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Projet de loi de finances pour 2011 : Écologie, développement et aménagement durables. Comptes spéciaux : contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens.

17 novembre 2010 : Budget 2011 - Écologie, développement et aménagement durables. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens. Comptes spéciaux : avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, contrôle de la circulation et du stationnement routiers ( rapport général - première lecture )

C. DES CRÉDITS MAJORITAIREMENT CONSACRÉS AUX OPÉRATEURS ET GESTIONNAIRES D'INFRASTRUCTURES

Avec 3,23 milliards d'euros de concours budgétaires en 2011, l'AFITF, RFF (qui n'est pas un opérateur de l'Etat) et VNF mobilisent l'essentiel des crédits du programme. Cette situation justifie une vigilance particulière de vos rapporteurs spéciaux, renforcée par le constat de certaines difficultés financières.

1. L'AFITF : une situation financière non stabilisée
a) Des concours exceptionnels qui demeurent nécessaires

L'AFITF est l'opérateur de référence du programme, qui assure la majeure partie du financement des infrastructures terrestres et maritimes. Rappelons que depuis 2009, son budget n'est plus équilibré par la dotation en capital de 4 milliards d'euros, attribuée en 2005 et issue du produit de la privatisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes. Le choix contestable d'une recette à court terme a privé l'agence de recettes pérennes, qui doit compter pour les années à venir sur de nouvelles ressources :

- contrairement à ce qui était initialement envisagé, l'introduction de l'« écotaxe poids lourds » au premier semestre de 2012, pour un produit attendu de 1,15 milliard d'euros7(*) en année pleine, ne permettra pas à l'Etat de supprimer sa subvention d'équilibre. Les projections pour les trois années à venir reposent ainsi sur une subvention stabilisée au même niveau que celle inscrite dans la LFI 2010, soit 974 millions d'euros. Les anticipations de vos rapporteurs spéciaux, qui craignaient en 2009 un « provisoire qui dure », se trouvent donc malheureusement confirmées ;

- le produit revenant à l'AFITF de la redevance domaniale versée par les sociétés d'autoroutes, qui devrait plus que doubler à partir de 2013. La question de l'augmentation de cette redevance, liée à l'entrée en vigueur de l'écotaxe poids lourds, n'est cependant pas réglée car elle est susceptible de contrevenir à la mobilisation des concessions et partenariats public-privé pour l'atteinte des objectifs du Grenelle de l'environnement ;

- en application de l'article 31 du présent projet de loi de finances, le solde des amendes forfaitaires des radars continuera d'être affecté à l'AFITF, après prélèvement au profit du nouveau compte d'affectation spéciale et de 130 millions d'euros pour les collectivités territoriales. Un montant de 125 millions d'euros est ainsi prévu en 2011.

Vos rapporteurs spéciaux ne reviennent pas en détail sur les critiques de la Cour des comptes, qu'ils avaient reprises à leur compte. La Cour des comptes a ainsi mis en doute l'utilité d'une telle structure, devenue « essentiellement un outil administratif qui voit circuler des crédits qui partent du budget général avant d'y retourner », sans réelle valeur ajoutée, et qui constitue de surcroît une entorse au principe d'universalité budgétaire. Certes, l'AFITF permet de mieux identifier les financements publics consacrés à l'investissement dans les transports, mais ses recettes très diverses pourraient tout aussi bien être perçues par l'Etat.

Les ressources de l'AFITF devraient croître dans les trois années à venir pour atteindre, selon une prévision sans doute optimiste, 3,13 milliards d'euros en 2013.

Evolution réalisée et prévisionnelle des ressources de l'AFITF sur 2007-2013

(en millions d'euros)

Ressources

Réalisé

Prévisions

Total 2007-2013

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Ressources existantes

795

818

823

845

860

870

880

5 891

Taxe d'aménagement du territoire

526

521

528

535

545

555

565

3 775

Redevance domaniale

169

174

180

185

190

190

190

1 278

Amendes forfaitaires des radars

100

123

115

125

125

125

125

838

Ressources exceptionnelles ou nouvelles

0

0

8

0

400

685

1 355

2 448

Ressources pérennes

0

0

0

0

0

685

1 355

2 040

Taxe poids lourds (en 2012)

-

-

-

-

-

580

1 145

1 625

Augmentation redevance domaniale

-

-

-

-

-

105

210

315

Ressources exceptionnelles

0

0

8

0

400

0

0

408

Produits exceptionnels

-

-

8

-

-

-

-

8

Droit d'entrée concession A63

-

-

-

-

400

-

-

400

Subventions budgétaires

0

0

1 746

1 305

959

959

891

5 801

Programme 203

-

-

1 229

974

974

974

974

5 066

Programme 315 (plan de relance)

