Allez au contenu, Allez à la navigation



Proposition de loi relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements

30 novembre 2010 : Allocations individuelles de solidarité versées par les départements ( rapport - première lecture )

Rapport n° 138 (2010-2011) de M. Charles GUENÉ, fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 novembre 2010

Disponible au format PDF (332 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (87 Koctets)


N° 138

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 novembre 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur


· la proposition de loi de MM. Jean-Pierre BEL, Claude HAUT, Yves KRATTINGER, Gérard MIQUEL, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Mme Nicole BRICQ, MM. Jean-Pierre DEMERLIAT, Edmond HERVÉ, François MARC, Marc MASSION, François REBSAMEN, Michel SERGENT, Jean-Marc TODESCHINI, Michel BOUTANT, Bernard CAZEAU, Yves DAUDIGNY, Mme Josette DURRIEU, MM. Jacques GILLOT, Jean-Noël GUÉRINI, Didier GUILLAUME, Claude JEANNEROT, Claude LISE, Jean-Jacques LOZACH, Philippe MADRELLE, Rachel MAZUIR, Marcel RAINAUD, Mme Jacqueline ALQUIER, MM. Serge ANDREONI, David ASSOULINE, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jacques BERTHOU, Jean BESSON, Mme Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Martial BOURQUIN, Mmes Bernadette BOURZAI, Claire-Lise CAMPION, Françoise CARTRON, MM. Yves CHASTAN, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Marc DAUNIS, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean-Luc FICHET, Bernard FRIMAT, Mmes Samia GHALI, Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, MM. Ronan KERDRAON, Serge LAGAUCHE, Jacky LE MENN, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, Jean-Jacques MIRASSOU, Robert NAVARRO, Mme Renée NICOUX, MM. François PATRIAT, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Jean-Pierre SUEUR, Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Etienne ANTOINETTE, Serge LARCHER, Georges PATIENT, Mme Dominique VOYNET et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relative à la
compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements,


· la proposition de loi de MM. Yvon COLLIN, Jean-Michel BAYLET, Nicolas ALFONSI, Mme Anne-Marie ESCOFFIER, M. François FORTASSIN, Mme Françoise LABORDE, MM. Daniel MARSIN, Jacques MÉZARD, Jean MILHAU, Jean-Pierre PLANCADE, Robert TROPEANO, Raymond VALL et François VENDASI relative à la
compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements,


· la proposition de loi de Mmes Nicole BORVO COHEN-SEAT, Marie-France BEAUFILS, Odette TERRADE, M. Jean-François VOGUET, Mmes Mireille SCHURCH, Éliane ASSASSI, Josiane MATHON-POINAT, MM. François AUTAIN, Michel BILLOUT, Mme Annie DAVID, M. Jean-Claude DANGLOT, Mmes Michelle DEMESSINE, Évelyne DIDIER, MM. Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Mmes Brigitte GONTHIER-MAURIN, Gélita HOARAU, M. Robert HUE, Mme Marie-Agnès LABARRE, M. Gérard LE CAM, Mme Isabelle PASQUET, MM. Jack RALITE, Ivan RENAR et Bernard VERA, relative à la
compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

Par M. Charles GUENÉ,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, MM. Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

62, 64 et 107 (2010-2011)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Trois propositions de loi identiques relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements seront discutées le jeudi 9 décembre 2010, dans le cadre de la séance mensuelle réservée aux initiatives des groupes politiques d'opposition et des groupes minoritaires des assemblées, selon les dispositions de l'article 48 alinéa 5 de la Constitution.

Ces textes ont été déposés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés1(*), par le Président et douze autres de nos collègues membres du groupe du rassemblement démocratique et social européen (RDSE)2(*) et par les membres du groupe communiste, républicain et citoyen3(*).

Par ces propositions de loi, les auteurs ont voulu mettre l'accent sur les difficultés financières que rencontrent les départements dans leur ensemble. Ces difficultés résultent notamment des charges qui pèsent sur eux au titre des trois allocations individuelles de solidarité visées par les propositions de loi : le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH). Le coût de ces prestations augmente et les compensations versées par l'Etat ne couvrent pas cette augmentation, qui pèse lourdement sur les budgets départementaux.

Toutefois, votre rapporteur juge inappropriée la solution proposée par les trois propositions de loi. Ces dispositifs visent à compenser intégralement le coût subi par les départements au titre du RSA et de la PCH et à hauteur de 90 % celui résultant de l'APA.

Le coût net subi par les départements est inégalement réparti entre ces trois allocations. Plus des trois quarts de ce coût résultent de la prise en charge de l'APA. Or, le Président de la République a annoncé, mardi 16 novembre 2010, l'organisation d'un débat national, dans le courant de l'année 2011, sur la réforme du financement de la perte d'autonomie, qui permettra de réformer le fonctionnement de cette prestation. Les propositions de loi ici examinées court-circuitent donc ce nécessaire débat sur la dépendance, dont l'absence pourrait, à bon droit, être contestée par l'opposition.

Par ailleurs, les dispositifs proposés conduiraient à une déresponsabilisation totale des départements dans la gestion de ces allocations et remettraient finalement en cause le principe même de leur décentralisation.

Enfin, le coût pour l'Etat de ces dispositifs, 3,34 milliards d'euros, n'est pas réaliste dans le contexte actuel des finances publiques, eu égard à la nécessité de réduire les déficits.

