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Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Outre-mer ( rapport général - première lecture )

II. L'EVOLUTION DES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION

A. LE PROGRAMME N° 138 « EMPLOI OUTRE-MER » EST MARQUÉ PAR LA MONTÉE EN PUISSANCE DU SMA

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 138

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2010

PLF 2011

Evolution

LFI 2010

PLF 2011

Evolution

Action 1 « Soutien aux entreprises »

1 129,7

1 112,0

- 1,6 %

1 130,7

1 112,0

- 1,7 %

Action 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »

182,5

239,9

+ 31,5 %

172,2

219,6

+ 27,5 %

Total

1 312,2

1 351,8

+ 3,0 %

1 302,9

1 331,6

+ 2,2 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

L'analyse de l'évolution des crédits des deux actions du programme n° 138 « Emploi outre-mer » indique que la hausse globale des crédits du programme résulte d'une forte progression du budget consacré à l'aide à la réinsertion et à la qualification professionnelle, alors que les crédits consacrés à l'action « Soutien aux entreprises » diminuent.

1. Des impayés à la sécurité sociale qui devraient de nouveau augmenter

L'action « Soutien aux entreprises » regroupe essentiellement les crédits destinés à compenser aux organismes de sécurité sociale le coût des exonérations de charges sociales spécifiques aux territoires ultramarins. Ce dispositif d'exonération a été réformé par l'article 159 de la loi de finances pour 20097(*) puis par l'article 25 de la LODEOM afin de plafonner le montant maximal d'exonération et donc de recentrer le dispositif sur les salaires bas et intermédiaires.

Les économies résultant de cette réforme sont estimées à 64 millions d'euros en année pleine, qui permettent de réduire d'autant les crédits consacrés au remboursement des pertes de recettes des organismes de sécurité sociale.

Toutefois, malgré cette diminution, l'enveloppe prévue pour 2011 ne devrait pas suffire pas à couvrir les besoins. En effet, d'après les estimations fournies par les organismes de sécurité sociale, leurs besoins en matière de compensation d'exonérations s'élèveraient pour 2011 à 1 149,9 millions d'euros. Or, l'enveloppe prévue dans le présent projet de loi de finances est de 1.087 millions d'euros, soit un différentiel de 62,9 millions. Vos rapporteurs spéciaux avaient relevé la même insuffisance lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, soulignant que « l'ensemble des besoins identifiés pour l'année 2010, [s'élevaient] à 1 159 millions d'euros, soit 55 millions d'euros de plus que les montants inscrits au projet de loi de finances »8(*). D'après les dernières informations recueillies par vos rapporteurs spéciaux, le montant des besoins liés aux exonérations de cotisations sociales s'élèvera finalement pour 2010 à 1 117 millions d'euros, soit 13 millions de plus que la dotation inscrite en loi de finances initiale.

De manière générale, vos rapporteurs spéciaux constatent que la sous-budgétisation des crédits destinés à la compensation des exonérations de charges sociales est une constante dans le budget de la mission « Outre-mer ». Cette pratique conduit à des opérations récurrentes d'abondement de la ligne budgétaire, afin d'acquitter les impayés résultant de ces sous-budgétisations.

Ainsi, une convention, signée en octobre 2007 entre la caisse d'amortissement de la dette sociale et le régime général de sécurité sociale, avait permis un allègement significatif des sommes restant dues par l'Etat au 31 décembre 2006, grâce à un remboursement de 352,3 millions d'euros.

Par ailleurs, la loi de finances rectificative pour 20089(*) a ouvert 373,45 millions d'euros au titre du financement des sommes restant dues par l'Etat pour le dispositif d'exonérations applicable en outre-mer. Enfin, la loi de finances rectificative pour 2009 a prévu d'abonder ces crédits d'un montant supplémentaire de 441,7 millions d'euros.

Compte tenu de ces différents mouvements, le montant des impayés du ministère chargé de l'outre-mer aux organismes de sécurité sociale depuis 2005 jusqu'à fin 2009 avait été ramené à un total de 76,7 millions d'euros. Il est à craindre que l'exécution de l'exercice 2010 ainsi que le projet de budget pour 2011 ne viennent accroître cette somme.

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose un amendement afin de réduire une partie du différentiel estimé entre les besoins identifiés par les organismes de sécurité sociale et les crédits prévus pour compenser les exonérations de charges sociales qu'ils subiront en 2011, à hauteur de 24,8 millions d'euros.

2. Une aide au fret qui tarde à se matérialiser

Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances prévoit une enveloppe de 25 millions d'euros en faveur du dispositif d'aide aux entreprises pour le fret, prévu par l'article 24 de la LODEOM. Cette aide doit servir à abaisser le coût du fret des matières premières ou des produits lorsque ces derniers entrent dans un processus de production localisé en outre-mer. Elle complète l'aide accordée en ce sens par l'Union européenne.

Toutefois, comme indiqué plus haut, les décrets d'application conditionnant le versement de cette aide n'ont toujours pas été pris. Il conviendra donc qu'ils le soient rapidement pour que la ligne budgétaire prévue par la loi de finances pour 2011 puisse réellement être débloquée.