-

-

374

331

-

-

-

705

Avance du Trésor

-

-

143

-

- 15

- 15

- 83

30

Total

795

818

2 577

2 150

2 219

2 514

3 126

14 140

Source : réponses du MEDDTL au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

b) Une gestion budgétaire tendue en 2009 et 2010

Ainsi que le relève le rapport de l'agent comptable de l'AFITF, le décalage entre les ressources pérennes de l'agence et ses dépenses, alors qu'elle ne disposait de pratiquement plus de réserves financières avec un fonds de roulement de 56 millions d'euros fin 2008, a nécessité en 2009 un relèvement (à hauteur de 1,23 milliard d'euros) de la subvention pour charges de service public financée par le programme 203, et le recours à une avance du Trésor de 143 millions d'euros.

L'exercice 2009 s'est donc achevé sur un excédent d'exploitation qui a permis un apport au fonds de roulement de 104,8 millions d'euros, mais ce dernier n'aurait été que de 18 millions d'euros sans l'avance du Trésor. Le remboursement de celle-ci est prévu de 2011 à 2014, et non pas en 2010 comme prévu initialement car la recette exceptionnelle de 400 millions d'euros liée à l'entrée en concession de l'autoroute A 63 Bordeaux-Bayonne ne sera finalement perçue qu'en 2011. L'étalement de ce remboursement devrait occasionner des intérêts supplémentaires pour l'AFITF, dont le montant initial demeure cependant réduit avec 2,14 millions d'euros.

Le report de cette recette exceptionnelle a conduit à réviser à la baisse le budget de 2010, dont les dépenses d'intervention sont passées en cours d'exercice de 2,39 milliards d'euros à 2,25 milliards d'euros. Les dépenses de fonctionnement courant sont réduites à 568 000 euros, compte tenu de la vocation de l'agence, mais le fort taux de vacances n'a permis de pourvoir que deux postes sur quatre au premier semestre 2010. Lors de la réception des réponses aux questionnaires budgétaires de vos rapporteurs spéciaux, l'AFITF n'avait ainsi pas établi de rapport d'activité pour 2009.

Le budget prévisionnel de 2011 n'est pas encore arrêté mais devrait être notamment marqué par la montée en puissance des PDMI sur le réseau routier non concédé et par une baisse de l'enveloppe dédiée aux lignes à grande vitesse, d'où une diminution de la part des crédits consacrés aux modes de transport non routiers (65,3 % en 2010 et environ 60 % en 2011). L'affectation des AE, davantage consacrées aux modes de transport alternatifs, devrait cependant permettre de conforter le report modal à moyen terme.

Evolution prévisionnelle des dépenses l'AFITF
par mode de transport de 2010 à 2012

(en millions d'euros)

Dépenses

2010 (budget révisé)

2011

En % du total (2011)

2012

Routes

782

892

40,2 %

907

Réseau routier concédé

132

70

3,2 %

34

Réseau routier PPP

5

15

0,7 %

5

Réseau routier non concédé

435

566

25,5 %

601

Réseau routier des collectivités

20

20

0,9 %

35

Sécurité et exploitation

190

221

10 %

231

Transports non routiers

1 471

1 327

59,8 %

1 607

Réseau ferroviaire classique

114

107

4,8 %

80

Lignes à grande vitesse

551

366

16,5 %

405

Traversées alpines

46

56

2,5 %

47

Transports combinés, fluvial, maritime

135

116

5,2 %

115

Transports collectifs

93

122

5,5 %

285

Divers (Corse, Nouvelle-Calédonie, fret)

109

153

6,9 %

183

CPER et autres contrats

419

389

17,5 %

399

Frais financier AFITF

3

3

0,1 %

3

Frais de perception taxe poids lourds

0

15

0,7 %

90

Total

2 253

2 219

100 %

2 514

Source : réponses du MEDDTL au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

2. Le secteur ferroviaire : un cap délicat à franchir
a) Les concours publics au système ferroviaire : 13,1 milliards d'euros en 2009

Le système ferroviaire français (SNCF et RFF) bénéficie de concours des collectivités publiques (Union européenne, Etat, régions, STIF, AFITF) d'un montant élevé et de nature variée, qui traduisent la dimension de service public de ce mode de transport. Ils sont ainsi liés au déficit structurel de certaines prestations ou activités (subvention d'équilibre à la Caisse de retraite et de prévoyance de la SNCF, subventions à RFF), à des compensations tarifaires (tarifs sociaux, Pass Navigo...) ou à des subventions d'investissement pour l'achat de matériels roulants et la rénovation des gares.