I. LE CADRE CONSTITUTIONNEL DES COMPENSATIONS DE TRANSFERTS ET D'EXTENSIONS DE COMPÉTENCES

L'article 72-2 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 20034(*), dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion d'interpréter l'article 72-2 de la Constitution, notamment dans sa décision du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale5(*). Il a estimé qu'il résultait de cet article que « lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'Etat, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert ». Dans ce cas, l'Etat est obligé de compenser la charge transférée en affectant un montant strictement égal aux charges qu'il supportait avant le transfert du fait de cette compétence.

A contrario, dans la même décision, le Conseil constitutionnel précise que, « en ce qui concerne les créations et extensions de compétences [...] qui présentent un caractère obligatoire [...], il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».

Il résulte de cette interprétation que :

- qualifier l'attribution d'une compétence de transfert implique l'obligation constitutionnelle de transférer le montant intégral des dépenses que l'Etat supportait au titre de cette compétence avant son transfert ;

- qualifier d'extension, plutôt que de transfert, l'attribution d'une compétence aux départements supprime cette obligation constitutionnelle. La seule obligation de l'Etat est alors d'accompagner l'extension de ressources, en veillant au respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.

II. LE POIDS SUR LES FINANCES DÉPARTEMENTALES DES TROIS ALLOCATIONS VISÉES PAR LES PROPOSITIONS DE LOI

Il a paru plus pertinent à votre rapporteur de prendre en compte les données fiables les plus récentes et les plus complètes concernant les trois allocations visées par les propositions de loi, c'est-à-dire les montants financiers correspondant à l'année 2009, plutôt que des projections, encore imprécises, concernant le coût de ces allocations en 2010. Ce choix peut expliquer la divergence entre certains chiffres évoqués lors des débats ou mentionnés par l'Assemblée des départements de France et la réalité des données figurant dans le présent rapport.

A. LE REVENU MINIMUM D'INSERTION (RMI) ET LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA)

1. Le revenu minimum d'insertion (RMI)

Le transfert du RMI par la loi de décentralisation de décembre 20036(*) a été qualifié de transfert de compétences. Ainsi, l'Etat a transféré aux départements une compensation financière égale à ce que lui coûtait cette politique antérieurement à son transfert. Cette compensation s'opère par un transfert de fiscalité, en l'occurrence une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Cette fraction a été définitivement figée pour correspondre aux dépenses engagées par l'Etat au titre du RMI en 2003.

Par conséquent, les charges résultant de l'augmentation du RMI et du nombre de ses bénéficiaires postérieurement à l'année 2003 ont été prises en charge par les départements, sans ajustement de la compensation versée par l'Etat.

La compensation des charges résultant du transfert du RMI n'a pas été modifiée par l'instauration du RSA, qui a fait l'objet d'une compensation spécifique, s'ajoutant à celle du RMI.

2. Le revenu de solidarité activé (RSA)

Le RSA est composé de deux parts :

- premièrement, un RSA dit « socle », qui correspond à la part de l'allocation portant les revenus de l'allocataire jusqu'au niveau du montant forfaitaire ou revenu minimum garanti (c'est-à-dire au niveau de l'ancien RMI). Les allocataires qui ne disposent d'aucun revenu professionnel ne bénéficient que du RSA socle ;

- deuxièmement, un RSA dit « chapeau », qui correspond à une fraction des revenus professionnels de l'allocataire et s'ajoute au RSA socle. C'est ce RSA chapeau qui, en s'ajoutant au RSA socle, doit permettre d'inciter les allocataires à la reprise d'une activité professionnelle.

Les départements ne prennent à leur charge que le RSA socle. Toutefois, la mise en oeuvre du RSA a entraîné pour eux des modifications de compétences par rapport à l'exercice de la compétence du RMI. Ainsi, en vertu de la loi, le département s'est vu :

- déchargé du financement des dispositifs d'intéressement liés au RMI ;

- maintenu dans sa compétence relative au RMI, hors dispositifs d'intéressement ;

- confier la charge équivalant à l'allocation parent isolé (API), hors dispositifs d'intéressement liés à l'API.

A la différence du RMI, la création du RSA a été qualifiée d'extension - et non de transfert - des compétences déjà exercées par les départements. Le législateur n'avait donc pour obligation constitutionnelle que d'attribuer des ressources qui préservent le principe de libre administration des collectivités territoriales.

Le choix a toutefois été fait de procéder au même type de compensation que pour le RMI, c'est-à-dire de verser aux départements un montant équivalent au coût que représentaient ces compétences lorsqu'elles étaient exercées par l'Etat. En vertu de la loi, le montant définitif du droit à compensation ne sera établi qu'au vu des comptes administratifs définitifs des départements pour l'année 2010. Ainsi, jusqu'à cette date, la compensation des compétences nouvelles exercées par les départements depuis la généralisation du RSA se fait à l'euro près, à la différence de la compensation du RMI, dont les départements doivent prendre à leur charge l'augmentation.

Le tableau ci-dessous présente, pour chaque département, les dernières données disponibles concernant le montant de la compensation versée aux départements au titre du RSA (en incluant l'ancien RMI), les dépenses réellement constatées et le reste à charge des départements7(*). Il inclut les 500 millions d'euros du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI) créé par l'article 37 de la loi de finances pour 20068(*) afin de contribuer aux charges résultant du RMI pour les départements.

