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Projet de loi de finances pour 2011 : Écologie, développement et aménagement durables. Comptes spéciaux : contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens.

17 novembre 2010 : Budget 2011 - Écologie, développement et aménagement durables. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens. Comptes spéciaux : avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, contrôle de la circulation et du stationnement routiers ( rapport général - première lecture )

C. UN PROGRAMME QUI A RÉCEMMENT FAIT L'OBJET DE PLUSIEURS CONTRÔLES

Le programme 113 se caractérisant par son champ très vaste, l'importance de ses ressources et la variété de leur origine, la Cour des comptes a récemment accru son activité de contrôle sur les opérateurs du programme. Vos rapporteurs spéciaux souhaitent insister sur deux d'entre eux. D'une part, le référé relatif aux Parcs nationaux de France. D'autre part, le référé sur la police de l'eau et la mutualisation de ses effectifs.

1. Une critique sévère de l'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF)

PNF, établissement public administratif, a été créé par l'article 11 de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux. Cet établissement, ainsi que deux nouveaux parcs nationaux, sont ainsi venus s'ajouter aux sept parcs déjà existants.

Les dépenses cumulées du nouvel établissement de 2007 à 2009 s'élèvent à plus de 10 millions d'euros. En outre, PNF emploie 31 personnes.

La Cour des comptes a mené un contrôle du nouvel établissement. A ce titre, elle a publié un référé en janvier 2010.

La Cour estime que PNF a correctement rempli ses missions de représentation des parcs nationaux dans les enceintes nationales et internationales et de définition d'une politique de communication cohérente.

En revanche, sur les autres points, le constat de la Cour est beaucoup plus sévère. Elle déplore ainsi, que, trois ans après sa création, PNF ne soit toujours pas capable de remplir les objectifs qui lui ont été assignés.

En effet, la mise en place de services communs aux parcs nationaux n'a pas, à ce jour, apporté la preuve d'une amélioration de leur gestion. De même, les économies d'échelle espérées demeurent encore largement virtuelles, dans la mesure où elles ne devraient représenter que trois ETPT nets pour l'ensemble des parcs au 1er janvier 2011. C'est pourtant l'une des priorités du contrat d'objectifs du nouvel établissement.

De surcroît, ce bilan mitigé est aggravé par le manque de rigueur caractérisant la gestion de PNF. L'établissement n'a en effet pas instauré de procédures internes rigoureuses, dont l'absence est d'autant plus regrettable que le regroupement des fonctions d'agent comptable et de chef des services financiers n'a pas produit les effets positifs qui en étaient attendus. De plus, la Cour dénonce les nombreuses irrégularités qui affectent la commande publique, la gestion du personnel ainsi que les aspects comptables et budgétaires.

Au vu de ces défaillances, elle conclut que « PNF n'apporte pas la garantie qu'il est en mesure de gérer avec un haut niveau de qualité des actes plus nombreux et relevant de plus de secteurs qu'il ne le fait aujourd'hui ».

Le référé de la Cour exhorte donc la tutelle de PNF à exercer une vigilance accrue sur l'établissement, en veillant notamment aux points suivants :

séparer les fonctions d'agents comptables et de chef des services financiers ;

- suivre de façon plus rigoureuse, et sans attendre le terme du contrat d'objectifs 2009-2011, la gestion de PNF et des parcs nationaux ;

accélérer le transfert à PNF des services communs, en s'assurant que celui-ci s'accompagne de réelles économies d'échelle dans les parcs nationaux ;

envisager le rapprochement de PNF avec d'autres établissements ayant pour objet la préservation de l'environnement (Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, Agence des aires marines protégées), afin de favoriser des synergies et de dégager ainsi des économies.

Le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a apporté une réponse circonstanciée aux observations de la Cour en mars 2010.

Il relève notamment que la gestion de la paye a été le premier service commun à être instauré. De plus, une base de données « RH » commune est en cours d'élaboration et devrait permettre à PNF de disposer d'un suivi plus fin en termes d'effectifs, de statuts, de carrières et de métiers exercés par plus de 800 ETP.

En outre, le rassemblement des agences comptables des établissements publics des parcs nationaux a été engagé pour harmoniser leurs pratiques comptables et notamment permettre une agrégation des comptes financiers pour une analyse globale de l'activité de la politique « parcs nationaux ».

Enfin, a été créé un réseau informatique sécurisé destiné à diffuser l'information en réseau avec la même qualité et de façon sécurisée dans l'ensemble des parcs nationaux.

Contrairement à la Cour, le ministre estime que les services communs ont déjà permis d'effectuer de réelles économies d'échelles, mais il reconnaît qu'elles sont difficilement quantifiables.

Le ministre dresse également un bilan plutôt positif et optimiste de l'action de PNF et estime que l'établissement sera en mesure de respecter les objectifs qui lui ont été assignés.

Il mentionne enfin les premières suites apportées aux recommandations de la Cour. Ainsi, la séparation des fonctions d'agent comptable et de chef des services financiers est effective depuis janvier 2010. Le ministre a également demandé la réalisation d'un état des lieux et d'un plan d'actions et de charge précis afin de dimensionner les efforts à déployer pour une mise en oeuvre optimale de l'agence comptable commune.

De plus, un suivi semestriel a été mis en place dans le but d'assurer une surveillance plus fine de la santé financière des établissements. Cette démarche sera consolidée grâce au déploiement du progiciel comptable dans tous les établissements publics de parcs nationaux fin 2010, dans le cadre de la mise en oeuvre du « schéma de gestion comptable et financier ».

