur de services de télévision établi en France et ayant programmé, au cours de l'année civile précédente, une ou plusieurs oeuvres audiovisuelles ou cinématographiques éligibles aux aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée. Il s'agit ici des chaînes de télévision ;

2) par tout distributeur de services de télévision établi en France, c'est-à-dire par les commercialisateurs de programmes, par exemple sous forme de bouquets de chaînes (TPS, Canalsatellite...).

1. La taxe due par les éditeurs

Pour les éditeurs de services de télévision l'assiette de la taxe est constituée par le montant hors taxe sur la valeur ajoutée120(*) :

1) des sommes versées par les annonceurs et les parrains, pour la diffusion de leurs messages publicitaires et de parrainage, aux redevables concernés ou aux régisseurs de messages publicitaires et de parrainage. Ces sommes font l'objet d'un abattement forfaitaire de 4 % ;

2) du produit de la contribution à l'audiovisuel public encaissé par les redevables concernés, à l'exception de la société nationale de programme France Télévisions au titre de ses services de télévision spécifiques à l'outre-mer, et des autres ressources publiques ;

3) des sommes versées directement ou indirectement par les opérateurs de communications électroniques aux redevables concernés, ou aux personnes en assurant l'encaissement, à raison des appels téléphoniques à revenus partagés, des connexions à des services télématiques et des envois de minimessages qui sont liés à la diffusion de leurs programmes, à l'exception des programmes servant une grande cause nationale ou d'intérêt général.

Elle est calculée en appliquant un taux de 5,5 % à la fraction de l'assiette définie ci-avant excédant 11 millions d'euros. Ce taux est majoré de 0,2 % pour les services de télévision diffusés en haute définition et de 0,1 % pour les services de télévision diffusés en télévision mobile personnelle. La taxe due par France Télévisions au titre de ses services de télévision spécifiques à l'outre-mer et pour les services de télévision dont l'éditeur est établi dans les départements d'outre-mer fait l'objet d'une réduction de 50 %.

2. La taxe due par les distributeurs

Pour les distributeurs de services de télévision, l'assiette de la taxe est constituée par le montant hors TVA des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers en rémunération d'un ou plusieurs services de télévision. Une réfaction de 10 % est opérée sur cette assiette.

La taxe due est due au-delà de 10 millions d'euros d'encaissements annuels et calculée selon le barème suivant :

Fraction

Taux

Supérieure à 10 millions d'euros et inférieure ou égale à 75 millions d'euros

0,5 %

Supérieure à 75 millions d'euros et inférieure ou égale à 140 millions d'euros

1 %

Supérieure à 140 millions d'euros et inférieure ou égale à 205 millions d'euros

1,5 %

Supérieure à 205 millions d'euros et inférieure ou égale à 270 millions d'euros

2 %

Supérieure à 270 millions d'euros et inférieure ou égale à 335 millions d'euros

2,5 %

Supérieure à 335 millions d'euros et inférieure ou égale à 400 millions d'euros

3 %

Supérieure à 400 millions d'euros et inférieure ou égale à millions d'euros

3,5 %

Supérieure à 465 millions d'euros et inférieure ou égale à 530 millions d'euros

4 %

Supérieure à 530 millions d'euros

4,5 %

3. Le cas particulier des offres composites

L'article L. 115-7 du code du cinéma et de l'image animée dispose que « lorsqu'une offre donne également accès à d'autres catégories de services, la taxe est assise sur la seule part de cette offre correspondant aux services de télévision ». Cette mention vise notamment les offres dites composites ou triple play, c'est-à-dire associant services de télévision, accès à internet et téléphonie, proposée par les fournisseurs d'accès à internet (FAI).

Cette « seule part » correspondant aux services de télévision est forfaitairement fixée à 50 % du prix global de l'offre composite, par décalque du régime de TVA à taux réduit applicable à ces mêmes offres. Une réfaction de 10 % est opérée sur cette assiette forfaitaire, qui porte son montant exact à 45 % du prix de l'offre composite.

C'est ce régime que le présent article modifie, par coordination avec la suppression du taux réduit de TVA sur les offres composites.

B. LE PRODUIT ET SA DESTINATION

1. Une taxe affectée au CNC

Le produit de la taxe est affecté au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), et plus précisément au compte de soutien à l'industrie des programmes qu'il gère, d'où son appellation traditionnelle de « taxe COSIP ». Elle est acquittée directement auprès de l'agent comptable du Centre national du cinéma et de l'image animée par acomptes mensuels ou trimestriels au moins égaux, respectivement, au douzième ou au quart du montant de la taxe due au titre de l'année civile précédente majoré de 5 %.

La taxe représente près de 80 % des recettes du CNC, aux côtés de la taxe sur les entrées en salles de cinéma (128 millions d'euros) et de la taxe sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes (38 millions d'euros).

Le CNC rend actuellement compte au Parlement de l'usage qu'il fait de ses ressources affectées, au moyen d'un document de performances dont la présentation est très proche de celle des bleus budgétaires. Les dépenses exposées par le centre sont très majoritairement des dépenses d'intervention en faveur du cinéma et de l'audiovisuel. Ainsi, un tiers des moyens est consacré à la production et à la création cinématographique, un autre tiers à la création et à la production audiovisuelle. 14 % des ressources vont à la numérisation des oeuvres et des salles de cinéma, tandis que les fonctions support mobilisent 5,6 % des recettes (cf. infra III).

2. Un produit dynamique

Le CNC estime à 583 millions d'euros le produit de la taxe COSIP en 2011121(*), soit une progression très dynamique par rapport à 2010, où elle ne rapporterait « que » 422 millions d'euros (+38 %). Ce montant se décompose à raison de 316 millions d'euros acquittés par les éditeurs (+16 %) et de 267 millions d'euros acquittés par les distributeurs (+77 %). Cette croissance résulte de l'extension, depuis 2008, de l'assiette du prélèvement aux distributeurs de services de télévision, et singulièrement aux opérateurs de télécommunication (cf. infra III).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE COORDINATION AVEC LA SUPPRESSION DU TAUX RÉDUIT DE TVA SUR LES OFFRES COMPOSITES

L'article 11 du présent projet de loi de finances supprime le taux réduit de TVA applicable à 50 % du prix des offres composites proposées par les fournisseurs d'accès à internet (internet, télévision, téléphonie). Ce taux réduit ne s'appliquera désormais plus qu'aux services de télévision acquis en supplément par l'abonné (cf. commentaire de l'article 11).

Par coordination, le I du présent article modifie le régime d'assujettissement à la taxe COSIP de ces mêmes fournisseurs d'accès, dont on a vu qu'il constituait le décalque du régime de TVA (assujettissement forfaitaire de 50 % du prix de l'offre, avec réfaction de 10 %). Les FAI seront donc désormais assujettis à la taxe sur la totalité du prix de l'offre composite, mais moyennant une réfaction de 55 % opérée sur l'assiette. Cette modification est donc neutre122(*).

B. UN AJUSTEMENT DU TAUX MARGINAL

Le 3° de l'article L. 115-9 du code du cinéma et de l'image animée précise que, lorsqu'un éditeur est également distributeur de services de télévision, il calcule la taxe COSIP sur la part respective des recettes provenant de chaque activité.

Le II du présent article procède à une adaptation du taux marginal de taxe applicable à ces éditeurs « auto-distribués », qui passerait de 4,5 % à 6,9 %. Cette adaptation vise concrètement le groupe Canal+ et constitue une sorte de contrepartie au fait que la TVA continuera de s'appliquer à taux réduit sur les abonnements à la chaîne. La charge fiscale supplémentaire acquittée par Canal+ est estimée à 20 millions d'euros, que le CNC ne percevra toutefois qu'en 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN OPÉRATEUR PROSPÈRE

1. Des recettes fiscales en augmentation de 30 % en 2011

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, pérennise le financement du régime d'aide à la création de programmes audiovisuels et cinématographiques mis en oeuvre par le CNC. La taxe perçue par le centre est stabilisée, voire légèrement augmentée à terme sous l'effet du relèvement du taux marginal applicable aux éditeurs auto-distribués.

Cette évolution doit néanmoins être replacée dans le contexte global d'augmentation très significative des ressources fiscales affectées au CNC, qui « bondissent » de 30,2 % par rapport à 2010, pour passer de 576 millions d'euros à 750 millions d'euros.

Le dynamisme de la fiscalité affectée au CNC

(en euros)

Source : commission des finances, d'après le document de performances édité par le CNC

Comme votre rapporteur général l'a déjà évoqué, cette hausse est d'abord imputable au dynamisme de la taxe sur les services de télévision (+38 %). Selon le document de performance édité par le CNC, « cette évolution résulte de la forte croissance des recettes des secteurs de la distribution de services de télévision, singulièrement des opérateurs télécoms. Ce secteur s'est concentré ces dernières années et bénéficie pleinement du développement de la distribution triple play, et depuis peu de celui du quadruple play, s'appuyant sur une demande soutenue manifestement insensible à la crise.

« Par ailleurs, la prévision du produit de la (taxe) pour 2011, correspondant à l'assiette 2010, est fondée sur une hypothèse de rattrapage du marché publicitaire sur les chaînes de télévision historiques, après l'année 2009 marquée par le recul de celui-ci en raison de la crise économique.

« Enfin, le produit de la (taxe) en 2011 devrait bénéficier de la poursuite du dynamisme des recettes des chaînes de la (télévision numérique terrestre) gratuite. »

On observe, en outre, que les autres recettes fiscales affectées au CNC présentent également un profil dynamique. Il en va ainsi :

1) du produit de la taxe affectée sur les entrées en salle de cinéma (128 millions d'euros en 2011, soit +5,4 %). Cette prévision se fonde sur une hypothèse de fréquentation de 190 millions d'entrées, en hausse par rapport aux années précédentes (185 millions), et sur un prix moyen du billet de 6,28 euros, tenant compte du tarif plus élevé, lié depuis la fin de l'année 2009 aux entrées réalisées par les films en 3D relief ;

2) du produit de la taxe affectée sur les encaissements réalisés au titre de la commercialisation des vidéogrammes (38,5 millions d'euros en 2011, soit +19,7 %). Selon le CNC, cette hypothèse repose sur une stabilisation du marché de la vidéo physique en 2011 par rapport à 2010 et une croissance de 30 % du marché de vidéo à la demande.

2. Une progression de la dépense à l'avenant...

La progression de la dépense suit naturellement celle des recettes. Une comparaison des interventions financées par les recettes affectées entre le budget primitif 2010 et le projet de budget 2011 est, à cet égard, riche d'enseignements.

Les soutiens à la production et à la création cinématographique et audiovisuelle augmentent de 11 % (+ 37,8 millions d'euros), les soutiens aux industries techniques et à l'innovation de 61 % (+ 5,6 millions d'euros), les soutiens à la distribution, à la diffusion et à la promotion de 17 % (+ 26,3 millions d'euros), le financement du plan de numérisation des salles et des oeuvres de 526 % (+ 78 millions d'euros) et les soutiens divers de 34 % (+ 7 millions d'euros).

Les dépenses du CNC financées par la fiscalité affectée : +30 % entre 2010 et 2011
(emploi des ressources fiscales)

(en euros)

* Intégrant la suppression des cotisations professionnelles en 2011, prévue, selon le CNC, en projet de loi de finances rectificative pour 2011

Source : réponses au questionnaire

Une décomposition plus fine de la hausse des dépenses indique qu'elle est imputable :

1) à 20 % à la hausse des soutiens dits « automatiques » (+ 34,7 millions d'euros). Votre rapporteur général donne acte au CNC que ces interventions voient leur évolution directement ou indirectement corrélée à la progression des ressources qu'il perçoit. Ces aides « automatiques » répondent à une logique de guichet et sont, tout comme le produit des taxes affectées, indexées sur la croissance de la production et de la diffusion des oeuvres ;

2) à 6 % à la hausse des dépenses de fonctions support, qui résulte de l'application d'un pourcentage de 5,6 % à l'assiette des ressources fiscales de l'opérateur, perçu au titre des frais de gestion. Il s'agit des dépenses de personnel, d'investissement et de fonctionnement courant, qui augmentent ainsi de 30 %, passant de 32 à 42 millions d'euros ;

3) à 14 % à la reprise, par le CNC, de dépenses auparavant supportées par le budget général de l'Etat, pour près de 25 millions d'euros (cf. infra) ;

4) à 5 % à la constitution d'une provision pour risque (9 millions d'euros) 123(*) ;

5) à 36 % à la mise en oeuvre d'un plan de numérisation des oeuvres cinématographiques en lien avec les investissements d'avenir (62 millions d'euros) ;

6) à 19 %, enfin, à la hausse des autres interventions dites « sélectives » du CNC, attribuées au cas par cas (à l'inverse des soutiens automatiques).

Clé de passage entre les dépenses 2010 et 2011 du fonds de soutien
(emploi des ressources fiscales)

(en euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

B. DES ÉVOLUTIONS À REBOURS DES ENGAGEMENTS SUR LA DÉPENSE

Votre rapporteur général ne peut qu'afficher son scepticisme face à des évolutions dont il considère qu'elles s'inscrivent à rebours des engagements gouvernementaux sur la maîtrise des dépenses publiques.

1. Une illustration des multiples effets pervers liés aux affectations de recettes

La situation du CNC est, à maints égards, emblématique des multiples effets pervers associés à l'affectation pérenne de ressources fiscales aux opérateurs de l'Etat. Ces affectations contreviennent au principe d'universalité budgétaire, nuisent à l'analyse consolidée des moyens publics consacrés à une politique et, surtout, aboutissent à soustraire purement et simplement à l'autorisation budgétaire annuelle des dépenses dont on constate, en l'espèce, que la progression suit celle des ressources.

De fait, plusieurs éléments méritent d'être relevés dans parmi les facteurs de hausse de la dépense en 2011.

Depuis la tenue des conférences sur les déficits et dans le cadre des débats entourant le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, le Gouvernement martèle régulièrement que les normes transversales d'économies d'intervention et de fonctionnement assignées à l'Etat s'appliqueront également à ses opérateurs. Il conviendra donc que le ministre explique au Sénat comment le CNC contribue à cet objectif tout en voyant ses dépenses de fonction support augmenter de 30 % et ses interventions discrétionnaires ou automatiques progresser respectivement de 33,7 et de 34,7 millions d'euros.

Une observation s'impose également sur l'articulation des dépenses du CNC avec les investissements d'avenir. Le CNC envisage, comme indiqué plus haut, de consacrer 93 millions d'euros à un plan d'aide à la numérisation des salles et des oeuvres cinématographiques, précisant que cette prise en charge devrait permettre « de limiter nettement l'appel à l'emprunt national ». Or, selon un document gouvernemental du 22 septembre 2010 relatif aux investissements d'avenir et à la numérisation des contenus culturels, 750 millions d'euros seraient dédiés à la numérisation des contenus culturels, scientifiques et éducatifs. Le CNC a indiqué à votre rapporteur général que le volet « numérisation des oeuvres » qu'il entendait mettre en oeuvre (soit 62 millions d'euros sur les 93) était susceptible de recouper certaines dépenses éligibles aux investissements d'avenir, et que c'est donc ce volet précis qui permettrait de limiter l'appel à l'emprunt national.

De deux choses l'une, soit les dotations votées par le Parlement pour pourvoir aux investissements d'avenir sont censées couvrir les besoins liés à la numérisation des oeuvres, et les ressources du CNC ne sont alors pas nécessaires, soit ces dépenses n'ont pas été prévues dans le cadre de l'emprunt national, et il n'y a donc pas lieu de présenter les interventions du CNC comme venant limiter l'appel à cet emprunt. En tout état de cause, cette possible « porosité » entre les interventions d'un opérateur et l'emprunt national augure mal de la lisibilité de la conduite des investissements d'avenir, lisibilité à laquelle votre commission des finances attache pourtant un prix tout particulier.

Enfin, les réponses au questionnaire budgétaire mentionnent que « le CNC a proposé au ministère de la culture et de la communication de prendre en charge, à régime fiscal constant, une partie des actions financées jusqu'alors sur des crédits budgétaires. Le fonds de soutien prendrait ainsi à sa charge, à partir de 2011, les actions financées jusqu'à présent dans le cadre de la mission "Culture" (programme 224), ainsi qu'une part de la subvention allouée à la Cinémathèque française. L'enveloppe prévue représente au total 25 millions d'euros au budget 2011 du CNC ». En effet :

1) le projet annuel de performances de la mission « Culture » indique que les 14 millions d'euros de subventions au CNC versés à partir du programme 224 ne sont pas reconduites en 2011 :

2) 11 millions d'euros de subvention à la Cinémathèque française, auparavant imputés sur le programme 175 « Patrimoines » de la mission « Culture », seraient désormais pris en charge par le CNC.

On constate donc que l'accroissement des ressources du CNC conduit à substituer un opérateur prospère à un ministère impécunieux pour la couverture de dépenses auparavant imputées sur le budget général. Cette opération constitue un expédient bien connu auquel le Gouvernement a recours dans le cadre d'autres missions, et qui permet d'afficher une réduction des crédits budgétaires sans diminution du fait générateur de la dépense.

2. Un prélèvement exceptionnel sur les ressources affectées au CNC

Tout se passe donc comme si le CNC et son ministère de tutelle cherchaient à justifier par tous moyens que l'accroissement substantiel des ressources fiscales affectées à l'opérateur trouvait sa contrepartie dans l'augmentation des besoins en dépenses d'intervention. Si cette position peut-être, à la rigueur, défendue pour les soutiens « automatiques » dont l'évolution est corrélée à la croissance du marché, elle est en revanche plus contestable pour l'ensemble des autres dépenses du compte de soutien.

Parmi les hausses de dépenses prévues, plusieurs apparaissent particulièrement peu légitimes. Il en va ainsi :

1) de l'augmentation des dépenses de fonctionnement, non conforme aux engagements gouvernementaux sur la maîtrise de la dépense des opérateurs (9 millions d'euros) ;

2) de la hausse résultant de la débudgétisation des crédits de la mission « Culture » (25 millions d'euros), et qui soustrait la dépense correspondante à l'application de la norme « zéro valeur » ;

3) du surcroît de dépenses résultant du financement de la numérisation des oeuvres cinématographiques, qui semble doublonner les crédits disponibles au titre des investissements d'avenir (62 millions d'euros) ;

4) de l'augmentation des soutiens sélectifs et autres interventions à caractère discrétionnaire, qui sont plus aisément pilotables que les aides automatiques et doivent donc faire l'objet d'une stabilisation (33,7 millions d'euros).

Votre rapporteur général considère que la meilleure façon de ne pas pourvoir à ces dépenses est de ne pas attribuer au CNC la ressource correspondante. Il propose, dans ces conditions, d'opérer un prélèvement exceptionnel de 130 millions d'euros sur les ressources fiscales perçues en 2011 et réaffecté à la réduction du déficit du budget général.

Comme le montre le graphique qui suit, ce prélèvement exceptionnel ne diminuerait pas les ressources du CNC entre 2010 et 2011, mais limiterait leur progression à 44 millions d'euros, soit +7,6 % et, par conséquent, un taux d'accroissement que beaucoup d'opérateurs et services de l'Etat pourraient lui envier... Cet amendement ne remettrait pas davantage en cause les recettes supplémentaire tirées, à compter de 2012, du relèvement du taux marginal de taxe COSIP sur les éditeurs auto-distribués (+ 20 millions d'euros).

Effets d'un prélèvement exceptionnel sur les recettes du COSIP

(en euros)

Source : commission des finances

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13 (Art. 199 undecies B, 199 terdecies-0 A, 200 quater, 217 undecies et 885-0 V bis du code général des impôts) - Aménagement des avantages fiscaux à l'investissement dans la production d'énergie photovoltaïque

Commentaire : le présent article vise à réduire et à supprimer un certain nombre d'avantages fiscaux relatifs à l'investissement dans la production d'énergie photovoltaïque. En outre, il aménage à la marge le champ d'application du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

1. Un dispositif complexe qui a été plusieurs fois aménagé

Le crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergies et du développement durable, plus communément appelé crédit d'impôt en faveur des économies d'énergie et du développement durable (CIDD), résulte de l'article 5 de la loi de finances pour 2000 et est codifié à l'article 200 quater du code général des impôts. Il vise à soutenir le développement des énergies renouvelables dans le secteur domestique en atténuant le surcoût d'investissement par rapport à des solutions conventionnelles d'origine fossile.

Ce crédit d'impôt bénéficie aux personnes physiques fiscalement domiciliées en France au sens de l'article 4B du code général des impôts. Il s'applique aux diverses dépenses d'équipement en faveur des économies d'énergie et du développement durable réalisées du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2012. Plus précisément, le crédit d'impôt s'applique :

- aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans au titre de l'acquisition de chaudières à condensation, l'acquisition de matériaux d'isolation thermique des parois vitrées, l'acquisition et la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques, l'acquisition de matériaux de calorifugeage et l'acquisition d'appareils de régulation de chauffage ;

- au coût des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelables ou des pompes à chaleur, autres que air/air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d'eau chaude sanitaire, ainsi que la pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermique. C'est à ce titre que les équipements photovoltaïques bénéficient du CIDD.

- au coût des équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération ;

- au coût des équipements de récupération de traitement des eaux pluviales.

Selon la nature et les caractéristiques de ces équipements, le contribuable intéressé a droit à un crédit d'impôt qui varie de 15 % à 50 % du coût de l'équipement.

Enfin, l'assiette de cet avantage fiscal est plafonnée, sur une base pluriannuelle de cinq ans, à 8000 euros pour une personne seule et 16 000 euros pour un couple marié ou pacsé, soumis à une imposition commune. Ces sommes sont majorées de 400 euros par personne à charge au sens des articles 196 à 196 B du code général des impôts.

Le régime actuellement applicable résulte de plusieurs aménagements qui ont conduit à en élargir la portée et à en renforcer les effets, au détriment toutefois de la lisibilité du dispositif.

Ainsi, l'article 109 de la loi de finances pour 2009 a prorogé le dispositif fiscal, qui devait s'achever le 31 décembre 2009, jusqu'au 31 décembre 2012. Le maintien de cette mesure s'inscrit dans le cadre des objectifs de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement du 30 août 2009 prévoyant une baisse de 38 % de la consommation d'énergie dans les bâtiments existants et une part de 23 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique à l'horizon 2020. Dans ce cadre, l'avantage fiscal a été élargi aux propriétaires bailleurs, aux dépenses de pose pour les matériaux d'isolation thermique des parois opaques et aux frais engagés lors de certains diagnostics de performance énergétique.

De plus, la liste des équipements et des critères de performance qui sont exigés pour bénéficier de l'avantage fiscal fait l'objet de révisions périodiques afin que le crédit d'impôt soit toujours en adéquation avec les objectifs énergétiques poursuivis. A cet effet, plusieurs mesures d'évolution ont été prises dans le cadre de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

Les mesures avec prise d'effet au 1er janvier 2010 dans le cadre de l'article 58 de la loi de finances rectificative pour 2009 et de l'article 109
de la loi de finances pour 2009

- suppression des pompes à chaleur air/air et des chaudières basse température ;

- réduction du taux du crédit d'impôt de 50 % à 40 % pour les équipements de chauffage au bois et les pompes à chaleur autres que air/air ;

- suppression de la majoration de taux pour les chaudières à condensation, les fenêtres et les équipements de régulation de chauffage installés dans un immeuble construit antérieurement à 1977 et lorsque l'installation est réalisée dans les deux ans de l'acquisition du logement ;

- baisse du taux du crédit d'impôt de 25 % à 15 % pour les fenêtres et chaudières à condensation ;

- maintien du taux de 40 % en cas de remplacement d'un équipement de chauffage à bois par un nouvel équipement à bois plus performant sur un plan énergétique et environnemental, en application du Plan particules ;

- maintien du taux de 40 % pour l'acquisition des pompes à chaleur géothermiques dédiées à la production de chaleur ;

- extension du dispositif fiscal au coût de la pose de l'échangeur de chaleur souterrain d'une pompe à chaleur géothermique ;

- extension du dispositif fiscal aux pompes à chaleur dédiées uniquement à la production d'eau chaude sanitaire (chauffe-eau thermodynamiques) avec un taux d'aide de 40 %.

Source : réponse au questionnaire budgétaire de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables »

De surcroît, les critères de performance des équipements de chauffage au bois et des pompes à chaleur ont été renforcés par l'arrêté du 30 décembre 2009 du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

2. Un dispositif au coût exponentiel

Le crédit d'impôt en faveur du développement durable connaît un développement croissant. Une récente étude de l'INSEE relève ainsi qu'une résidence principale sur sept a fait l'objet de travaux de rénovation entre 2005 et 2008, bénéficiant du crédit d'impôt en faveur du développement durable.

En outre, selon le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2011, il s'agissait, en 2010, de la sixième plus importante dépense fiscale au titre de l'impôt sur le revenu, avec un coût estimé de 2,6 milliards d'euros en 2010 et de 1,95 milliard d'euros en 2011.

En effet, depuis sa mise en place en 2005, le coût du dispositif a rapidement et régulièrement augmenté, passant d'une enveloppe prévue initialement pour 2005 de 300 millions d'euros à un coût budgétaire de 2,8 milliards d'euros pour 2009 (dépenses engagées en 2008). Le coût du dispositif pour 2009 avait ainsi été notablement sous-évalué, initialement estimé à 1,5 milliard d'euros.

Le graphique ci-après retrace cette évolution.

Source : commission des finances, d'après les chiffres transmis par le MEEDDM

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, cette situation résulte d'une forte augmentation en 2008 des travaux d'économies d'énergie et des installations d'équipements d'énergie renouvelable. De plus, la sensibilisation des Français aux économies d'énergie pour diminuer les émissions de gaz à effet de serre a certainement joué un rôle dans le succès de cette mesure.

Au sein de cette enveloppe globale, le coût et la part du crédit d'impôt applicable aux équipements photovoltaïques ne cesse de croître. A cet égard, le Gouvernement estime que les perspectives continues de développement de cette filière doivent être prises en compte. En effet, dans ce secteur et d'après les derniers chiffres transmis par la direction générale de l'énergie et du climat, le coût du CIDD au titre de ces seuls investissements devrait atteindre 1,3 milliard d'euros en 2013.

De plus, le ministère de l'économie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM) a constaté en 2010 une forte croissance du nombre d'équipements produisant de l'électricité d'origine photovoltaïque. Pour 43 000 équipements acquis en 2009, on compte déjà près de 40 000 raccordements sur le seul premier trimestre 2010. C'est pourquoi, la dépense pour 2011 est anticipée à hauteur de 1,2 milliard d'euros. D'après les études réalisées par le MEEDDM, le nombre d'équipements devrait croître davantage en 2011 et 2012.

Le graphique ci-dessous fait apparaître la progression particulièrement forte de la composante « photovoltaïque » du CIDD :

Source : commission des finances, d'après les chiffres transmis par le MEEDDM

B. LES RÉDUCTIONS D'IMPÔT SUR LE REVENU ET D'IMPÔT SUR LA FORTUNE AU TITRE DE L'INVESTISSEMENT EN FONDS PROPRES DANS LES PME

1. Le dispositif de réduction d'impôt sur le revenu, dit Madelin, au titre des investissements au capital de PME non cotées

Selon les termes de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, les contribuables peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt de 25 %. Celle-ci concerne :

- les souscriptions au capital initial ou aux augmentations de capital de petites et moyennes entreprises, directement depuis 1994 ou par l'intermédiaire de sociétés holdings depuis 2007, la limite annuelle des versements ouvrant droit à la réduction d'impôt étant fixée à 20 000 euros pour une personnel seule et à 40 000 euros pour un couple soumis à imposition commune ;

- depuis 2009, les souscriptions au capital de petites entreprises en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion, la limite annuelle de versements ouvrant droit à la réduction d'impôt étant fixée à 50 000 euros ou à 1 000 000 euros selon la situation de famille du contribuable ;

- les souscriptions en numéraires de parts de certains fonds, la limite annuelle de versements ouvrant droit à la réduction d'impôt étant fixée à 12 000 euros ou 24 000 euros selon la situation de famille du contribuable.

De plus, la société bénéficiaire de la souscription doit exercer une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale, agricole ou financière, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier.

2. Le dispositif de réduction d'impôt de solidarité sur la fortune en faveur des investissements dans les PME

Aux termes de l'article 885-0 V bis du code général des impôts, les redevables de l'imposition sur la fortune peuvent imputer sur leur cotisation, dans la limite annuelle de 50 000 euros, 75 % des versements effectués au titre de souscriptions directes ou via des holdings au capital de PME communautaires exigibles. En outre, ils peuvent imputer 50 % des versements effectués au titre de souscriptions de parts de certains fonds d'investissement tels que les fonds d'investissement de proximité (FIP), les fonds communs de placement à risque (FCPR) et les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI), dans la limite de 20 000 euros par an.

De surcroît, la société bénéficiaire des versements précités doit exercer exclusivement une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à l'exclusion des activités de gestion de patrimoine mobilier définies à l'article 885 O quater, notamment celles des organismes de placement en valeurs mobilières, et des activités de gestion ou de location d'immeubles.

Enfin, tout comme pour la réduction d'impôt sur le revenu, le bénéfice de la réduction d'impôt sur la fortune est subordonné à la conservation des titres reçus en contrepartie des investissements éligibles pendant une durée minimale de cinq ans.

C. L'APPLICATION AU PHOTOVOLTAÏQUE DU DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS EN OUTRE-MER

Outre les dispositifs détaillés ci-dessus, les installations photovoltaïques bénéficient, au même titre que les autres investissements réalisés par les entreprises, du régime spécifique de défiscalisation des investissements productifs réalisés en outre-mer.

1. Le principe de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer

L'article 199 undecies B du code général des impôts prévoit un dispositif de défiscalisation des investissements productifs neufs réalisés en outre-mer124(*), dans le cadre d'une entreprise soumise à l'impôt sur le revenu. Les foyers fiscaux pouvant bénéficier de cette défiscalisation sont ceux domiciliés en France au sens de l'article 4 B du code général des impôts.

Le champ des entreprises concernées est vaste puisqu'il s'étend à l'ensemble des secteurs économiques, à l'exception de ceux expressément exclus125(*). Ce mécanisme de défiscalisation permet au contribuable de réduire le montant de son impôt sur le revenu d'un montant égal à 50 % de celui de l'investissement réalisé. Ce taux peut-être majoré jusqu'à 70 % dans certains cas particuliers.