Coût et compensation du revenu de solidarité active

(en euros)

Nom département

2008

Dépenses 2008

Droit à compensation

FMDI versé en 2009 au titre de 2008

Reste à charge des départements

Taux de couverture

AIN

20 547 479

16 186 604

1 746 914

2 613 961

87,28 %

AISNE

40 101 734

29 944 045

4 737 702

5 419 987

86,48 %

ALLIER

31 363 370

22 430 417

3 879 134

5 053 819

83,89 %

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

10 055 336

9 264 387

507 804

283 145

97,18 %

HAUTES-ALPES

6 111 907

4 482 022

693 201

936 684

84,67 %

ALPES-MARITIMES

76 036 835

75 680 032

2 046 667

-1 689 864

102,22 %

ARDECHE

20 210 430

16 552 847

1 692 614

1 964 969

90,28 %

ARDENNES

34 631 725

25 530 554

4 060 708

5 040 463

85,45 %

ARIEGE

19 483 723

15 354 718

1 960 827

2 168 178

88,87 %

AUBE

26 403 335

20 059 098

2 758 228

3 586 009

86,42 %

AUDE

56 324 731

42 402 489

6 897 046

7 025 196

87,53 %

AVEYRON

10 545 880

8 909 593

827 312

808 975

92,33 %

BOUCHES-DU-RHONE

290 815 702

314 297 172

6 530 983

-30 012 453

110,32 %

CALVADOS

43 567 350

40 871 813

2 166 307

529 230

98,79 %

CANTAL

8 744 863

6 326 127

994 232

1 424 504

83,71 %

CHARENTE

29 208 438

27 150 627

1 757 249

300 562

98,97 %

CHARENTE-MARITIME

53 104 097

46 359 099

4 450 720

2 294 278

95,68 %

CHER

35 850 286

25 178 565

4 322 233

6 349 488

82,29 %

CORREZE

9 212 153

8 948 489

464 192

-200 528

102,18 %

CORSE-DU-SUD

11 629 929

12 606 562

262 826

-1 239 459

110,66 %

HAUTE-CORSE

15 761 440

17 385 039

491 559

-2 115 158

113,42 %

COTE-D'OR

30 980 703

23 101 792

3 313 114

4 565 797

85,26 %

COTES-D'ARMOR

26 535 443

23 821 738

1 631 910

1 081 795

95,92 %

CREUSE

8 941 996

6 833 923

957 744

1 150 329

87,14 %

DORDOGNE

27 806 245

28 810 283

715 953

-1 719 991

106,19 %

DOUBS

35 316 680

25 148 025

4 158 185

6 010 470

82,98 %

DROME

38 837 646

31 816 621

3 229 126

3 791 899

90,24 %

EURE

37 745 156

28 142 049

3 965 881

5 637 226

85,07 %

EURE-ET-LOIR

25 054 385

18 560 307

2 532 281

3 961 797

84,19 %

FINISTERE

60 081 599

44 628 764

6 005 055

9 447 780

84,28 %

GARD

101 570 173

86 598 731

7 884 436

7 087 006

93,02 %

HAUTE-GARONNE

104 690 473

110 402 958

2 609 666

-8 322 151

107,95 %

GERS

10 394 798

7 937 845

1 127 436

1 329 517

87,21 %

GIRONDE

127 768 357

103 266 816

10 855 025

13 646 516

89,32 %

HERAULT

145 845 187

128 688 913

9 711 023

7 445 251

94,90 %

ILLE-ET-VILAINE

42 684 797

33 703 018

4 128 173

4 853 606

88,63 %

INDRE

12 000 146

10 236 811

866 166

897 169

92,52 %

INDRE-ET-LOIRE

36 532 105

34 485 440

1 664 379

382 286

98,95 %

ISERE

67 648 819

51 310 500

6 822 620

9 515 699

85,93 %

JURA

12 102 663

7 790 096

1 598 218

2 714 349

77,57 %

LANDES

25 074 992

20 745 095

1 736 571

2 593 326

89,66 %

LOIR-ET-CHER

22 682 650

16 821 078

2 390 925

3 470 647

84,70 %

LOIRE

43 413 484

38 495 836

2 599 510

2 318 138

94,66 %

HAUTE-LOIRE

8 130 453

6 139 601

933 967

1 056 885

87,00 %

LOIRE-ATLANTIQUE

82 403 782

70 032 404

6 266 867

6 104 511

92,59 %

LOIRET

41 556 636

29 831 234

4 587 174

7 138 228

82,82 %

LOT

10 797 360

9 458 804

740 231

598 325

94,46 %

LOT-ET-GARONNE

26 179 166

23 307 064

1 530 170

1 341 932

94,87 %

LOZERE

3 588 183

2 841 122

331 148

415 913

88,41 %

MAINE-ET-LOIRE

51 390 587

38 699 647

5 126 232

7 564 708

85,28 %

MANCHE

23 981 672

19 254 256

2 091 130

2 636 286

89,01 %

MARNE

31 429 911

31 736 247

802 736

-1 109 072

103,53 %

HAUTE-MARNE

13 395 420

9 641 735

1 590 437

2 163 248

83,85 %

MAYENNE

10 235 259

8 103 935

1 074 573

1 056 751

89,68 %

MEURTHE-ET-MOSELLE

67 269 415

52 856 992

6 665 291

7 747 132

88,48 %

MEUSE

18 180 246

11 491 644

2 649 961

4 038 641

77,79 %

MORBIHAN

37 717 251

30 554 004

3 274 199

3 889 048

89,69 %

MOSELLE

74 140 973

48 784 958

9 974 714

15 381 301

79,25 %

NIEVRE

18 741 206

14 126 222

1 871 879

2 743 105

85,36 %

NORD

358 346 770

267 905 477

41 106 963

49 334 330

86,23 %

OISE

52 788 637

39 291 968

5 226 865

8 269 804

84,33 %

ORNE

22 429 111

17 186 078

2 142 914

3 100 119