Un contrôle interne et comptable devait également être instauré en 2010.

Enfin, en ce qui concerne le rapprochement de PNF avec d'autres établissements publics, le ministre précise que des réflexions sont en cours sur la création d'une « Agence de la nature », dont le but serait d'assurer une meilleure coordination entre les différentes structures chargées de la gestion des espaces naturels.

Si vos rapporteurs spéciaux estiment que les réponses du ministre vont dans le bon sens, ils veilleront à ce que l'ensemble des recommandations de la Cour soient mises en oeuvre, et se montreront particulièrement attentifs à la réalisation effective des économies d'échelle. En outre, vos rapporteurs spéciaux relèvent que l'élaboration concomitante de la prochaine génération (2012-2014) des contrats d'objectifs de PNF et des établissements publics de parcs nationaux sera aussi l'occasion de dresser le bilan du transfert à PNF des trois premiers services communs et d'envisager l'ouverture de nouveaux chantiers de mutualisation.

2. Les efforts de la police de l'eau pour renforcer la répression des infractions

La Cour des Comptes a procédé en 2009 à un contrôle relatif à l'exercice de la police de l'eau, qui a donné lieu à la communication d'un référé au cours du dernier trimestre de l'année 2009. Dans ce document, la Cour rappelle que le précédent contrôle, datant de 2003, avait conclu à une « défaillance à peu près totale de l'action répressive prévue par les textes à l'égard des pollueurs », qui s'expliquait notamment par la multiplicité des services impliqués. Elle rappelle qu'à la suite de ce référé, une circulaire interministérielle de novembre 2004 avait réorganisé la police de l'eau. Le présent référé fait donc le bilan de cette réorganisation, quatre ans après sa mise en oeuvre.

La Cour constate que l'exercice de la police de l'eau a fait d'indéniables progrès, mais que cette réforme n'a pas produit tous les effets escomptés, et que les auteurs de pollution ne sont toujours pas sanctionnés de manière adéquate par les services de l'Etat. Vos rapporteurs spéciaux rappellent à cet égard qu'ils avaient souligné, dans le cadre de l'examen de la loi de règlement pour 2009, la médiocre performance de l'indicateur relatif à la répression des infractions concernant la pollution des eaux.

Ce constat est d'autant plus problématique que la France a déjà été sanctionnée à deux reprises par la justice européenne pour des défaillances de la police de l'eau. En outre, dans la mesure où le Gouvernement a fixé l'objectif, lors du Grenelle de l'environnement, d'atteindre d'ici à 2015 le « bon état » pour deux tiers des masses d'eau, en référence à la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, il est nécessaire que ces infractions soient sanctionnées de manière effective.

La Cour préconise donc que les ministères concernés se coordonnent pour suivre les procès-verbaux dressés, afin que la France soit en mesure de justifier son activité dans ce domaine.

Une réponse interministérielle émanant de la secrétaire d'Etat à l'écologie et du Garde des sceaux a été adressée à la Cour quelques mois après le référé. Cette réponse souligne la volonté d'amélioration qui s'est exprimée dans la circulaire du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du 14 mai 2007 et dans la dépêche de la Garde des sceaux du 22 août 2007, qui porte sur la mise en oeuvre de la transaction pénale et l'organisation de réunions annuelles avec les parquets généraux sur l'activité des services chargés de la police de l'eau. De surcroît, la réponse ministérielle annonçait que le ministre chargé de l'écologie, le Garde des sceaux et le ministre de l'intérieur adresseraient aux préfets et aux procureurs généraux des instructions fixant des objectifs quantitatifs sur les thèmes prioritaires de la police de l'eau. Compte tenu des actions engagées, des améliorations devraient être constatées dans le cadre du rapport annuel de performances pour 2010.

Vos rapporteurs spéciaux se montreront donc particulièrement attentifs à l'évaluation de la performance relative à la répression des infractions en matière de pollution des eaux.

En outre, ils rappellent qu'un processus de rapprochement des polices de l'eau (ONEMA) et de la nature (ONCFS) est en cours depuis 2009, sous le pilotage des préfets. Cette démarche vise à renforcer l'efficacité des polices de l'environnement en permettant, à moyens constants, de relever les défis identifiés dans le cadre du Grenelle de l'environnement et résultant de l'application des directives communautaires.

Principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 113
« Urbanisme, paysages, eau et biodiversité »

1. Comme en 2009, vos rapporteurs spéciaux regrettent que la justification au premier euro ne permette pas une appréhension globale immédiate des enjeux attachés à chaque action.

2. Alors que le programme est doté de 345,19 millions d'euros de crédits de paiement en 2011, la comptabilité d'analyse des coûts révèle que le coût complet des politiques portées par le programme s'élève à 1,63 milliard d'euros, en raison des importants crédits de personnel qu'il consomme.

3. Les ressources non budgétaires des opérateurs du programme demeurent très élevées.

4. Les crédits mobilisés pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, après une très forte hausse en 2010, sont préservés en 2011.

5. La RGPP se poursuivra en 2011, à travers la poursuite de la suppression progressive des activités d'ingénierie concurrentielle, la modernisation du droit des sols et une refonte du financement et de la fiscalité de l'urbanisme.

6. L'établissement public « Parcs Nationaux de France » (PNF) doit accomplir des efforts pour améliorer sa gestion et pour réaliser les économies d'échelles attendues lors de sa création.

7. La police de l'eau a fait l'objet de mesures visant à renforcer l'efficacité de la répression des infractions en matière de pollution des eaux, en conformité avec le droit communautaire de l'environnement.