En pratique, en général, le contribuable qui défiscalise est un particulier domicilié en métropole et n'a pas de lien avec l'entreprise réalisant l'investissement, un cabinet de défiscalisation se chargeant de faire le lien entre les deux.

Le montage financier classique consiste, la plupart du temps, pour le contribuable, à participer à une société en nom collectif (SNC), qui achète le bien en recourant pour partie à un emprunt bancaire. La SNC loue par la suite le bien à l'entreprise exploitante en outre-mer, qui lui verse des loyers, permettant le remboursement de l'emprunt bancaire. Dans ce cas, le mécanisme de défiscalisation impose à la fois que le bien soit conservé par l'entreprise pendant une durée de 5 ans et que les associés des sociétés propriétaires des biens conservent leurs parts dans ces sociétés pour une durée équivalente.

Au terme de cette période de 5 ans :

- soit le cumul des loyers versés par l'entreprise excède le prix de l'investissement et celui-ci est rétrocédé à l'entreprise exploitante pour un euro symbolique ;

- soit l'entreprise acquitte à la société la valeur de l'investissement non encore couverte par les loyers versés.

2. Une défiscalisation aux caractéristiques spécifiques

La défiscalisation des investissements outre-mer est donc non-patrimoniale, c'est-à-dire qu'outre la réduction d'impôt, le contribuable ne bénéfice in fine d'aucun accroissement de patrimoine.

Par rapport aux autres mécanismes de défiscalisation, celui des investissements productifs en outre-mer présente une autre spécificité. En effet, afin de garantir que le mécanisme profite aux entreprises d'outre-mer, un dispositif de rétrocession est institué par l'article 199 undecies B précité. Il est applicable aux montages financiers, évoqués ci-avant, où l'exploitant loue le bien à une société regroupant les investisseurs. Dans ce cas, la loi impose que 60 % du montant de la réduction d'impôt soit rétrocédé à l'entreprise exploitante, sous forme de diminution du loyer et, le cas échéant, du prix de cession du bien à l'exploitant.

Ainsi, pour le contribuable, un investissement de 100 produit une économie d'impôt sur le revenu de 50. A cette économie, il convient de retrancher le montant de l'avantage rétrocédé à l'exploitant, soit, en général, 60 %, donc 30. Enfin, le contribuable doit s'acquitter des frais de montage de l'opération perçus par les cabinets en défiscalisation, qui s'élèvent, en général, à environ 4 % du montant de l'investissement. Il en résulte, pour un investissement de 100, que le gain net du contribuable est de 16.

Pour sa part, l'exploitant ne bénéficie que du montant de la rétrocession d'une partie de l'avantage fiscal procuré aux contribuables finançant l'investissement, au terme de la location-vente à loyer bonifié. Ainsi, le mécanisme de la défiscalisation est comparable, pour l'exploitant, à une subvention de l'ordre de 30 % du montant de l'investissement.

Si l'article 199 undecies B permet au contribuable d'obtenir une réduction d'impôt sur le revenu, l'article 217 undecies en est le pendant et permet aux contribuables soumis à l'impôt sur les sociétés (IS) d'obtenir une déduction d'IS, en utilisant le même montage financier.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise avant tout à réduire et à supprimer un certain nombre de dispositions fiscales en faveur des investissements relatifs à la production d'énergie photovoltaïque. En outre, il réduit le champ d'application du crédit d'impôt en faveur du développement durable, afin d'en exclure les dépenses dont la finalité n'est pas environnementale.

A. LA SUPPRESSION DES AVANTAGES FISCAUX LIÉS À LA PRODUCTION D'ÉNERGIE PHOTOVOLTAÏQUE EN OUTRE-MER

1. Une suppression de la défiscalisation à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés

Le I du présent article insère, à l'article 199 undecies B du CGI, une phrase prévoyant que « la réduction d'impôt prévue au premier alinéa ne s'applique pas aux investissements portant sur des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ». Il a donc pour effet d'exclure totalement les installations photovoltaïques du champ d'application de la défiscalisation à l'impôt sur le revenu des investissements réalisés en outre-mer. Les entrepreneurs souhaitant installer des panneaux photovoltaïques ne pourront plus faire appel à des cabinets de défiscalisation pour obtenir le bénéfice de ce dispositif, qui fonctionne comme une subvention pour leurs investissements.

Le III du présent article opère le même ajout à l'article 217 undecies du CGI. Il est le pendant de la modification proposée par le I mais s'applique à la défiscalisation à l'impôt sur les sociétés. Il a donc pour effet d'exclure totalement les installations photovoltaïques du champ d'application de la défiscalisation à l'impôt sur les sociétés des investissements réalisés en outre-mer.

2. Une application rétroactive

Le VI du présent article prévoit que les dispositions des I et III, c'est-à-dire la fin du bénéfice de la défiscalisation outre-mer pour les installations photovoltaïques, entre en vigueur au 29 septembre 2010, date d'adoption du présent projet de loi de finances en Conseil des ministres.

Cette rétroactivité du dispositif vise à éviter un afflux d'investissements nouveaux d'ici au 1er janvier 2011, ce qui n'aurait pas manqué d'arriver si la disposition n'avait pas été applicable dès le 29 septembre 2010.

Le présent article précise le calendrier d'application de son dispositif, pour traiter le cas des projets d'investissements en cours de réalisation. Ces modalités sont différentes selon que le bénéfice de la réduction ou de la déduction d'impôt est, ou non, subordonné à l'agrément préalable du ministre du budget. Les projets d'investissements d'un montant supérieur à 250 000 euros doivent en effet avoir reçu un agrément préalable du ministre du budget pour donner droit à réduction ou déduction d'impôt126(*).

a) Lorsqu'un agrément n'est pas nécessaire

Lorsqu'aucun agrément n'est nécessaire pour bénéficier de la défiscalisation, c'est-à-dire pour la défiscalisation dite « de plein droit », le a du VI prévoit le maintien du dispositif actuel pour :

- d'une part, les investissements pour lesquels le bénéficiaire de la réduction ou de la déduction d'impôt, c'est-à-dire le contribuable utilisant la défiscalisation, a accepté un devis et versé un acompte avant le 29 septembre 2010 ;

- d'autre part, pour les opérations de défiscalisation mises en oeuvre au moyen d'une société intermédiaire, dont les parts sont détenues par les contribuables qui défiscalisent, lorsque les acquisitions ou souscriptions de parts de cette société ont été faites avant le 29 septembre 2010.

b) Lorsqu'un agrément est nécessaire

Lorsqu'un agrément est nécessaire pour bénéficier de la défiscalisation, le b du VI du présent article prévoit par ailleurs le maintien du dispositif actuel pour :

- d'une part, les investissements agréés avant le 29 septembre 2010, sous réserve du respect de la date de mise en production des installations prévues dans l'agrément ;

- d'autre part, les investissements pour lesquels l'exploitant a accepté un devis et versé un acompte, sous réserve qu'ils produisent de l'électricité au plus tard le 31 décembre 2010.

B. L'AMÉNAGEMENT DU CRÉDIT D'IMPÔT APPLICABLE AUX ÉQUIPEMENTS PHOTOVOLTAÏQUES

Le présent article vise à réduire de moitié le crédit d'impôt existant applicable aux équipements photovoltaïques, et ce pour les investissements qui interviennent à compter du 29 septembre 2010.

A cet effet, le 2° du II modifie de façon conséquente l'article 200 quater du code général des impôts. En effet, le tableau qui figure au d du 5 de l'article précité et qui récapitule les taux applicables aux différents types de dépenses est modifié à plusieurs égards.

D'une part, il est actualisé pour l'ensemble des types de dépense, en fixant les taux applicables en 2010 et à compter de 2011. D'autre part, il tient compte de la réduction, à compter de 2011, du taux applicable aux « équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ».

Le tableau du d du 5 de l'article 200 quater, tel que modifié par le présent article, est donc désormais présenté ainsi :

Taux applicables aux différents types de dépenses

 

2010

À compter de 2011

Cas général

50 %

50 %

Équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil

50 %1

---------------------------------

25%2

25%

Pompes à chaleur (autres que air/air) dont la finalité essentielle est la production de chaleur, à l'exception des pompes à chaleur géothermiques

25 %

25 %

Pompes à chaleur géothermiques dont la finalité essentielle est la production de chaleur

40 %

40 %

Pompes à chaleur (autres que air/air) thermodynamiques dédiées à la production d'eau chaude sanitaire

40 %

40 %

Pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques

40 %

40 %

Chaudières et équipements de chauffage ou de production d'eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses

   

Cas général

25 %

25 %

En cas de remplacement des mêmes matériels

40 %

40 %

Source : code général des impôts texte du présent article

De surcroît, le e du 2° du II précise la signification des renvois 1 et 2 du tableau. Ainsi, le renvoi 1 indique que le taux de 50 % applicable en 2010 au titre des équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil est valable « pour les dépenses payées jusqu'au 28 septembre 2010 inclus, ainsi que celles pour lesquelles le contribuable peut justifier, jusqu'à cette date, de l'acceptation d'un devis et du versement d'un acompte à l'entreprise ». A l'inverse, le renvoi 2 indique que le taux de 25 % applicable en 2010 au regard des équipements précités concerne les dépenses payées à partir du 29 septembre 2010. A compter de 2011, le taux du crédit d'impôt s'élèvera à 25 %.

De même, le 2° du VI spécifie que la réduction du crédit d'impôt s'applique aux dépenses payées à compter du 29 septembre 2010, à l'exception de celles pour lesquelles le contribuable peut justifier, avant cette date, de l'acceptation d'un devis et du versement d'un acompte à l'entreprise, ce qui reprend les renvois précités.

C. UN AMÉNAGEMENT À LA MARGE DU CHAMP D'APPLICATION DU CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Le 1° du II du présent article complète le 3° du b du 1 de l'article 200 quater du code général des impôts, qui dispose que sont éligibles au crédit d'impôt les dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2010, au titre de « l'acquisition et la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques », pour préciser qu'en seront désormais exclues « les dépenses de parement ». Il restreint donc le champ d'application du crédit d'impôt en faveur du développement durable, pour le recentrer sur les seules dépenses ayant une finalité environnementale.

Le Gouvernement n'a pas été en mesure de nous fournir des éléments chiffrés concernant le gain de cette mesure.

D. L'EXCLUSION DU CHAMP DE RÉDUCTION DE L'IMPÔT SUR LE REVENU « MADELIN » ET DE L'ISF-PME DES ACTIVITÉS DE PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ PHOTOVOLTAÏQUE

Le présent article procède enfin à un aménagement des dispositifs de réduction de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur la fortune au titre de l'investissement en fonds propres dans les PME. En effet, le IV complète le d du 2° du I de l'article 199 terdecies 0 A du code général des impôts, afin d'exclure du champ de réduction de l'impôt sur le revenu « les activités de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ».

De même, le V du présent article complète le b du 1 du I de l'article 885-0 V bis du même code dans ce sens en ce qui concerne l'impôt sur la fortune.

Enfin, le 3° du VI du présent article dispose que ces mesures s'appliqueront aux souscriptions effectuées à compter du 29 septembre 2010.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU DISPOSITIF GÉNÉRAL

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, avec l'avis favorable de sa commission des finances et du Gouvernement, destinés à aménager le délai de mise en oeuvre de la réduction du crédit d'impôt en faveur des équipements photovoltaïques, afin d'éviter de pénaliser des particuliers s'étant engagés juridiquement et financièrement dans l'achat d'un panneau photovoltaïque, mais qui ne peuvent pas justifier d'un paiement au 28 septembre.

Ainsi, un premier amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Serge Poignant, reporte au 6 octobre inclus la prise en compte du versement d'un acompte ou d'arrhes pour pouvoir bénéficier du taux de 50 % du crédit d'impôt, afin de ne pas pénaliser les particuliers s'étant engagés avant le 29 septembre. En effet, certaines entreprises ne demandent pas toujours des acomptes ou des arrhes à la signature d'un devis.

De même, un deuxième amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, sous-amendé par le Gouvernement, précise que la date du 6 octobre est valable pour les particuliers pouvant justifier d'un moyen de financement accordé à raison des dépenses concernées par un établissement de crédit. Les auteurs de l'amendement ont fait valoir notamment qu'en raison des demandes reçues par ces établissements, compte tenu de la complexité du financement et des délais nécessaires pour réaliser effectivement les installations, les dossiers déjà acceptés et non financés ou en cours d'études représentent un stock de plus de trois mois.

De plus, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel qui substitue le mot « déduction » aux mots « réduction d'impôt » à l'alinéa 14.

B. LA CRÉATION D'UNE COMMISSION SPÉCIFIQUE SUR LES CONSÉQUENCES DU DISPOSITIF POUR L'OUTRE-MER

Une grande partie des débats à l'Assemblée nationale a porté sur les conséquences pour l'outre-mer de l'exclusion du secteur photovoltaïque du bénéfice de la défiscalisation des investissements productifs. Devant l'absence de consensus sur ce sujet, notamment sur le niveau de production d'énergies renouvelables atteint et en attente de raccordement dans chaque collectivité territoriale d'outre-mer, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement proposé par le Gouvernement.

Cet amendement complète le présent article par un VII qui prévoit la création d'une commission, composée d'élus et de représentants de l'administration, chargée d'évaluer l'impact du dispositif proposé pour l'outre-mer. La commission devra examiner les conséquences du dispositif :

- sur la sécurité d'approvisionnement énergétique de l'outre-mer ;

- sur la puissance électrique installée des moyens de production intermittents en service et en attente de raccordement au 29 septembre 2010 ;

- et sur le montant de l'aide accordée aux autres secteurs économiques éligibles à l'aide à l'investissement outre-mer.

L'amendement adopté prévoit que la commission rendra ses conclusions au Parlement avant le 30 juin 2011 ce qui permettra, comme l'a indiqué François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, d'intégrer d'éventuelles adaptations au dispositif du présent article au projet de loi de finances rectificative que le Parlement doit examiner avant l'été 2011 et qui traitera notamment de la fiscalité du patrimoine.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit à l'économie générale du dispositif proposé par le Gouvernement et estime que les modifications apportées par nos collègues députés ne sont pas de nature à en bouleverser l'équilibre. Elles contribuent au contraire à atténuer de façon opportune les effets potentiellement négatifs de la rétroactivité.

Les dispositions du présent article se justifient à un double égard et correspondent à l'objectif affiché du Gouvernement de réduire les niches fiscales. D'une part, il s'agit d'enrayer encore le coût du crédit d'impôt en faveur du développement durable. D'autre part, il s'agit de revenir sur les multiples avantages fiscaux dont bénéficie la filière photovoltaïque, et dont la pertinence peut aujourd'hui être discutée.

A. POURSUIVRE L'EFFORT DE MAÎTRISE DU COÛT EXPONENTIEL DU CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Les dépenses fiscales rattachées au MEEDDM sont nombreuses, au nombre de 88, et représentent un coût estimé à 15 milliards d'euros en 2010. Le crédit d'impôt en faveur du développement durable en est l'une des plus emblématiques. Le graphique ci-dessous présente l'évolution comparée du coût des dépenses fiscales du ministère et du seul CIDD.

Source : commission des finances, d'après les chiffres fournis par le MEEDDM

Celui-ci s'est indéniablement avéré un outil efficace de lancement de nouveaux produits performants sur le marché résidentiel, comme en témoigne la forte progression des technologies énergétiques performantes, telles que les chaudières à condensation ou les pompes à chaleur. Or, le dispositif est aujourd'hui victime de son efficacité et pèse désormais fortement sur les finances publiques. Cependant, comme le précise l'évaluation préalable de l'article 13, le CIDD demeure un levier fiscal efficace pour lancer sur le marché français des filières qui, en son absence, ne pourraient exister que sur des niches limitées, empêchant la réalisation des objectifs nationaux en matière de lutte contre le réchauffement climatique et de maîtrise de l'énergie.

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, pour l'avenir, l'ensemble des mesures prises en 2009, et évoquées plus haut, devraient permettre de contenir le coût de cette dépense fiscale, hors photovoltaïque. Ainsi, le coût du crédit d'impôt en faveur du développement durable (hors photovoltaïque) passerait de l'ordre de 2 milliards d'euros en 2010 à 1,4 milliard en 2013.

Compte tenu de ces chiffres, la réduction de moitié du crédit d'impôt applicable aux équipements photovoltaïques paraît justifiée, et ce d'autant plus que les filières de production d'électricité à partir d'énergie solaire bénéficient d'ores et déjà d'aides publiques importantes comme l'éco-prêt à taux zéro (article 244 quater U du CGI) ou le taux réduit de TVA (article 279-0 bis du CGI).

L'application de cette réduction dès la fin septembre 2010 vise à éviter un effet d'aubaine qui aurait sans doute conduit à une augmentation des demandes d'équipements concernés sur les trois derniers mois de l'année, entraînant une hausse sensible du coût du dispositif. Cette précaution est donc légitime, mais cela pourrait poser un problème de rétroactivité. Enfin, le Gouvernement fait valoir l'argument selon lequel la diminution du taux du crédit d'impôt applicable aux équipements photovoltaïque pourrait orienter le marché vers d'autres équipements éligibles, comme le solaire thermique ou les pompes à chaleur.

L'exclusion du crédit d'impôt en faveur du développement durable des dépenses de parement des matériaux d'isolation thermique des parois opaques vise quant à elle à éviter de subventionner des éléments d'habillage ou décoratifs (bardage en bois, parement en pierres ou en ardoises), dont la finalité n'est pas environnementale. Elle se justifie également, même s'il s'agit d'une mesure marginale dont le gain devrait s'avérer limité.

Le présent article procède donc à un aménagement bienvenu d'un dispositif coûteux. Votre commission des finances a déjà dénoncé le caractère dispendieux du crédit d'impôt en faveur du développement durable, dont l'impact sur le budget de l'État fait, de surcroît, l'objet d'évaluations erratiques. Par ailleurs, votre rapporteur général a maintes fois souligné la nécessité d'adapter régulièrement cet avantage fiscal, afin d'en contenir l'impact budgétaire, d'en concentrer les effets sur les appareils les plus performants, et d'éviter la captation de la rente par les professionnels, via l'adaptation à la hausse de leurs prix. Dans ces conditions, les adaptations proposées par le présent article sont les bienvenues.

B. LA SUPPRESSION D'AVANTAGES FISCAUX CONTESTABLES AU PROFIT DE LA FILIÈRE PHOTOVOLTAÏQUE

1. Les niches applicables sur l'ensemble du territoire

Le présent article procède également à une suppression d'avantages fiscaux au profit de la filière photovoltaïque. Celle-ci repose sur des arguments économiques et budgétaires pertinents et s'inspire des propositions et recommandations émises par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), notamment dans son avis du 31 août 2010 sur le projet de décret d'arrêté fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie radiative du soleil.

D'une part, en effet, l'électricité d'origine photovoltaïque bénéfice de prix de rachat très avantageux qui sont, selon le type d'installation, entre six et dix fois supérieurs au prix du marché, et garantis par contrat sur une période de 20 ans. En outre, plusieurs avantages fiscaux peuvent se cumuler avec l'obligation d'achat.

D'autre part, la multiplication des installations photovoltaïques au cours des deux dernières années est incontestable : d'après les chiffres transmis à votre rapporteur général, alors que le nombre de demandes atteignait 1 600 en 2006, 7 000 en 2007 et 25 000 en 2008, ce qui représente déjà une forte progression, il s'est élevé à 26 000 demandes pour le seul mois de décembre 2009. La très forte hausse de novembre 2009 s'explique cependant par un effet d'aubaine. En effet, l'Etat avait annoncé plusieurs mois à l'avance son intention de diminuer le tarif de rachat début 2010.

De plus, selon les données en volume transmises par EDF, le nombre de dossiers déposés pour obtenir l'accès aux tarifs de rachat dans le secteur photovoltaïque correspondrait dès 2009 au volume envisagé par le Grenelle de l'environnement à l'horizon 2020. De même, alors que la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) définissant les orientations énergétiques de notre pays avait fixé un objectif de 5 400 MW d'électricité photovoltaïque en 2020, cet objectif sera probablement atteint dès 2011. La suppression des avantages fiscaux en faveur de la filière photovoltaïque ne peut donc être regardée comme contraire aux objectifs du Grenelle de l'environnement.

Enfin, le coût fiscal de l'électricité photovoltaïque est considérable. Pour le seul crédit d'impôt en faveur du développement durable, il atteint 800 millions d'euros cette année.

De surcroît, plusieurs travaux récents ont alerté sur le risque financier que pourrait entraîner le développement exponentiel du photovoltaïque, qu'il s'agisse du rapport de la mission relative à la régulation et au développement de la filière photovoltaïque en France, publié en septembre, ou de l'avis de la CRE précité. Ils soulignent ainsi que l'électricité photovoltaïque est la plus coûteuse des énergies renouvelables et qu'en « l'absence de changement, le déploiement des installations photovoltaïques devrait se poursuivre à un rythme élevé entraînant un surcoût important pour les consommateurs ». De même, nos collègues députés Jean Launay et Michel Diefenbacher, dans un récent rapport d'information127(*) sur les enjeux et la contribution au service public de l'électricité, parlent de « bulle photovoltaïque ».

En outre, la suppression des avantages fiscaux en ce qui concerne les dispositifs « Madelin » et « ISF-PME » se justifie. En effet, la réduction d'impôt doit être la contrepartie d'une exposition au risque économique. Comme le rappelle l'évaluation préalable de cet article, les réductions d'impôts octroyées en contrepartie de souscriptions au capital d'entreprises ont ainsi vocation à encourager la prise de risque et drainer par là-même des financements vers des entreprises qui dépendent du capital-risque pour investir et se développer. Or, dans le cas de la production d'électricité photovoltaïque, l'existence de tarifs de rachat atténue le risque de l'investisseur. Ainsi, d'après les données de la direction générale du Trésor, les particuliers qui investissent dans ce type d'équipements bénéficient d'un taux de rendement interne de leur installation élevé, de l'ordre de 9 % grâce aux tarifs de rachat de l'électricité, ce taux passant à près de 20 % grâce au crédit d'impôt aux taux de 50 %. De ce fait, l'aide fiscale semble peu légitime d'un point de vue économique.

2. Une exclusion justifiée du bénéfice de la défiscalisation outre-mer

L'exclusion des installations photovoltaïques du bénéfice de la défiscalisation des investissements productions en outre-mer se justifie, d'une part, par le fait que le rythme des installations excède les objectifs fixés par le Grenelle de l'environnement et, d'autre part, par le coût engendré par cette niche fiscale.

a) Un rythme des installations qui excède les objectifs fixés

L'exclusion du secteur photovoltaïque de la défiscalisation des investissements productifs se justifie par le rythme élevé d'équipement des collectivités territoriales d'outre-mer. En effet, François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat a indiqué, lors des débats à l'Assemblée nationale, que « les investissements agréés sur le photovoltaïque, hors opérations de plein droit, représentaient 81 millions d'euros en 2006, 134 millions en 2007, près de 200 millions en 2008, près de 430 millions en 2009 et 2,6 milliards, pour les demandes en cours d'instruction, en 2010 ».

Ainsi, les objectifs fixés par le Grenelle de l'environnement pour 2020 pourraient être atteints dès 2011. Au regard de cette évolution, il apparaissait impératif de réduire les incitations fiscales à l'installation de panneaux photovoltaïques en outre-mer. Comme l'énonce l'avis précité de la CRE du 31 août 2010, « si [l'obligation d'achat pour les installations photovoltaïques outre-mer] devait être maintenue, l'éligibilité des projets aux dispositifs de défiscalisation applicables aux investissements en outre-mer [...] pourrait être abrogée ».

Le Gouvernement reprend par ailleurs l'argument avancé par la CRE, selon lequel « la capacité de production en attente de raccordement au réseau excède la demande locale en électricité et la limite technique d'acceptabilité des énergies intermittentes par les réseaux est dépassée. Cette situation est porteuse de risques pour la sécurité d'approvisionnement ».

Votre rapporteur général a pu constater l'absence de consensus sur le volume réel des capacités de production en attente de raccordement au réseau ou sur la limite effective d'énergies renouvelables pouvant être supportées par le réseau électrique.

Toutefois, il n'est pas contestable que le rythme très élevé des installations photovoltaïques en outre-mer est supérieur aux objectifs initialement fixés. Par conséquent, la question de savoir si la limite acceptable par les réseaux d'électricité locaux est déjà dépassée ou ne le sera que dans les années à venir ne constitue pas le fondement de la mesure proposée par le présent dispositif.

En outre, par l'adoption de l'amendement proposé par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a prévu la création d'une commission, composée d'élus et de représentants de l'administration, qui permettra d'établir un diagnostic partagé et objectif de la situation du photovoltaïque en outre-mer.

Votre rapporteur général salue cette initiative qui permet à la fois de traiter le problème urgent de « l'explosion » de la dépense fiscale liée au photovoltaïque en outre-mer et d'ouvrir une perspective de révision du dispositif au regard des conséquences qu'il aura sur les économies ultramarines.

b) Un coût excessivement élevé

D'après les informations transmises par le Gouvernement, le coût de la défiscalisation outre-mer appliquée aux installations photovoltaïques s'élève à 230 millions d'euros. Le gain résultant de leur exclusion du dispositif sera donc de 230 millions d'euros par an, à compter de l'année 2012.

Or, l'ensemble de la défiscalisation des investissements productifs, impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés confondus, coûtait, en 2010, 1,1 milliard d'euros d'après le projet annuel de performances « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances. Le secteur photovoltaïque est donc aujourd'hui, à lui seul, responsable de plus de 20 % du coût total de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer, ce qui paraît totalement disproportionné par rapport à l'importance de cette activité dans les économies locales.

Ce phénomène est révélateur de transferts d'investissements qui ont pu avoir lieu au détriment d'autres secteurs productifs, du fait de l'excessive attractivité du secteur photovoltaïque. En effet, les investisseurs en outre-mer ont privilégié le photovoltaïque, secteur peu risqué du fait des tarifs de rachat par EDF, à des investissements productifs dans des entreprises intervenant dans d'autres secteurs. L'exclusion des installations photovoltaïques du dispositif de défiscalisation devrait remédier à cette situation.

Enfin, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, une partie du coût total de la défiscalisation outre-mer appliqué aux installations photovoltaïques résulte de dérives dans la mise en oeuvre du dispositif, c'est-à-dire d'entreprises locales qui surfacturaient leurs investissements pour obtenir des montants en défiscalisation très supérieurs à ce qu'ils auraient dû être. On peut regretter que les contrôles administratifs n'aient pas été plus vigoureux pour empêcher ce genre de pratiques. Toutefois, c'est essentiellement la progression rapide du nombre d'installations photovoltaïques en outre-mer qui explique la croissance du coût du dispositif et non les dérives auxquelles il a pu donner lieu.

c) Une mesure qui ne devrait pas empêcher le développement du photovoltaïque en outre-mer

Le dispositif proposé par le présent article réduira le rythme de croissance de la production d'énergie photovoltaïque en outre-mer. C'est son objectif. Il ne devrait toutefois pas empêcher qu'elle continue, à une vitesse moins rapide.

En effet, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le coût des installations photovoltaïques diminue rapidement. Par conséquent, le tarif de rachat applicable en outre-mer, fixé à 35 centimes d'euros par kilowattheure rendra de plus en plus rentable l'exploitation d'installations qui coûteront, elles, de moins en moins cher.

La commission prévue par le présent article grâce à l'amendement proposé par le Gouvernement et adopté à l'Assemblée nationale permettra en outre de clarifier les perspectives d'évolution de la filière photovoltaïque, une fois supprimée son éligibilité à la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer.

C. LE GAIN FISCAL RÉSULTANT POUR L'ETAT DU DISPOSITIF

Il ressort de ces éléments et des informations recueillies par votre rapporteur général que le gain fiscal total résultant pour l'Etat du dispositif du présent article peut être évalué à  157 millions d'euros en 2011, 850 millions d'euros en 2012 et  1,05 milliard d'euros à compter de 2013, comme le détaille le tableau ci-dessous.

Gain fiscal résultant pour l'Etat du présent article

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

Exclusion du photovoltaïque de la défiscalisation des investissements en outre-mer

0

230

230

Réduction du crédit d'impôt en faveur des équipements photovoltaïque de 50% à 25%

150

600

800

Exclusion du champ de réduction de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur la fortune des activités de production d'énergie photovoltaïque

7

20

20

Exclusion des dépenses de parement du champ du CIDD128(*)

nc

nc

nc

Total

157

850

1 050

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 bis (nouveau) (Art. 5 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) - Modalités de fixation du niveau de la contribution au service public de l'électricité

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Michel Diefenbacher, propose de modifier les modalités de fixation du niveau de la contribution au service public de l'électricité (CSPE). Ainsi, il tend à supprimer la disposition relative à la prorogation automatique de l'arrêté de l'année précédente fixant le montant de la CSPE en cas d'absence de nouvel arrêté et dispose que, en cas de carence du ministre chargé de l'énergie, le montant de la CSPE est revalorisé à hauteur du montant proposé par la commission de régulation de l'énergie (CRE), dans une certaine limite.

I. LA CONTRIBUTION AU SERVICE PUBLIC DE L'ÉLECTRICITÉ : LES PRINCIPES ET LA PRATIQUE

A. LA CSPE, UNE COMPENSATION ENCADRÉE PAR DES PRINCIPES CONTRADICTOIRES

1. La compensation des charges de service public

La contribution au service public de l'électricité (CSPE) a été créée par l'article 5 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Celle-ci apparaît régie par des principes contradictoires, signes d'une certaine hésitation du législateur au moment de définir la nature même du service public de l'électricité et les conséquences financières qui doivent en découler.

Ainsi, le régime de la CSPE dispose :

- d'une part, que « les charges imputables aux missions de service public assignées aux opérateurs électriques sont intégralement compensées » ;

- d'autre part, que la CSPE est plafonnée, la contribution applicable à chaque kilowattheure ne peut dépasser « 7 % du tarif de vente du kilowattheure, hors abonnement et hors taxes, correspondant à une souscription d'une puissance de 6 kVA sans effacement ni horosaisonnalité ». En outre, le montant de la contribution ne peut excéder 500 000 euros par site de consommation129(*). Enfin, le montant total dû au titre de la CSPE par toute société industrielle consommant plus de 7 gigawattheures d'électricité par an est plafonné à 0,5 % de sa valeur ajoutée130(*).