86,18 %

PAS-DE-CALAIS

188 523 095

143 371 049

22 154 994

22 997 052

87,80 %

PUY-DE-DOME

47 198 183

37 714 539

4 285 859

5 197 785

88,99 %

PYRENEES-ATLANTIQUES

45 494 758

41 603 012

2 453 240

1 438 506

96,84 %

HAUTES-PYRENEES

17 150 492

14 825 346

1 248 900

1 076 246

93,72 %

PYRENEES-ORIENTALES

68 599 934

57 149 941

5 970 248

5 479 745

92,01 %

BAS-RHIN

79 900 893

56 264 482

8 865 468

14 770 943

81,51 %

HAUT-RHIN

50 552 372

28 927 062

7 788 004

13 837 306

72,63 %

RHONE

116 331 999

105 868 539

7 170 057

3 293 403

97,17 %

HAUTE-SAONE

12 676 967

9 452 302

1 313 129

1 911 536

84,92 %

SAONE-ET-LOIRE

28 060 239

21 918 496

2 733 232

3 408 511

87,85 %

SARTHE

35 677 005

28 871 344

3 019 242

3 786 419

89,39 %

SAVOIE

14 797 469

14 045 826

736 371

15 272

99,90 %

HAUTE-SAVOIE

23 397 675

22 767 295

955 277

-324 897

101,39 %

PARIS

277 186 459

234 345 639

20 001 272

22 839 548

91,76 %

SEINE-MARITIME

118 568 629

102 852 182

8 261 086

7 455 361

93,71 %

SEINE-ET-MARNE

67 256 376

46 697 060

7 466 148

13 093 168

80,53 %

YVELINES

62 783 486

44 747 755

6 352 262

11 683 469

81,39 %

DEUX-SEVRES

15 258 035

14 485 718

939 976

-167 659

101,10 %

SOMME

56 161 694

41 587 201

6 322 866

8 251 627

85,31 %

TARN

29 696 979

25 000 637

2 150 239

2 546 103

91,43 %

TARN-ET-GARONNE

21 689 201

17 180 812

2 008 544

2 499 845

88,47 %

VAR

93 433 985

91 471 316

3 111 028

-1 148 359

101,23 %

VAUCLUSE

55 697 654

49 192 077

3 365 723

3 139 854

94,36 %

VENDEE

21 277 219

16 959 937

1 956 412

2 360 870

88,90 %

VIENNE

36 208 246

28 063 443

3 854 693

4 290 110

88,15 %

HAUTE-VIENNE

27 182 722

20 357 902

2 822 898

4 001 922

85,28 %

VOSGES

28 669 186

18 197 078

4 111 123

6 360 985

77,81 %

YONNE

23 067 003

16 742 310

2 441 337

3 883 356

83,16 %

TERRITOIRE DE BELFORT

14 657 012

8 186 970

2 581 772

3 888 270

73,47 %

ESSONNE

70 539 092

60 921 662

4 138 596

5 478 834

92,23 %

HAUTS-DE-SEINE

110 092 481

89 654 852

8 255 200

12 182 429

88,93 %

SEINE-ST-DENIS

261 515 340

198 626 080

28 807 902

34 081 358

86,97 %

VAL-DE-MARNE

139 860 921

98 416 182

15 855 833

25 588 906

81,70 %

VAL-D'OISE

94 057 159

67 847 478

9 507 139

16 702 542

82,24 %

GUADELOUPE

171 654 497

147 954 250

9 948 379

13 751 868

91,99 %

MARTINIQUE

152 602 301

140 009 331

6 290 556

6 302 414

95,87 %

GUYANE

66 349 555

52 334 792

5 840 559

8 174 204

87,68 %

REUNION

384 627 561

328 592 810

33 175 130

22 859 621

94,06 %

TOTAL

5 974 575 149 

4 941 715 037

500 000 000

532 860 112

91,08 %

Source : direction générale des collectivités locales

Le tableau ci-dessus présente les montants de l'année 2008 qui correspondent aux dernières données pouvant être consolidées de manière fiable, département par département.

En revanche, le taux de couverture global peut être calculé pour l'année 2009 car, bien que la répartition du FMDI entre les départements ne soit pas encore disponible, son montant - 500 millions d'euros - est connu. Ainsi, pour l'ensemble des départements, en 2009, le montant de la compensation versée par l'Etat s'est élevé au total à 5,76 milliards d'euros, le montant à la charge des départements a été de 6,47 milliards d'euros et, par conséquent, le montant non compensé par l'Etat a été de 708,6 millions d'euros, soit un taux de couverture de 89 %.

3. L'évolution du coût du RSA est liée à la conjoncture économique

Au 31 mai 2010, 1,33 million de personnes percevaient le RSA socle, à la charge des départements.

Votre rapporteur relève que le nombre de bénéficiaires du RSA et le coût de cette prestation sociale ne sont pas nécessairement appelés à croître.

En effet, comme l'indique le tableau ci-dessous, le nombre de bénéficiaires du RMI a diminué de manière nette dans les périodes de reprise économique. Or, les modalités de compensation par l'Etat sont figées. Il en ressort que le coût de la prise en charge de cette allocation par les départements pourra diminuer à l'avenir et qu'il est probable que les périodes de forte croissance économique se traduisent par une diminution du coût net restant à la charge des départements au titre du RSA.