Ventilation des contributions publiques
au secteur ferroviaire en 2009 et 2010

(en millions d'euros)

Nature des concours

2009

2010

1. SNCF dont :

8 469,5

8 487,3

a) Contribution de l'Etat aux charges de retraite (programme 198)

3 045

3 121

b) Exploitation dont :

4 343,5

4 509,3

- Compensation tarifs sociaux (programme 203)

71

73,1

- Compensation tarifaire presse

5,5

5,8

- Contribution ministère de la défense

192

189,4

- Subvention politique de l'emploi

33

26

- Compensation tarifaire STIF

1 612

1 589

- Contribution d'exploitation conseils régionaux

2 095

2 216

- Compensations tarifaires conseils régionaux

335

410

c) Investissement dont :

1 081

857

- conseils régionaux (TER)

895

541

- STIF (Transilien)

167

297

- CR Haute-Normandie (Corail Intercités)

19

19

2. RFF dont :

4 632

3 708

- Subvention Etat HT (programme 203)

2 319

2 189

- AFITF (dont CPER)

1 100

Environ 1 080

- Collectivités territoriales

1 041

350 (7 mois)

- Union européenne (FEDER et RTE)

172

89 (7 mois)

Total

13 101,5

12 195,3

N.B. : le total de 2010 n'est pas à périmètre constant, certaines contributions à RFF n'étant disponibles que pour les sept premiers mois.

Source : réponses du MEDDTL au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux

b) La SNCF : un développement moins rentable et qui repose sur l'endettement

Dans un contexte d'importantes mutations économiques, marquées par l'ouverture progressive du transport ferroviaire à la concurrence dans l'Union européenne et par la refonte du « premier paquet » ferroviaire, la SNCF s'attache à mettre en oeuvre son plan stratégique pour 2008-2012, intitulé « Destination 2012 ». Celui-ci prévoit notamment d'accroître le chiffre d'affaires de plus de moitié et de doubler le résultat opérationnel courant par rapport à 2007.

L'impact de la crise a été important en 2009 puisque le chiffre d'affaires du groupe a diminué de 1,2 %8(*) (3,6 % à périmètre constant), à 24,9 milliards d'euros. La rentabilité s'est aussi dégradée avec un résultat opérationnel courant de 145 millions d'euros (contre près d'un milliard d'euros en 2008), un résultat net déficitaire de 980 millions d'euros et une diminution de 35 % de la marge opérationnelle, dont 27 % pour la branche SNCF Voyages, qui illustre selon l'établissement public une cassure structurelle dans le « modèle TGV ».

Les investissements (matériels de transport, rénovation des gares9(*), matériels techniques et informatiques...) se sont néanmoins poursuivis à un niveau élevé, avec 2,2 milliards d'euros en 2009 et 960 millions d'euros au premier semestre de 2010. La capacité d'autofinancement s'étant réduite, la dette nette de la SNCF a augmenté en dix-huit mois de près de 43 % par rapport à fin 2008 pour atteindre 8,62 milliards d'euros au 30 juin 201010(*).

Selon la tendance constatée au premier semestre de 2010, le chiffre d'affaires devrait remonter à environ 30 milliards d'euros en 201011(*) (à périmètre non constant), mais la reprise économique n'est pas suffisamment solide pour permettre une restauration des marges et les grèves de l'automne pèseront sur les résultats. Faute d'une profitabilité suffisante, la SNCF fait en tout état de cause le « pari » de l'endettement et d'un modèle déséquilibré à court terme pour développer son offre, trouver des relais de croissance à l'international et in fine pérenniser une dynamique de croissance rentable.

Compte tenu notamment des tendances récentes de l'activité et des finances du groupe, des importants besoins en investissements, de la rigidité à la baisse des coûts de retraites et de maintenance et de la contrainte budgétaire qui pèse sur l'extension du réseau des LGV, vos rapporteurs spéciaux jugent que la SNCF est dans une situation critique et dispose de marges de manoeuvre étroites, qu'il lui faut cependant exploiter durant la période actuelle d'intensité concurrentielle modérée, avant l'ouverture du trafic national des voyageurs. L'augmentation des recettes, qui sera permise par un moindre encadrement des tarifs des TGV, est limitée par la nature d'une offre qui reste un service public, et le groupe doit également porter son effort sur les coûts. Il serait également utile d'étudier l'hypothèse d'un « service minimum » pour les entreprises qui recourent au fret.