Les charges de service public compensées par la CSPE

Aux termes de l'article 5 de la loi n° 2000-108 précité, comprennent :

a) En matière de production d'électricité :

1° Les surcoûts qui résultent, le cas échéant, de la mise en oeuvre de la procédure d'appel d'offres en cas d'insuffisance d'investissements de production par les opérateurs ou des surcoûts résultant du rachat obligatoire à un tarif préférentiel de l'électricité produite par certaines filières (en particulier pour les filières liées au développement durable) par rapport aux coûts évités à Electricité de France (EDF) ou, le cas échéant, à ceux évités aux distributeurs non nationalisés (DNN) qui seraient concernés ;

2° Les surcoûts de production dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental qui, en raison des particularités du parc de production inhérentes à la nature de ces zones, ne sont pas couverts par la part relative à la production dans les tarifs réglementés de vente d'électricité ou par les éventuels plafonds de prix prévus par le I de l'article 4 de la présente loi ;

b) En matière de fourniture d'électricité :

1° Les pertes de recettes et les coûts supportés par les fournisseurs d'électricité en raison de la mise en oeuvre de la tarification spéciale « produit de première nécessité » ;

2° Les coûts supportés par les fournisseurs d'électricité en raison de leur participation au dispositif institué en faveur des personnes en situation de précarité énergétique.

La CSPE doit également couvrir le budget du médiateur de l'énergie et les frais de gestion engagés

Source : loi n° 2000-108 du 10 février 2000

2. La détermination de la CSPE

Sur la base de ces principes, l'article 5 de la loi du 10 février 2000 précitée prévoit que les charges sont calculées sur la base d'une comptabilité appropriée131(*) tenue par les opérateurs qui les supportent, c'est-à-dire, en pratique, les opérateurs « historiques » (EDF et les DNN).

La compensation de ces charges, au profit des opérateurs qui les supportent, est assurée par la CSPE, due par les consommateurs finals d'électricité installés sur le territoire national, dont le montant est calculé au prorata de la quantité d'électricité consommée (dans la limite, le cas échéant, des plafonds susmentionnés).

Le ministre chargé de l'énergie arrête ce montant sur proposition de la CRE, effectuée annuellement. Le montant de la contribution annuelle, fixé pour une année donnée, est applicable aux exercices suivants à défaut d'entrée en vigueur d'un nouvel arrêté pour l'année considérée.

B. UNE PRATIQUE SYSTÉMATIQUE DE NON COMPENSATION DE L'INTÉGRALITÉ DES CHARGES QUI TEND À DEVENIR INSUPPORTABLE

1. Le mécanisme de report de charges

Du fait de ce fonctionnement, un mécanisme de report de charges figure à l'article 5 de la loi du 10 février 2000.

Ainsi, lorsque le montant des contributions collectées ne correspond pas au montant constaté des charges de l'année, la régularisation intervient l'année suivante au titre des charges dues pour cette année.

De plus, si les sommes dues ne sont pas recouvrées au cours de l'année, elles sont ajoutées au montant des charges de l'année suivante.

2. Ses effets, présents et à venir

C'est ainsi que le déficit s'est creusé d'année en année, le niveau de la CSPE et les plafonnements évoqués précédemment ne permettant pas de faire face aux charges de service public énumérés ci-dessus.

Il est à noter que ce déficit est supporté par le seul groupe EDF, les « petits » opérateurs étant servis en priorité132(*).

Selon les éléments transmis à votre rapporteur général, le déficit subi par cette entreprise a évolué, dans la période récente, de la façon suivante :

Source : EDF

Cette situation devrait empirer dans les années à venir, sous l'effet de la très forte croissance prévisible des charges liées aux tarifs de rachat préférentiels dont bénéficie la filière de production d'électricité photovoltaïque. Ainsi, alors que la charge actuelle à compenser à ce titre est de l'ordre de 300 millions d'euros, ce chiffre devrait atteindre 2 milliards d'euros d'ici à 2014.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Diefenbacher, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, tend à réviser les règles de détermination de la CSPE.

A. L'ÉVOLUTION DE LA CSPE EN CAS DE CARENCE DU MINISTRE CHARGÉ DE L'ÉNERGIE

Il traite, tout d'abord, de l'hypothèse de la carence du ministre chargé de l'énergie relative à la prise de l'arrêté modifiant le niveau de la CSPE en fonction de l'évolution des charges constatées par la CRE.

Ainsi, son 1° du I tend à supprimer la dernière phrase du douzième alinéa de l'article 5 de la loi n° 200-108 précité, aux termes de laquelle le montant de la contribution annuelle, fixé pour une année donnée, est applicable aux exercices suivants à défaut d'entrée en vigueur d'un nouvel arrêté pour l'année considérée.

Son 2° du I insère un alinéa dans ce même article, disposant que si le ministre chargé de l'énergie ne prend pas d'arrêté fixant le montant de la contribution due pour une année donnée avant le 31 décembre de l'année précédente, le montant proposé par la CRE entre en vigueur le 1er janvier. Il s'agit donc d'un pouvoir administratif par défaut conféré au régulateur, dans une double limite :

- celle du pouvoir du ministre, dont les actes restent d'une force supérieure à celle de la CRE ;

- celle de l'augmentation, limitée à 0,003 euro par Kwh par rapport au montant applicable avant cette date.

B. LA SUPPRESSION D'UN PLAFONNEMENT DE LA CSPE

Le 3° du I propose de supprimer le treizième alinéa du même article, c'est-à-dire le plafonnement de la CSPE à 7 % du prix de vente de l'électricité.

En revanche, les autres plafonnements susmentionnés, de 500 000 euros par site de consommation et de 0, 5 % de la valeur ajoutée, ne sont pas visés par le dispositif.

Enfin, le II du présent article tend à ce que l'ensemble de ces dispositions soient applicables à la fixation du montant de la contribution pour l'année 2011.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA NÉCESSAIRE VÉRITÉ DES COÛTS

Tout d'abord, votre rapporteur général ne peut que reconnaître la nécessité que la CSPE reflète au mieux le coût réel des charges de service public qu'elle est censée couvrir intégralement aux termes mêmes de la loi du 10 février 2000.

D'une part, il est anormal qu'une seule entreprise et ses actionnaires (au premier rang desquels figure l'Etat) aient à subir les lourdes conséquences financières de la carence des gouvernements successifs à adapter en temps et en heure le niveau des contributions.

D'autre part, dans un domaine où les prix français sont sous étroite surveillance communautaire, il est clair d'une décorrélation durable et croissante de la CSPE et de ces charges ne renforce pas la position française sur ce dossier.

De ce point de vue, l'initiative de notre collègue député Michel Diefenbacher apparaît bienvenue.

B. D'UTILES GARDE-FOUS POUR ASSURER LA TRANSITION

Malgré ces propos liminaires, le dispositif proposé paraît également pertinent dans sa progressivité. Si le principe du rattrapage est fixé, la trajectoire limite de manière raisonnable la progression annuelle de la CSPE à 0,003 euro par Kwh.

De fait, nos concitoyens et nos industriels, déjà inquiets des conséquences de la libéralisation du marché de l'électricité, dont prend acte et que traduit en droit national le projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME), ne comprendraient pas une augmentation trop brutale du prix de l'électricité, aussi légitime soit-elle.

Toutefois, si le dispositif proposé supprime le plafond de 7 % du prix de l'électricité applicable à l'ensemble des consommateurs, il ne remet pas en cause les deux autres plafonds, concernant plus particulièrement certains industriels, de 500 000 euros par site de consommation et de 0,5 % de la valeur ajoutée.

Or, si ce dernier plafond paraît proportionné, le plafond de 500 000 euros en valeur absolue, qui n'a pas varié depuis son instauration en 2003, pourrait être revu alors qu'un effort va être demandé à tous133(*). Un élargissement de l'assiette de la CSPE au travers de l'augmentation de ce plafond permettrait de limiter l'augmentation qui s'appliquera aux consommateurs plus modestes, professionnels comme particuliers.

C'est pourquoi votre commission propose un amendement tendant à de porter ce plafond à 600 000 euros et à l'indexer, pour l'avenir, sur l'évolution de l'indice des prix hors tabac.

C. LA RESPONSABILITÉ DU POLITIQUE DANS CE NOUVEAU SYSTÈME

Même dans un système donnant en apparence une responsabilité accrue au régulateur, dont les recommandations vaudront décision en cas de carence du ministre, la responsabilité de l'évolution de la CSPE demeurera essentiellement politique.

De ce point de vue, la perception de nos concitoyens rejoint la réalité car les charges que doit compenser la CSPE sont la résultante directe de choix politiques :

choix sociaux, lorsqu'il s'agit d'assurer l'accès à l'électricité à des tarifs préférentiels pour les plus démunis ;

choix énergétiques surtout, lorsqu'il s'agit, par exemple, d'assurer la montée en puissance de telle ou telle filière.

Le dispositif actuel était biaisé car il permettait aux pouvoirs publics de lancer des chantiers apparemment populaires en en faisant supporter le coût, non aux consommateurs-électeurs comme il aurait été logique (et même légal) de le faire, mais à une seule entreprise. Aussi solide que soit EDF, ce scénario ne pouvait pas continuer de façon durable.

Désormais, grâce au dispositif proposé, les choix des pouvoirs publics tiendront peut-être davantage compte des coûts qu'il faudra réellement faire supporter aux Français. Cela devrait notamment conduire les gouvernements à se poser plus régulièrement la question de la pertinence des tarifs de rachat imposés dont bénéficient certaines filières de production d'électricité, comme l'éolien ou le photovoltaïque.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14 (Art. 199 terdecies-0 A, 885-0 V bis et 1763 C du code général des impôts, L. 214-41, L. 214-41-1 et L. 214-41-2 (nouveau) du code monétaire et financier) - Aménagement des réductions d'impôt sur le revenu et d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de la souscription au capital de PME et d'entreprises innovantes

Commentaire : le présent article tend à proroger la réduction d'impôt sur le revenu dite « Madelin » au titre des souscriptions dans certains fonds d'investissements. A cette occasion, il propose de revoir le régime des investissements directs ou indirects dans des PME permettant aux souscripteurs de bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu ou d'impôt de solidarité sur la fortune.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES RÉDUCTIONS D'IMPÔT SUR LE REVENU ET D'IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE AU TITRE DES SOUSCRIPTIONS AU CAPITAL DE PME

Comme cela a déjà été décrit dans le commentaire de l'article 2 bis du présent projet de loi de finances, l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts prévoit une réduction de 25 % de l'impôt sur le revenu (dite réduction « Madelin ») au titre de la souscription au capital de petites et moyennes entreprises (PME) non cotées. Les montants des souscriptions sont retenus dans la limite d'un plafond de 20 000 euros pour les contribuables célibataires et de 40 000 euros pour les couples. La fraction des versements annuels qui excède ces limites ouvre droit à la réduction d'impôt au titre des quatre années suivantes134(*).

Par ailleurs, l'article 16 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) a instauré une réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) afin d'encourager le même type d'investissements135(*). Cet avantage (dit « ISF-PME ») est plus élevé que la réduction d'impôt « Madelin », tant en taux (75 %) qu'en plafond (50 000 euros de réduction d'impôt).

Ces deux dispositifs concernent les souscriptions au capital de PME opérationnelles, non cotées, soumises à l'impôt sur les sociétés ou équivalent, et ayant leur siège social dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale136(*). La réduction est conditionnée à l'engagement de conserver les parts reçues en contrepartie pendant cinq ans.

Les réductions s'appliquent également dans les mêmes conditions aux souscriptions au capital de sociétés respectant toutes les conditions précitées à l'exception de celles relatives à l'activité et dont l'objet social exclusif est de détenir des participations dans des sociétés exerçant une activité opérationnelle. La réduction s'applique alors à hauteur des versements effectués par la société interposée au titre de souscriptions au capital de PME éligibles en direct. L'obligation de conservation s'applique au niveau de la holding comme du contribuable.

L'encadrement des holdings ISF-PME

Adopté à l'initiative de notre collègue Philippe Adnot, l'article 106 de la loi de finances pour 2009 a encadré les conditions d'éligibilité de ces holdings afin de lutter contre les abus de certains gestionnaires de ces véhicules, qui permettent de bénéficier de la réduction d'impôt à hauteur de 75 %.

Ainsi, pour les versements effectués à compter de la date limite de dépôt de la déclaration au titre de l'année 2009, une holding est éligible si elle ne compte pas plus de cinquante associés ou actionnaires, si elle a exclusivement pour mandataires sociaux des personnes physiques et si elle n'accorde aucune garantie en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions ni aucun mécanisme automatique de sortie au terme de cinq ans.

Le coût de ces dispositifs est évalué à :

230 millions d'euros pour la réduction d'IR « Madelin » ;

550 millions d'euros pour la réduction ISF-PME au titre des investissements directs ou au travers de holdings.

B. LES FONDS D'INVESTISSEMENT OUVRANT DROIT À UNE RÉDUCTION D'IMPÔT

1. Les fonds communs de placement à risques (FCPR)

Définis à l'article L. 214-36 et suivants du code monétaire et financier, les fonds communs de placement à risque (FCPR) ont leur actif constitué à 50 % au moins de titres participatifs ou donnant accès directement ou indirectement au capital de sociétés non cotées.

L'article 163 quinquies B du code général des impôts précise que, pour les FCPR dits « fiscaux » (dont les porteurs bénéficient d'une exonération des produits et plus-values sous réserve d'être réinvestis pendant la durée de conservation des parts, fixée à cinq ans), ce quota s'entend de sociétés ayant leur siège dans un Etat membre de la Communauté européenne, ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, qui exercent une activité mentionnée à l'article 34 et qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou y seraient soumises dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France.

2. Les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI)

Définis à l'article L. 214-41 du code monétaire et financier, les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) doivent avoir leur actif constitué pour 60 % au moins de valeurs mobilières, parts de SARL et avances en compte courant, dont au moins 6 % dans des entreprises dont le capital est compris entre 100 000 et deux millions d'euros, émises par des sociétés autonomes de l'Union européenne, soumises à l'impôt sur les sociétés, comptant moins de 2 000 salariés et :

présentant un caractère innovant, c'est-à-dire ayant réalisé, au cours des trois derniers exercices précédents, des dépenses de recherche donnant accès au régime du crédit d'impôt recherche (CIR) d'un montant au moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé réalisé au cours de ces trois exercices ;

- ou justifiant de la création de produits, procédés ou techniques dont le caractère innovant et les perspectives de développement économiques sont reconnus par OSEO innovation.

Sont admis au quota de 60 % des FCPI :

- les titres participatifs et les titres émis par des sociétés non cotées ;

- les parts de SARL ou de sociétés étrangères dotées d'un statut équivalent ;

- les avances en compte courant consenties à des sociétés éligibles dans lesquelles le fonds détient au moins 5 % du capital, dans la limite de 15 % ;

- les parts ou titres émis par des sociétés non cotées dont l'objet exclusif est d'investir dans des sociétés « innovantes » et dont les emprunts d'espèce sont inférieurs à 10 % de leur situation nette comptable ;

les titres admis aux négociations sur un marché financier d'un État de l'EEE, émis par des sociétés innovantes dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d'euros ou par des sociétés dont l'objet principal est la détention de participations financières, dans la limite de 20 % de l'actif du fonds pour les titres admis aux négociations sur un marché réglementé.

3. Les fonds d'investissement de proximité (FIP)

Aux termes de l'article L. 214-41-1 du même code, les fonds d'investissement de proximité (FIP) sont des FCPR dont l'actif est constitué, pour 60 % au moins de valeurs mobilières, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant (dont au moins 10 % dans des nouvelles entreprises exerçant leur activité ou juridiquement constituées depuis moins de cinq ans) émises par des PME ayant leur siège dans un État membre de l'EEE qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou en seraient passibles dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France.

Ces PME doivent notamment exercer leurs activités principalement dans des établissements situés dans une zone géographique choisie par le fonds et limitée au maximum à quatre régions limitrophes, ou, lorsque cette condition ne trouve pas à s'appliquer, y avoir établi leur siège social. Le fonds peut également choisir une zone géographique constituée d'un ou de plusieurs départements d'outre mer. La société peut être une holding si elle détient exclusivement des titres de sociétés éligibles.

Sont également prises en compte dans le calcul du quota de 60 %, dans la limite de 10 % de l'actif, les parts de FCPR et les actions de sociétés de capital-risque à concurrence du pourcentage d'investissement dans les sociétés éligibles, dans la limite de 20 % de l'actif, les titres admis aux négociations sur un marché financier émis par des sociétés de faible capitalisation, et les participations versées à des sociétés de caution mutuelle ou à des organismes de garantie intervenant dans la zone géographique choisie par le fonds.

4. Les réductions d'impôts

a) Les réductions d'impôts sur le revenu

Aux termes des VI et VI bis de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, les FCPI et les FIP ouvrent chacun droit à une réduction d'impôt sur le revenu à hauteur de 25 % du montant de la souscription dans la limite d'un plafond de 12 000 euros pour un célibataire et 24 000 euros pour un couple marié.

Cet avantage est conditionné à un engagement du porteur de conserver les parts pendant cinq ans au moins à compter de la souscription et de détenir, avec son conjoint et leurs descendants et ascendants, plus de 25 % des droits dans les bénéfices de sociétés dont les titres figurent à l'actif du fonds ou de les avoir détenus à un moment quelconque au cours des cinq années précédant la souscription des parts de fonds ou l'apport des titres. Enfin, le porteur de parts ne doit pas posséder, directement ou par personne interposée, plus de 10 % des parts du fonds, étant précisé qu'en outre le porteur de parts, son conjoint et leurs descendants et ascendants ne doivent pas détenir ensemble plus de 10 % des parts du fonds.

Un dispositif spécifique pour les investissements en Corse

Selon les dispositions du VI ter du même article du code général des impôts, les contribuables domiciliés fiscalement en France peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 50 % des souscriptions en numéraire de parts de FIP dont l'actif est constitué pour 60 % au moins de valeurs mobilières, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant émises par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés en Corse.

b) La réduction d'ISF

La réduction d'ISF-PME s'applique à hauteur de 50 % des versements effectués au profit d'un FCPR fiscal137(*) ou allégé, d'un FCPI ou d'un FIP, sous réserve que 20 % de son actif pour les FIP et 40 % pour les FCPI et FCPR soient composés de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de sociétés de moins de cinq ans. Le montant du plafond de la réduction obtenu au travers d'un ou plusieurs fonds a été fixé à 20 000 euros.

La réduction s'applique dans la limite de la proportion de l'actif du fonds investie en titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de sociétés éligibles en direct, préalablement fixée par le fonds. Les taux de réduction effectifs aujourd'hui constatés sont de 30 % ou 35 % (le quota d'investissement en entreprises éligibles à l'investissement direct est de 60 % ou 70 %).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE RECENTRAGE DES INVESTISSEMENTS ÉLIGIBLES AUX RÉDUCTIONS D'IMPÔTS

Le I du présent article propose de modifier
l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts relatif aux réductions d'impôts « Madelin », son II tendant à modifier l'article 885-0 V bis régissant le dispositif ISF-PME.

1. Le resserrement des activités éligibles 

Il est, tout d'abord, proposé de modifier pour l'ensemble de ces réductions d'impôts, la condition relative à l'exercice exclusif d'une activité opérationnelle.

Ainsi, si les activités industrielles, commerciales, artisanales et agricoles resteraient éligibles, seraient désormais exclues :

l'ensemble des activités immobilières138(*). Toutefois, une exception est prévue pour les entreprises solidaires qui exercent une activité de gestion immobilière à vocation sociale ;

les activités financières qui étaient jusqu'alors expressément éligibles pour la réduction d'impôt Madelin ;

les activités procurant des revenus garantis à raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat de la production. Il s'agit, en particulier, d'activités de production d'électricité éolienne ou photovoltaïque. L'objet de cette exclusion consiste à ne pas ajouter un avantage fiscal à l'obligation de rachat d'EDF à un tarif élevé139(*), tant sur les plans des principes relatifs au non-cumul des avantages, que parce que les réductions d'impôt ont vocation à inciter à une prise de risque. Une exclusion expresse des activités d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil est ajoutée par l'article 13 du présent projet de loi de finances.

2. L'exclusion de sociétés à raison de la nature de leurs actifs

Par ailleurs, il est proposé d'ajouter au sein des articles 199 terdecies-0 A et 885-0 V bis précités un alinéa dont l'objet serait d'exclure de ces avantages fiscaux les sociétés dont l'actif est constitué de façon prépondérante :

de métaux précieux, d'oeuvres d'art, d'objets de collection, d'antiquités ;

de chevaux de courses ou de concours ;

de vins ou d'alcools. Il est à noter qu'une exception est prévue pour permettre l'éligibilité des sociétés dont l'objet même de l'activité consiste en la consommation ou la vente au détail de vins ou d'alcools, ce qui permet de maintenir dans le champ des avantages les entreprises de dégustation et les restaurateurs et cavistes qui rempliraient la condition d'actifs prépondérants compte tenu de la valeur des vins et alcools.

L'objet est, à chaque fois, de ne pas favoriser l'investissement dans des sociétés ne présentent pas de risque et peuvent même ouvrir la porte à de véritables détournements de la loi (en particulier lorsque leur véritable objet est la conservation et l'entretien d'actifs divers sans exercer d'activité réelle).

3. La généralisation et le renforcement des clauses anti-abus

a) L'exclusion des garanties en capital

Le présent article propose, par ailleurs, de renforcer la condition selon laquelle la société bénéficiaire des versements ne peut accorder aucune garantie en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions.

Alors que cette condition s'applique, jusqu'ici, aux holdings ISF-PME, il est proposé de compléter la rédaction des articles 199 terdecies-0 A et 855-0 V bis précité de façon à :

- s'agissant de cette réduction d'impôt, l'appliquer également aux sociétés bénéficiaires d'investissements directs ;

étendre l'ensemble de ces dispositions à la réduction d'impôt « Madelin ».

De plus, pour les deux mécanismes, il est proposé d'allonger de cinq ans à dix ans le délai au cours duquel les remboursements d'apports donnent lieu à reprise de l'avantage fiscal. Ces remboursements seraient donc proscrits jusqu'au 31 décembre de la dixième année suivant celle de la souscription, tout en l'étendant aux remboursements qui ne sont pas en numéraire.

Deux mesures de coordination complèteraient ces dispositions :

- d'une part, pour la réduction d'impôt « Madelin » qui prévoit que l'avantage n'est pas remis en cause en cas de donation à une personne physique sous réserve de poursuivre l'engagement initial, la non remise en cause serait conditionnée au fait que le donataire ne bénéficie pas du remboursement des apports avant le même terme ;

- d'autre part, l'harmonisation des rédactions des deux dispositifs pour ce qui concerne la non-remise en cause de l'avantage en cas de remboursement pour cause de liquidation judiciaire de la société.

b) L'exclusion des souscriptions précédées de remboursements d'apports

Par ailleurs, il est proposé d'exclure de ces deux avantages fiscaux les souscriptions réalisées par un contribuable dans les douze mois suivant le remboursement, par la société bénéficiaire, de ses apports précédents.

La logique de cette disposition est qu'une société qui a remboursé des apports dans l'année qui précède est réputée ne pas connaître de problème de financement.

c) L'exclusion des souscriptions donnant lieu à des contreparties

De plus, il est proposé d'ajouter aux articles précités du code général des impôts régissant ces deux dispositifs une mention selon laquelle « les souscriptions au capital de la société confèrent aux souscripteurs les seuls droits résultant de la qualité d'actionnaire ou d'associé, à l'exclusion de toute autre contrepartie notamment sous la forme de tarifs préférentiels ou d'accès prioritaire aux biens produits ou aux services rendus par la société ».

Il s'agit, par cette rédaction large, d'éviter des abus constatés notamment dans le domaine des services hôteliers et touristiques haut de gamme.

4. Les dispositions visant à assurer l'absence de cumul du « Madelin » et de l'ISF-PME avec d'autres avantages fiscaux

Le présent article propose la suppression de toutes les possibilités de cumul des avantages fiscaux « Madelin » et ISF-PME sur une même assiette, en modifiant la liste des exclusions figurant au III de l'article 199 terdecies-O A pour la réduction d'impôt « Madelin » et en la transposant à la réduction d'ISF.

Ainsi, aux termes d'un nouveau paragraphe VI quater de l'article 199-terdecies 0-A du code général des impôts (dont le III serait supprimé par coordination) et d'un nouvel alinéa du V de l'article 885-0 V bis du même code, le « Madelin » et l'ISF-PME ne pouraient être cumulés :

- comme actuellement, ni avec le maintien des déductions des intérêts d'emprunts contractés pour souscrire au capital d'une société nouvelle (article 83-2° quater) ni avec les avantages associés aux PEA ou aux plans d'épargne salariale :

- ni avec la réduction d'impôt en faveur des logements outre-mer (article 199 undecies A) ;

- ni avec les réductions d'impôt au titre des investissements productifs outre-mer (article 199 undecies B), des emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise (article 199 terdecies-0 B), des souscriptions au capital de Sofica (article 199 unvicies), des souscriptions au capital de Sofipêche (article 199 quatervicies), de la déduction des intérêts d'emprunt contractés pour souscrire au capital d'une société coopérative de production (article 83-2° quinquies).

Bien entendu, comme actuellement, les deux dispositifs resteraient exclusifs l'un de l'autre.

Ces dispositions s'appliqueraient tant pour les investissements directs que pour les investissements intermédiés.

B. L'HARMONISATION DES RÉGIMES « MADELIN » ET « ISF-PME »

Le présent article propose, par ailleurs, d'harmoniser sur plusieurs points les dispositifs « Madelin » et ISF-PME.

1. Le respect des contraintes communautaires en matière d'aides d'Etat

Il est ainsi proposé de soumettre les sociétés bénéficiaires des versements donnant droit à l'avantage « Madelin » au respect des contraintes communautaires en matière d'aide d'État, dès lors qu'il constitue une aide indirecte aux entreprises, de la même façon que ce qui existe déjà en matière d'ISF-PME.

A cette fin, il est proposé d'insérer trois alinéas (f, g et h au 2° du I) de l'article 199 terdecies-0 A précité de manière à soumettre les sociétés bénéficiaires des versements, pour l'éligibilité desdits versements à la réduction d'impôt Madelin, aux conditions suivantes :

- être en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les petites et moyennes entreprises ;

- ne pas être qualifiable d'entreprise en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté ou relever des secteurs de la construction navale, de l'industrie houillère ou de la sidérurgie ; ces exclusions étant prévues par les lignes directrices pour le bénéfice des aides d'État autorisées dans les conditions qu'elles fixent ;

- bénéficier d'un montant de versements éligibles à la réduction d'impôt n'excédant pas un plafond fixé par décret. Ce plafond ne peut excéder 1,5 million d'euros par période de douze mois.

Pour les PME ne remplissant pas cumulativement les trois conditions précitées, aux termes d'un un nouveau paragraphe VI quinquies qui serait inséré au sein de l'article 199 terdecies-0 A, le bénéfice de la réduction d'impôt Madelin, de même que celle du « Madelin renforcé », est subordonné au respect des règlements (CE) n° 1998/2006 et n° 1535/2007. La réglementation des aides de minimis prévoit un plafond de 200 000 euros relevé à 500 000 euros jusqu'au 31 décembre 2010, sur une période de trois exercices. Ce plafond s'apprécie en retenant l'ensemble des aides publiques sous quelle que forme que ce soit si elles n'ont pas été notifiées à la Commission européenne ou ne sont pas couvertes par un règlement d'exemption.

2. L'assiette des versements

En outre, il est proposé de modifier la rédaction de l'article 199 terdecies-0 A précité afin de prévoir que, comme pour l'ISF-PME, ce sont les versements qui ouvrent droit à la réduction d'impôt sur le revenu « Madelin », et non pas les souscriptions. Les investissements devraient donc avoir été décaissés pour ouvrir droit à l'avantage.

3. Les conditions spécifiques applicables aux sociétés intermédiaires

Enfin, le même article serait complété pour y introduire le dispositif anti-abus relatif aux holdings que, comme indiqué précédemment, notre collègue Philippe Adnot a mis en place pour l'ISF-PME.

Ainsi, les holdings « Madelin » ne devraient pas compter plus de cinquante associés ou actionnaires et devraient avoir exclusivement pour mandataires sociaux des personnes physiques.

C. LA RÉFORME DES FONDS D'INVESTISSEMENT

Le IV et V du présent article (alinéas 91 à 94) tendant à modifier respectivement l'article L. 214-41 du code monétaire et financier définissant les FCPI et l'article L. 214-41-1 du même code définissant les FIP.

Il s'agit de reconduire ces véhicules (dont, s'agissant du Madelin, l'avantage fiscal s'éteignait le 31 décembre 2010) tout en redéfinissant leurs contraintes d'investissement dans le but d'améliorer leur efficacité économique.

1. Les modifications communes aux FIP et FCPI tendant à renforcer l'efficacité des réductions d'impôt

Les IV et V du présent article proposent tout d'abord d'apporter certaines modifications identiques aux articles L. 214-41 et L. 214-41-1 précités afin d'intégrer, dans les modalités réglementaires d'investissement des fonds, les contraintes qui figuraient pour le bénéfice de la réduction d'ISF.

a) L'intégration dans le calcul des quotas de 60 % de conditions figurant pour l'investissement en direct

En premier lieu, pour être éligibles au quota de 60 % que doivent respecter les FCPI et les FIP, les titres, parts et avances doivent être émis par des sociétés qui respectent les conditions fixées pour le bénéfice des réductions d'impôt applicables aux investissements directs, à savoir :

- la condition d'activité opérationnelle telle que la modifie le présent texte (intégrant, en particulier, les exclusions énumérées ci-dessus) ;

- l'exclusion des sociétés à prépondérance de certains types d'actifs ;

- les conditions selon lesquelles les souscriptions confèrent les seuls droits résultant de la qualité d'actionnaire ou d'associé, à l'exclusion de toute autre contrepartie, et de non-garantie en capital aux associés ou actionnaires, par renvoi au i du 1 du I du même article ;

- ne pas avoir procédé au remboursement, partiel ou total, d'apports dans les douze derniers mois.

b) La condition de compter au moins deux salariés pour l'éligibilité au quota

De plus, il est proposé que, pour être éligibles aux quotas de 60 % les titres, parts et avances doivent être émis par des sociétés qui comptent au moins deux salariés.