Evolution du nombre d'allocataires du RMI

Source : ministère du travail, de l'emploi et de la santé

B. L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE (APA)

1. Le fonctionnement de l'allocation personnalisée d'autonomie

L'APA est une prestation destinée aux personnes âgées en perte d'autonomie et nécessitant un soutien financier. Créée par la loi du 21 juillet 20019(*), elle est attribuée dans les mêmes conditions sur tout le territoire. Un tarif national fixe le montant maximum du plan d'aide à domicile en fonction du degré de perte d'autonomie du bénéficiaire. Elle s'est substituée à la prestation spécifique de dépendance (PSD), créée en 1997. Les personnes qui perçoivent aujourd'hui la PSD ne sont plus que celles bénéficiant déjà, au 31 décembre 2001, de cette allocation et qui ont souhaité la conserver. A compter du 1er janvier 2002, la PSD n'a plus été attribuée.

Un barème national permet également de déterminer, en fonction des ressources de l'usager, la participation restant à sa charge.

L'APA est une prestation en nature personnalisée : elle est donc affectée à des dépenses précisément adaptées aux besoins particuliers de chaque allocataire. Elle peut être mobilisée pour financer divers services : aide ménagère, accueil de jour, accueil temporaire, adaptation du logement, etc.

Il y a deux types d'APA : l'APA à domicile, pour les bénéficiaires qui demeurent dans leur propre logement, et l'APA en établissement, pour les allocataires hébergés en maison de retraite.

2. Le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie

A la différence du RMI et à l'instar du RSA, l'APA n'a pas constitué un transfert de compétences auparavant exercées par l'Etat mais une création de compétences à la charge des départements. Par conséquent, aucune obligation constitutionnelle de financement ne s'applique à cette prestation, outre celle de ne pas remettre en cause la libre administration des collectivités territoriales.

La contribution nationale au financement de l'APA est opérée via la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Créée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées10(*), la CNSA a pour mission de contribuer au financement de l'accompagnement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées dans le respect de leur égalité de traitement sur l'ensemble du territoire.

Comme l'indique le rapport d'étape de la mission commune d'information sur la dépendance11(*), cette loi a créé, dans le même temps, deux ressources fiscales nouvelles destinées spécifiquement à la prise en charge des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées, et directement affectées à la CNSA : « d'une part, la contribution solidarité autonomie (CSA), corollaire de la « journée de solidarité », d'autre part, la contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % assis sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. A ces deux ressources nouvelles, s'ajoutent le versement, à la CNSA, d'une fraction de 0,1 % de la contribution sociale généralisée (CSG) perçue sur les revenus d'activité, ainsi que la participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse ».

Le budget de la CNSA se décompose en six sections distinctes selon des règles strictes de répartition et d'affectation de ressources et de charges, afin de présenter l'origine des produits et la destination des charges de la caisse par catégories de prestations fournies et de destinataires. Le concours de la CNSA au financement de l'APA est retracé dans la section II de ses comptes.

Ainsi, le montant annuel du concours de la CNSA aux départements est établi par différence entre, d'une part, la somme des recettes encaissées à la section II de son budget au cours de l'année et, d'autre part, les autres dépenses à la charge de cette section. Il est donc, à la différence de la compensation du RMI et du RSA, décorrélé de la charge réelle de l'APA pour les départements. Le taux de couverture ne peut donc être déterminé, chaque année, qu'une fois le budget de la CNSA exécuté.

Les comptes prévisionnels de la CNSA pour 2011

Section II : Allocation personnalisée d'autonomie

(en millions d'euros)

Nature des dépenses

Montant

Nature des recettes

Montant

Concours versés aux départements au titre de l'APA

1 607,0

Contribution solidarité autonomie

463,7

Congé de soutien familial

0,5

Contribution sociale généralisée

1 087,6

Opérations diverses

16,4

Contribution des régimes d'assurance vieillesse

67,6

   

Produits financiers

5,0

Total

1 623,9

Total

1 623,9

Source : CNSA

Le concours versé aux départements est réparti annuellement aux départements en fonction de six critères.

Trois critères dits de base, qui prennent en compte :

- le besoin de financement des départements, c'est-à-dire l'importance relative des dépenses réalisées par chacun d'entre eux au titre de l'APA ;

- la capacité contributive des départements, appréciée au regard de leur potentiel fiscal ;

- les charges qui pèsent sur ceux-ci en matière sociale, évaluées par le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

Trois critères dits correctifs, destinés à :

- limiter la contribution à hauteur de 50 % des dépenses d'APA de chaque département ;

- introduire, au bénéfice des départements, une clause de sauvegarde qui prévoit que les montants répartis sont majorés pour les départements dont les dépenses d'APA, rapportées au nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, excèdent d'au moins 30 % la moyenne nationale ;

- introduire une règle de plafonnement de la charge des départements.