3. RFF : l'impossible équation du désendettement
a) La poursuite de la diminution des concours publics

Le contrat de performances entre l'Etat et RFF, signé le 3 novembre 2008, a renouvelé le mode de fixation des concours publics et clarifié le modèle économique de RFF, qui repose désormais sur la construction progressive de deux piliers : un équilibre économique entre ressources et coût complet, et un équilibre industriel de long terme entre l'entretien et l'investissement.

La réforme de la tarification des péages, fondée sur les coûts de maintenance des infrastructures et effective depuis le 13 décembre 2009, a accompagné celle des subventions de l'Etat. Celles-ci sont depuis 2009 attachées non plus à l'utilisation qu'en fait RFF (régénération, entretien et désendettement) mais à l'équilibre économique de l'utilisation du réseau par les différents types de services ferroviaires, donc aux seules activités dont les péages ne couvrent pas le coût complet, soit les TER, Corail et le fret.

Les concours de l'Etat à RFF poursuivent leur diminution et s'établissent en 2011 à 2 487 millions d'euros TTC et 2 197 millions d'euros hors taxes12(*), soit à fiscalité constante une baisse de 6,5 % par rapport à la LFI pour 2010 (2 350 millions d'euros13(*)). Selon RFF, cette forte baisse ne respecte pas les termes du contrat de performance et représenterait un manque à gagner de 250 millions d'euros en 2011 puis 360 millions d'euros en 2012, d'autant que les subventions subissent un gel annuel de 5 %.

Ces concours se décomposent ainsi :

- 1 522,1 millions d'euros TTC pour l'utilisation du réseau ferré national par les trains régionaux de voyageurs14(*) (TER). Il s'agit de la redevance d'accès instituée dans le cadre de la réforme de la tarification qui, selon le décret du 5 mai 1997, est facturé par RFF à l'Etat, sauf en Ile-de-France ;

- 301,6 millions d'euros, comme en 2010, pour les trains nationaux classiques de voyageurs (Corail) ;

- et 663,5 millions d'euros pour les trains de fret, dont 248,6 millions d'euros au titre de la compensation dégressive destinée à neutraliser la réforme de la tarification pour les entreprises ferroviaires de fret, qui a conduit à porter le niveau des péages à celui du coût marginal d'usage, soit une augmentation de 134,2 % en 201015(*).

Outre les dotations budgétaires, les ressources de RFF comprennent :

- pour financer les investissements de développement du réseau, des concours de l'AFITF, des collectivités territoriales et de l'Union européenne et des recettes de péages liées aux investissements, qui permettent de rembourser la dette correspondante dite « article 4 (du décret statutaire de RFF) » ;

- pour financer la maintenance et l'exploitation du réseau et rembourser la dette dite « hors article 4 », la part des péages d'infrastructures qui n'est pas affectée à « l'article 4 », les plus-values de cessions immobilières et les financements de l'AFITF pour les investissements de mise aux normes du réseau (sécurité, accessibilité, liaison radio...), qui par eux-mêmes ne créent pas de ressources supplémentaires.

La baisse des dotations de l'Etat conduit RFF à rechercher une optimisation de ses ressources propres, par la hausse des péages acquittés par les entreprises ferroviaires, une meilleure valorisation de son patrimoine (cessions et locations) et la maîtrise des coûts de maintenance du réseau.

Les divergences d'intérêts avec la SNCF16(*), en particulier sur le niveau des péages d'infrastructures, ont néanmoins suscité des tensions, dans la mesure où les TGV, qui supportent l'essentiel de la hausse des péages, voient leur rentabilité se réduire. A l'avenir, le niveau de ces péages sera cependant validé par l'ARAF. Les péages acquittés par la SNCF augmenteront de 160 millions d'euros en 2011, mais la convention de gestion de l'infrastructure, jusqu'alors génératrice de pertes qui ont conduit la SNCF à déprécier des actifs en 2009, a également été renégociée.

Principaux flux financiers entre RFF, l'Etat et les entreprises ferroviaires depuis 2005

(en millions d'euros)

Recettes

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Evolution 2011/

2010

Concours de l'Etat (HT)

2 738

2 678

2 627

2 504

2 441

2 350

2 197

- 6,5 %

Paiement des entreprises ferroviaires à RFF au titre des péages d'infrastructure

2 183

2 285

2 540

2 769

2 891

3 280

3 460

5,5 %

Versement de RFF à la SNCF au titre de la convention de gestion

2 531

2 600

2 715

2 799

2 764

2 860

2 850 (1)

N.S.