Il s'agit évidemment de lutter contre le financement de « coquilles vides ».

c) La création d'un quota de 40 % d'investissement en fonds propres

Le présent article tend à créer, pour les FCPI comme pour les FIP, un quota de 40 % de fonds propres.

Ainsi, l'actif de ces fonds devrait être constitué à 40 % au moins de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital ou de titres reçus en contrepartie d'obligations converties de sociétés respectant les conditions définies pour l'éligibilité au quota de 60 %.

2. Les modifications réglementaires propres à chaque type de fonds

a) La suppression du quota de 6 % des FCPI

Le présent article propose de supprimer, pour les FCPI, le quota de 6 % d'entreprises dont le capital est compris entre 100 000 euros et 2 millions d'euros.

De fait, pour les FCPI, financeurs de l'innovation, un quota fondé sur la capitalisation des entreprises cibles paraissait moins pertinent que le quotas de 60 % de leur actif investi en titres, avances et parts de sociétés opérationnelles innovantes et de 40 % de leur actif constitué de souscriptions au capital et d'obligations converties de même type d'entreprises.

b) La réforme des FIP

Le V du présent article propose une importante modification de la définition des FIP.

Ainsi, alors que cette condition constituait, jusqu'à présent, la raison d'être des FIP, il tendait, dans sa version initiale, à supprimer les critères de localisation géographique des sociétés, car l'évaluation du dispositif a fait apparaître une forte concentration des investissements dans quelques régions.

De plus, il était proposé de supprimer également tout critère d'âge des entreprises, puisque les sociétés éligibles au quota de 60 % ne seront plus tenues d'exercer leur activité ou d'être juridiquement constituées depuis moins de huit ans, et que, de surcroît, le sous-quota de 10 % d'entreprises exerçant ou juridiquement constituées depuis moins de cinq ans est supprimé.

En revanche, d'autres critères apparaissent pour le quota de 60 % des « nouveaux FIP » :

- il est ainsi proposé de supprimer l'éligibilité au quota des parts de FCPR et sociétés de capital risque (SCR) et des participations versées à des sociétés de caution mutuelle ou à des organismes de garantie intervenant dans la zone géographique choisie par le fonds ;

- et, surtout, les sociétés éligibles au quota devraient être en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État visant à promouvoir les investissements en capital dans les PME, par renvoi aux f, g et h du 1 du I de l'article 885-0 V bis.

Les FIP deviendraient donc des véhicules investissant à hauteur d'au moins 60 % de leur actif dans des PME opérationnelles en amorçage, démarrage ou expansion et dont au moins 40 % de leur actif est constitué de souscriptions au capital et d'obligations converties de même type d'entreprises.

3. L'application des réductions d'impôt « Madelin » et ISF-PME aux nouveaux fonds

a) La réduction d'impôt sur le revenu

Il est proposé de proroger la réduction d'impôt sur le revenu applicable aux souscriptions de parts de FCPI et de FIP pour couvrir les versements effectués jusqu'au 31 décembre 2012.

Cette date correspond à l'échéance de l'ensemble du dispositif « Madelin », y compris donc pour les investissements directs140(*).

La rédaction initiale de l'article ne prévoyait pas de prorogation du dispositif « FIP Corse », décrit précédemment, qui arrive à échéance au 31 décembre 2010.

La réduction d'impôt s'appliquerait toujours à 25 % des versements, quels que soient les investissements effectués par le fonds.

Toutefois, deux évolutions visant à durcir le dispositif sont à noter :

- d'une part, comme pour la réduction d'ISF, l'avantage s'appliquerait sur une assiette nette des frais et commissions ;

- d'autre part, le carried interest des FCPI141(*) serait exclu de l'avantage fiscal, comme cela existe déjà pour les FIP et pour l'ensemble du dispositif ISF-PME.

Enfin, aux termes de l'article 58 du présent projet de loi de finances, l'avantage « Madelin » est inclus dans le « rabot » de 10 % des niches fiscales, ce qui ramène l'avantage réel des investisseurs à 22,5 %.

b) La réduction d'ISF

Comme pour l'impôt sur le revenu, il est proposé que les seuls fonds pouvant donner droit à la réduction d'impôt soient des FCPI ou des FIP ; les FCPR fiscaux et allégés en seraient donc désormais exclus.

En outre, il est proposé de supprimer les sous-quotas spécifiques à l'ISF de 20 % ou 40 % de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital ou d'obligations converties de sociétés de moins de cinq ans éligibles en direct. En d'autres termes, il n'y aurait plus de « fonds ISF » soumis à des contraintes spécifiques, les véhicules étant parfaitement harmonisés.

En troisième lieu, si, à l'inverse de la réduction d'IR, un mécanisme de transparence s'applique pour le calcul de l'assiette de l'ISF, le présent article propose de le faire évoluer. Ainsi, alors que, jusqu'à présent, les versements étaient retenus à hauteur de l'actif du fonds investi dans des titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de société éligibles en direct, selon le nouveau régime qu'il est proposé d'inscrire au c du 1 du III de l'article 885-0 V bis précité :

- d'une part, le fonds devrait respecter au minimum le quota de 60 % fixé au code monétaire et financier pour chaque type de fonds ;

- et, d'autre part, les versements nets des frais et commissions servant de base à l'avantage fiscal seraient retenus à proportion du quota d'investissement que le fonds s'engage à atteindre.

Par coordination, les délais d'investissements fixés pour atteindre le taux s'appliqueront au quota minimum de 60 % et non plus à la proportion de l'actif représentatif de souscriptions au capital de sociétés éligibles en direct.

c) L'application des seuils communautaires

Actuellement, le bénéfice de la réduction d'ISF est soumis pour le bénéficiaire des investissements, soit au respect des règles de minimis, soit à un plafond fixé par décret dans la limite de 1,5 million d'euros pour les investissements réalisés dans des PME éligibles en phases d'amorçage, de démarrage ou d'expansion. Ce plafond a été fixé à 1,5 million d'euros, mais relevé à 2,5 millions d'euros pour la période allant du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2010.

Il est proposé que le bénéfice des avantages fiscaux soit placé sous le régime de minimis lorsque les titres des sociétés éligibles ne respectent pas cumulativement les trois conditions relatives à la phase de développement. Cela sous-entend que, dans le cas contraire, le plafond fixé par décret pour les investissements en direct devrait trouver à s'appliquer.

S'agissant des FCPI, il est prévu, symétriquement, que l'avantage soit subordonné, jusqu'à une date fixée par décret, soit au respect des plafonds de minimis, soit au plafond, plus élevé, fixé par décret pour les investissements en direct. Le bénéfice de ce dernier plafond serait accessible aux seules sociétés éligibles au quota réglementaire de 60 % qui respectent les trois conditions relatives à la phase de développement et qui, par ailleurs, remplissent les critères de la PME au sens communautaire.

D. LES OBLIGATIONS D'INFORMATION ET L'ENCADREMENT DE LA RÉMUNÉRATION DES INTERMÉDIAIRES

Le présent article propose de généraliser les obligations d'information introduites par l'article 20 de la loi de finances pour 2010, adopté à l'initiative du président Jean Arthuis, et de doubler le montant plafond des amendes et pénalités prévues à l'article 1763 C du code général des impôts.

1. Les délais d'investissement

Pour mémoire, l'article 20 de la loi de finances pour 2010, reprenant la proposition de loi que le Sénat avait adopté, le 29 juin 2009, à l'initiative de notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances, visait principalement à accélérer l'investissement des fonds d'investissement permettant à leurs souscripteurs de bénéficier d'une réduction d'IR ou d'ISF. Il prévoit que les fonds doivent atteindre 50 % du quota d'investissement au terme d'une période de huit mois à compter de la date de clôture de la période de souscription fixée dans le prospectus complet du fonds, et 100 % au plus tard le dernier jour du huitième mois suivant. La période de souscription ne peut excéder huit mois à compter de la date de constitution du fonds, ou huit mois après la promulgation de la loi de finances pour 2010. Ces obligations sont assorties d'une amende à la charge de la société de gestion du fonds de 20 % des montants des investissements qui auraient permis d'atteindre 50 % du quota intermédiaire ou 100 % du quota final aux dates fixées. Le montant de cette amende est toutefois limité à la moitié du montant des sommes qui lui sont dues par le fonds au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux fonds ayant pour objet d'investir plus de 50 % de leur actif au capital de jeunes entreprises innovantes (JEI).

Il est proposé de durcir les conditions d'application de l'amende de 20 %, pour le non respect des délais fixés pour l'impôt sur le revenu et pour l'ISF, en relevant le plafond au montant des sommes qui sont dues à la société de gestion par le fonds au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné. Par coordination, il serait procédé au même relèvement pour le montant plafond de l'amende dont est redevable la société de gestion lorsqu'un FCPR ouvrant droit à l'exonération des produits et plus-values n'a pas atteint son quota d'investissement de 50 %.

2. L'encadrement des frais et commissions et l'obligation d'information préalable à la souscription

a) L'encadrement des frais et commission

Le même article 20 de la loi de finances pour 2010 a également introduit une régulation des frais et commissions des fonds et holdings dans le cadre du dispositif ISF-PME. Selon cet article, un décret devait fixer les conditions dans lesquelles les investisseurs ou porteurs sont informés annuellement du montant détaillé des frais et commissions. Le même texte devait encadrer les frais relatifs à la commercialisation et au placement des actions de la société ou des parts du fonds. Le non respect de ces obligations est assorti d'une pénalité de 1 % du montant de la souscription qui a ouvert droit, pour chaque souscripteur, à la réduction d'impôt pour l'exercice concerné, plafonnée à la moitié du montant des sommes qui lui sont dues au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné.

Le présent article propose de compléter ces dispositions en prévoyant  qu'un décret fixe les conditions dans lesquelles les investisseurs sont informés du montant détaillé des frais et commission par les sociétés intermédiaires, les FCPI et les FIP, y compris pour la réduction « Madelin ».

De plus, pour ces deux réductions d'impôt, la nouvelle rédaction serait plus large, le décret portant sur les frais et commissions directs et indirects et fixe les conditions dans lesquelles tous ces frais sont encadrés.

b) L'obligation d'information préalable à la souscription

L'article 20 de la loi de finances pour 2010 a enfin imposé aux holdings de communiquer à chaque investisseur, avant la souscription de ses titres, un document d'information précisant notamment la période de conservation des titres pour bénéficier de l'avantage fiscal, les modalités prévues pour assurer la liquidité de l'investissement au terme de la durée de blocage, les risques encourus du fait de l'investissement et la politique de diversification des risques, les règles d'organisation et de prévention des conflits d'intérêts, les modalités de calcul et la décomposition de tous les frais et commissions, directs et indirects, et le nom du ou des prestataires de services d'investissement chargés du placement des titres. 

Le présent article propose de compléter ces dispositions en prévoyant l'application de l'obligation aux sociétés intermédiaires qui bénéficient de souscriptions ouvrant droit à la réduction d'impôt « Madelin ». En cas de manquement, aux termes d'un nouvel alinéa inséré au sein de l'article 1763 C du code général des impôts, la société serait redevable d'une amende égale à 10 % du montant des souscriptions qui ont ouvert droit à la réduction d'impôt sur le revenu ou à la réduction d'ISF, plafonnée aux sommes dues à la société au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné.

Les principales dispositions du décret d'application

A l'issue de cette partie, il convient de souligner que, pour avoir tardé à être publié, le décret n° 2010-1311 du 2 novembre 2010 d'application de l'article 20 de la loi de finances pour 2010 (qui doit être complété par un prochain arrêté) semble parfois anticiper sur les modifications législatives proposées par le présent article. Les grands principes de ce dispositif réglementaires sont décrits ci-après.

Tout d'abord, les frais et commissions ne peuvent être prélevés que sur un nombre limité d'exercices (mentionné dans le bulletin de souscription), la rémunération du distributeur étant contractuellement plafonnée par mention manuscrite dans le bulletin de souscription, ce qui devrait sans doute exercer une pression à la baisse de ces frais.

D'autre part, l'investisseur devra être informé par :

- la mise en place d'une typologie des frais et commission, les rendant plus transparents et aisément comparables. Ces informations seront donc présentées de façon normalisée, dans le bulletin de souscription, la notice d'information et le règlement ;

- un tableau synthétique maximum de frais renforcera encore cette comparabilité. De plus, la notice d'information présentera une comparaison normalisée de la valeur liquidative des parts attribuées au souscripteur selon trois scenarii de performance, ainsi que des frais de gestion et de distribution prélevés et du coût pour l'investisseur du carried interest.

3. La création d'une obligation de transmission d'un état récapitulatif des sociétés financées

Enfin, alors que rien de tel n'était prévu par l'article 20 de la loi de finances pour 2010, le présent article propose de créer une nouvelle obligation à la charge des intermédiaires afin que l'administration fiscale puisse avoir connaissance des investissements réalisés au titre de l'emploi des sommes versées donnant lieu à une réduction d'impôt.

Les intermédiaires devraient ainsi envoyer annuellement un état récapitulatif des sociétés financées, des titres détenus ainsi que des montants investis pendant l'année précédente, dans des conditions définies par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget.

Là encore, le non-respect de ces dispositions serait passible d'une amende égale à 10 % du montant des souscriptions qui ont ouvert droit à la réduction d'impôt sur le revenu ou à la réduction d'ISF, dans la limite des sommes dues à la société au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné142(*).

E. ENTRÉE EN VIGUEUR

Le VII du présent article prévoit les modalités d'entrée en vigueur au 1er janvier 2011 des nouvelles dispositions.

Ainsi, la nouvelle obligation de transmission d'un état récapitulatif des sociétés financées par les FCPI et les FIP à destination de l'AMF s'applique aux montants investis par les fonds à compter du 1er janvier 2011.

Les autres dispositions de l'article s'appliquent aux souscriptions effectuées dans des sociétés à compter du 1er janvier 2011.

Pour ce qui concerne les fonds, deux cas sont à distinguer :

- pour les fonds constitués à compter du 1er janvier 2011, les dispositions afférentes aux deux réductions d'impôt et au code monétaire et financier s'appliquent aux souscriptions effectuées à compter de cette même date ;

- pour les fonds constitués avant le 1er janvier 2011, les nouvelles contraintes relatives à la composition de leur actif, en particulier au quota de 60 %, ne s'appliqueront que pour les sommes souscrites auprès d'eux postérieurement au 29 septembre 2010 (date du Conseil des ministres ayant adopté le présent projet de loi de finances) et non investies par eux avant le 1er janvier 2011. Les sommes souscrites après le 29 septembre 2010 et investies avant le 31 décembre 2010 restent soumises au droit actuel.

Si les fonds déjà constitués sont donc, dans une certaine mesure, visés par la réforme143(*), ces véhicules ne seront pas concernés par les obligations déclaratives, la régulation des frais et commissions, la suppression du quota de fonds propres et des sous-quotas ISF.

Les fonds devront communiquer à l'administration fiscale la répartition entre les souscriptions effectuées avant le 29 septembre 2010 et celles effectuées à compter de cette date, ainsi qu'un état de leurs investissements au 31 décembre 2010.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre une douzaine d'amendements rédactionnels, de coordination ou d'harmonisation, l'Assemblée nationale a modifié cet article sur plusieurs points, dont certains de grande portée.

A. LA RÉDUCTION DE L'AVANTAGE FISCAL ISF-PME AU TITRE DES INVESTISSEMENTS DIRECTS OU AU TRAVERS DE HOLDINGS

1. Le passage du taux de la réduction d'ISF de 75 % à 50 %

Tout d'abord, à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Nicolas Forissier et avec l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à réduire à 50 % (au lieu de 75 %) la réduction d'ISF-PME au titre des investissements directs ou au travers de holdings.

L'investissement au travers de fonds (FCPI ou FIP) resterait soutenu à hauteur de 50 %.

Seul l'écart de plafond de réduction d'ISF (50 000 euros pour les investissements directs ou via des holdings contre 20 000 euros pour les fonds) distinguerait encore ces modalités de placement.

2. Une mesure « anti-abus » relative aux holdings animatrices

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement aux termes duquel les souscriptions réalisées au capital d'une société holding animatrice ouvrent droit à l'avantage fiscal « ISF-PME direct » (ramené de 75 % à 50 % selon l'amendement précédemment évoqué) seulement lorsque lorsque la société est constituée et contrôle au moins une filiale depuis au moins douze mois.

L'amendement précise la notion de « holding animatrice » : il s'agit d'une société qui, outre la gestion d'un portefeuille de participations, participe activement à la conduite de la politique de leur groupe et au contrôle de leurs filiales et rend le cas échéant et à titre purement interne, des services spécifiques, administratifs, juridiques, comptables, financiers et immobiliers.

L'auteur explique qu'il s'agit de mettre un terme à des pratiques d'optimisation tendant à faire bénéficier les souscripteurs de l'avantage fiscal le plus fort au travers de souscriptions à des holdings animatrices de groupe, qui ne sont pas soumises aux conditions encadrant les investissements dans des holdings (éligibilité encadrée et imputation « en transparence » des réductions d'impôt, c'est-à-dire uniquement à hauteur de l'investissement dont a effectivement bénéficié la cible et dans un délai de deux ans).

B. L'INTRODUCTION DE NOUVELLES MESURES RELATIVES AUX FIP

1. Un sous-quota pour les entreprises nouvelles

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, sur avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement réintroduisant, pour les FIP, un quota d'investissement de 20 % dans des entreprises exerçant leur activité ou juridiquement constituées depuis moins de huit ans.

Ce taux correspond à celui qui était retenu pour la réduction d'ISF jusqu'à présent (mais pour les sociétés de moins de cinq ans).

2. La réintroduction d'un critère géographique

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, l'Assemblée nationale a adopté un amendement réintroduisant, pour les FIP, un critère géographique.

Ainsi, pour l'application du quota de 60 %, le nombre de régions de provenance des entreprises serait ramené à trois (au lieu de quatre dans le régime actuel). En outre, pour éviter que quelques régions ne captent l'essentiel du flux, il est proposé de limiter le pourcentage de la totalité de l'actif du fonds investi dans une même région à 50 %.

3. La prorogation des « FIP Corse »

A l'initiative de notre collègue député Camille de Rocca Serra, avec les avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prorogeant jusqu'à 2012 l'avantage fiscal de 50 % sur l'impôt sur le revenu réservé aux « FIP Corse ».

Toutefois, le rabot devant s'appliquer à l'ensemble de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, l'avantage réel des contribuables serait, en pratique, ramené à 45 %.

C. LA CLARIFICATION DES CONDITIONS D'APPLICATION DES PLAFONDS COMMUNAUTAIRES

L'Assemblée nationale a également adopté deux amendements de notre collègue député Gilles Carrez, sous-amendés par le Gouvernement, visant à clarifier les conditions d'application des plafonds communautaires.

Ainsi, il serait clairement exprimé, au sein des articles 199-terdecies 0 A et 885-0 V bis précités que :

- que l'avantage est soumis, pour les sociétés bénéficiaires, à la réglementation des aides de minimis ;

- que toutefois un plafond fixé par décret dans la limite d'un plafond autorisé par la Commission européenne s'agissant des aides d'Etat visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les petites et moyennes entreprises ou les entreprises innovantes s'applique lorsque les sociétés bénéficiaires sont en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion.

Il est à noter que les sous-amendements du Gouvernement concernaient ce dernier point : alors que Gilles Carrez entendait limiter le plafond à 1,5 million d'euros, le Gouvernement a dit anticiper un probable relèvement du plafond de versements autorisés dans les PME aidées par des mesures de soutien au capital-investissement (la pérennisation du plafond de 2,5 millions d'euros étant évoquée).

D. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES MODIFICATIONS RELATIVES AUX RÉDUCTIONS D'ISF ET D'IR DÈS LE 13 OCTOBRE 2010

Enfin, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement instaurant une entrée en vigueur au 13 octobre 2010 (date de l'examen du présent projet de loi de finances par la commission des finances de l'Assemblée nationale), des modifications apportées aux réductions d'impôt sur le revenu et d'ISF pour les investissements effectués directement ou par l'intermédiaire d'une société interposée.

Il s'agit d'éviter un « appel d'air » d'ici au 31 décembre 2010 vers les sociétés qui seront exclues du bénéfice des avantages fiscaux. Il est à noter que le Gouvernement a procédé de même pour l'article 13 du présent projet de loi de finances relatif aux avantages à l'investissement dans la production d'énergie photovoltaïque.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La pérennisation d'avantages fiscaux profitant aux investissements dans les PME, telle qu'elle est ici proposée, se justifie d'autant plus que ces dispositifs sont harmonisés et réellement orientés vers l'utilité économique, en évitant les abus et en encadrant de manière adéquate l'action des intermédiaires.

Le cumul d'avantages fiscaux, pouvant même parfois dépasser le montant de l'investissement, ne pouvait se justifier et il est sain que le présent article garantisse que les réductions d'impôts « Madelin » et « ISF-PME » soient exclusives d'autres soutiens fiscaux.

L'Assemblée nationale a également fait oeuvre utile, notamment en approfondissant la redéfinition des FIP, en clarifiant les conditions d'application des plafonds communautaires et en prévoyant une entrée en vigueur immédiate de la restriction du périmètre des sociétés ouvrant droit aux avantages fiscaux.

Néanmoins, quelques éléments du dispositif ainsi rédigé pourraient encore être modifiés ou améliorés.

A. APPLIQUER LE « RABOT » SUR LES NICHES FISCALES À L'ISF-PME SANS ANTICIPER LE DÉBAT SUR LA RÉFORME DE LA FISCALITÉ PATRIMONIALE

En premier lieu, il est nécessaire de bien distinguer deux exercices :

- l'un, auquel le Président de la République doit inviter le Parlement à se prononcer à la fin du printemps 2011, concerne l'ensemble de la fiscalité patrimoniale, dont l'ISF (et, par là-même, l'ISF-PME) fait évidemment partie ;

- l'autre, d'échéance plus immédiate, que constitue le présent projet de loi de finances, dans lequel chaque contribuable est invité à faire des efforts que symbolise le « rabot », autrement dit la réduction homothétique des avantages fiscaux que propose l'article 58 du présent texte.

C'est pourquoi, pour l'heure, il convient d'aborder de manière fruste la question du taux de la réduction d'ISF figurant à l'article 885-0 V bis du code général des impôts, en se contentant d'appliquer le « rabot » de 10 % à l'ensemble des taux et des dispositifs tels qu'ils existent aujourd'hui.

Votre commission des finances vous propose donc un amendement tendant à ramener :

- à 67,5 %, dans la limite de 45 000 euros, l'avantage associé aux investissements directs ou au travers de holdings ;

- à 45 %, dans la limite de 18 000 euros, l'avantage associé aux investissements au travers de fonds.

B. PRÉCISER CERTAINES DISPOSITIONS « ANTI-ABUS »

1. Généraliser la clause du nombre minimum d'employés dans les sociétés cibles

L'équilibre entre fonds et holdings s'impose dès lors qu'il s'agit de lutter contre les investissements dans des « coquilles vides ».

Dès lors, votre commission vous propose un amendement tendant à généraliser à l'ensemble des véhicules (et même aux investissements directs) l'obligation d'investir dans des sociétés comptant au moins deux salariés.

En effet, seuls doivent être soutenus les apports aux entreprises exerçant une activité réelle.

2. Appliquer la réglementation pertinente à l'ensemble des intermédiaires

Parmi les contournements observés pour éviter de se soumettre aux contraintes législatives qui s'imposent aux holdings bénéficiant d'avantage fiscaux, en particulier le dispositif « Adnot » et les obligations déclaratives de l'article 20 de la loi de finances pour 2010, il a été observé que certaines holdings recourent à des montages faisant intervenir des mandats de conseil et de gestion.

Ce faisant, elles agissent en fait comme des fonds de capital investissement, dont l'objectif est de mutualiser des masses importantes de souscriptions, auprès de nombreux souscripteurs n'assurant pas en réalité la gestion des participations. Elles échappent alors aux contraintes applicables aux fonds et holdings « classiques ».

Afin de faire respecter l'intention originelle du législateur, votre commission vous propose un amendement permettant de soumettre ces structures aux obligations des autres véhicules relatives à la transparence et à l'encadrement des frais de gestion et de distribution.

3. Exclure les entreprises solidaires du champ

Enfin, si, dans leur ensemble, les activités financières (qui recouvrent notamment les activités de prêts et de crédit-bail) ne semblent effectivement pas nécessiter une intervention publique pour leur financement, ce qui justifie leur exclusion des réductions d'impôt mentionnées aux articles 199 terdecies-0 a et 885-0 V bis du code général des impôts, tel n'est en revanche pas le cas des sociétés financières solidaires, qui n'offrent pas de rendement financier à leurs souscripteurs.

C'est pourquoi votre commission vous soumet un amendement proposant l'instauration d'une exception pour ces sociétés, de la même façon qu'elle a déjà été prévue par le présent article pour ce qui concerne les activités immobilières. Les investissements dans les sociétés financières solidaires pourraient donc toujours bénéficier des avantages fiscaux « Madelin » et « ISF-PME ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14 bis (nouveau) (Art. 885-0 V bis A du code général des impôts) - Extension de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des dons aux sommes versées à certaines associations reconnues d'utilité publique

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue Michel Bouvard, a pour objet d'étendre la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des dons aux sommes versées aux associations reconnues d'utilité publique ayant pour objet le financement et l'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 885-0 V bis A du code général des impôts144(*), les redevables de l'ISF peuvent imputer sur cet impôt, dans la limite de 50 000 euros, 75 % du montant des dons en numéraire et dons en pleine propriété de titres de sociétés admis aux négociations sur un marché réglementé français ou étranger effectués au profit :

des établissements de recherche ou d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique publics ou privés, d'intérêt général, à but non lucratif ;

des fondations reconnues d'utilité publique ;

de certaines structures d'insertion de personnes rencontrant des difficultés particulières145(*) ;

de l'Agence nationale de la recherche (ANR) ;

et des fondations universitaires ainsi que des fondations partenariales mentionnées respectivement aux articles L. 719-12 et L. 719-13 du code de l'éducation.

Il est précisé que la fraction du versement ayant bénéficié de la réduction d'ISF ne peut donner lieu à un autre avantage fiscal au titre d'un autre impôt. Il s'agit, en particulier, d'éviter le cumul de cet avantage avec la réduction d'impôt sur le revenu codifiée à l'article 200 du code général des impôts.

Le redevable peut bénéficier de cette réduction d'ISF et de celle pour souscription au capital de PME au titre de la même année, sous réserve que le montant imputé sur l'ISF résultant des deux avantages n'excède pas 50 000 euros.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, soutenu par la commission des finances mais avec l'avis défavorable du Gouvernement, vise à étendre le bénéfice de la réduction d'ISF visée à l'article 885-0 V bis A du code général des impôts aux dons effectués en faveur des associations reconnues d'utilité publique ayant pour objet le financement et l'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises.

A cette fin, le I du présent article propose de compléter, au sein de l'article 885-0 V bis A précité, l'énumération des structures aidées par cet avantage fiscal par un 9° visant lesdites associations. L'établissement de la liste des associations concernées serait renvoyé à un décret.

Aux termes du II du présent article, ces dispositions s'appliqueraient aux versements réalisés à compter du 1er janvier 2011.

Le III porte le « gage tabac », que le Gouvernement n'a pas levé.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces dispositions ont déjà été votées à deux reprises par l'Assemblée nationale, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, puis du premier projet de loi de finances rectificative pour 2010, relatif aux investissements d'avenir. A chaque fois, le Sénat a supprimé ce dispositif, la commission mixte paritaire ayant toujours confirmé ce choix.

La situation n'ayant pas évolué de manière significative depuis lors, votre rapporteur général rappelle les éléments qui l'ont conduit à préconiser la suppression de ce dispositif en loi de finances146(*).

Certes, les associations de financement et d'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises accomplissent une oeuvre utile. Même si le champ de cette catégorie d'associations n'est pas actuellement précisé et est renvoyé à un décret, l'auteur de l'amendement indique clairement, dans son exposé des motifs, qu'il ne vise que trois associations : « ADIE », « France Avenir » et « Réseau Entreprendre ». Ces structures accompagnent la création d'entreprise (au travers d'expertises des dossiers en amont, de mise à disposition des créateurs de chefs d'entreprise bénévoles, ou encore de systèmes de prêts d'honneur).

Cependant, votre rapporteur général tient à souligner que :

les dons aux associations visées au présent article sont déjà encouragés par la réduction d'impôt sur le revenu visée à l'article 200 du code général des impôts précité ;

le législateur a, en conscience, choisi, lors de l'examen de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA), d'écarter les associations reconnues d'utilité publique du champ de la réduction d'ISF. Il s'agissait, en effet, de cibler ce dispositif sur quelques domaines très précis. Ouvrir ce champ risque de conduire, à l'avenir, à des demandes multiples d'associations diverses qu'il risque d'être difficile d'écarter au vu de ce précédent. Ainsi, par exemple, comment « classer » les mérites respectifs du financement et de l'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises par rapport à la lutte contre le cancer ou d'autres maladies graves, ou encore l'aide alimentaire ou sociale aux personnes en difficulté ?

- légiférer en matière fiscale au bénéfice de trois associations précises pourrait apparaître discutable ;

- de plus, le parallèle avec l'objectif de la réduction d'ISF au titre des investissements dans les PME147(*) ne peut être suivi jusqu'au bout, les associations visées n'investissant pas au capital des sociétés mais les aidant sous d'autres formes, notamment en leur octroyant des prêts. Dès lors, le raisonnement qui s'applique est le même que celui qui a constamment conduit, jusqu'à présent, le législateur à repousser l'inclusion des quasi fonds propres parmi les sommes pouvant être imputées sur l'ISF des investisseurs.

Enfin, le présent projet de loi de finances, dont la ligne directrice est la remise en cause partielle ou totale d'avantages fiscaux, ne semble pas le vecteur adéquat pour procéder à quelque extension de « niche » ISF que ce soit.