Coût et compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie en 2009

(en euros)

 

Concours de la CNSA

Dépenses APA 2009

Taux de couverture

01 AIN

9 586 083

33 458 346

28,65 %

02 AISNE

15 165 206

45 130 173

33,60 %

03 ALLIER

14 339 238

37 700 123

38,03 %

04 ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

4 777 676

14 776 199

32,33 %

05 HAUTES-ALPES

3 733 391

12 111 656

30,82 %

06 ALPES-MARITIMES

32 805 083

116 875 766

28,07 %

07 ARDÈCHE

11 654 364

38 556 744

30,23 %

08 ARDENNES

8 679 695

29 345 296

29,58 %

09 ARIÈGE

6 441 115

18 977 513

33,94 %

10 AUBE

8 629 993

25 597 559

33,71 %

11 AUDE

13 877 594

35 164 368

39,46 %

12 AVEYRON

12 601 345

39 262 135

32,10 %

13 BOUCHES-DU-RHÔNE

50 264 630

144 421 827

34,80 %

14 CALVADOS

17 817 661

60 419 890

29,49 %

15 CANTAL

7 779 492

21 723 439

35,81 %

16 CHARENTE

13 174 508

39 019 055

33,76 %

17 CHARENTE MARITIME

21 802 707

57 055 945

38,21 %

18 CHER

10 897 297

28 759 658

37,89 %

19 CORRÈZE

11 348 896

34 677 639

32,73 %

20a CORSE-DU-SUD

5 488 337

23 450 503

23,40 %

20b HAUTE-CORSE

5 738 121

18 376 162

31,23 %

21 CÔTE-D'OR

12 587 144

40 041 373

31,44 %

22 CÔTES-D'ARMOR

21 063 905

55 266 789

38,11 %

23 CREUSE

12 455 177

22 960 467

54,25 %

24 DORDOGNE

17 512 408

44 989 065

38,93 %

25 DOUBS

11 604 846

45 268 457

25,64 %

26 DRÔME

12 528 593

41 923 041

29,88 %

27 EURE

11 433 932

34 134 429

33,50 %

28 EURE-ET-LOIR

10 164 415

27 663 402

36,74 %

29 FINISTÈRE

30 409 314

96 785 654

31,42 %

30 GARD

22 642 938

72 563 787

31,20 %

31 HAUTE-GARONNE

24 741 306

90 164 210

27,44 %

32 GERS

11 740 466

27 892 023

42,09 %

33 GIRONDE

36 358 022

114 849 244

31,66 %

34 HÉRAULT

35 016 152

129 613 040

27,02 %

35 ILLE-ET-VILAINE

21 527 773

74 349 567

28,95 %

36 INDRE

9 854 853

26 163 399

37,67 %

37 INDRE ET LOIRE

15 369 674

38 555 318

39,86 %

38 ISÈRE

20 180 904

84 958 725

23,75 %

39 JURA

7 400 870

19 792 619

37,39 %

40 LANDES

12 631 464

37 255 288

33,91 %

41 LOIR-ET-CHER

11 557 198

31 087 663

37,18 %

42 LOIRE

22 975 058

67 141 449

34,22 %

43 HAUTE-LOIRE

8 043 963

26 223 103

30,68 %

44 LOIRE-ATLANTIQUE

24 893 189

75 501 640

32,97 %

45 LOIRET

14 990 658

46 267 148

32,40 %

46 LOT

7 961 826

23 544 176

33,82 %

47 LOT-ET-GARONNE

13 395 738

36 500 153

36,70 %

48 LOZÈRE

3 000 325

8 562 523

35,04 %

49 MAINE-ET-LOIRE

19 507 262

48 181 873

40,49 %

50 MANCHE

15 967 880

47 273 543

33,78 %

51 MARNE

11 533 321

30 788 848

37,46 %

52 HAUTE-MARNE

6 267 609

16 669 373

37,60 %

53 MAYENNE

9 484 103

28 171 121

33,67 %

54 MEURTHE-ET-MOSELLE

19 193 069

64 459 638

29,78 %

55 MEUSE

5 666 719

13 958 369

40,60 %

56 MORBIHAN

20 678 663

60 975 292

33,91 %

57 MOSELLE

20 956 450

65 752 653

31,87 %

58 NIÈVRE

9 847 845

27 659 248

35,60 %

59 NORD

59 396 584

188 249 385

31,55 %

60 OISE

11 052 262

32 727 024

33,77 %

61 ORNE

10 806 956

30 582 132

35,34 %

62 PAS-DE-CALAIS

44 661 584

161 326 243

27,68 %

63 PUY-DE-DÔME

17 796 207

55 471 862

32,08 %

64 PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

19 911 843

52 214 507

38,13 %

65 HAUTES-PYRÉNÉES

9 936 284

32 381 497

30,69 %

66 PYRÉNÉES-ORIENTALES

16 482 723

43 335 885

38,03 %

67 BAS-RHIN

20 332 326

74 648 061

27,24 %

68 HAUT-RHIN

13 637 302

45 422 730

30,02 %

69 RHÔNE

28 968 178

97 678 192

29,66 %

70 HAUTE-SAÔNE

6 672 082

18 303 637

36,45 %

71 SAÔNE-ET-LOIRE

20 312 682

58 184 060

34,91 %

72 SARTHE

16 091 730

44 353 167

36,28 %

73 SAVOIE

7 125 890

31 104 503

22,91 %

74 HAUTE-SAVOIE

8 144 702

42 011 904

19,39 %

75 PARIS

11 322 197

121 508 747

9,32 %

76 SEINE-MARITIME

30 708 110

119 343 447

25,73 %

77 SEINE-ET-MARNE

11 508 094

44 804 893

25,68 %

78 YVELINES

8 708 020

54 095 053

16,10 %

79 DEUX-SÈVRES

12 535 663

34 059 280

36,81 %

80 SOMME

15 814 786

52 825 583

29,94 %

81 TARN

15 995 132

45 400 346

35,23 %

82 TARN-ET-GARONNE

8 923 253

29 650 611

30,09 %

83 VAR

30 245 209

92 857 912

32,57 %

84 VAUCLUSE

14 155 289

41 117 857

34,43 %

85 VENDÉE

16 199 262

41 567 551

38,97 %

86 VIENNE

12 647 305

31 176 586

40,57 %

87 HAUTE-VIENNE

14 218 793

40 286 554

35,29 %

88 VOSGES

10 775 135

29 635 632

36,36 %

89 YONNE

11 436 493

29 512 683

38,75 %

90 TERRITOIRE DE BELFORT

3 423 936

11 867 710

28,85 %

91 ESSONNE

9 625 250

43 796 273

21,98 %

92 HAUTS-DE-SEINE

3 912 295

67 867 838

5,76 %

93 SEINE-SAINT-DENIS

18 877 373

85 395 266

22,11 %

94 VAL-DE-MARNE

17 084 794

60 355 604

28,31 %

95 VAL-D'OISE

12 217 252

53 132 440

22,99 %

971 GUADELOUPE

16 333 450

48 202 494

33,89 %

972 MARTINIQUE

13 368 809

38 892 013

34,37 %

973 GUYANE

1 904 881

3 842 984

49,57 %

974 RÉUNION

24 665 452