(1) : la convention actuelle arrive à échéance fin 2010 et les prévisions au titre de 2011 et des années suivantes n'étaient pas encore connues lors de la publication du PAP.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Lors de son audition par les commissions des finances et de l'économie le 8 septembre 2010, Hubert du Mesnil, président de RFF, a considéré que les TGV supportent l'augmentation des coûts d'entretien et que « les hausses de péage ont pu peser sur les résultats de la SNCF, mais la reprise est là et la qualité du produit TGV est telle qu'on peut avoir confiance en son avenir et escompter une croissance ». Il a cependant ajouté que l'arrêt de cette dynamique supposerait de stabiliser le coût de réseau et donc de réformer en profondeur l'organisation de l'entretien par les cheminots.

b) Un contrat de performance mieux respecté sur le plan commercial que financier

Le contrat de performance signé entre l'Etat et RFF pour 2008-2012 comprend 33 engagements répartis en quatre objectifs stratégiques :

- s'adapter à l'ouverture du marché et développer les recettes commerciales. Des outils de gestion commerciale ont été mis en place (service après-vente, portail Internet dédié aux clients, enquête de satisfaction réalisée au printemps 2010...) et un nouveau « centre de services » doit contribuer à augmenter le volume et la flexibilité des sillons ;

- moderniser les infrastructures et améliorer la performance du réseau, objectif qui se décline dans la régénération et la modernisation du réseau existant, les projets de développement, la qualité de la maîtrise d'ouvrage et l'optimisation du patrimoine foncier ;

- viser l'équilibre économique et établir un financement durable, ce qui passe notamment par l'augmentation du résultat opérationnel ;

- organiser un pilotage dynamique et assurer une gouvernance responsable. Cet objectif se traduit dans le dialogue régional avec les autorités organisatrices de transports, la mise en place de la gestion prévisionnelle des emplois et compétences ou l'appropriation du contrat de performances par des objectifs individuels assignés aux collaborateurs.

Au printemps 2010, 80 % des engagements étaient tenus totalement ou en grande partie. Sans entrer dans le détail de chacun d'entre eux, il convient de relever les progrès et lacunes suivants :

- la réactivité commerciale s'améliore avec une augmentation de près de 25 % du nombre de créations de sillons de dernière minute au premier semestre de 2010 ;

- la performance opérationnelle des circulations est en demi-teinte avec une baisse du taux de régularité des trains (cf. supra) ;

- les entreprises ferroviaires alternatives de fret représentent une part croissante dans le chiffre d'affaires de RFF sur cette activité (15,6 % fin mai 2010), mais l'activité de fret a continué de diminuer au premier semestre de 2010 (- 7,6 % sur les cinq premiers mois) ;

le niveau de régénération des lignes principales s'améliore (plus de 96 % de l'objectif devrait être atteint fin 2010), et celui des lignes secondaires est très supérieur à la trajectoire du contrat de performance en raison de l'impact du plan de relance. 968 km de voies ont été renouvelés en 2009 et le coût moyen de renouvellement des voies principales diminue en euros constants mais reste encore sensiblement supérieur à la cible pour 2010 (1 153 000 euros contre 1 084 000 euros) ;

les programmes de sécurité, d'accessibilité, de sûreté et de mise aux normes techniques et environnementales connaissent d'importants retards et le financement des opérations à engager pour satisfaire l'obligation légale à l'horizon 2015 est loin d'être acquis ;

- les cessions immobilières progressent mais la prévision pour 2010 (165 millions d'euros) demeure inférieure à l'objectif du contrat ;

le coût complet de l'infrastructure devrait augmenter fortement en 2010 et s'éloigner de l'objectif de stabilisation à 6,2 milliards d'euros, notamment en raison de l'impact du coût des retraites de la SNCF (+ 50 millions d'euros). Dès lors, le taux de couverture par les recettes commerciales (pro forma) ne devrait progresser que d'un point à 49 %, loin de l'objectif de 60 % en 2012 ;

le résultat opérationnel courant de 2009 fut en-dessous des prévisions, avec 1 586 millions d'euros au lieu de 1 952 millions d'euros, notamment du fait d'un décalage sur les recettes commerciales et cessions, et de l'impact des retraites sur les coûts des prestations de la SNCF. De même, le chiffre d'affaires de 2010 pourrait être inférieur aux prévisions à hauteur de 191 millions d'euros.

c) Un modèle économique toujours compromis

Les résultats financiers de RFF en 2009 se sont révélés assez satisfaisants, avec une légère baisse de l'endettement net, qui résulte cependant de facteurs conjoncturels17(*), une forte progression du cash-flow opérationnel et un résultat courant de près de 1,6 milliard d'euros.