C'est pourquoi il est plus raisonnable d'en rester à la liste actuelle des structures éligibles à la réduction d'ISF précitée.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 15 (Art. 199 ter B et 244 quater B du code général des impôts) - Remboursement immédiat du crédit d'impôt recherche aux PME

Commentaire : le présent article propose de pérenniser, pour les seules petites et moyennes entreprises, la mesure de remboursement immédiat du crédit d'impôt recherche (CIR) prise durant la crise pour l'ensemble des entreprises. En outre, à l'initiative de l'Assemblée nationale, il procède à divers aménagements du CIR.

I. LE « NOUVEAU » CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE : UN CHOIX FISCAL FORT EN FAVEUR DE LA COMPÉTITIVITÉ ÉCONOMIQUE DE LA FRANCE

A. LES PRINCIPES DE LA RÉFORME DU CIR DE LA LOI DE FINANCES POUR 2008

L'article 69 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a procédé à une réforme du crédit d'impôt recherche (CIR), créé dans le cadre de la loi de finances pour 1983, qui a changé l'ampleur et même la nature de ce dispositif d'incitation fiscale aux investissements en recherche et développement (R&D).

Cette réforme reposait principalement sur trois volets :

la suppression de la part dite « en accroissement », qui subventionnait l'augmentation d'une année sur l'autre des dépenses de R&D, afin de rendre cette aide fiscale à la fois plus compréhensible et plus attractive, les modalités de calcul de cette part étant complexes et surtout peu incitatives sur le long terme (le crédit d'impôt pouvant, en particulier, devenir négatif en cas de baisse des dépense de R&D) ;

- le triplement de la part « en volume », dont le taux de droit commun est passé de 10 % à 30 %148(*). Sur de telles bases, la réforme ne peut faire que très peu de perdants à court terme et presque aucun au bout de plusieurs années. En effet, seules les entreprises faisant plus que doubler leurs dépenses de R&D peuvent être pénalisées par l'effet cumulé de la suppression de la part « en accroissement » et du triplement de la part « en volume », ce qui n'est pas réaliste pendant un grand nombre d'années ;

le déplafonnement du crédit d'impôt (auparavant limité à 16 millions d'euros). Toutefois, pour la fraction des dépenses dépassant 100 millions d'euros (ce niveau concernant une vingtaine d'entreprises), le taux du crédit d'impôt a été réduit, pour passer à 5 %. De ce fait, même à taux réduit, tout investissement des entreprises en R&D sur le sol français peut bénéficier d'un soutien fiscal. L'incitation existe donc toujours, y compris pour les grands groupes les plus actifs en matière de recherche, qui dépassaient parfois notablement les anciens plafonds.

B. LES PREMIERS EFFETS DE LA RÉFORME DU CIR

Comme cela était prévu149(*) et même, dans une certaine mesure, souhaité par le législateur, la dépense fiscale associée au CIR a changé d'échelle, comme le montrent les données de 2009, représentatives des dépenses de R&D exposées en 2008, première année d'application du nouveau régime.

Ainsi, la dette de l'Etat au titre des dépenses de R&D effectuées par les entreprises en 2008 (donnée qui ne tient pas compte de l'effet du remboursement anticipé évoqué ci-après) s'élève à 4 154,6 millions d'euros, contre 1 682 millions d'euros l'année précédente, soit une hausse de 147 %.

Cette première année du nouveau régime se caractérise donc par une évolution significative du coût du dispositif, comme le montre le graphique ci-après.

Total des créances de CIR (en millions d'euros)

Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

Il est à noter que cette évolution est bien due à la modification du régime fiscal et non à une évolution significative de l'assiette du crédit d'impôt : en 2008, les dépenses déclarées par les entreprises ont atteint 15 426,7 millions d'euros, en progression de seulement 0,9 % par rapport à 2007.

Ces effets ont conduit les commissions des finances des deux assemblées à contrôler dès à présent ce dispositif encore jeune. C'est ainsi que notre ancien collègue Christian Gaudin, alors rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur » et une mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale, co-présidée par nos collègues députés Olivier Carré et David Habib et dont nos collègues députés Alain Claeys, Jean-Pierre Gorges et Pierre Lasbordes étaient les rapporteurs, ont produit d'intéressants rapports d'information150(*) établissant un premier bilan du « nouveau CIR ». De même, l'inspection générale des finances a étudié ce sujet et a rendu ses conclusions à la fin de l'été.

Sans entrer dans le détail de ces documents auxquels le lecteur pourra se référer, tous concluaient au caractère prometteur du nouveau système et à la nécessité de stabiliser son économie générale afin d'en estimer les effets d'entraînement réels sur le moyen terme, d'ici environ trois ans.

Cependant, les rapports parlementaires préconisaient quelques mesures à la marge du dispositif, propres à assurer une meilleure maîtrise de son coût et à éviter certains abus. Plusieurs de ces mesures ont d'ailleurs trouvé place au sein de cet article dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale (cf. infra).

C. LA MESURE ANTI-CRISE DE REMBOURSEMENT ANTICIPÉ DU CIR

1. La règle de droit commun

Selon les dispositions de l'article 199 ter B du code général des impôts, le CIR est imputé sur l'impôt dû par le contribuable au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses de recherche prises en compte pour le calcul du crédit d'impôt ont été exposées. L'excédent de crédit d'impôt constitue au profit de l'entreprise une créance sur l'Etat d'égal montant. Cette créance est utilisée pour le paiement de l'impôt sur le revenu dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée à l'expiration de cette période.

En d'autres termes, si l'entreprise ne peut imputer le CIR sur son impôt, le reliquat ne lui est remboursé qu'au bout de 4 ans. L'article 199 ter B donne ensuite la liste des catégories d'entreprises auxquelles cette règle générale ne s'applique pas et qui bénéficient d'un remboursement immédiat de leur CIR par l'Etat151(*).

2. Le dispositif exceptionnel de 2009 et 2010

Ces dispositions ont été modifiées, à titre provisoire, par l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2008 (n° 2008-1443 du 30 décembre 2008).

Par dérogation aux dispositions susvisées de l'article 199 ter B du code général des impôts, les créances sur l'Etat relatives à des crédits d'impôt pour dépenses de recherche calculés au titre des années 2005, 2006 et 2007 et non encore utilisées sont devenues immédiatement remboursables152(*).

De plus, le CIR pour dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2008 a pu être directement imputé sur l'impôt dû au titre de l'année 2008, l'éventuel excédent étant immédiatement remboursable.

Sur cette base, les entreprises pouvaient obtenir, sur demande, le remboursement immédiat d'une estimation de la différence positive entre, d'une part, le montant du CIR calculé à raison des dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2008 et, d'autre part, le montant de l'impôt dû au titre de 2008.

Ces mesures étaient encadrées par des garde-fous. En particulier, des sanctions étaient prévues en cas d'estimation trop optimiste du bénéficiaire. Ainsi, lorsque le montant du remboursement effectué par l'Etat sur la base de l'estimation de l'entreprise excède de plus de 20 % la différence positive entre, d'une part, le montant du CIR réellement calculé à raison des dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2008 et, d'autre part, le montant de l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année 2008, cet excédent fait l'objet :

- d'une majoration de 5 % ;

- et d'un intérêt de retard de 0,40 % par mois. Cet intérêt de retard est calculé à partir du premier jour du mois qui suit le remboursement du CIR à l'entreprise sur la base de son estimation jusqu'au dernier jour du mois du dépôt de la déclaration de CIR et calculé à raison des dépenses engagées au titre de 2008.

La loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009, article 5) a reconduit ce régime de remboursement immédiat du CIR, qui reste valable jusqu'au 31 décembre 2010.

Toutefois, en dehors d'exceptions dûment énumérées153(*), le caractère provisoire de la mesure est réaffirmé, l'exposé des motifs du projet de loi précisant bien qu'elle est conçue « afin de soutenir l'activité des entreprises dans le contexte économique actuel ».

Le coût de trésorerie pour l'Etat du remboursement anticipé est estimé à 3,7 milliards d'euros pour 2009, et à 2,5 milliards d'euros en 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de pérenniser, pour les seules PME, le remboursement immédiat du CIR.

A cette fin, son I propose de modifier sensiblement la rédaction de l'article 199 ter B du code général des impôts.

Cependant, cette réécriture de l'article ne tend qu'à changer le dispositif sur deux points (le reste étant de caractère rédactionnel) :

l'extension du principe du remboursement anticipé du CIR à la totalité des PME communautaires, sans donc, comme jusqu'à présent, de « date limite » donnant un caractère provisoire à cette mesure ;

- et la suppression de la déduction d'un intérêt en cas de remboursement anticipé à des entreprises en difficulté.

Sur le premier point, le B du I du présent article tend à citer explicitement les petites et moyennes entreprises au sens de l'annexe I du règlement (CE) n° 800/2008 du 6 août 2008154(*) parmi les structures pouvant bénéficier du remboursement immédiat des créances de CIR. Cette mesure a un coût de trésorerie significatif pour l'Etat pour ces trois premières années d'application, estimé à 311 millions d'euros en 2011. Ensuite, ce coût s'annulera si les dépenses de R&D des PME n'augmentent pas pendant ce laps de temps, le remboursement devant intervenir, en tout état de cause, la quatrième année suivant l'exposition de ses dépenses par une entreprise.

Sur le deuxième point, il est proposé, dans la nouvelle rédaction du 2° du II de l'article 199 ter B précité, de ne pas reprendre les deux phrases aux termes desquelles les créances de CIR aux entreprises en difficulté (entendues comme celles ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires) sont remboursables sous déduction d'un intérêt, au taux légal, appliqué à la créance restant à imputer. En conséquence, les créances de ces entreprises seraient désormais remboursées les créances à leur montant nominal. Le coût de ce dispositif n'est pas connu mais est estimé à un niveau modique.

Le II du présent article propose de procéder à une simple coordination rédactionnelle au sein de l'article 244 quater B du code général des impôts.

Enfin, le III tend à ce que les dispositions du présent article s'appliquent aux crédits d'impôt calculés au titre des dépenses exposées à compter du 1er janvier 2010.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre deux amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté des amendements modifiant le régime actuel du CIR sur trois points.

A. LE RESSERREMENT DES CRITÈRES ET LE RENFORCEMENT DES OBLIGATIONS DOCUMENTAIRES DES ENTREPRISES POUVANT OBTENIR UN TAUX DE CIR MAJORÉ

En premier lieu, à l'initiative du Gouvernement et de nos collègues députés Olivier Carré et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, l'Assemblée nationale a modifié les règles applicables aux entreprises pouvant bénéficier d'un taux majoré de CIR.

Alors que, jusqu'à présent toutes les entreprises n'ayant pas perçu de CIR au cours des cinq dernières années pouvaient percevoir ce crédit d'impôt au taux de 50 % la première année, puis de 40 % la deuxième année, le bénéfice de cette mesure serait désormais réservé aux sociétés respectant ce critère et qui, de surcroît :

n'ont aucun lien de dépendance155(*) avec une autre entreprise ayant bénéficié du crédit d'impôt au cours de la même période de cinq années ;

ne sont pas détenues à 25 % au moins par un associé détenant ou ayant détenu au cours des cinq dernières années au moins 25 % du capital d'une autre entreprise n'ayant plus d'activité effective et ayant bénéficié du CIR au cours de la même période de cinq années ;

- dont l'exploitant individuel de l'entreprise n'a pas bénéficié du crédit d'impôt au cours des cinq dernières années dans le cadre de l'exploitation d'une autre entreprise individuelle n'ayant plus d'activité effective, et ne détienne pas ou n'ait pas détenu au cours de la même période de cinq années au moins 25 % du capital d'une autre entreprise n'ayant plus d'activité effective et ayant bénéficié du crédit d'impôt au cours de la même période de cinq années.

En outre, afin de renforcer les moyens de contrôle de l'administration des finances publiques, il est proposé de compléter l'article 199 ter B précité d'un alinéa aux termes duquel les entreprises créées depuis moins de deux ans soient tenues de présenter aux services fiscaux à l'appui d'une demande de remboursement immédiat de créance de CIR les pièces justificatives attestant de la réalité des dépenses de recherche effectuées.

B. L'ENCADREMENT DE L'INTERVENTION DES INTERMÉDIAIRES EN MATIÈRE DE CIR

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, du président Jérôme Cahuzac et des trois rapporteurs de la MEC, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement visant à encadrer l'intervention des intermédiaires en matière de CIR.

Cet amendement tend ainsi à insérer, après le premier alinéa du I de l'article 244 quater B précité, un alinéa aux termes duquel le montant des dépenses exposées par les entreprises auprès de tiers au titre de prestations de conseil pour l'octroi du bénéfice du CIR serait déduit des bases de calcul de ce dernier à concurrence :

du montant des sommes rémunérant ces prestations fixé en proportion du montant du crédit d'impôt pouvant bénéficier à l'entreprise ;

- ou du montant des dépenses ainsi exposées autres que celles susvisées lorsqu'il excède 5 % du montant des dépenses éligibles.

Comme l'ont fait valoir les auteurs de l'amendement, la déductibilité des rémunérations fondées sur un pourcentage du CIR obtenu produirait un effet proche d'une disposition rendant ces rémunérations non déductibles de l'impôt sur les sociétés. Quant au second point, il vise, en fait, les rémunérations forfaitaires excédant dans le cas général, 16,6 % de l'avantage en impôt).

Ces dispositions s'appliqueraient pour les dépenses de R&D exposées à compter du 1er janvier 2011.

C. LA RÉVISION DES RÈGLES DE CALCUL CORRESPONDANT AUX DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Enfin, à l'initiative des mêmes auteurs et de plusieurs auteurs de sous-amendements, l'Assemblée nationale a réaménagé les règles de calcul correspondant aux dépenses de fonctionnement prises en compte pour le calcul de l'assiette du CIR.

Actuellement, aux termes du c du II de l'article 244 quater B précité, ces dépenses sont fixées forfaitairement à 75 % des dépenses de personnel afférentes aux chercheurs et techniciens de recherche directement et exclusivement affectés à ces opérations et aux salariés auteurs d'une invention résultant d'opérations de recherche.

Conformément à une préconisation de la MEC, l'Assemblée nationale propose de réduire ce taux à 50 % tout en élargissant légèrement l'assiette aux rémunérations des jeunes docteurs, prises en compte pour le double de leur montant dans l'assiette du CIR. Cependant, un sous-amendement a ajouté à cette somme la prise en compte de 75 % des dotations aux amortissements des immobilisations, créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la réalisation d'opérations de recherche scientifique et technique, y compris la réalisation de prototypes ou d'installations pilotes. Cet ajout vise à favoriser les entreprises industrielles dont, par hypothèse, les dépenses d'amortissement sont plus élevées que celles des entreprises de service.

Enfin, il est proposé de compléter le d bis du II du même article de sorte que le bénéfice du CIR au titre de la sous-traitance (potentiellement dans un autre pays membre de la Communauté européenne) soit réservé aux entreprises réalisant elles-mêmes 25 % des dépenses de R&D qu'elles déclarent. Il s'agit, selon les termes des auteurs, d'éviter la création par des entreprises, notamment étrangères, de filiales « boîtes aux lettres » ayant pour seul objet l'optimisation fiscale du CIR au titre de dépenses réalisées à l'étranger.

L'ensemble de ces dispositions s'appliqueraient pour les dépenses de R&D exposées à compter du 1er janvier 2011.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE MAINTIEN DU REMBOURSEMENT ANTICIPÉ POUR LES PME : LE MAXIMUM DES EFFORTS QUE L'ETAT PUISSE ENCORE FAIRE EN MATIÈRE DE CIR

S'agissant de la pérennisation du remboursement immédiat du CIR pour les PME, qui correspond à une mesure annoncée par le Président de la République à l'occasion de la clôture des Etats généraux de l'industrie, votre rapporteur général considère que cette importante mesure de trésorerie constitue le maximum des efforts que l'Etat peut encore consentir en matière de CIR.

Certes, la charge n'est pas modifiée et, à terme, en cas de maintien des dépenses de R&D au même niveau par les entreprises concernées, le coût de cette mesure devient nul, mais, de façon concrète, l'Etat devra opérer des décaissements supplémentaires de plus de 300 millions d'euros en 2011.

Il s'agit là d'une mesure forte de soutien économique en faveur des PME accomplissant des efforts en matière d'innovation.

B. LES APPORTS UTILES DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

D'autre part, les apports de l'Assemblée nationale, généralement issus des travaux de la MEC, apparaissent utiles pour mieux encadrer le dispositif.

Il en est notamment ainsi des mesures anti-abus visant les entreprises bénéficiant de taux majorés lors des deux premières années de perception du CIR comme de l'encadrement des intermédiaires, qui semble proportionné et de nature à mettre un frein aux rémunération parfois excessives de ces acteurs qui captent une partie de l'avantage fiscal destinés aux entreprises.

C. ALLER PLUS LOIN EN MATIÈRE DE TRANSPARENCE

Les plus gros bénéficiaires du CIR doivent progresser en matière de transparence de l'usage qu'ils font de leur crédit d'impôt, dans l'intérêt même de ce dispositif.

C'est pourquoi votre commission propose un amendement imposant aux entreprises déclarant plus de 100 millions de dépenses éligibles, et bénéficiant donc de la tranche de CIR de 5 %, de transmettre annuellement à l'administration fiscale des informations sur leurs travaux de R&D en cours pour lesquels ils bénéficient du CIR, sur leur état d'avancement et les moyens matériels et humains qu'ils y consacrent, ventilés par site.

Ces informations, à caractère confidentiel, pourront, le cas échéant, servir aux agents chargés du contrôle fiscal des intéressés.

De même, il serait utile que les services du ministère chargé de l'économie et de l'industrie puissent disposer des mêmes informations sur le CIR et ses bénéficiaires que le ministère chargé de la recherche, afin d'améliorer ses moyens d'analyse des effets de la mesure sur les entreprises.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 (Art. 235 ter ZE [nouveau] du code général des impôts) - Création d'une taxe de risque systémique sur les banques

Commentaire : dans un double objectif de dissuasion de la prise de risques excessifs et de compensation du coût éventuel de la résolution des crises bancaires, le présent article, de façon analogue à l'Allemagne et au Royaume-Uni, propose de créer une taxe dite « de risque systémique » assise sur les risques encourus par les principaux établissements de crédit, entreprises d'investissement et établissements de paiement.

I. LES JUSTIFICATIONS DE LA CRÉATION D'UNE TAXE DE RISQUE SYSTÉMIQUE

La création d'une taxe sur les activités financières a retenu l'attention de nombreux responsables politiques et plusieurs pays, de même que l'Union européenne, ont annoncé leur intention de mettre en place de telles taxes. Il convient néanmoins de noter que les finalités divergent sensiblement entre les différents projets.

Ils peuvent s'inscrire dans une logique préventive, corrective, voire punitive. Il peut également s'agir de taxes « de rendement ». Par exemple, la « taxe de responsabilité » américaine (cf. infra) a clairement été conçue pour que les institutions financières remboursent à l'Etat les sommes qu'il a dû débourser pour soutenir le secteur. A l'inverse, en l'Allemagne, l'intention du Gouvernement est de mettre en place les instruments qui seront utiles à la résolution de la prochaine crise en les finançant par les revenus tirés de la taxe.

Il en résulte une grande confusion sur la finalité, la portée et les modalités d'une taxe sur le secteur financier - que reflète d'ailleurs la diversité de ses dénominations et avatars.

A. ENCADRER LE RISQUE SYSTÉMIQUE PAR LA SUPERVISION ET LA TAXATION DU SECTEUR FINANCIER

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, votre commission des finances avait demandé un rapport156(*) sur l'établissement d'une taxe d'assurance systémique.

Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a confié à Jean-François Lepetit, ancien président de la Commission des opérations de bourse et du Conseil national de la comptabilité, la rédaction d'un rapport sur le risque systémique, qui lui a été remis en avril 2010157(*).

Ce rapport ne recoupe qu'imparfaitement les demandes de votre commission des finances. En particulier, il ne traite pas de la possibilité de substituer une taxe sur les risques systémiques à la taxe sur les salaires. Néanmoins, le travail très abouti sur un sujet complexe a permis de jeter les fondements du présent article qui institue une taxe de risque systémique.

1. Un consensus international pour mieux appréhender les risques systémiques

Longtemps cantonné aux débats académiques, le risque systémique est devenu une source majeure de préoccupation avec la faillite de Lehman Brothers, en septembre 2008. Cet événement a cruellement rappelé aux acteurs économiques qu'ils entretiennent un réseau étroit de relations et d'interdépendance et qu'ils sont donc exposés, à des degrés divers, au risque systémique.

Dans son rapport, Jean-François Lepetit estime que « le risque systémique est un risque de nature macro-économique, qui n'est pas clairement identifié dans la réglementation financière à la différence des risques micro-économiques plus classiques (risque de taux, risque de crédit, etc.). Le risque systémique est un risque de dégradation brutale de la stabilité financière, provoqué par une rupture dans le fonctionnement des services financiers, et répercuté sur l'économie réelle. On ne peut pas exclure a priori d'institutions financières du champ de l'analyse du risque systémique ».

Le risque systémique est, en fait, une accumulation de risques pris par différents acteurs, de manière autonome mais aussi rationnelle. « Autrement dit, le risque systémique ne se réduit pas à la somme de risques individuels pris par les acteurs financiers : dans certaines activités, notamment les activités de marché au sens large et certaines activités de gestion d'actifs, les risques pris sont supérieurs aux risques que mesurent les régulateurs micro-prudentiels » 158(*).

Dès le sommet de Washington, les 14 et 15 novembre 2008, les membres du G 20 ont reconnus que « les décideurs, les régulateurs et les superviseurs n'ont pas réussi à évaluer les risques qui s'accumulent sur les marchés financiers et à y répondre de manière adéquate ».

Ainsi, dans la « Déclaration sur le renforcement du système financier », annexée à la déclaration finale du G 20 de Londres, le 2 avril 2009, les membres du G 20 se sont engagés à modifier les « systèmes réglementaires pour que les autorités soient en mesure d'identifier et de prendre en compte les risques macro-prudentiels dans l'ensemble du système financier [...] pour limiter l'accumulation de risques systémiques ».

2. Une « boîte à outils » en cours d'élaboration

Trois types d'instruments différents sont, en fait, nécessaires pour mieux encadrer le risque systémique. A ce jour, la mise en place d'une surveillance macro-prudentielle est le chantier le plus avancé. Elle doit s'attacher à identifier, le plus tôt possible, les risques potentiellement systémiques. Comme le rappelle le « rapport Larosière »159(*), « l'objectif de la surveillance macro-prudentielle est de limiter les difficultés du système financier dans son ensemble afin de protéger l'économie générale des pertes importantes en termes de produit réel ».

Dans cette optique, plusieurs institutions ont été chargées, à différents niveaux, de mettre en oeuvre une surveillance macro-prudentielle. Par exemple, le G 20 a confié cette tâche au Conseil de stabilité financière. L'Union européenne vient récemment d'entériner la création d'un Comité européen du risque systémique, adossé à la Banque centrale européenne (BCE), tandis que la France a mis en place un Conseil de régulation financière et du risque systémique160(*). De même, aux Etats-Unis, le Financial Stability and Oversight Council a été instauré par le Wall Street Reform and Consumer Protection Act de juillet 2010.

Il convient également de prévoir la gestion des défaillances des institutions financières, comme le préconise le rapport Lepetit, c'est-à-dire éviter que les risques systémiques ne se réalisent à l'occasion d'un choc trop puissant pour être absorbé par l'économie.

Surtout, il importe de prévenir la formation des risques systémiques et, à cet égard, l'outil fiscal apparaît comme un des plus adéquats pour influencer le comportement des acteurs financiers.

En effet, comme le souligne le rapport Lepetit, les risques ne sont pas toujours appréciés de manière adéquate autant par les investisseurs que par les régulateurs et, de ce fait, ils ne sont pas toujours « correctement tarifés ».

Extrait du rapport Lepetit

« Le travail d'identification de l'origine du risque systémique consiste à mettre en évidence, activité par activité, les différentes formes d'incitation qui peuvent conduire les acteurs financiers à accumuler de façon rationnelle, et en dehors de toute erreur de gestion, des risques.

« Ces incitations peuvent venir des investisseurs eux-mêmes qui, ayant une mauvaise perception des risques supportés, n'exigent pas une rémunération appropriée. En l'absence de base de données ou d'études académiques solides, il n'est pas possible à ce stade d'approfondir davantage cette analyse. [...]

« Surtout, les failles dans la tarification des risques des activités financières par les régulateurs peuvent inciter les acteurs à accumuler les risques. Il convient dès lors d'identifier précisément celles de ces activités financières dont les risques ne sont pas correctement couverts et dégagent de ce fait des rendements excessifs [...]. Cette sous-tarification des risques aurait deux principales origines possibles :

« - les failles dans la régulation micro-prudentielle qui laisse des possibilités d'arbitrage réglementaire permettant aux acteurs de ne pas prendre en charge tous les risques correspondant aux activités qu'ils mènent. [...]

« - les limites intrinsèques de la régulation micro-prudentielle qui n'estime qu'imparfaitement le risque systémique. »

La taxation du risque systémique a pour vocation de renchérir le coût du risque et donc de le rendre moins rentable pour les institutions financières. C'est aussi une taxe d'inspiration « pigouvienne »161(*) qui vise à internaliser le coût d'une externalité négative et, ainsi, à influencer les comportements, comme par exemple les taxes environnementales ou les taxes sur les alcools et les tabacs. Le rapport Lepetit indique que « l'instauration d'une taxe permettrait de dissuader les comportements à risque imparfaitement mesurés par la régulation micro-prudentielle classique. Il s'agirait d'un instrument de correction complémentaire à l'arsenal micro-prudentiel. [...] L'objectif de la taxe est de faire internaliser autant que possible par les acteurs les coûts que peuvent entraîner ces comportements à risque ».

B. UNE TAXE DONT LES MODALITÉS DOIVENT ÊTRE AJUSTÉES EN FONCTION DU BUT POURSUIVI

1. Le rapport du FMI pour une « contribution juste et substantielle du secteur financier »

Comme rappelé précédemment, sous l'expression de « taxation du secteur financier » se cachent en réalité des idées très différentes : taxe sur les transactions financières, taxe sur les activités financières, taxe sur les bonus, taxe sur le risque systémique, etc.

La fiscalité peut donc être utilisée pour atteindre différents buts. Mais, en fonction de l'objectif poursuivi, il est nécessaire de répondre à deux questions fondamentales :

- quelle est l'assiette pertinente ?

- comment doit être utilisé le produit de la taxe ? Est-il préférable de l'affecter au budget général ou bien de le reverser à un fonds de résolution ?

Pour y répondre, les membres du G 20, lors du sommet de Pittsburgh, les 24 et 25 septembre 2009, ont demandé au Fonds monétaire international (FMI) de « préparer [...] un rapport sur les différentes options que les pays ont adoptées ou envisagent d'adopter sur la manière dont le secteur financier pourrait assurer une contribution juste et substantielle au financement des charges liées aux interventions que les gouvernements ont mises en oeuvre pour remettre en état le système bancaire ».

Le rapport162(*) a été remis avant le sommet du G 20 à Toronto (26-27 juin 2010). Il examine plusieurs options. Pour réduire la prise de risque excessive, il préconise en particulier une « contribution de stabilité financière » dont le produit pourrait tout aussi bien être versé à un fonds de résolution qu'au budget général.

Le FMI plaide pour que cette contribution s'applique de la façon la plus large possible (banques, assurances, hedge funds, etc.). Il note en effet que plus le périmètre de la taxe sera étroit et plus il sera possible de déplacer le risque vers les structures qui n'y sont pas assujetties.

En ce qui concerne l'assiette, il critique, tout comme le rapport Lepetit (cf. infra), l'idée d'une taxation assise sur les actifs pondérés par les risques car elle ne fait que dupliquer les effets de la réglementation prudentielle issue du Comité de Bâle. Le rapport préfère retenir les éléments du passif qui reflètent le mieux les risques, en excluant notamment les fonds propres. Il note également qu'il serait souhaitable d'intégrer les engagements hors-bilan mais qu'il existe toujours de réels obstacles comptables liés aux différences entre les normes américaines (US GAAP) et les normes internationales (IFRS), par exemple sur le traitement des produits dérivés. En tout état de cause, ce cadre doit toujours être adapté en fonction des institutions taxées afin de cibler au mieux le risque.

En ce qui concerne le taux, le FMI indique que, dans un premier temps, il serait envisageable de prévoir un taux fixe. En revanche, à moyen terme, le taux devrait devenir progressif pour croître en fonction des risques pris.

Par ailleurs, le rapport insiste sur deux points. Tout d'abord, la contribution sera d'autant plus efficace qu'elle bénéficiera d'une mise en oeuvre harmonisée au niveau international. Ensuite, elle doit être liée à un mécanisme de résolution des crises crédible et effectif.

A Toronto, les membres du G 20 n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur une fiscalité internationale commune comme le relève le communiqué final : « nous nous sommes entendus sur le fait que le secteur financier devrait contribuer de manière substantielle et équitable à la prise en charge du fardeau lié aux interventions du Gouvernement [...] visant à remettre en l'état le système financier ou à financer le règlement et à réduire les risques découlant du système financier. Nous avons reconnu qu'il existe une série d'approches stratégiques à cet égard. Certains pays ont choisi une taxe financière. D'autres ont adopté une démarche différente ».

Le G 20 s'est notamment heurté aux refus des pays émergents, qui ont été relativement épargnés par la crise, de mettre en oeuvre de nouvelles taxes alors que leurs banques n'ont que peu participé aux excès de la finance mondialisée.

2. Le rapport Lepetit prône une taxe pour réduire le risque systémique

Le rapport Lepetit se place, pour sa part, dans une perspective de moyen à long terme. Son auteur a analysé les moyens les plus efficaces pour réduire le risque systémique et assurer la stabilité financière.

La taxe sur le risque systémique figure parmi les outils qu'il juge pertinent. Néanmoins, il identifie cinq conditions essentielles à son efficacité :

- un champ large : « le risque systémique s'accumule dans des activités qui peuvent être conduites par toutes les institutions financières régulées ou non régulées » ;

- une assiette ciblée sur les comportements à risques ;

- une mise en oeuvre internationale : l'instauration de la taxe « ne doit pas créer d'effets de bord entre systèmes bancaires et financiers » ;

- une mise en oeuvre au niveau consolidé : « les données comptables et prudentielles pertinentes relèvent du niveau consolidé, notamment afin de réintroduire le risque artificiellement logé dans les véhicules hors-bilan. [...] Cela suppose un mécanisme de répartition des recettes fiscales après perception » ;

- une répercussion minimale de la charge fiscale sur le financement de l'économie.