80 450 889

30,66 %

975 St-Pierre-et-Miquelon

122 445

146 528

83,56 %

978 SAINT-MARTIN

365 694

600 969

60,85 %

TOTAL

1 548 171 170

5 029 156 238

30,78 %

Source : CNSA

Ainsi, comme l'indique le tableau ci-dessus, au total, la CNSA a contribué en 2009 à hauteur de 1,55 milliard d'euros au financement de l'APA, pour un coût global de 5,03 milliards d'euros pour les départements, soit un reste à charge de 3,48 milliards d'euros correspondant à un taux de couverture de 30,8 %.

Evolution de la répartition de la prise en charge de l'APA

Source : rapport n° 90 (2009-2010), Tome III : médico-social, projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, Sylvie Desmarescaux, au nom de la commission des affaires sociales.

3. Un nombre de bénéficiaires et un coût croissants à moyen et long terme

A la différence du RSA, l'APA est une allocation dont le coût devrait, à moyen et à long terme, augmenter de manière sensible, proportionnellement à la hausse de la part de la population âgée dans la population française. Si le nombre de bénéficiaires du RSA peut diminuer en valeur absolue et rester stable, à long terme, en pourcentage de la population française, tel n'est pas le cas de la part de la population dépendante au sein de la population totale.

En 2009, plus de 1,1 million de personnes bénéficiaient de l'APA.

Le tableau ci-dessous présente les prévisions d'évolution de la population française des personnes âgées dépendantes.

Projection, sur une base de 100 en 2005, du nombre de personnes âgées dépendantes

Source : Rapport d'information n° 447 (2007-2008), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », Alain Vasselle, rapporteur, au nom de la mission commune d'information sur la dépendance.

L'augmentation de plus de 50 % de la population dépendante d'ici à 2040 conduira nécessairement à une augmentation de la charge que représente l'APA pour les départements. La hausse constatée depuis la création de l'allocation, en 2002, et présentée dans le graphique ci-dessous, devrait donc se poursuivre.

On constate toutefois une nette décélération du nombre de bénéficiaires de l'APA. Celui-ci n'a augmenté que de 2,1 % entre les mois de juin 2008 et de juin 2009, contre + 4,4 % l'année précédente. Le coût de l'APA, multiplié par 2,5 entre 2005 et 2008 ne devrait pas connaître, à l'avenir, une évolution dans des proportions comparables.

Evolution du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie

(en millions d'euros)

Source : CNSA

C. LA PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP (PCH)

1. Le fonctionnement de la prestation de compensation du handicap

La prestation de compensation du handicap (PCH) est inscrite dans la loi du 11 février 200512(*) pour l'égalité des droits et des chances. Elle est mise en place depuis le 1er janvier 2006.

Le financement de la PCH revient au conseil général mais c'est la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) qui instruit et évalue la demande et la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) qui statue sur son attribution éventuelle.

L'attribution de la PCH dépend de trois critères de recevabilité :

- un critère de handicap ;

- un critère de résidence : résider de manière habituelle et régulière en France ;

- un critère d'âge : avoir plus de 20 ans (sauf pour l'aménagement du logement ou du véhicule), avoir moins de 60 ans ou moins de 65 ans pour les personnes dont le handicap répondait aux critères avant 60 ans ou celles qui continuent une activité professionnelle.

La PCH peut contribuer au financement de plusieurs charges, dans la limite de montants et de durées fixés par la loi : les aides humaines, les aides techniques, spécifiques ou exceptionnelles, l'aménagement du logement et l'aménagement du véhicule, les aides animalières, etc.

De la même manière que l'APA avec la PSD, la PCH s'est substituée à l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) à compter du 1er janvier 2006. Toutefois, les personnes admises au bénéfice de l'ACTP avant cette date peuvent continuer à la percevoir. L'ACTP est une prestation d'aide sociale versée par le conseil général, destinée aux personnes handicapées dont le taux d'incapacité, reconnu par la CDAPH, est au moins de 80 % et qui ont besoin de l'aide d'une autre personne pour les actes essentiels de la vie quotidienne.

2. Le financement de la prestation de compensation du handicap

A l'instar de l'APA, la création de la PCH n'a pas constitué un transfert de compétences auparavant exercées par l'Etat. Par conséquent, aucune obligation constitutionnelle de financement ne s'applique à cette prestation, outre celle de ne pas remettre en cause la libre administration des collectivités territoriales. La PCH est donc financée par les conseils généraux.

Toutefois, comme pour l'APA, une contribution de la CNSA participe au financement de la PCH.