3. La montée en puissance du service militaire adapté (SMA) jusqu'en 2014

En février 2009, le Président de la République annonçait un doublement de la capacité de formation du service militaire adapté (SMA), celle-ci devant passer d'un effectif de 2 900 volontaires en 2009 à 6 000, dans le cadre d'un programme dénommé « SMA 6 000 ».

Dans leur rapport précité sur la mission « Outre-mer » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, vos rapporteurs spéciaux avaient relevé que « ni l'augmentation des crédits budgétaires consacrés au SMA ni celle des effectifs d'encadrement du programme ne connaîtront une hausse équivalente à celle du nombre de bénéficiaires du dispositif ». Cet afflux de nouveaux volontaires sans moyens suffisants risquait de réduire l'efficacité globale du dispositif du SMA.

Le service militaire adapté

Créé en 1961, le service militaire adapté (SMA) est un organisme d'insertion professionnelle relevant du ministère de l'outre-mer. Le SMA participe également, par les chantiers d'application qu'il conduit, à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer et, au titre de son statut militaire, à l'exécution des plans d'urgence et de secours en cas de catastrophe naturelle.

Il a formé en 2009 2 900 jeunes volontaires (de 18 à 26 ans), répartis en sept corps de troupe outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française).

L'originalité du SMA consiste à associer une formation citoyenne, militaire et professionnelle, en travaillant donc à la fois sur les « savoir », les « savoir-faire » et les « savoir-être » de jeunes qui ont été confrontés à l'échec scolaire (recrutement 2007 : 30 % d'illettrés et 60 % de jeunes sans brevet des collèges).

Les douze mois passés au SMA comprennent :

- un mois de formation militaire ;

- 800 heures de formation professionnelle dans l'une des cinquante filières existantes ;

- une remise à niveau scolaire en tant que de besoin ;

- la préparation et le passage du permis de conduire ;

- la préparation et le passage de l'attestation de premiers secours ;

- le cas échéant, un chantier d'application.

Cette action est renforcée par l'accompagnement permanent des volontaires, fondé sur l'internat et un suivi individualisé vers l'emploi.

Au terme de leur année au SMA, la quasi-totalité des jeunes obtiennent un diplôme spécifique qui sanctionne leur formation : le Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI).

Source : « L'insertion professionnelle des jeunes d'outre-mer », ministère de l'outre-mer, 30 avril 2009

L'examen du présent projet de loi de finances a été l'occasion pour vos rapporteurs spéciaux d'obtenir du ministère chargé de l'outre-mer des explications sur ce sujet.

Il apparaît ainsi, d'une part, qu'après une hausse déjà importante entre 2009 et 2010, les crédits consacrés au SMA augmentent fortement dans le présent projet de loi de finances, comme l'indique le tableau ci-dessous : + 40,5 % en AE et + 37,1 % en CP.

Montant des crédits consacrés au SMA

(en millions d'euros)

 

2009

2010

Evolution 2009 / 2010

2011

Evolution 2010 / 2011

AE

123,0

143,2

+ 16,4 %

201,2

+ 40,5 %

CP

122,7

131,9

+ 7,5 %

180,9

+ 37,1 %

Source : réponses aux questionnaires adressés par vos rapporteurs spéciaux

Cette hausse des crédits correspond essentiellement à des investissements nouveaux destinés à augmenter les capacités d'accueil des volontaires.

D'autre part, le doublement des effectifs bénéficiant du dispositif du SMA n'entraîne pas mécaniquement un doublement des crédits consacrés au dispositif. En effet, les nouveaux bénéficiaires appartiendront à un public différent. Alors que les volontaires actuels sont essentiellement des jeunes ultramarins non diplômés, bénéficiant d'un cursus de formation long, les nouveaux bénéficiaires seront des jeunes diplômés en chômage de longue durée, qui se verront proposer un cursus d'accompagnement court. Il en résulte, par exemple, qu'une place supplémentaire annuelle en capacité de formation au SMA pourra correspondre à deux volontaires supplémentaires qui recevront chacun une formation semestrielle. Ainsi, comme l'indique le ministère chargé de l'outre-mer, « le nombre de places offertes aux volontaires bénéficiant du dispositif sera décorrellé de celui des équivalents temps plein travaillé (ETPT) accordés annuellement ». Il en résulte que le coût du dispositif par stagiaire, tant en locaux qu'en personnel d'encadrement, n'aura pas nécessairement à doubler pour faire face au doublement du nombre de volontaires.

Ainsi, comme l'indique le tableau ci-dessous, le doublement du nombre de places de stages ouvertes dans l'année, entre 2009 et 2014, se fera parallèlement à une augmentation des ETPT du dispositif qui ne sera que de 51,7 %.