Principaux résultats financiers de RFF en 2008 et 2009

(en millions d'euros)

 

2008

2009

Chiffre d'affaires

3 099

3 281

Résultat opérationnel courant

- 397

1 586

Résultat net (1)

11 849

304

Cash-flow opérationnel net

519

2 368

Investissements

2 958

3 296

Dont : Amélioration du réseau

203,5

185,8

Projets de développement

1 604

1 572

Renouvellement du réseau

1 051

1 440

Dette financière nette

28 160

27 800

Coût de l'endettement net

1 471

1 139

(1) En 2008, le résultat net n'était guère significatif car il intégrait des produits d'impôts différés et une revalorisation des actifs.

Source : rapports annuels de RFF

Le modèle économique de RFF demeure néanmoins fragile18(*) en raison de la baisse des subventions publiques, du potentiel limité d'augmentation des péages sur les TGV et de la baisse des recettes du fret, de la hausse des coûts d'entretien du réseau (de 3 à 4 % par an), de l'augmentation de la dette nette sur le long terme (+ 5,2 % entre 2006 et 2008) et du volume élevé des investissements prévus en 2010-2015 pour l'amélioration et le développement du réseau.

Le volume global d'investissements projeté est ainsi de 35,4 milliards d'euros, dont 17,9 milliards d'euros à la charge de RFF, et se décompose de la manière suivante : 17,2 milliards d'euros pour les grands projets de développement (en particulier les LGV), 4,85 milliards d'euros pour les projets régionaux, 2,2 milliards d'euros pour l'amélioration de la qualité du réseau (passages à niveau, accès au train, équipement GSM-R, acoustique...), 10,5 milliards d'euros pour le renouvellement des voies et équipements19(*), et 594 millions d'euros pour les autres investissements (dont fret et patrimoine).

Le contrat de performance prévoit que sur la base d'un bilan équilibré, RFF doit s'inscrire dans une perspective de maîtrise de sa dette avec une logique de retour sur investissement, et non plus dans une perspective de désendettement total, clairement incompatible avec sa mission industrielle. Vos rapporteurs spéciaux considèrent que cette maîtrise est hypothétique et que RFF est confronté à un défi de même nature et tout aussi risqué que celui de la RATP20(*) et de SNCF : développer l'activité par l'endettement pour dégager ensuite une capacité d'autofinancement suffisante pour stabiliser et réduire la dette. Il n'en demeure pas moins que la rénovation du réseau est une nécessité, en tant que levier d'augmentation des recettes commerciales et de réduction des coûts d'entretien.

Au moment où le contrat de performance doit faire l'objet d'un examen à mi-parcours et où des doutes subsistent sur le respect des engagements financiers de l'Etat, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la stratégie de ce dernier à l'égard de RFF.

4. VNF : des moyens et investissements en hausse
a) Les orientations probables du futur contrat d'objectifs et de performance

L'établissement public industriel et commercial Voies navigables de France est chargé de l'exploitation, de l'entretien, de la modernisation et du développement des 6 700 kilomètres de canaux et rivières aménagées et de plus de 2 000 ouvrages d'art.

Un avenant au contrat d'objectifs et de moyens pour 2005-2008, intitulé « Cap 2009 », a été conclu en 2009 et reconduit pour 2010, mais la préparation du contrat d'objectifs et de performance pour 2010-2013 a pris du retard et celui-ci n'a toujours pas été signé. Ses objectifs s'inscriront dans la continuité du Grenelle de l'environnement21(*) et devraient s'articuler autour de cinq axes :

- la garantie d'une offre de services plus performante en matière de transport de fret et sur le réseau principal, qui conduira à une adaptation du service par catégorie de voies navigables et à une professionnalisation des métiers, notamment de la maintenance ;