En ce qui concerne l'assiette, le rapport estime qu'il est « préférable de retenir une assiette de patrimoine représentative d'expositions ou d'activités identifiées comme systémiques dans le bilan des institutions financières assujetties ».

Ainsi, il mène une étude comparative, résumée dans le tableau ci-dessous, entre trois assiettes possibles : les passifs de marché, les actifs pondérés par les risques et les instruments de marché potentiellement illiquides.

Comparaison des assiettes possibles d'une taxe sur le risque systémique

 

Passifs de marché

Actifs pondérés par les risques (APR)

Instruments de marché potentiellement illiquides

Définition

Passif, hors fonds propres et dépôts

Actifs pondérés par les risques selon la méthode retenue par le Comité de Bâle

Actifs + certains passifs du portefeuille de négociation

Champ large

Incertain

Incertain : les règles de Bâle ne sont applicables qu'aux établissements de crédits et non aux hedge funds, par exemple

Oui

Cible les comportements à risques

Non

Oui

Oui

Complémentarité avec la

surveillance micro-prudentielle

Limitée

Faible (ne concernerait que les banques)

Forte

Finalité

Taxe de rendement : remboursement des interventions publiques

Lutter contre le risque systémique

Lutter contre le risque systémique

Pays appliquant cette assiette

Etats-Unis, Allemagne

Royaume-Uni, France

-

Autres caractéristiques

Pénalise le modèle européen d'intermédiation bancaire, car elle conduit à exclure les instruments de titrisation

Favorise les banques de marché car la pondération des activités de crédit est plus élevée.

Il est possible néanmoins de ne retenir que les APR sur les activités de marché

Couvre principalement les produits structurés et les produits dérivés.

Correspond à des catégories comptables communes entre le FASB et l'IASB

Source : « rapport Lepetit » sur le risque systémique

Le rapport Lepetit recommande l'adoption de l'assiette fondée sur les instruments de marché potentiellement illiquides car ceux-ci sont « les plus représentatifs des comportements à risque systémique ». En particulier, cette solution permet de retenir le champ le plus large possible en termes d'acteurs financiers assujettis. Néanmoins, le rapport reconnaît que seule une coopération internationale renforcée permettrait de la mettre en oeuvre, notamment afin d'éviter les risques de double imposition et de mieux harmoniser certaines définitions comptables.

Pour ces deux raisons, le Gouvernement français a préféré retenir, dans le cadre du dispositif proposé par le présent article, une assiette recouvrant les actifs pondérés par les risques.

Par ailleurs, le rapport Lepetit prône « l'affectation du produit de la taxe au budget de l'Etat, sans contrepartie, afin d'éviter tout parallélisme avec un mécanisme d'assurance ».

3. Les principales initiatives

a) L'Union européenne

A l'occasion d'une communication sur les « fonds de résolution des défaillances bancaires »163(*), récemment réaffirmée164(*), la Commission européenne a proposé la « mise en place d'un cadre général de prévention et de gestion des crises en complément des mesures de régulation, afin de réduire la probabilité, la gravité et le coût des futures crises ». Selon le principe du « pollueur-payeur », la Commission souhaite que les banques alimentent ces fonds par le biais de contributions nationales déterminées par chaque Etat membre.

Plus récemment, la Commission a publié une autre communication relative à la taxation du secteur financier165(*). Elle « soutient l'idée d'une taxe mondiale sur les transactions financières », mais, au niveau de l'Union européenne, elle recommande « d'envisager une taxe sur les activités financières. Cette taxe ciblerait les bénéfices et les rémunérations des sociétés du secteur financier ».

A ce jour, la Commission n'a pas traduit ses propositions en termes législatifs.

En revanche, quelques jours avant le sommet du G 20 de Toronto, le Conseil européen du 17 juin 2010 avait déclaré « que les États membres devraient instaurer des systèmes de prélèvements et de taxes sur les établissements financiers afin d'assurer une répartition équitable des charges et d'inciter les parties concernées à contenir les risques systémiques. Ces prélèvements et taxes devraient s'inscrire dans un cadre de résolution crédible ».

Dans ce cadre, le Royaume-Uni, l'Allemagne et la France ont annoncé leur intention d'instaurer une taxation ad hoc du secteur financier. Si la démarche n'est pas harmonisée (cf. infra), elle demeure convergente, évitant ainsi l'arbitrage réglementaire et la concurrence fiscale entre les trois grandes places financières européennes.

Déclaration commune des gouvernements français, britannique et allemand

22 juin 2010

« Prenant acte des résultats du G 20, au cours duquel les participants sont convenus que le secteur financier devrait contribuer de manière juste et substantielle à la couverture des charges liées aux interventions publiques permettant de restaurer le système bancaire ou de financer la résolution des crises financières, et au vu des travaux très attendus engagés par le FMI en réponse à ce constat (et des conclusions du Conseil européen du 17 juin), les gouvernements français, britannique et allemand proposent l'instauration de prélèvements sur les banques, assis sur leur bilan.

« La future taxe bancaire britannique qui sera incluse dans le budget sera annoncée ce jour, mardi 22 juin, à l'occasion de la présentation de ce dernier. La France présentera quant à elle les modalités détaillées de sa taxe bancaire dans son prochain projet de loi de finances.

« L'Allemagne a annoncé dès la fin mars le cadre dans lequel s'inscrira le prélèvement sur les banques qu'elle compte instaurer et présentera un projet de texte en conseil des ministres au cours de l'été. Ces taxes visent toutes les trois à garantir que les établissements bancaires contribuent à la hauteur des risques auxquels ils exposent le système financier et l'économie en général et à les encourager à apporter les ajustements nécessaires à leur bilan pour réduire ces risques. Les modalités précises de chaque taxe pourront varier en fonction du contexte et de la fiscalité de chaque pays mais le niveau de prélèvement tiendra compte dans tous les cas de la nécessité de garantir des conditions équitables.

« Les gouvernements français, britannique et allemand sont résolus à mettre en oeuvre le programme ambitieux de réforme du secteur financier défini par le G 20 dans tous ses aspects et se réjouissent à la perspective de débattre plus avant de ces propositions avec leurs partenaires internationaux lors du Sommet du G 20 à Toronto le 24 juin. »

b) Les initiatives en Allemagne, au Royaume-Uni, aux Etats-Unis et en Suède

Dans l'Union européenne, hormis la France, trois Etats ont fait le choix d'instaurer une taxation spécifique sur leur secteur financier. Elle est déjà opérationnelle en Suède. En Allemagne et au Royaume-Uni, conformément à la déclaration commune mentionnée plus haut, elles devraient entrer en vigueur prochainement.

Aux Etats-Unis, le président Barack Obama avait annoncé, le 14 janvier 2010, la création d'une « taxe de responsabilité »166(*) sur le secteur financier dont l'objet était le remboursement de l'intégralité de la perte nette, pour l'Etat américain, du programme de soutien aux banques, dénommé TARP (Troubled Assets Relief Program). A ce jour, ce projet n'a pas connu d'avancée significative.

Tableau comparatif des principales taxes sur le secteur financier

 

Allemagne

Royaume-Uni

Suède

Etats-Unis

Champ

Etablissements de crédit

Etablissements de crédit dont le bilan est supérieur à 20 milliards £

Etablissements de crédit

Etablissements de crédit dont le bilan est supérieur à 50 milliards $

Assiette

1) Passif (hors fonds propres et dépôts assurés)

2) Encours notionnel des dérivés hors bilan

Passif (hors fonds propres et dépôts assurés)

Passif (hors fonds propres et dépôts assurés)

Passif (hors fonds propres et dépôts assurés)

Taux

- Taux progressif sur l'assiette 1 :

0,02 % jusqu'à 10 milliards € ;

0,03 % entre 10 milliards € et 100 milliards € ;

0,04 % au-delà.

- Taux de 0,00015 % sur l'assiette 2

Non déterminé à ce jour. Les passifs de court terme seraient plus taxés que ceux de long terme ; les taux de 0,07 % et de 0,04 % avaient été envisagés.

Un taux réduit sera prévu pour l'année 2011.

0,036 % (taux minoré de moitié en 2009 et 2010 ; taux plein à partir de 2011)

0,15 %

Affectation

Fonds de restructuration géré par la SoFFIn (l'Agence fédérale de stabilisation des marchés financiers)

Budget général

Fonds spécifique au sein du budget général

Budget général

Déductibilité de l'IS

Non

Non

Oui

Non connu

Rendement

1,2 milliard €

2,9 milliards €

340 millions € en 2010.

En 2023, l'encours du fonds, conjointement à celui de garantie des dépôts, devrait atteindre 2,5 % du PIB, soit près de 15 milliards €.

117 milliards $ sur 12 ans

Autres

Taxe plafonnée à 15 % du bénéfice net

     

Source : commission des finances et direction générale du Trésor

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'instituer une nouvelle « taxe de risque systémique » (TRS), codifiée dans un nouvel article 235 ter ZE du code général des impôts (I). Les caractéristiques de cette taxe, en particulier son assiette, sont proches de la contribution pour frais de contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) instaurée, à l'initiative du Gouvernement, par l'article 6 de la loi de finances pour 2010, et codifiée dans l'article L. 612-20 du code monétaire et financier. Son objet est toutefois bien distinct puisqu'il s'agit, selon l'exposé des motifs du présent article, « d'accroître (...) le coût de la prise de risque au-delà des exigences du régulateur » et « de compenser le coût, pour les contribuables, de la résolution des crises bancaires ».

Le X du nouvel article 235 ter ZE (alinéa 21) prévoit que ce dispositif est applicable sur l'ensemble du territoire de la République. Il s'applique donc de plein droit dans les départements et régions d'outre-mer, aucune modalité spécifique n'étant prévue pour les autres collectivités d'outre-mer.

A. LE CHAMP DES ENTREPRISES REDEVABLES

1. Le critère statutaire

Le texte proposé pour le 1 du I de l'article 235 ter ZE du code général des impôts (premier alinéa) prévoit l'assujettissement à une taxe annuelle de risque systémique des entreprises des secteurs de la banque, des services de paiement et des services d'investissement qui relèvent de la compétence de l'ACP et sont soumises à son contrôle pour le respect d'exigences minimales en fonds propres supérieures à un certain seuil.

Ces entreprises sont ainsi les personnes mentionnées aux 1° à 4° du A du I de l'article L. 612-2 du code monétaire et financier, qui sont soumises au contrôle de l'ACP pour le respect des ratios de couverture ou de niveau minimal de fonds propres prévus par certains articles, soit :

- les établissements de crédit, définis par l'article L. 511-1 du code monétaire et financier comme « des personnes morales qui effectuent à titre de profession habituelle des opérations de banque au sens de l'article L. 311-1167(*) » et peuvent aussi effectuer des opérations connexes à leurs activités, et qui doivent respecter des ratios de couverture de leurs risques aux termes de l'article L. 511-41 du même code168(*) ;

- les prestataires de services d'investissement (PSI), auxquels l'article L. 533-2 impose de « respecter des ratios de couverture et de division des risques » et, s'agissant de leurs activités de services d'investissement, de « respecter les normes de gestion destinées à garantir leur liquidité, leur solvabilité et l'équilibre de leur structure financière ». Parmi les PSI, les sociétés de gestion de portefeuille169(*) ne sont pas assujetties à la taxe car elles sont agréées et contrôlées par l'Autorité des marchés financiers (AMF) ;

- les établissements de paiement qui, aux termes de l'article L. 522-14, doivent respecter un niveau de fonds propres adéquat et « des normes de gestion destinées à garantir leur solvabilité ainsi que l'équilibre de leur structure financière ». Cette nouvelle catégorie de prestataires de services financiers, née de la transposition de la directive 2007/64/CE du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement, et qui bénéficie à ce titre d'un « passeport » européen, couvre les opérations de paiement et de transfert de fonds réalisées à partir d'un compte courant, à l'exclusion des activités de crédit. Elle est en particulier appelée à se développer dans le cadre des transactions électroniques et sur Internet.

Les adhérents aux chambres de compensation et les personnes habilitées à exercer les activités de conservation ou d'administration d'instruments financiers (définies aux 4° et 5° de l'article L. 542-1) ne sont soumis à la TRS qu'en tant qu'elles relèvent du contrôle prudentiel de l'ACP.

La catégorie des établissements de crédit comprenait au 30 juin 2010 625 entreprises agréées en France, dont 327 établissements « généralistes » (banques, banques mutualistes ou coopératives et caisses de crédit municipal) ; 293 sociétés financières exerçant des activités spécifiques telles que le crédit-bail, l'affacturage, le crédit immobilier, le crédit à la consommation et la caution mutuelle ; et cinq institutions spécialisées, dont l'Agence française de développement et Oséo Garantie170(*).

Les prestataires de services d'investissement redevables de la TRS comprennent 96 sociétés de droit français, parmi lesquelles des « courtiers » et sociétés de bourse, des teneurs de marché et l'entreprise de marché Euronext. Enfin seuls deux établissements de paiement étaient agréés au 31 août 2010, mais 35 établissements étrangers intervenaient en libre-prestation de services.

2. Le critère de taille

Le texte proposé pour le 2° du 2 du I de l'article 235 ter ZE (alinéa 5) prévoit que ne sont pas assujetties à la taxe les personnes dont les exigences minimales en fonds propres définies au cours de l'exercice clos l'année civile précédente - qui constituent également l'assiette de la taxe - sont inférieures à 500 millions d'euros. Le caractère proprement « systémique » n'est donc évalué qu'en fonction du niveau des fonds propres soit, indirectement, en fonction du niveau pondéré des risques pris par l'établissement et de la taille de son bilan.

Ce seuil est apprécié sur une base sociale mais l'assiette des fonds propres doit, le cas échéant, être consolidée, conformément à la règlementation prudentielle applicable (cf. infra). Dès lors si un groupe est composé de deux entités dont l'une dispose d'exigences minimales en fonds propres à hauteur de 600 millions d'euros et l'autre à hauteur de 400 millions d'euros, la première sera redevable sur une assiette consolidée d'un milliard d'euros. D'après l'évaluation préalable du présent article, ce seuil devrait conduire à l'assujettissement des dix-neuf plus gros établissements de crédits situés en France, qui représentent 96 % des exigences en fonds propres du secteur.

3. Les établissements exonérés

Outre le secteur de la gestion d'actifs et les établissements de crédit, PSI et établissements de paiement de petite taille, ne sont pas assujetties à la TRS :

- les personnes de droit étranger, ayant leur siège social dans un Etat de l'Espace économique européen et qui exercent leur activité en France par l'intermédiaire d'une succursale ou par voie de libre prestation de services (alinéa 4). A contrario, les succursales et établissements stables d'entreprises ayant leur siège dans un pays tiers sont redevables de la taxe, soit six établissements de crédit (suisses, japonais et américains) au 31 août 2010 ;

l'Agence française de développement (alinéa 6), qui est également un établissement public industriel et commercial ;

- les entreprises d'assurance, ce qui est conforme au champ des établissements systémiques définis dans le rapport de Jean-François Lepetit. Il considère ainsi que « les caractéristiques des activités d'assurance ne permettent pas de les qualifier de systémiques. Quand bien même les entreprises d'assurance peuvent être d'importance systémique au sens des critères CSF-FMI-BRI et contribuer à propager une crise systémique, les caractéristiques intrinsèques de leurs activités limitent l'accumulation de risques en dehors d'une régulation prudentielle appropriée ». Les assureurs sont ainsi plus faiblement exposés au risque de contagion systémique car « contrairement aux banques, la défaillance d'une entreprise d'assurance est moins susceptible de provoquer la défaillance d'une autre entreprise d'assurance. Le risque de contagion ne peut donc se faire que par des liens indirects, par exemple, si la faillite d'un assureur entache la réputation de l'ensemble du secteur ou si un réassureur fait défaut. Le risque d'un rachat massif des contrats (« run ») est en outre limité ».

B. UNE ASSIETTE ALIGNÉE SUR LES NORMES DE SOLVABILITÉ

1. La référence au ratio minimal d'actifs pondérés des risques

L'assiette de la TRS est fixée par le II de l'article 235 ter ZE (alinéa 7) et est identique à celle de la contribution pour frais de contrôle. Elle est donc constituée des exigences minimales en fonds propres permettant d'assurer le respect des ratios de couverture ou du niveau de fonds propres adéquat prévus par la législation sur les établissements de crédit, PSI et établissements de paiement. Ce niveau de fonds propres étant calculé en fonction des différentes catégories de risques encourus, selon des pondérations complexes, la TRS est in fine assise sur les risques des établissements systémiques, dont elle vient augmenter le coût.

S'agissant plus particulièrement des banques qui constituent l'essentiel du champ, ces exigences sont normalisées au niveau international par le Comité de Bâle sur la supervision bancaire, déclinées dans des directives communautaires171(*) puis transposées en droit français par des mesures réglementaires, en particulier un arrêté du 20 février 2007172(*). Pour davantage de précisions, on pourra se reporter utilement au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 18 (article 5 E du projet de loi) de la loi de régulation bancaire et financière173(*).

Il convient néanmoins de rappeler que le seuil plancher des fonds propres réglementaires, prévu par le « premier pilier » du dispositif de Bâle, a été considérablement affiné avec « Bâle II » et l'introduction du ratio de solvabilité dit « McDonough ». Si le taux de 8 % minimum des risques pondérés n'a pas varié, le calcul du numérateur (fonds propres éligibles) et surtout du dénominateur (risques pondérés) a été modifié pour mieux prendre en compte les risques auxquels les banques sont effectivement exposées. Le dénominateur retient donc désormais la somme des actifs pondérés par les risques de crédit174(*), de marché175(*) et opérationnel176(*), ces risques étant eux-mêmes pondérés soit :

Fonds propres minimaux > 8 % (risque de crédit [75 %] + risque de marché [5 %] + risque opérationnel [20 %]).

Le risque de crédit peut être évalué selon une méthode dite « standard » qui renvoie aux notations des « organismes externes d'évaluation de crédit » (dont les agences de notation), ou des méthodes plus sophistiquées dites « fondation » ou « avancée », élaborées en interne par les établissements financiers.

Le périmètre des fonds propres est plus large que celui du seul capital social et est décliné en plusieurs catégories selon certains critères de stabilité et de qualité (en particulier la capacité d'absorption des pertes). Les fonds propres « de base » constituent ainsi le « Tier 1 », dont le niveau est actuellement fixé à 4 % minimum et qui comprend le capital social, le report à nouveau, les réserves, la fraction non distribuée du résultat et les intérêts minoritaires détenus dans les filiales consolidées. Au sein de cette catégorie, le noyau dur des fonds propres les plus solides (« Core Tier 1 ») est de 2 % minimum et inclut les seules actions du capital social et les réserves.

La réforme de « Bâle III », dont les orientations ont été actées le 20 septembre 2010 et seront soumises à l'approbation des membres du G 20 lors du sommet qui se tiendra à Séoul les 11 et 12 novembre 2010, conduira à un relèvement progressif mais très substantiel des exigences minimales en fonds propres, avec une diminution du périmètre éligible au numérateur et une augmentation globale des pondérations au dénominateur.

En outre, d'ici à 2019, le ratio Tier 1 atteindra 6 %, dont 4,5 % de fonds propres core Tier 1 auquel s'ajoute un « coussin de sécurité » de 2,5 %, soit un ratio total de fonds propres durs de 7 % et un ratio de fonds propres de 10,5 % (au lieu de 8 %). La hausse du montant minimal des fonds propres requis à partir de 2013, qui sera anticipée par les banques dès 2011, entraînera donc une augmentation du produit de la TRS.

Le II de l'article 235 ter ZE prévoit que l'assiette des exigences de fonds propres, conformément à la réglementation prudentielle, est appréciée sur une base consolidée pour les groupes bancaires et financiers relevant des articles L. 511-41-2 (établissements de crédit têtes de groupe177(*)), L. 533-4-1 (entreprises d'investissement têtes de groupe)178(*), L. 517-5 (compagnies financières) et L. 517-9 (compagnies financières holding mixtes) du code monétaire et financier. Dès lors, aucune contribution calculée d'après les comptes sociaux ne peut être versée par les personnes relevant du champ de la taxe mais qui appartiennent à un groupe dont l'assiette est calculée sur une base consolidée. La TRS est dans ce cas acquittée par la société mère du groupe.

De manière originale, cette consolidation peut ainsi conduire à taxer des risques correspondant à des activités exercées hors de France, le cas échéant par des filiales de droit étranger.

2. Les justifications du choix d'une telle assiette

Ainsi qu'il a été exposé supra, plusieurs assiettes sont envisageables pour mettre en place une taxe systémique. D'après l'évaluation préalable du présent article, le choix d'une assiette prudentielle, c'est-à-dire des actifs pondérés par les risques, est justifiée par les considérations suivantes :

- l'assiette fondée sur le profit, qui revient à une augmentation du taux ou de l'assiette de l'impôt sur les sociétés, a l'attrait d'être simple mais n'est pas conforme à l'objectif de désinciter la prise de risques excessifs, dans la mesure où il n'existe aucun lien direct entre cette assiette et les risques accumulés ;

- l'assiette fondée sur le passif, soit le choix britannique et allemand, doit être écartée car elle cible assez mal le risque, tout en étant très pénalisante pour les banques françaises, qui ont des bilans importants notamment parce qu'elles ont peu recours à la titrisation. Par ailleurs, elle suppose de retranscrire en droit fiscal français les agrégats de bilan consolidé en normes comptables internationales (IFRS) qui serviraient de base au calcul de l'assiette. Enfin, le bilan consolidé des banques n'est pas disponible pour les filiales de banques étrangères, ce qui contraindrait à utiliser le bilan social et créerait des problèmes de cohérence ;

- l'assiette fondée sur certains actifs, proposée dans le rapport de Jean-François Lepetit, est sans doute la plus pertinente en termes de prise en compte des risques et présente l'avantage de pouvoir aisément être étendue au-delà des seuls établissements de crédit. Elle pose cependant des difficultés techniques, qui recoupent en partie celles que présente l'assiette fondée sur le passif : elle est en effet fondée sur des catégories comptables en normes IFRS qu'il faudrait retranscrire en droit français ;

- enfin l'assiette sur les actifs pondérés par les risques, ici privilégiée, est moins pertinente en termes de risque que l'assiette préconisée par Jean-François Lepetit, mais constitue néanmoins une meilleure approximation des risques que l'assiette fondée sur le passif. Elle présente par ailleurs l'avantage d'être immédiatement disponible pour un usage fiscal puisqu'elle est calculée et contrôlée par l'ACP.

C. LE TAUX ET LES MODALITÉS DE PAIEMENT ET RECOUVREMENT

1. Un taux de 0,25 %

Le III du nouvel article 235 ter ZE (alinéa 8) fixe le taux de la TRS à 0,25 % de l'assiette des exigences minimales en fonds propres soit, sur le fondement d'un ratio de 8 % et toutes choses égales par ailleurs, l'équivalent de 0,02 % des risques pondérés.

2. La liquidation et le paiement

Comme l'assiette de la taxe, les modalités de liquidation, de paiement et de recouvrement sont largement alignées sur celles de la contribution pour frais de contrôle, prévues par l'article L. 612-20 du code monétaire et financier. Le IV du nouvel article 235 ter ZE (alinéa 9) dispose que la TRS est exigible le 30 avril de chaque année.

Le 1° du V de l'article L. 612-20 dispose que l'ACP envoie un appel à contribution aux redevables au plus tard le 15 avril de chaque année, et que ceux-ci acquittent le paiement correspondant auprès de la Banque de France au plus tard le 30 juin de chaque année. Cet appel à contribution se fonde sur les états harmonisés dits « COREP » (« COmmon REPorting ») dans lesquels les établissements de crédit, à échéance trimestrielle ou semestrielle selon la taille de leur bilan, communiquent au régulateur les éléments de calcul de leurs fonds propres et ratio de solvabilité.

Le 1 du V de l'article 235 ter ZE (alinéa 10) prévoit ainsi que les personnes assujetties auto-liquident leur TRS au vu des exigences en fonds propres mentionnées dans l'appel à contribution pour frais de contrôle. Cet appel à contribution est communiqué par l'ACP au comptable compétent avant le 30 avril, date d'exigibilité de la TRS.

Le 2 du V (alinéa 11) dispose que la TRS est acquittée auprès de ce comptable public au plus tard le 30 juin. Le paiement est accompagné d'un état conforme à un modèle fourni par l'administration fiscale, qui fait apparaître les renseignements nécessaires à l'identification de la personne assujettie et à la détermination du montant dû.

Faute de précision contraire et conformément à la doctrine, la TRS constitue une charge déductible pour la détermination du résultat imposable.

3. Le crédit d'impôt pour les groupes transnationaux

Dès lors qu'elle concerne les établissements financiers les plus importants et de dimension souvent internationale, la TRS est susceptible d'être adossée à des risques afférents à des activités réalisées à l'étranger et déjà imposées sur une base sociale dans l'Etat d'implantation. Or cette double imposition potentielle résultant d'une nouvelle taxe ne peut être neutralisée par les conventions fiscales existantes. Le VI du nouvel article 235 ter ZE (alinéas 12 à 15) introduit donc un mécanisme de crédit d'impôt, analogue à celui que prévoit de nombreuses conventions fiscales, afin d'éliminer cette double imposition.

Le 1 du VI (alinéa 12) dispose ainsi que le bénéfice du crédit d'impôt peut être accordé à une personne assujettie à la TRS, dont le siège, où si elle fait partie d'un groupe au sens de l'article L. 511-20 du code monétaire et financier179(*), le siège de l'entreprise mère du groupe, est situé dans un autre Etat « ayant instauré une taxe poursuivant un objectif de réduction des risques bancaires équivalent » à celui de la TRS. Le crédit d'impôt concernera donc au premier chef les filiales et succursales françaises de groupes étrangers acquittant déjà, par exemple en Allemagne ou au Royaume-Uni, une taxe analogue à la TRS.

Faute de pouvoir définir avec précision une taxe de même nature que la TRS, l'analogie est déterminée par la finalité de la taxe étrangère. Un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget viendra également préciser la liste des Etats et taxes déterminant l'éligibilité au crédit d'impôt.

Conformément au mécanisme du crédit d'impôt, celui-ci est égal à la fraction, dans la limite du montant de TRS dû par la personne assujettie, à la fraction de cette autre taxe que l'entreprise mère ou le siège acquitte au titre de la même année à raison de l'existence de cette personne assujettie (alinéa 13). Compte tenu des différences d'assiette, notamment entre la TRS et la taxe allemande, il pourra être en pratique difficile d'isoler la fraction de la taxe étrangère imputable à l'existence de la filiale française.

Ce crédit d'impôt peut être utilisé en France pour payer la TRS - si la taxe étrangère a été payée avant la TRS -, ou être remboursé à la personne assujettie après qu'elle a acquitté la TRS (alinéa 14).

Enfin le crédit d'impôt est subordonné à l'existence d'une réciprocité au profit des sociétés mères de groupes français, le 4 du VI de l'article 235 ter ZE (alinéa 15) précisant que le crédit d'impôt n'est pas applicable lorsque la réglementation de l'Etat étranger ne prévoit pas des avantages équivalents au bénéfice des personnes assujetties à la TRS, dont le siège ou l'entreprise mère est situé en France.

4. Le régime des contestations et révisions

Le régime des contestations, prévu par le VII de l'article 235 ter ZE (alinéa 16), est logiquement le même que celui applicable en matière de contribution pour frais de contrôle, fixé par le 3° du V de l'article L. 612-20 du code monétaire et financier, précité. Le contribuable qui entend contester l'imposition mise à sa charge doit adresser dans les soixante jours une réclamation motivée au président de l'ACP. En cas de rejet total ou partiel de ses observations, le contribuable reçoit une lettre de rappel motivée. Les contestations éventuelles seront donc examinées par le gouverneur de la Banque de France, président de l'ACP, et en cas de litige, portées devant le juge administratif.

Comme en matière de contribution pour frais de contrôle (VII de l'article L. 612-20 précité), le montant des exigences en fonds propres peut être révisé à la hausse ou à la baisse à l'initiative de l'ACP, dans les trois années qui suivent celle d'exigibilité de l'imposition, et exerce un impact sur le montant de TRS dû. Dans ce cas, l'ACP communique au comptable public compétent l'appel à contribution rectificatif accompagné de l'avis de réception par la personne assujettie (alinéa 17), puis :

- en cas de révision à la hausse du montant de TRS (alinéa 18), le complément de TRS est exigible à la date de réception de l'appel à contribution rectificatif et est acquitté dans les deux mois de son exigibilité, sous réserve, le cas échéant, d'une révision à la hausse du montant du crédit d'impôt mentionné supra ;

- en cas de révision à la baisse, la personne assujettie peut adresser au comptable public, dans un délai d'un mois après réception de l'appel à contribution rectificatif, une demande écrite de restitution du montant correspondant. Cette restitution est réalisée dans un délai d'un mois après réception de ce courrier, sous réserve, le cas échéant, d'une révision à la baisse du montant du crédit d'impôt.

5. Le régime des sanctions

Le régime des sanctions est fixé par le IX de l'article 235 ter ZE (alinéa 20). En cas de défaut de paiement ou de paiement partiel de la TRS dans le délai de trente jours suivant la date limite de paiement - ce qui atténue l'effectivité de cette date limite -, soit le 30 juillet, le comptable public compétent émet un titre exécutoire. La taxe est alors recouvrée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les taxes sur le chiffre d'affaires. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe. Conformément à l'article 1731 du code général des impôts, tout retard de paiement peut donc donner lieu à une majoration de 5 % et au paiement des intérêts de retard.

Le délai d'exercice du droit de reprise de l'administration s'exerce également jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle d'exigibilité de la taxe, en application de l'article L. 176 du livre des procédures fiscales. La dernière phrase de l'alinéa 20 prévoit cependant qu'en cas de révision du montant des exigences en fonds propres dans les conditions évoquées supra, ce délai est décompté de la date d'exigibilité du montant révisé.