Evolution de la capacité d'accueil du SMA

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

ETPT de volontaires

2 900

2 954

3 238

3 811

4 151

4 400

Places de stages ouvertes dans l'année

2 900

2 954

4 176

4 866

5 244

5 965

Source : réponses aux questionnaires transmis par vos rapporteurs spéciaux

Si le nombre de bénéficiaires du SMA doublera donc à l'horizon 2014, la capacité d'accueil du dispositif ne suivra pas la même tendance. Il reviendra à vos rapporteurs spéciaux de vérifier l'efficacité de la nouvelle formation mise en place, une fois l'objectif du « SMA 6 000 » atteint, en espérant que ses performances soient d'aussi bonne qualité que celles du SMA actuel.

4. Mieux contrôler l'efficacité de LADOM

Par arrêté du 19 février 2010, l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) a remplacé l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT). LADOM reste, comme l'ANT, l'unique opérateur de la mission « Outre-mer ».

Le changement de dénomination de l'agence correspond à une évolution de ses missions. En effet, l'ANT gérait la formation professionnelle en mobilité entre l'outre-mer et la métropole en prenant en charge des déplacements liés à l'accomplissement de stages pratiques en entreprise ou effectuées pour passer en métropole des oraux d'examens et de concours. Le rôle de LADOM a été étendu à l'ensemble du pilotage de la continuité territoriale. Ainsi, elle doit notamment se voir déléguer la gestion des aides émanant du fonds de continuité territoriale créé par l'article 50 de la LODEOM pour financer une partie à la fois des titres de transport et des aides à la mobilité destinées aux étudiants. Toutefois, comme vos rapporteurs spéciaux l'ont indiqué plus haut, les décrets relatifs au fonds de continuité territoriale ne sont pas encore parus. LADOM est donc actuellement une structure nouvelle en attente de la pleine montée en charge de ses missions.

Les compétences de LADOM

Avec son organisation territoriale, l'Agence dispose d'une compétence transversale « d'assembleur » de parcours de formation :

- elle met en oeuvre une analyse de la demande et conseille les porteurs de projet de mobilité, au moyen d'une évaluation et d'un positionnement vers la formation la plus adaptée ;

- elle assure l'ingénierie des parcours : gestion des appels à projets, élaboration et diffusion de la programmation, gestion des relations contractuelles avec les organismes prestataires ;

- elle verse à chaque bénéficiaire les indemnités et aides prévues légalement ou conventionnellement par l'État et les collectivités d'outre-mer ;

- elle met en oeuvre une prestation d'accueil et d'accompagnement personnel : logistique du voyage, réservation du logement ;

- elle assure une évaluation régulière du parcours de qualification au moyen de bilans d'étapes, en lien avec les organismes de formation ;

- elle apporte aux organismes et aux partenaires de la politique de mobilité un appui et une expertise pour rendre leur intervention plus efficiente ;

- elle met en oeuvre une action de tutorat pour permettre aux bénéficiaires un accès à l'emploi.

Source : réponses aux questionnaires transmis par vos rapporteurs spéciaux

Malgré l'absence des mesures d'application de l'article 50 de la LODEOM, LADOM s'est vu confier dès 2010 la gestion des dispositifs auxquels doit se substituer le fonds de continuité territoriale. Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances justifie ainsi la multiplication par près de quatre des crédits alloués par l'Etat au financement de LADOM en 2011.

Ainsi, les recettes annuelles de l'agence devraient être composées, en 2011 :

- de 65,3 millions d'euros en provenance de l'Etat, dont 9,1 millions de subventions pour charges de service public. Le présent programme, avec 30,2 millions d'euros en 2011, sera le principal contributeur au financement de LADOM. En 2010, le financement par l'Etat ne s'élevait qu'à 17,1 millions d'euros ;

- de fonds en provenance des régions et des collectivités d'outre-mer, qui s'élèveront, en 2011, à 11,2 millions d'euros ;

- de contributions du Fonds social européen (FSE), à hauteur de 6,3 millions d'euros par an.

LADOM disposera par ailleurs de 152 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2011, soit 28 ETPT de plus qu'en 2010.

Déjà, en 2009, vos rapporteurs spéciaux s'interrogeaient sur le fonctionnement de l'ANT, à propos duquel peu d'informations étaient disponibles. Le taux d'insertion des stagiaires dans l'emploi était de seulement 37 % et aucun détail n'était disponible sur l'utilisation des fonds de l'agence. Ils indiquaient, dans leur rapport budgétaire, qu'ils « veilleraient, dans le cadre de leurs contrôles à venir, à ce que soit clarifiée et, le cas échéant, améliorée, la performance de cet opérateur des politiques de l'Etat en outre-mer ».

Le quadruplement, en 2011, de la charge financière que représente LADOM pour l'Etat parallèlement à l'absence de publication des décrets d'application devant permettre l'entrée en vigueur du fonds de continuité territoriale a incité le bureau de la commission à proposer de solliciter de la Cour des comptes, dans le cadre de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), un contrôle sur l'efficacité de LADOM, dont il serait rendu compte dans le courant de l'année 2011.


* 7 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 8 Rapport spécial n° 101 - Tome III - Annexe 18 (2009-2010), loi de finances pour 2010 - Outre-mer, Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux.

* 9 Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008.