- l'augmentation et l'optimisation des investissements pour moderniser et sécuriser le réseau des voies navigables22(*). Les besoins sont très élevés puisqu'il est prévu d'investir 895 millions d'euros sur 2010-2013 (hors Bourgogne), dont 660 millions d'euros sur la remise en état et la modernisation du réseau et 235 millions d'euros pour le développement, en particulier des voies à grand gabarit. Vos rapporteurs spéciaux constatent néanmoins que la visibilité du financement correspondant n'est aujourd'hui pas assurée ;

- la conduite de programmes importants de développement sur la Seine (canal Seine-Nord Europe), l'Oise et le réseau du Nord-Pas de Calais, des opérations ponctuelles de mise au gabarit des écluses et des études préalables aux débats publics pour l'aménagement de la Seine amont entre Bray et Nogent et pour la réalisation d'une liaison Saône-Moselle Rhin ;

- une politique de développement commercial basé sur le partenariat avec les acteurs économiques et territoriaux. Le système de concession de l'établissement devrait être amélioré ;

- une gestion optimisée de la ressource en eau et de sa qualité, incluant des partenariats avec les agences de l'eau pour constituer des espaces de biodiversité contribuant au bon état écologique des masses d'eau.

Le bilan du premier contrat de performance a mis en exergue une certaine réussite concernant l'augmentation du trafic de fret et la sécurisation du réseau, mais aussi des difficultés telles que les limites du système de mise à disposition des services, qui n'a pas permis à VNF de mettre en oeuvre la totalité des services inscrits dans le Schéma directeur d'exploitation des voies navigables. En revanche, la fermeture de plus de 1 250 km de voies ne semble plus d'actualité.

Un plan d'actions a été mis en place pour tenir compte des observations formulées par la Cour des comptes dans son rapport particulier sur les comptes et la gestion de VNF pour les exercices 2004 à 2007. Il s'appuie notamment sur :

- une réorganisation de la direction financière et comptable, incluant la création d'une cellule dédiée à la qualité comptable et le renforcement de la mission sur l'audit et le contrôle interne ;

- la traçabilité des procédures pour garantir une meilleure qualité d'audit des comptes de l'établissement ;

- une revue complète des actifs incorporels, ainsi qu'un inventaire des biens, dont la valorisation financière est en cours de finalisation.

b) Une subvention stable et des ressources en augmentation

Les orientations du budget de VNF pour 2011 ne sont pas encore connues. Le budget prévisionnel de 2010 s'établissait à 509 millions d'euros, dont 291 millions d'euros pour l'investissement. L'établissement devrait encore dégager une importante capacité d'autofinancement en 2010, de 51,8 millions d'euros, et un bénéfice évalué à 26,5 millions d'euros en 2009 après prélèvement de 20,4 millions d'euros sur le fonds de roulement. Comme l'année dernière, vos rapporteurs spéciaux jugent cette situation financière relativement confortable et de nature à permettre une accélération plus sensible des investissements.

VNF bénéficiera en 2011 d'une subvention pour charges de service public de 59,4 millions d'euros, financée par les actions 14 et 15 du présent programme et quasiment reconduite par rapport à 2010 (59,7 millions d'euros). Elle inclut, comme en 2009 et 2010, une dotation supplémentaire de 4 millions d'euros au titre du « Grenelle de l'Environnement », et 4,6 millions d'euros pour couvrir les frais de fonctionnement des services de l'Etat mis principalement à disposition de VNF. Cette subvention vient s'ajouter aux contributions de l'AFITF (176 millions d'euros en 2010, dont 65 millions d'euros au titre du plan de relance), de l'Union européenne et des collectivités territoriales23(*), qui ont augmenté en 2010 en raison de la montée en charge du projet de canal à grand gabarit Seine-Nord Europe.

Les autres ressources d'exploitation de VNF comprennent la taxe hydraulique (principale ressource avec 126,7 millions d'euros attendus en 2010), diverses redevances domaniales (24,2 millions d'euros), les péages acquittés par les utilisateurs du réseau (13,1 millions d'euros) et des produits financiers et exceptionnels (33,9 millions d'euros en 2010). Afin d'accroître les moyens de financement du programme de modernisation et de développement du réseau, le plafond du taux de la taxe hydraulique appliqué aux volumes prélevables et rejetables est relevé par l'article 70 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission EDAD et dont le commentaire figure en fin du présent rapport.

Les emplois de VNF devraient passer de 4 710 ETPT en 2010 (pour une prévision originelle de 4 689 ETPT), dont 4 319 mis à disposition et rémunérés par l'Etat sur le programme « support » 217, à 4 635 ETPT en 2011, dont 4 241 rémunérés par l'Etat. Cette diminution traduit l'objectif de rationalisation de l'exploitation, dans le cadre de la RGPP et du futur contrat d'objectifs et de performance.