D. UNE AFFECTATION EN RECETTES FISCALES

En l'absence de disposition contraire, le produit de la TRS sera affecté au budget général, conformément aux préconisations du rapport de Jean-François Lepetit, et constituera une charge déductible de l'impôt sur les sociétés. L'évaluation préalable du présent article fait état d'un produit brut estimé à 504 millions d'euros en 2011, 555 millions d'euros en 2012 et 809 millions d'euros en 2013.

Cette augmentation des recettes et de l'assiette est due à l'anticipation par les banques de l'entrée en vigueur de « Bâle III », qui se traduira par un relèvement du ratio de 8 % à 10,5 % (en incluant le « coussin de sécurité ») et une revalorisation des actifs pondérés des risques au dénominateur.

L'exposé des motifs du présent article précise également, de façon logique et sans que cela fasse l'objet d'une disposition légale spécifique, que le régime de la TRS sera réexaminé dans le cas où une harmonisation des dispositifs de taxation systémique du secteur bancaire était adoptée au niveau européen.

Enfin le II du présent article (alinéa 22) prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, chaque année avant le 1er octobre, un rapport sur le produit de la TRS depuis son établissement. Dès lors que la TRS, en tant que recette de l'Etat, est appelée à figurer dans la loi de règlement et à faire l'objet d'une évaluation dans le tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances de l'année, votre rapporteur général estime que ce rapport ne pourra se contenter de retracer l'évolution du produit de la TRS, mais devra fournir une information précise sur les redevables, la structure de l'assiette ou le respect de l'objectif de dissuasion de la prise de risques excessifs.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté dix amendements rédactionnels, tendant notamment à associer le terme de « minimales » à celui des « exigences ».

Elle a également adopté un amendement de précision du même auteur, qui formule de manière plus compréhensible le délai de reprise de l'administration en cas de révision des exigences de fonds propres. Le délai s'exerce ainsi jusqu'à la fin de la troisième année suivant celle au cours de laquelle la personne assujettie a reçu l'avis de contribution rectificatif.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. BIEN QUE REDONDANTE AVEC LES PRINCIPES DU COMITÉ DE BÂLE, L'ASSIETTE RETENUE PERMET DE BIEN APPRÉHENDER LES RISQUES

Quelle est l'assiette pertinente pour saisir la réalité des risques auxquels une banque est exposée ? Cette question a fait l'objet d'un examen détaillé tant par le rapport Lepetit que par celui du FMI. Force est de constater qu'aucun des deux ne retient l'assiette proposée dans le présent projet de loi, soit les actifs pondérés par les risques.

Le rapport Lepetit retient les instruments de marché potentiellement illiquides tout en reconnaissant que des travaux techniques, à l'échelle internationale, sont encore nécessaires pour définir « un référentiel homogène » de ces instruments.

Le FMI préfère une contribution assise sur une partie du passif des banques, option finalement choisie par l'Allemagne, le Royaume-Uni et les Etats-Unis. Toutefois, comme le rappelle le rapport Lepetit, « cette assiette est envisagée par les pays où les interventions publiques de soutien au secteur bancaire ont été massives et déficitaires à ce stade », ce qui n'est pas le cas de la France. Surtout, elle ne reflète qu'imparfaitement l'exposition aux risques, à moins de la raffiner, notamment en intégrant une partie des engagements hors-bilan, ce qui pose alors des problèmes techniques et comptables.

Au demeurant, l'assiette retenue par le Gouvernement peut être critiquée mais il semble également, en l'état actuel, qu'il s'agisse du meilleur compromis possible.

Tout d'abord, comme le relève le rapport Lepetit, elle ne peut concerner qu'un nombre limité d'établissements financiers, ce que vient confirmer le champ d'application du présent article. Ensuite, elle est fondée sur les mêmes critères que ceux du Comité de Bâle. Elle ne complète donc pas la réglementation micro-prudentielle par un point de vue différent sur les risques. Enfin, toujours selon le rapport Lepetit, elle favorise les banques de marché « compte tenu du fait que la pondération des activités de crédit est relativement plus élevée que celle des activités de marché ».

Pour autant, cette assiette combine plusieurs avantages. Elle est identique à celle de la contribution pour frais de contrôle prélevée aux fins de financer l'Autorité de contrôle prudentiel180(*). Elle est donc connue et éprouvée et il n'apparaît pas nécessaire de mener des travaux techniques et/ou comptables approfondis pour appliquer rapidement la loi. Par ailleurs, elle est certes redondante avec la réglementation bâloise, mais, en contrepartie, elle porte bien sur les risques auxquels les établissements sont réellement exposés. En fait, la TRS pourrait s'analyser, toute chose étant égale par ailleurs, comme un renforcement du ratio prudentiel prévu par le Comité de Bâle.

Il convient enfin de souligner que la TRS n'a naturellement pas pour but d'éliminer le risque mais de le réduire. Comme le note le FMI, « les institutions financières doivent prendre des risques afin de réaliser leur rôle d'intermédiation et de transformation ». Au-delà, un monde sans risque anesthésie l'initiative.

B. UNE AFFECTATION AU BUDGET GÉNÉRAL BIENVENUE

Votre rapporteur général approuve le principe de l'affectation de cette taxe au budget général, qu'il défend depuis 2009 et est conforme aux préconisations du rapport de Jean-François Lepetit. La justification avancée dans l'exposé des motifs peut cependant donner prise à la contradiction, car si la TRS est présentée comme ne devant avoir aucun caractère assurantiel, l'affectation à l'Etat pourrait laisser entendre que ce dernier interviendra nécessairement en dernier ressort pour supporter le coût de la crise d'un établissement systémique, reconstituant ainsi l'aléa moral. Cette appréciation peut être confortée par le fait que l'exposé des motifs retient, parmi les objectifs de la TRS, la compensation d'un tel coût pour les contribuables.

Néanmoins une autre interprétation, que privilégie votre rapporteur général, consiste à ne pas assimiler cette affectation à une quelconque contrepartie anticipée d'une intervention de l'Etat, qui, ne serait-ce qu'en raison du principe d'universalité des recettes budgétaires, conserve un caractère discrétionnaire. Ainsi que le souligne Jean-François Lepetit dans son rapport, cette solution apparaît préférable à une affectation à un fonds national et public de résolution des crises, qui s'apparenterait à un mécanisme d'assurance et créerait une ambiguïté sur le droit des contributeurs à bénéficier d'une intervention de l'Etat en cas de difficultés.

C. LA TAXE DE RISQUE SYSTÉMIQUE DEVRAIT SE SUBSTITUER À LA TAXE SUR LES SALAIRES

Ainsi qu'il a été mentionné supra, votre commission des finances, notamment dans le cadre de son groupe de travail sur la crise financière et la régulation des marchés181(*), a recommandé qu'une taxe matérialisant les risques systémiques puisse être mise en place mais se substitue à la taxe sur les salaires qu'acquittent les banques. Cette taxe exerce en effet un impact négatif sur la compétitivité du secteur financier français. Le rapport de Jean-François Lepetit n'a cependant pas évoqué cette éventualité, malgré les dispositions explicites du XIII de l'article 6 de la loi de finances pour 2010.

Le produit pour 2011 de la taxe sur les salaires est estimé à environ 12 milliards d'euros. Il est affecté en totalité aux organismes de sécurité sociale, à raison de 10 milliards d'euros pour la compensation des allègements généraux et de deux milliards d'euros pour le Fonds de solidarité vieillesse. L'ensemble du secteur financier contribue à hauteur d'environ 20 % au rendement total de la taxe, soit 2,57 milliards d'euros estimés en 2008, dont 1,8 milliard d'euros acquittés par les banques, intermédiaires et auxiliaires financiers.

Il eût donc été envisageable de supprimer l'assujettissement à la taxe sur les salaires pour les entreprises qui seront soumises à la TRS, et d'augmenter à due concurrence le taux de la TRS, ou bien de prévoir un mécanisme d'imputation entre les deux prélèvements, consistant à déduire le montant acquitté au titre de la TRS de celui dû au titre de la taxe sur les salaires. Dans les deux cas, l'impact pour les finances de la sécurité sociale aurait été neutralisé par une affectation directe de la nouvelle TRS.

Toutefois, dans la mesure où cette substitution conduirait à un manque à gagner fiscal pour l'Etat à partir de 2011, qui s'amplifierait à compter de 2012, la seule nécessité d'un ajustement budgétaire conduit votre rapporteur général à recommander d'adopter en l'état le présent dispositif.

On peut cependant déplorer que ne soit envisagée aucune réforme de la taxe sur les salaires, qui par définition pèse directement sur l'emploi. En s'ajoutant à cette taxe, la nouvelle TRS risque d'exercer un impact négatif sur la compétitivité des principales banques et entreprises d'investissement françaises, et de les conduire mécaniquement à réduire leur offre de crédit.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau) (Art. L. 112-11 du code monétaire et financier) - Encadrement des commissions interbancaires perçues au titre d'une opération de paiement par carte bancaire

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Richard Mallié, Bernard Debré et Françoise Branget, vise à encadrer et limiter les commissions interbancaires perçues au titre d'une opération de paiement effectuée avec une carte de paiement.

I. LES COMMISSIONS INTERBANCAIRES CONTROVERSÉES

La France dispose d'un système de paiement par carte bancaire performant et étendu. En 2009, près de 58,4 millions de cartes étaient en circulation pour un nombre total d'opérations supérieur à 8,13 milliards182(*).

Le système de paiement est organisé selon le schéma reproduit ci-après.

Organisation du système de paiement par carte bancaire en France

Source : site Internet du GIE Cartes bancaires (www.cartes-bancaires.com)

Dans ce cadre, hormis le paiement proprement dit, il existe trois relations monétaires :

- le contrat qui lie le client à sa banque pour la possession et l'utilisation de la carte bancaire. Les tarifs, variables en fonction des services associés, sont publics ;

- de même, le commerçant signe un contrat avec sa banque pour l'utilisation d'un terminal de paiement par carte. Le commerçant paye, à cette fin, une « commission commerçant » qu'il négocie avec sa banque ;

- enfin, au moment du transfert des fonds relatifs à la transaction, la banque du client prélève une « commission interbancaire de paiement » (CIP) qui est, in fine, supportée par la banque du commerçant (et non par le commerçant lui-même).

Le vocable de « commission » introduit souvent une confusion entre la « commission commerçant » et la CIP. Elles sont pourtant bien distinctes.

A. LA COMMISSION INTERBANCAIRE DE PAIEMENT

Envisageons, par exemple, qu'un client effectue une transaction de 100 euros dans un magasin. Sa banque ne va transférer que 99 euros à la banque du commerçant car elle prélève la CIP. Pour autant, la banque du commerçant reverse bien 100 euros à celui-ci. La CIP pèse bien sur la banque du commerçant.

Les modalités du calcul de la CIP ont été revues à la suite d'une décision du Conseil de la concurrence en date du 11 octobre 1988. Pour chaque transaction, elle se décompose en trois parties :

- un montant fixe de 0,1067 euros ;

- un montant proportionnel équivalent à 0,21 % du montant de la transaction ;

- un autre montant proportionnel, appelé le « taux interbancaire de cartes en opposition » (TICO), qui est variable car il est déterminé sur une base bilatérale entre les banques en fonction du taux de fraude constaté par l'une vis-à-vis de l'autre. Dans les faits, il est nettement inférieur à au premier montant proportionnel.

La CIP a, en fait, plusieurs objets que reflète bien sa composition. Elle couvre des coûts fixes liés au traitement de la transaction (infrastructures, gestion des réclamations, etc.). Elle garantit également que le commerçant sera payé. En cas de fraude, c'est la banque du client qui subit le préjudice. Le montant prélevé en fonction de la transaction correspond donc à une forme d'assurance. Enfin, le TICO s'apparente à un mécanisme incitatif de lutte contre la fraude. En effet, plus elle diminue et plus le TICO baisse.

Le Gouvernement n'a pas été en mesure de transmettre à votre rapporteur général un ordre de grandeur des CIP payées chaque année.

B. LA « COMMISSION COMMERÇANT »

La « commission commerçant », pour sa part, est indépendante de la transaction évoquée ci-dessus. Elle est librement négociée, a priori, entre le commerçant et sa banque. Elle constitue le prix d'un service.

La « commission commerçant » est donc soumise à la concurrence. Par exemple, les acteurs de la grande distribution, qui disposent d'un réel pouvoir de négociation, lancent régulièrement des appels d'offres à ce titre. Les profils de facturation sont aussi divers que le permet la liberté contractuelle : la commission peut être forfaitaire, proportionnelle en fonction du montant des transactions ou bien les deux.

D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général, le montant moyen des « commissions commerçant » s'élèverait, pour un panier moyen de 50 euros, entre 0,48 % et 0,50 % de ce montant.

C. DANS QUELLE PROPORTION LA CIP EST-ELLE RÉPERCUTÉE AU COMMERÇANT ?

Par nature « interbancaire », la CIP s'inscrit dans le cadre d'une relation d'une banque vis-à-vis d'une autre banque à laquelle tant le client que le commerçant sont étrangers.

La CIP n'est pas répercutée, en tant que telle, sur le commerçant - au sens où elle ne lui est pas directement facturée. En revanche, il va de soi que, pour chaque transaction, la banque du commerçant a tout intérêt à ce que la « commission commerçant » qu'elle perçoit soit supérieure à la CIP dont elle s'acquitte. Rien n'interdit au demeurant que la même banque, pour des raisons commerciales, choisisse de « perdre » de l'argent sur les transactions par cartes bancaires effectuées chez tel ou tel commerçant.

La « commission commerçant » n'est donc pas définie en fonction de la CIP. La capacité de négociation du commerçant est, en revanche, primordiale. Dans ce contexte cependant, les commerçants, surtout les plus petits d'entre eux, ont l'impression que la CIP leur est indirectement et indûment facturée par répercussion sur le prix de la « commission commerçant ».

Ainsi, en 2009, l'Autorité de la concurrence, saisie notamment par la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD), a ouvert une enquête afin de déterminer si le montant actuel des CIP rémunère, dans des justes proportions, le service rendu par les banques et s'il ne contribue pas à une hausse artificielle du prix des services bancaires et, en particulier, des « commissions commerçant ». Elle devrait rendre sa décision dans le courant de l'année 2011.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article additionnel résulte d'un amendement de nos collègues députés Richard Mallié, Bernard Debré et Françoise Branget et de deux sous-amendements du Gouvernement. Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a indiqué que la commission des finances s'était « montrée très réservée sur cet amendement » mais elle a donné un avis favorable aux sous-amendements.

Dans le dispositif initial de l'amendement, ses auteurs entendaient compléter l'article L. 112-11 du code monétaire et financier183(*) afin de préciser que « les frais facturés par le prestataire de paiement pour les opérations par carte de paiement sont déterminés en fonction des coûts réels supportés par le prestataire de paiement, sous le contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel » et, en tout état de cause, ne dépassent certains plafonds prescrits par l'amendement. Toute pratique venant en contradiction avec ces dispositions était susceptible d'une amende à hauteur de 1 % du produit net bancaire.

Toutefois, afin d'assurer la sécurité du système de paiement, l'amendement instituait une « taxe additionnelle sur le chiffre d'affaires des cartes de paiement des établissements bancaires », dont le taux était fixé à 0,1 %.

Néanmoins, deux sous-amendements du Gouvernement ont profondément remanié le dispositif de l'amendement. Ainsi, le premier sous-amendement a remplacé les alinéas 2 à 7 par un alinéa unique (alinéa 2) qui prévoit désormais que les « commissions interbancaires perçues au titre d'une opération de paiement par carte de paiement ne doivent pas s'éloigner de façon abusive des coûts réels supportés par le prestataire de services de paiement qui les facture ».

Par ailleurs, l'alinéa 3, non modifié par les sous-amendements, dispose que « au cours du mois de janvier de chaque année, est porté à la connaissance du bénéficiaire un document distinct récapitulant le total des sommes perçues par le prestataire de paiement au cours de l'année civile précédente au titre des frais facturés fixés contractuellement. Ce récapitulatif distingue, pour chaque catégorie de produits ou services, le sous-total des frais perçus et le nombre de produits ou services correspondants ».

Aux termes de l'alinéa 4, dans sa rédaction issue du second sous-amendement, la méconnaissance des dispositions de l'alinéa 3 est punie « de la peine d'amende prévue pour les contraventions de cinquième classe »184(*). Conformément à l'article L. 316-1 du code monétaire et financier, le contrôle sera effectué par des agents de la Banque de France et des fonctionnaires de la direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes.

Article L. 316-1 du code monétaire et financier

« Des agents de la Banque de France commissionnés par le ministre chargé de l'économie et des fonctionnaires habilités [...] sont qualifiés pour procéder dans l'exercice de leurs fonctions à la recherche et à la constatation par procès-verbal des infractions [...]

« Ces agents peuvent accéder à tous les locaux à usage professionnel et demander la communication des livres et tous autres documents professionnels et en prendre copie, recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et justifications. [...]

« En cas d'opposition du responsable des lieux, la visite ne peut se dérouler qu'avec l'autorisation du procureur de la République du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux. Le secret professionnel ne peut être opposé aux agents agissant dans le cadre des pouvoirs qui leur sont conférés par le présent article.

« Pour les infractions sanctionnées pénalement, les procès-verbaux sont transmis au procureur de la République dans les cinq jours suivant leur établissement. Dans tous les cas, une copie du procès-verbal est remise à l'intéressé. »

Enfin, l'alinéa 5 prévoit que les alinéas 2 et 3 s'appliquent à compter de l'exercice 2010 mais l'envoi du document visé à l'alinéa 3 peut intervenir jusqu'au 31 mars 2011.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve les principes posés par le présent article. Le paiement par carte bancaire constitue un service que les commerçants et les consommateurs doivent rémunérer de manière appropriée.

Les commissions interbancaires ne sont pas payées par les commerçants mais il est indéniable qu'ils en supportent indirectement une partie du coût. Il est donc souhaitable que leur montant ne s'éloigne pas « de façon abusive » des charges réellement supportées par les prestataires de paiement.

De même, l'envoi aux commerçants d'un récapitulatif annuel des frais facturés relève d'une mesure de transparence - le pendant de ce qui a été adopté dans la loi de modernisation de l'économie pour les particuliers - qu'il convient de saluer.

L'adoption de ce dispositif devra conduire à envisager une révision plus globale de la réglementation applicable aux frais relatifs aux paiements par carte bancaire de telle sorte que les dispositions issues du présent article ne fassent pas cavalier seul au sein du code monétaire et financier.

A ce titre, l'enquête en cours de l'Autorité de la concurrence devrait permettre de mieux apprécier la réalité des commissions perçues par les banques et pourra fournir une base solide à une évolution législative de plus grande ampleur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 (Art. L. 621-5-3 du code monétaire et financier) - Ressources de l'Autorité des marchés financiers

Commentaire : le présent article vise à créer de nouveaux prélèvements affectés à l'Autorité des marchés financiers.

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé le présent article. En effet, il ne comporte pas de dispositions relatives aux recettes de l'Etat et ne modifie pas l'équilibre budgétaire. Conformément à l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), il n'a donc pas sa place en première partie d'une loi de finances.

Il sera commenté dans le Tome III afférent aux articles de la seconde partie de la présente loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17 (Art. 238 du code des douanes) - Aménagement du régime du droit de passeport pour les navires de plaisance ou de sport

Commentaire : le présent article additionnel prévoit d'exonérer de droit de passeport les sociétés propriétaires d'un navire de plaisance ou de sport faisant l'objet à l'exportation d'un financement de type location avec option d'achat (LOA) ou crédit-bail, quelle que soit la valeur de ce navire.

I. LE DROIT EXISTANT

Tout navire battant pavillon étranger et prenant la mer doit avoir à bord un passeport délivré par le service des douanes, ainsi que le requiert l'article 237 du code des douanes.

En application de l'article 238 du code des douanes, le passeport délivré aux navires de plaisance ou de sport appartenant à des personnes physiques ou morales, quelle que soit leur nationalité, ayant leur résidence principale ou leur siège social en France, ou dont ces mêmes personnes ont la jouissance, donne lieu à la perception d'un droit de passeport.

Institué par la loi n° 67-1175 du 28 décembre 1967, ce droit est à la charge du propriétaire ou de l'utilisateur du navire. Comme le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) qui s'applique aux navires battant pavillon français, il est calculé dans les conditions, selon l'assiette, le taux et les modalités d'application prévus à l'article 223 du code des douanes. Toutefois, dans le cas des navires de plaisance ou de sport battant pavillon d'un pays ou d'un territoire qui n'a pas conclu avec la France de convention d'assistance administrative en vue de lutter contre l'évasion et la fraude fiscales et douanières, ce droit est perçu à un taux triple du DAFN pour les navires d'une longueur de coque inférieure à 15 mètres, et à un taux quintuple pour les navires d'une longueur de coque supérieure ou égale à 15 mètres.

Une mesure dérogatoire à cette règle de portée générale a été introduite par l'article 81 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009. Ainsi, depuis le 1er janvier 2010, « sont exonérées de droit de passeport les sociétés propriétaires d'un navire de plaisance ou de sport d'une valeur inférieure à 500 000 euros hors taxes faisant l'objet d'un contrat de location avec option d'achat ou de crédit-bail conclu avec une personne physique n'ayant pas sa résidence principale en France ou avec une personne morale ne disposant pas d'établissement en France, à l'exclusion de celles qui seraient contrôlées directement ou indirectement par une personne physique ayant sa résidence principale en France ».

En pratique, ce nouveau dispositif permet d'exonérer du droit de passeport les sociétés de leasing qui, jusqu'en 2009, étaient redevables de ce droit en qualité de propriétaires des navires (alors même que le locataire n'avait pas sa résidence principale ou son siège social en France).

En effet, les modes de financement de type location avec option d'achat (LOA) ou crédit-bail ne transfèrent juridiquement la propriété du navire qu'au moment où l'option d'achat est levée. Ils ont donc pour effet de soumettre au droit de passeport, au titre de leur qualité de propriétaire, les sociétés françaises de financement des navires de plaisance ou de sport.

Ce droit de passeport est perçu au profit de l'Etat ou, lorsqu'il est perçu au titre des navires de plaisance titulaires d'un passeport délivré par le service des douanes en Corse et qui ont stationné dans un port corse au moins une fois au cours de l'année écoulée, au profit de la collectivité territoriale de Corse185(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article additionnel vise à exonérer de droit de passeport les sociétés propriétaires d'un navire de plaisance ou de sport faisant l'objet d'un contrat de location avec option d'achat (LOA) ou de crédit-bail conclu avec une personne physique n'ayant pas sa résidence principale en France ou avec une personne morale ne disposant pas d'établissement en France, à l'exclusion de celles qui seraient contrôlées directement ou indirectement par une personne physique ayant sa résidence principale en France.

A. LES MASSES FINANCIÈRES EN JEU

En 2009, le produit du droit de passeport s'est élevé à 1,4 million d'euros.

Par comparaison, le DAFN a produit une recette fiscale de 36 millions d'euros. Cette recette est affectée au conservatoire de l'espace du littoral et des rivages lacustres, dont le budget global pour 2009 se montait à 56 millions d'euros.

Le coût moyen du droit de passeport est de 1 200 euros par navire. Cependant, pour les navires en leasing, ce montant peut aller jusqu'à plus de 10 000 euros, dès lors que ces navires sont les plus fortement motorisés et donc les plus fortement taxés. Pour mémoire, le coût d'achat d'un navire en leasing varie dans une fourchette de 100 000 euros à plus d'un million d'euros.

En regard, l'activité des sociétés de leasing engendre non seulement le produit du droit de passeport, mais elle donne aussi lieu à un reversement de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). A titre d'exemple, selon les informations recueillies par votre commission, une société importante sur le marché de l'achat en leasing des navires acquittait, en 2009, un montant de 131 721 euros au titre du droit de passeport, mais un montant de 3 millions d'euros au titre de la TVA.

B. L'EXONÉRATION INTRODUITE PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2009 : UNE MISE EN OEUVRE DIFFICILE ET UN CHAMP TROP LIMITÉ

1. La prise en compte difficile de l'amortissement des navires

Le nouveau dispositif d'exonération du droit de passeport introduit par la loi de finances rectificative pour 2009 précitée a fait l'objet, au début de l'année 2010, d'une concertation conduite par le service des douanes avec les opérateurs concernés, afin de déterminer les conditions d'appréciation du seuil de 500 000 euros hors taxe (HT) pour les contrats de leasing en cours.

Deux options ont été envisagées :

- considérer que la valeur du navire est définie de manière intangible pour toute la durée du contrat et qu'elle correspond au montant HT du financement du navire mentionné sur le contrat de leasing tout inclus (apport et loyers). Si cette option avait l'avantage de la simplicité, elle présentait en revanche l'inconvénient de ne plus pouvoir exonérer les navires d'un montant HT supérieur à 500 000 euros qu'en cas de revente (c'est-à-dire lors d'un changement de contrat) ;

- considérer que la valeur du navire doit évoluer au cours de la durée du contrat, du fait de la prise en compte de l'amortissement. Dans cette hypothèse, la mesure d'exonération voit sa portée élargie à un plus grand nombre de navires, mais le système devient alors plus complexe pour les déclarants et/ou l'administration. En effet, soit le redevable (c'est-à-dire la société de leasing) déclare chaque année la valeur de sa flotte, soit l'administration met en place une application informatique (probablement assez lourde) permettant un système de décote automatisé.

Au total, la nécessité de respecter le seuil de 500 000 euros HT (soit 598 000 euros toutes taxes comprises) pose de sérieuses difficultés d'application.

2. Un nombre encore trop réduit de navires concernés

Dans le cadre des contrats de leasing passés avec des clients étrangers, le nouveau dispositif d'exonération du droit de passeport introduit par la loi de finances rectificative pour 2009 précitée ne concerne que les navires d'une valeur inférieure à 500 000 euros HT, soit 598 000 toutes taxes comprises (TTC).

Ce plafond exclut du bénéfice de la mesure un nombre conséquent de navires. Ainsi, selon les informations recueillies auprès des services des douanes par votre commission, dans le cas de l'une des sociétés françaises les plus importantes sur le marché du leasing la flotte de navires gérés se ventile comme suit :

- 577 navires de moins de 500 000 euros HT ;

- 150 navires de plus de 500 000 euros HT.

Au total, si le dispositif d'exonération existant a permis de rétablir en partie la compétitivité de l'industrie française du yachting (Cf. infra), la loi de finances rectificative pour 2009 s'est arrêtée « au milieu du gué ».

C. LA NÉCESSITÉ DE PRÉSERVER LA COMPÉTITIVITÉ À L'EXPORTATION DE L'INDUSTRIE FRANÇAISE DU YACHTING

La vente à l'exportation des navires de plaisance ou de sport s'effectue de plus en plus souvent grâce à de nouveaux modes de financement avec des contrats de LOA, de location-vente ou de crédit-bail.

L'intérêt de ce type de montage financier réside dans sa souplesse. Il permet aux constructeurs de navires de trouver un marché important à l'exportation, tant à l'intérieur de l'Union européenne (UE) que dans les pays tiers.

Or, pour l'industrie française du yachting, la vente à l'exportation est désormais un complément indispensable à un marché intérieur déprimé et devenu insuffisant.

Mais, comme il a été rappelé supra, ces modes de financement ne transfèrent juridiquement la propriété du navire qu'au moment où l'option d'achat est levée. Ils donc pour effet de soumettre au droit de passeport, au titre de leur qualité de propriétaire, les sociétés françaises de financement des navires de plaisance ou de sport. Intervenant dans des opérations de financement portant sur des navires de valeur très souvent supérieure à 500 00 euros HT, ces sociétés sont ainsi pénalisées par un désavantage compétitif au regard de certaines de leurs concurrentes étrangères.

Ainsi, par exemple, une banque étrangère pourrait-elle demain ouvrir une succursale en France et décider d'offrir un service de financement de yachts comparable à celui offert par les sociétés françaises à leurs clients étrangers. Dans ce cas, cette banque étrangère ne serait pas soumise au droit de passeport car son siège ne serait pas situé en France.

Une telle situation porte indéniablement préjudice aux intérêts économiques nationaux. En effet, les sociétés de leasing sont des partenaires précieux pour les chantiers de construction navale français. Elles soutiennent leur activité en proposant des formules de financement souples, susceptibles de convaincre des acheteurs étrangers et, donc, en mesure d'accompagner le développement des chantiers à l'international.

Le présent article additionnel offre donc une solution pour préserver la compétitivité des sociétés de leasing françaises exerçant leur activité à l'exportation et jouant un rôle d'entraînement important pour l'industrie française du yachting.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.


* 4 La prolongation et la révision de ce dispositif font partie de l'objet de l'article 14 du présent projet de loi de finances.

* 5 Dans le cadre de l'actualisation annuelle du barème de l'impôt sur le revenu, ce plafond est relevé dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème.

* 6 Instruction du 15 février 2010 n° 5-B-1-10 publiée au bulletin officiel des impôts n° 27 du 25 février 2010.

* 7 Avis Sénat n° 727 (2009-2010).

* 8 La loi de finances pour 2006 a procédé à la refonte globale du barème progressif de l'impôt sur le revenu, à compter de l'imposition des revenus de l'année 2006.

* 9 L'indexation des tranches du barème de l'impôt sur le revenu est également une mesure rétroactive, mais plus favorable, elle, au contribuable.

* 10 En outre, les contribuables bénéficient d'un crédit d'impôt de 115 euros pour une personne seule et 230 euros pour un couple, mais l'article 4 du présent projet de loi de finances vise à procéder à sa suppression.

* 11 Cela concerne, en particulier, les obligations et autres titres d'emprunt négociables (notamment les emprunts d'Etat), les titres de créances négociables, les bons du Trésor et assimilés, les bons de caisse, les intérêts des plans d'épargne logement de plus de douze ans, les parts de fonds communs de créances et de fonds communs de titrisation, les créances hypothécaires privilégiées et chirographaires, les dépôts de sommes d'argent à vue ou à échéance fixe, et les cautionnements en numéraire.

* 12 Article 125 B du code général des impôts. L'option n'est pas applicable à la fraction des intérêts excédant les limites légales de déduction par la société, ni aux associés assurant en droit ou en fait la direction de l'entreprise (sauf pour la fraction inférieure ou égale à 46 000 euros), ni lorsque la constitution et la rémunération des sommes sont liées à la souscription ou à l'acquisition de droits sociaux.