* 7 Les estimations varient néanmoins puisque le PAP fait état d'un rendement net annuel de 980 millions d'euros.

* 8 Le recul est particulièrement marqué pour Fret SNCF, qui a enregistré une baisse de 19,2 % de son chiffre d'affaires et un résultat net déficitaire de près d'un milliard d'euros (325 millions d'euros en 2008).

* 9 Un montant de 4 à 5 milliards d'euros est ainsi prévu d'ici 2020.

* 10 Sous l'effet notamment de la consolidation de Kéolis, qui conduit la SNCF à comptabiliser en dette l'option de sortie accordée aux actionnaires minoritaires.

* 11 Sur les trois premiers trimestres, le chiffre d'affaires du groupe s'est élevé à 22,7 milliards d'euros, soit une progression de 24 %, essentiellement liée à la croissance externe..

* 12 Avec l'entrée en vigueur de la réforme de la tarification en 2010, les concours versés par l'Etat pour les TER et au titre de la compensation de la réforme pour les entreprises de fret, qui constituent des compléments de prix pour l'utilisation de l'infrastructure, sont soumis à TVA.

* 13 Une mesure de gel budgétaire a cependant immobilisé une fraction de 157 millions d'euros.

* 14 Le coût de mise à disposition des infrastructures est en effet loin d'être couvert par la redevance d'accès due pour les transports conventionnés (TER et Transiliens), dont le montant est de l'ordre de 500 millions d'euros.

* 15 Les barèmes du fret ne seront cependant revalorisés que de l'inflation entre 2011 et 2015.

* 16 Il convient de rappeler que RFF est depuis sa création organiquement et fonctionnellement séparé de la SNCF. Après un avis motivé émis le 9 octobre 2009, la Commission européenne a cependant saisi la Cour de justice de l'Union européenne le 24 juin 2010 d'un recours contre treize Etats membres, dont la France. La Commission reproche notamment à la France l'intervention de la SNCF dans le processus d'allocation des sillons, bien que les évolutions introduites par la loi du 13 décembre 2009 soient de nature à répondre à ce grief.

* 17 Une amélioration du recouvrement des créances (subventions d'investissement dues par les collectivités territoriales), la diminution des taux d'intérêt et la modification des règles de versement des redevances (instauration d'un acompte de 20 %).

* 18 Lors de son audition précitée, Hubert du Mesnil, président de RFF, a également déclaré :

« RFF a une dette de 28 milliards d'euros. Il nous faut absolument démontrer qu'à moyen terme, nous dégagerons suffisamment de résultats pour la résorber. Si la trajectoire n'y tend pas, si la convergence apparaît illusoire, les pires menaces sont devant nous. Nous avons traversé la crise financière sans trop de difficulté. Adossés à l'Etat, nous avons conservé notre notation AAA. Les banquiers n'en regardent pas moins où nous allons et ils ne répondraient plus présents en cas de divergence, c'est un vrai risque. Or la vertu du contrat de performance est en train d'être minée. Les recettes prévues additionnaient les péages, qui devaient augmenter, et des subventions, qui devaient rester stables. Nous attendions une augmentation des recettes. Or la baisse du trafic de marchandises est plus importante que prévu, et l'on n'a pas constaté de reprise pour ce secteur, qui a encore baissé de 7 % au premier semestre, tandis que les péages du fret sont très faibles (200 millions d'euros sur 4 milliards d'euros) ».

* 19 Rappelons que le plan de rénovation du réseau table sur 13 milliards d'euros d'investissements pour la période 2008-2015.

* 20 Le résultat net de la RATP a augmenté de 22,2 % en 2009 pour atteindre 153 millions d'euros, mais sa dette nette a également progressé de 7,5 % et a dépassé 4,8 milliards d'euros.

* 21 Qui prévoit notamment une augmentation de 25 % entre 2009 et 2012 de la part de marché du fret non routier et l'organisation de débats publics pour la réalisation de liaisons fluviales à grand gabarit entre les bassins de la Saône et de la Moselle d'ici à 2012 d'une part, et sur la Seine amont, entre Bray sur Seine et Nogent sur Seine d'autre part.

* 22 Notamment par l'automatisation, les regroupements de commandes et la téléconduite d'écluses.

* 23 Un montant de 39,9 millions d'euros est ainsi escompté en 2010, hors projet Seine-Nord Europe, et de 41,3 millions d'euros en 2011.