* 13 Article 125 C du même code. L'option trouve à s'appliquer si, cumulativement, les sommes sont incorporées au capital dans un délai de cinq ans à compter de la date de leur dépôt, elles sont indisponibles jusqu'à cette date, le taux d'intérêt n'excède pas le taux maximum de déduction des intérêts des comptes courants d'associés et la société ne procède pas à une réduction du capital social non motivée par des pertes ou à un prélèvement sur le compte « prime d'émission » pendant une période commençant un an avant le dépôt des sommes et s'achevant un an après leur incorporation au capital.

* 14 Le taux d'imposition est, quant à lui, visé à l'article 200 A du même code. Le III de l'article 150-0 A exonère les plus-values réalisées à l'intérieur des fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) et clubs d'investissements, dans le cadre d'un plan d'épargne actions (PEA) ou plan d'épargne populaire (PEP), sur des parts de fonds communs de placement à risque (FCPR), sur des titres acquis dans le cadre des législations sur la participation des salariés aux résultats de l'entreprise et de l'actionnariat dans l'entreprise, sur titres de jeunes entreprises innovantes, sous condition de participation n'excédant pas 25 %.

* 15 Mentionnés aux articles L 245-14 et L. 245-15 du code de la sécurité sociale.

* 16 Instauré par l'article 10 de la loi n°2007-1822 du 24 décembre 2007de finances pour 2008, le taux de ce prélèvement doit d'ailleurs passer de 18 % à 19 % aux termes de l'article 3 du présent projet de loi de finances, dans le cadre du financement de la réforme des retraites.

* 17 Voir à cet égard le tableau figurant au sein du commentaire de l'article 3 du présent projet de loi de finances.

* 18 Rapport général n° 73 (2003-2004), Tome III, commentaire de l'article 66.

* 19 Notamment dans le cadre de l'article 10 de la loi de finances pour 2003 et de l'article 61 de la loi de finances pour 2007.

* 20 Rapport général n° 91 (2007-2008), Tome II, fascicule 1, volume 1, commentaire de l'article 6.

* 21 Directive du Conseil du 23 juillet 1990 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'Etats membres différents, modifiée par les directives 2003/123/CE du Conseil du 22 décembre 2003 et 2006/98/CE du Conseil du 20 novembre 2006.

* 22 Aux termes de la directive 2003/123/CE du Conseil du 22 décembre 2003 modifiant la directive 90/435/CEE précitée.

* 23 Précisé par l'instruction fiscale BOI 4 H-3-07 n° 39 du 19 mars 2007.

* 24 L'obligation de souscrire l'engagement de détention de deux ans a été supprimée pour les titres de participation non souscrits à l'émission. L'obligation de détention des titres pendant au moins deux ans a cependant été maintenue et étendue aux titres souscrits à l'émission.

* 25 Dès lors que la société détient au moins 5 % du capital et des droits de vote de la société émettrice.

* 26 Qui précise notamment que « tout Etat membre garde la faculté de prévoir que des charges se rapportant à la participation et des moins-values résultant de la distribution des bénéfices de la société filiale ne sont pas déductibles du bénéfice imposable de la société mère. Si, dans ce cas, les frais de gestion se rapportant à la participation sont fixés forfaitairement, le montant forfaitaire ne peut excéder 5 % des bénéfices distribués par la société filiale ».

* 27 Conformément à l'instruction BOI 4 H-4-99.

* 28 Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009.

* 29 Dans le cas de dividendes perçus de sociétés cotées, on constate généralement un mécanisme de « courbe en J » : la valeur du titre est mécaniquement réduite à court terme puis revient à son cours initial. Néanmoins les fusions dont il est ici question ne concernent guère les sociétés cotées.

* 30 Soit une offre publique d'échange ; la conversion, le remboursement ou l'échange d'obligations en actions ; l'échange de droits sociaux résultant d'une fusion ou d'une scission de sociétés ; et les apports partiels d'actifs placés sous le régime de faveur des fusions, sous condition d'agrément.

* 31 Les sociétés imposées à l'impôt sur les sociétés sont placées d'office sous le régime de faveur, mais peuvent y renoncer.

* 32 En particulier les produits nets de concession de brevets, d'inventions brevetables ou de certains procédés de fabrication industrielle.

* 33 Et du dix-huitième alinéa du 5° du 1 de l'article 39 du même code.

* 34 En particulier les actions acquises en exécution d'une offre publique d'achat ou d'échange par l'entreprise qui en est l'initiatrice, et les titres ouvrant droit au régime des sociétés mères.

* 35 Qui définit les sociétés à prépondérance immobilière comme « les sociétés dont l'actif est, à la date de la cession [des] titres ou a été à la clôture du dernier exercice précédant cette cession, constitué pour plus de 50 % de sa valeur réelle par des immeubles, des droits portant sur des immeubles, des droits afférents à un contrat de crédit-bail conclu dans les conditions prévues au 2 de l'article L. 313-7 du code monétaire et financier ou par des titres d'autres sociétés à prépondérance immobilière ».

* 36 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* 37 Des liens de dépendance sont ainsi réputés exister entre deux entreprises :

« a - lorsque l'une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

« b - lorsqu'elles sont placées l'une et l'autre, dans les conditions définies au a, sous le contrôle d'une même tierce entreprise. »

Les modalités d'application du présent 12 sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

* 38 Cf. l'arrêt « Lankhorst-Hohorst Gmbh » du 12 décembre 2002.

* 39 Cf. les décisions « SARL Coréal Gestion » (sur la conformité au principe communautaire de liberté d'établissement) et « Andritz » (sur la conformité aux clauses de non-discrimination présentes dans certaines conventions fiscales bilatérales) du 30 décembre 2003.

* 40Ou, s'ils sont supérieurs, « d'après le taux que cette entreprise emprunteuse aurait pu obtenir d'établissements ou d'organismes financiers indépendants dans des conditions analogues », soit le taux de marché, par analogie le principe de pleine concurrence prévu par l'OCDE pour la détermination des prix de transfert.

* 41 De ce point de vue, les régimes allemand et australien sont encore plus contraignants puisqu'ils couvrent l'endettement global, intra-groupe ou hors groupe.

* 42 La lettre d'intention est définie par l'article 2322 du code civil, modifié par l'ordonnance n° 2006-346 du 23 mars 2006 relative aux sûretés, comme « l'engagement de faire ou de ne pas faire ayant pour objet le soutien apporté à un débiteur dans l'exécution de son obligation envers son créancier ».

* 43 Le dirigeant se voit confier un mandat pour la direction de la société, il peut néanmoins également bénéficier d'un contrat de travail, en tant que salarié de celle-ci. Le code AFEP-MEDEF sur le gouvernement d'entreprise de décembre 2008 recommande de mettre fin au contrat de travail lorsque le dirigeant devient mandataire social.

* 44 Article L. 225-90-1 du même code pour les sociétés dualistes.

* 45 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* 46 5 bis de l'article 39 du code général des impôts.

* 47 Il est égal à un cinquième du salaire mensuel par année d'ancienneté. A partir de dix ans d'ancienneté, ce taux passe à deux quinzième du salaire mensuel.

* 48 Loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet.

* 49 Service reconnu en application de l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse.

* 50 Décret n° 2010-412 du 27 avril 2010 relatif à la provision pour investissement en faveur des entreprises de presse.

* 51 En réponse, le ministère de la culture et de la communication a précisé que l'élaboration du décret avait été retardée en raison de l'intégration des services en ligne dans la nouvelle rédaction.

* 52 Rapport au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat au ministre de la culture et de la communication remis par Aldo Cardoso le 8 septembre 2010 intitulé : « la gouvernance des aides publiques à la presse ».

* 53 Cf. le II de l'article 14 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* 54 Cf. article 52 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.

* 55 Cf. décret n° 2010-412 du 27 avril 2010 relatif à la provision pour investissement en faveur des entreprises de presse.

* 56 La réduction d'impôt s'impute sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice au cours duquel les souscriptions en numéraire ont été effectuées. Le solde non imputé n'est ni reportable ni restituable.

* 57 Les mesures prises à la suite des Etats généraux de la presse ont notamment porté sur une hausse des aides directes (l'aide au portage passant de 8 millions d'euros à 70 millions d'euros ainsi qu'une aide aux services en ligne passant de 500 000 euros à 20 millions d'euros).

* 58 Ce dernier permet aux entreprises de constituer en franchise d'impôt des provisions destinées à financer certaines dépenses, telles que les acquisitions de matériel strictement nécessaires à l'exploitation de la publication.

* 59 Le gain brut du report est de 584 millions d'euros. Mais l'IFA étant une charge déductible au titre de l'IS, la mesure entraîne une moindre recette d'IS de 150 millions d'euros. Le gain net s'élève donc à 434 millions d'euros.

* 60 Institut de recherche et documentation en économie de la santé (IRDES), Enquête Santé Protection sociale 2006.

* 61 Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

* 62 Projet annuel de performances pour 2010 de la mission « Santé ».

* 63 Depuis le 1er octobre 2002, le code général des impôts prévoit une exonération de TSCA pour les contrats d'assurance maladie complémentaire dits « solidaire ». L'article 57 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a restreint le champ d'application de cette exonération aux seuls contrats « solidaires » également « responsables ».

* 64 Audition du 28 octobre 2010.

* 65 Chiffrage du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

* 66 Article 12 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

* 67 Lettre en date du 28 juillet 2008 co-signée par Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, Eric Woerth, alors ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et Jean-Pierre Davant, président de la Mutualité française : « Les mutuelles feront les meilleurs efforts, dans le contexte européen actuel, pour ne pas répercuter cette contribution dans les cotisations de leurs adhérents, dès lors qu'elles seront associées plus étroitement à la gestion du risque santé et que les règles du système de soins évolueront ».

* 68 HCAAM - rapport de septembre 2008.

* 69 Les dépenses liées à la CMU-c sont remboursées par le fonds à titre forfaitaire, soit 370 euros par bénéficiaire, alors que la dépense moyenne supportée par l'assurance maladie s'élève à 420 euros, soit « un manque à gagner » de 170 millions d'euros en 2009.

* 70 Le fonds a enregistré un excédent de 100 millions d'euros en 2009.

* 71 Article L. 862-3 du code de la sécurité sociale.

* 72 Rapport annuel de performances pour 2009 de la mission « Santé ».

* 73 Philippe Marini (président), Alain Vasselle (rapporteur), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », rapport d'information n° 447 (2007-2008).

* 74 Organisme de placement collectif en valeurs mobilières.

* 75 8,2 % au titre de la contribution sociale généralisée (CSG), 0,5 % au titre de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), 2 % au titre du prélèvement social, 0,3 % au titre des contributions additionnelles à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et 1,1 % au titre du revenu de solidarité active.

* 76 Cf. le 3 ° du II de l article L. 136-7 du code de la sécurité social : « [...] Sont également assujettis à cette contribution : [...] 3° Les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation, ainsi qu'aux placements de même nature mentionnés à l'article 125-0 A du code général des impôts, quelle que soit leur date de souscription, à l'exception des produits attachés aux contrats mentionnés à l'article 199 septies du même code. »

* 77 Cf. article 18 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009.

* 78 L'excédent est versé à proportion du « rapport existant entre les primes comprises dans ce rachat et le montant total des primes versées net des primes comprises ».

* 79 A l'exception de ceux inscrits en compte au titre des intérêts techniques et des participations aux bénéfices de l'exercice 2010.

* 80(1 253 x 0,42)/ (1 253 x 0,42) + (1253 x  0,17).

* 81 En effet, le Parlement a inséré dans le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale une disposition prévoyant que la CADES ne se voie affecter que des impositions à assiette universelle (comparable à celle de la CRDS ou de la CSG). En conséquence, dans le nouveau schéma, les nouvelles recettes sont affectées à la branche famille du régime général. La CADES se voit quant à elle affecter une fraction de contribution sociale généralisée (CSG).

* 82 Cf. articles R333-1 et A 333-3 du code des assurances.

* 83 Décision ministérielle du 21 septembre 1973.

* 84 Les sommes distribuées ou mises en réserve sont en principe imposées à l'IS.

* 85 Compte tenu de la situation fiscale particulière de certains redevables exonérés temporairement d'impôts sur les sociétés, le présent article se conforme au droit communautaire qui instaure le primat de la nature des activités réalisées sur celle de la qualité de l'opérateur qui les réalise afin d'éviter toute distorsion de concurrence.

* 86 Cf. Articles R.331-3 et R. 331-6 du code des assurances.

* 87 Cf. Articles R. 334-3 et R. 334-11 et Annexe A. 334-10 du code des assurances.

* 88 Directive 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques.

* 89 Cette taxe perçue par les régions est prévue par l'article 1599 quindecies du code général des impôts.

* 90 Directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules.

* 91 Voiture de tourisme destinée exclusivement au transport des personnes, yacht, bateau de plaisance ou un ou plusieurs chevaux de course.

* 92 Source : étude d'impact annexée au projet de loi de finances pour 2011.

* 93 « Est considéré comme service de télévision tout service de communication au public par voie électronique destiné à être reçu simultanément par l'ensemble du public ou par une catégorie de public et dont le programme principal est composé d'une suite ordonnée d'émissions comportant des images et des sons » (alinéa 4 de l'article 2 de la loi du 30 septembre 1986 précitée).

* 94 A la demande du Président de la République et du ministre de la culture et de la communication, MM. Patrick Zelnik, Jacques Toubon et Guillaume Cerutti ont rendu, le 6 janvier dernier, le rapport « Création et Internet » sur le développement de l'offre culturelle en ligne. Parmi les propositions de la mission dite « Zelnik » pour améliorer l'offre légale de biens culturels sur Internet et la rémunération des créateurs figurent notamment la mise en place d'une carte « musique en ligne » destinée aux jeunes internautes et l'instauration d'une taxe sur la publicité en ligne.

* 95 Evoquant une « fuite de matière fiscale », particulièrement dommageable, le Président de la République a souhaité qu'une expertise soit menée pour « appréhender fiscalement les activités publicitaires des grands portails et moteurs de recherche internationaux » (source : voeux au monde de la culture du 7 janvier 2010).

* 96 Rapport d'information n° 398 (2009-2010) « Le développement du commerce électronique : quel impact sur les finances publique ? » présenté par Philippe Marini, rapporteur général.

* 97 Ce syndicat a été créé en juillet 2003 à l'initiative des principales régies publicitaires françaises afin de promouvoir et développer le média Internet en France. Il regroupe les principales régies publicitaires actives sur Internet (AOL, Lagardère, M6, TF1, Yahoo, Microsoft, Orange, etc.).

* 98 Sources : Baromètre du marché publicitaire - juin 2010 - (Kantar Media et CNC).

* 99 Cf. annexe I - Extrait du compte rendu des débats de la séance publique du 16 février 2010 portant sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010.

* 100 Rapport n° 398 (2009-2010) précité.

* 101 Source : fascicule « Voies et moyens », tome I, annexé au projet de loi de finances pour 2011.

* 102 Estimation réalisée par le cabinet Greenwich consulting pour votre commission des finances.

* 103 Cf. article 32 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

* 104 La seconde taxe s'applique aux services fournis par les opérateurs de communications électroniques. Son régime est codifié à l'article 302 bis KH du CGI.

* 105 Cf. article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* 106 Chaque groupe télévisuel acquitte la taxe pour chacune des chaînes qu'il possède.

* 107 Hors taxe sur la valeur ajoutée.

* 108 Cf. article 89 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 109 La taxe est en effet versée en année n par acompte mensuel ou trimestriel égal à un douzième ou un quart de la taxe due au titre de l'année n+1. Puis elle fait l'objet d'une régularisation du solde en avril n+1.

* 110 Cf. Rapport d'information n° 597 (2009-2010) du 30 juin 2010 de Claude Belot et Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la commission de la culture et de la commission des finances.

* 111 Loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux.

* 112 Aux termes du premier alinéa de l'article, la redevance est « destinée à financer les missions de service public telles que définies à l'article 2 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux ».

* 113 Aux termes de l'article 34 de la Constitution, « la loi fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Celles-ci nécessitent donc l'intervention obligatoire du législateur, ce qui n'est pas le cas pour les redevances. Par ailleurs, les impositions de toutes natures se caractérisent, en principe, par une absence de contrepartie pour service rendu, ce qui les distingue également des redevances.

* 114 Cf. le décret n° 2010-909 du 3 août 2010 fixant le taux de la redevance due par les opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne en application de l'article 1609 tertricies du code général des impôts.

* 115 Cette répartition proratisée conduit à un retour à peu près équivalent entre les deux sociétés mères du trot et du galop. En effet, les enjeux des paris portent de manière assez équilibrée entre les deux spécialités.

* 116 Décret n° 2010-1314 du 2 novembre 2010 relatif aux obligations de service public incombant aux sociétés de courses de chevaux et aux modalités d'intervention des sociétés mères.

* 117 Source : interview de Jean-François Villotte, président de l'ARJEL, à La Tribune du 8 octobre 2010.

* 118 L'évaluation correspond à une année pleine (2011 ici).

* 119 Le troisième paragraphe de ce cahier des charges précise que les sociétés mères de courses « établissent les conditions d'attribution et de répartition des subventions pour prix de courses prévues dans leurs budgets et assurent le versement des allocations et primes de courses aux propriétaires et éleveurs de chevaux placés dans les courses aux fins de soutien au secteur de l'élevage ». De plus, « les conditions d'attribution et de répartition de ces subventions ont pour objet de favoriser l'amélioration de la race chevaline ».

Par ailleurs, les sociétés mères mènent des activités d'intérêt général en matière de lutte contre le dopage (comme les contrôles biologiques et la recherche) et financent le contrôle des médications à l'élevage, à l'entraînement et sur les hippodromes, des modalités d'amélioration de la connaissance médicale et des chevaux, et des mesures de régulation des naissances. Elles participent, enfin, au financement, d'une part, des actions techniques et de formation professionnelle liées aux courses, à l'élevage et à la sélection des chevaux et, d'autre part, des centres et des cursus de formation des jockeys, des entraîneurs, des personnels des écuries de courses, des commissaires de courses et des techniciens hippiques.

* 120 Cette taxe porte donc essentiellement sur les éléments de chiffre d'affaires.

* 121 Le CNC précise que les dispositions prévues par le présent article ne le conduisent pas à revoir cette prévision.

* 122 55 % de 100 % font 45 %, de même que 10 % de 50 % faisaient 55 %...

* 123 Le budget 2011 prévoit également une provision pour risques de reversement de taxe sur les services de télévision (TST), dans le contexte de la procédure d'infraction en cours sur la TVA applicable aux offres composites des fournisseurs d'accès à internet (FAI) initiée par la Commission européenne. Le montant de taxe 2011 dont la restitution pourrait être réclamée par les FAI est évalué à 9 millions d'euros.

* 124 Dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises.

* 125 Les secteurs exclus sont le commerce, la restauration (à l'exception des restaurants de tourisme classés), les cafés, débits de tabac et de boissons, le conseil, la recherche et développement, l'éducation, la santé et l'action sociale, la banque, finance et assurance, les activités immobilières, de navigation de croisière, les services fournis aux entreprises (à l'exception de la maintenance, des activités de nettoyage et des centres d'appels), les activités de loisirs, associatives et postales.

* 126 Ce montant est porté à 1 million d'euros lorsque le contribuable qui bénéfice de la défiscalisation participe à l'exploitation de l'entreprise réalisant l'investissement ce qui, en pratique, n'est pas le cas concernant des installations photovoltaïques.

* 127 Rapport d'information n° 2818 sur les enjeux et les perspectives de la contribution au service public de l'électricité

* 128 Le gain de cette mesure est difficile à évaluer, mais il devrait être marginal.

* 129 Selon la modification de cet article opérée par l'article 37 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

* 130 Article 67 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

* 131 Cette comptabilité, établie selon des règles définies par la CRE, est contrôlée aux frais des opérateurs qui supportent ces charges par leur commissaire aux comptes ou, pour les régies, par leur comptable public

* 132 Article 15 du décret n° 2004-90 du 28 janvier 2004 relatif à la compensation des charges de service public de l'électricité.

* 133 Selon les informations dont dispose votre rapporteur général, en prenant en compte la possible augmentation de la CSPE en 2011, ce sont environ 250 sites qui sont concernés par le plafond de 500 000 euros.

* 134 D'autre part, comme indiqué dans le commentaire de l'article 2 bis du présent projet de loi de finances, les plafonds sont portés à 50 000 euros pour une personne seule et 100 000 euros pour un couple au titre des souscriptions au capital de petites entreprises de moins de cinq ans en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion (« Madelin amorçage »). En revanche, le report de la fraction excédentaire des versements sur les années suivantes n'est pas autorisé.

* 135 Cette mesure a été codifiée à l'article 885-0 V bis du code général des impôts.

* 136 Il est à noter que, s'agissant de l'ISF-PME, les souscriptions de titres participatifs de sociétés coopératives de production (SCOP) sont également éligibles, de même que celles effectuées par des personnes physiques en indivision.

* 137 Définis à l'article L. 214-36 et suivants du code monétaire et financier, les fonds communs de placement à risque (FCPR) ont leur actif constitué à 50 % au moins de titres participatifs ou donnant accès directement ou indirectement au capital de sociétés non cotées. L'article 163 quinquies B du code général des impôts précise que, pour les FCPR dits « fiscaux » (dont les porteurs bénéficient d'une exonération des produits et plus-values sous réserve d'être réinvestis pendant la durée de conservation des parts, fixée à cinq ans), ce quotas s'entend de sociétés ayant leur siège dans un Etat membre de la Communauté européenne, ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, qui exercent une activité mentionnée à l'article 34 et qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou y seraient soumises dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France.

* 138 Et non plus seulement les sociétés gérant leur propre patrimoine immobilier pour la réduction d'impôt sur le revenu et les activités de gestion ou de location d'immeubles pour la réduction d'ISF.

* 139 Voir à cet égard le commentaire de l'article 13 bis du présent projet de loi de finances.

* 140 Pour mémoire, l'avantage fiscal ISF-PME n'est pas borné dans le temps.

* 141 C'est-à-dire les parts donnant lieu à des droits différents sur l'actif net ou sur les produits du fonds attribuées en fonction de la qualité de la personne.

* 142 Si cet article ne prévoit pas d'amende pour les fonds, ceux-ci sont passibles des procédures de sanctions et pénalités de l'AMF.

* 143 Il en allait de même pour l'accélération des investissements découlant de l'article 20 de la loi de finances pour 2010.

* 144 Cet article est issu de l'article 16 de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (n° 2007-1223 du 21 août 2007), tout comme l'article 885-0 V bis du même code définissant la réduction d'ISF au titre de la souscription au capital de PME.

* 145 Il s'agit des entreprises d'insertion, des entreprises de travail temporaire d'insertion, des entreprises adaptées, des associations intermédiaires et des ateliers et chantiers d'insertion mentionnées aux articles L. 5132-5 à L. 5132-7, L. 5232-13 et L. 5132-15 du code du travail.

* 146 Rapport général n° 101 (2009-2010), Tome II, volume 1.

* 147 Codifiée à l'article 885-0 V bis du code général des impôts.

* 148 Pour les entreprises qui demandent à bénéficier pour la première fois du CIR, ou qui n'en ont pas bénéficié depuis cinq ans, ce taux est majoré à 50 % la première année, puis à 40 % la deuxième année.

* 149 Voir notamment le commentaire de l'article 39 du projet de loi de finances pour 2008 (devenu l'article 69 de la loi) au sein du tome III du rapport général - Sénat n° 91 (2007-2008).

* 150 Rapport d'information Sénat n° 493 (2009-2010) et rapport d'information Assemblée nationale n° 2 686 (XIIIème législature).

* 151 Il s'agit, en particulier des jeunes entreprises innovantes définies à l'article 44 sexies-0 A du code général des impôts, des « gazelles » visées à l'article 220 decies du même code ou des entreprises ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires.

* 152 Toutefois, cette disposition ne s'applique pas aux créances qui ont été cédées dans les conditions prévues par les articles L. 313-23 à L. 313-35 du code monétaire et financier ; il s'agit donc de ne viser que les dettes au titre du CIR dont la charge incombe réellement aux entreprises ayant effectué les dépenses de R&D.

* 153 En outre, cet article a ajouté un IV au sein de l'article 199 ter B du code général des impôts, qui énumère les exceptions au principe de l'imputation éventuellement différée du CIR. Ces dispositions seraient donc pérennes pour les entreprises en difficulté ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaire, les PME de croissance et les jeunes entreprises innovantes (JEI).

* 154 Il s'agit des entreprises qui occupent moins de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros.

* 155 Au sens du 12 de l'article 39 du code général des impôts.

* 156 XIII de l'article 6 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 157 Jean-François Lepetit, Rapport sur le risque systémique, remis à Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi en avril 2010.

* 158 Ibid., p. 4.

* 159 Rapport du groupe de haut niveau sur la supervision financière dans l'Union européenne, présidé par Jacques de Larosière et remis à la Commission européenne le 25 février 2009.

* 160 Article 1er de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière.

* 161 L'économiste Alfred Pigou fut le premier, en 1920, à théoriser l'utilisation de la fiscalité pour forcer certains acteurs à «internaliser » les conséquences négatives de leurs actes sur le reste de la société, par exemple en matière de pollution (principe du pollueur-payeur).

* 162 FMI, « A fair and substantial contribution by the financial sector, Final report for the G-20 », juin 2010.

* 163 Communication de la Commission COM (2010) 254 du 26 mai 2010.

* 164 Communication de la Commission COM (2010) 579 du 20 octobre 2010.

* 165 Communication de la Commission COM (2010) 549 du 7 octobre 2010.

* 166 Financial Crisis Responsibility Fee.

* 167 Les opérations de banque comprennent la réception de fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que les services bancaires de paiement.

* 168 Qui dispose notamment que « les établissements de crédit sont tenus de respecter des normes de gestion destinées à garantir leur liquidité et leur solvabilité à l'égard des déposants et, plus généralement, des tiers, ainsi que l'équilibre de leur structure financière.

« Ils doivent en particulier respecter des ratios de couverture et de division de risques.

« Pour le respect des normes relatives à la solvabilité, ils peuvent être autorisés à utiliser leurs approches internes d'évaluation des risques.

« Les établissements de crédit doivent également disposer d'un système adéquat de contrôle interne leur permettant notamment de mesurer les risques et la rentabilité de leurs activités (...). »

* 169 Définies par l'article L. 532-9 du code monétaire et financier comme les entreprises d'investissement qui fournissent, à titre principal, le service d'investissement que constitue la gestion de portefeuille pour compte de tiers, ou qui gèrent un ou plusieurs organismes de placement collectifs.

* 170 En application de l'article de la loi de régulation bancaire et financière, Oséo Garantie

* 171 En particulier les directives dites « CRD » (Capital Requirements Directive) 2006/48/CE et 2006/49/CE du 14 juin 2006, révisées en trois étapes par les trois directives CRD II, adoptées en 2009, puis les projets CRD III et CRD IV en cours d'adoption ou de négociation, dans le cadre des mesures de crise et de l'adoption du dispositif « Bâle III ».

* 172 Arrêté du 20 février 2007 relatif aux exigences de fonds propres applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement.

* 173 Rapport n° 703 (2009-2010), fait au nom de la commission des finances et déposé le 14 septembre 2010.

* 174 Le risque de crédit est le risque auquel sont structurellement exposées les banques et recouvre le défaut du débiteur ou la dégradation de sa capacité de remboursement.

* 175 Il s'agit du risque de perte sur des instruments financiers, des matières premières ou des devises du portefeuille de négociation. L'instrument privilégié de mesure de ce risque est la « valeur à risque » (value at risk), soit la perte potentielle maximale consécutive à une évolution défavorable des prix de marché, dans une période de temps spécifiée (dix jours en général) et pour un niveau de probabilité (ou « intervalle de confiance ») donné (95 % ou 99 %).

* 176 Le risque opérationnel, qui constitue une des innovations de « Bâle II », couvre le risque de perte lié à des contentieux juridiques, aux fraudes, aux événements extérieurs (catastrophe naturelle par exemple) et à la défaillance des systèmes.

* 177 L'article L. 511-4-2 dispose que « les établissements de crédit qui ont pour filiale au moins un établissement de crédit, une entreprise d'investissement ou un établissement financier ou qui détiennent une participation dans un tel établissement ou entreprise sont tenus de respecter, sur la base de leur situation financière consolidée, des normes de gestion déterminées par un arrêté du ministre chargé de l'économie ainsi que les règles relatives aux participations [...] ».

* 178 L'article L. 533-4-1 prévoit des dispositions analogues à l'article L. 511-4-2 pour les entreprises d'investissement, autres que les sociétés de gestion de portefeuille, qui ont pour filiale au moins un établissement de crédit, une entreprise d'investissement ou un établissement financier ou qui détiennent une participation dans un tel établissement ou entreprise.

* 179 Dont le III dispose qu' « est un groupe l'ensemble d'entreprises composé d'une entreprise mère, de ses filiales et des entités dans lesquelles l'entreprise mère ou ses filiales détiennent des participations, ainsi que des entités liées de telle sorte que leurs organes d'administration, de direction ou de surveillance sont composés en majorité des mêmes personnes ou qu'elles sont placées sous une direction unique en vertu d'un contrat ou de clauses statutaires. Les établissements affiliés à un réseau et l'organe central au sens de l'article L. 511-31 sont considérés comme faisant partie d'un même groupe (...). Il en est de même pour les entités appartenant à des groupes coopératifs régis par les dispositions similaires dans la législation qui leur est applicable ».

* 180 Article L. 612-20 du code monétaire et financier.

* 181 Cf. « 57 propositions pour un nouvel ordre financier mondial », rapport d'information n° 59 (2009-2010) de Philippe Marini, fait au nom du groupe de travail de la commission des finances sur la crise financière et la régulation des marchés, déposé le 21 octobre 2009.

* 182 Source : rapport d'activité 2009 du GIE Cartes bancaires.

* 183 Cet article autorise, par exemple un commerçant, à appliquer des frais ou, à l'inverse, une réduction en fonction du mode de paiement utilisé.

* 184 Contraventions d'un montant allant de 1 500 à 3 000 euros (article 131-13 du code pénal).

* 185 L'Etat perçoit sur le produit du droit de passeport perçu au profit de la collectivité territoriale de Corse un prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement égal à 2,5 % du montant dudit produit. Ce prélèvement est affecté au budget général.