La section III du budget de la CNSA est consacrée aux dépenses liées à la PCH et aux MDPH. Les prévisions pour l'année 2011 de dépenses et de recettes de cette section figurent dans le tableau ci-dessous.

Les comptes prévisionnels de la CNSA pour 2011

Section III : Prestation de compensation du handicap et
maisons départementales des personnes handicapées

(en millions d'euros)

Nature des dépenses

Montant

Nature des recettes

Montant

Concours versés aux départements au titre de la PCH

522,2

Contribution solidarité autonomie

602,8

Concours versés aux départements au titre des MDPH

60,0

Produits financiers

5,0

Allocation éducation de l'enfant handicapé

5,4

   

Congé de soutien familial

0,5

   

Opérations diverses

19,8

   

Total

607,8

Total

607,8

Source : CNSA

La part ainsi financée est donc, comme pour l'APA et à la différence du RMI ou du RSA, décorrélée du coût réel de l'allocation. Ainsi, pendant ses deux premières années d'existence, le taux de couverture de la PCH par la CNSA a été supérieur à 100 %, c'est-à-dire que les départements ont perçu des recettes qu'ils n'ont pas eu à utiliser pour financer la PCH, comme l'indique le graphique ci-dessous.

Evolution des dépenses et des concours au titre de la PCH de 2006 à 2011

(en euros)

Source : rapport n° 90 (2009-2010), Tome III : médico-social, projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, Sylvie Desmarescaux, au nom de la commission des affaires sociales.

Coût et compensation de la prestation de compensation du handicap en 2009

(en euros)

 

Contribution de la CNSA

Dépenses de PCH

Taux de couverture

01 AIN

4 182 690

6 124 242

68,30 %

02 AISNE

5 381 717

7 493 019

71,82 %

03 ALLIER

3 226 123

4 836 174

66,71 %

04 ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

1 237 560

1 234 517

100,25 %

05 HAUTES-ALPES

1 067 792

1 556 674

68,59 %

06 ALPES-MARITIMES

8 078 001

18 041 077

44,78 %

07 ARDÈCHE

2 664 530

4 697 839

56,72 %

08 ARDENNES

2 607 409

2 052 690

127,02 %

09 ARIÈGE

1 348 963

2 421 998

55,70 %

10 AUBE

2 451 413

3 229 839

75,90 %

11 AUDE

3 465 723

7 577 053

45,74 %

12 AVEYRON

2 352 380

5 245 908

44,84 %

13 BOUCHES-DU-RHÔNE

15 158 929

19 706 592

76,92 %

14 CALVADOS

5 315 034

8 180 854

64,97 %

15 CANTAL

1 314 920

1 151 984

114,14 %

16 CHARENTE

3 377 159

7 601 694

44,43 %

17 CHARENTE MARITIME

4 815 460

7 336 732

65,63 %

18 CHER

2 820 292

4 365 718

64,60 %

19 CORRÈZE

1 996 188

3 801 222

52,51 %

20a CORSE-DU-SUD

1 869 183

3 221 455

58,02 %

20b HAUTE-CORSE

1 761 547

4 926 637

35,76 %

21 CÔTE-D'OR

4 270 581

8 558 536

49,90 %

22 CÔTES-D'ARMOR

5 371 355

9 417 353

57,04 %

23 CREUSE

1 170 163

1 670 048

70,07 %

24 DORDOGNE

3 319 534

5 692 359

58,32 %

25 DOUBS

4 115 640

8 367 372

49,19 %

26 DRÔME

3 642 010

10 484 502

34,74 %

27 EURE

4 683 338

5 908 924

79,26 %

28 EURE-ET-LOIR

3 204 935

3 610 881

88,76 %

29 FINISTÈRE

7 855 918

12 694 694

61,88 %

30 GARD

5 551 428

8 036 350

69,08 %

31 HAUTE-GARONNE

9 170 390

20 947 624

43,78 %

32 GERS

1 607 518

2 900 948

55,41 %

33 GIRONDE

11 189 993

31 819 330

35,17 %

34 HÉRAULT

8 522 670

24 991 365

34,10 %

35 ILLE-ET-VILAINE

7 560 191

11 848 411

63,81 %

36 INDRE

2 069 125

2 977 468

69,49 %

37 INDRE ET LOIRE

4 489 274

8 700 332

51,60 %

38 ISÈRE

9 424 955

18 329 241

51,42 %

39 JURA

2 024 476

2 562 770

79,00 %

40 LANDES

2 467 117

5 016 872

49,18 %

41 LOIR-ET-CHER

2 475 613

4 270 936

57,96 %

42 LOIRE

7 414 786

8 826 226

84,01 %

43 HAUTE-LOIRE

2 050 710

3 770 033

54,40 %

44 LOIRE-ATLANTIQUE

9 380 464

12 890 892

72,77 %

45 LOIRET

4 905 640

4 514 993

108,65 %

46 LOT

1 546 493

3 875 079

39,91 %

47 LOT-ET-GARONNE

2 892 087

6 041 811

47,87 %

48 LOZÈRE

838 441

1 169 500

71,69 %

49 MAINE-ET-LOIRE

5 829 888

9 093 500

64,11 %

50 MANCHE

4 185 931

6 299 584

66,45 %

51 MARNE

4 937 246

6 519 542

75,73 %

52 HAUTE-MARNE

1 857 501

2 479 855

74,90 %

53 MAYENNE

2 365 214

3 130 019

75,57 %

54 MEURTHE-ET-MOSELLE

5 977 596

15 055 666

39,70 %

55 MEUSE

1 486 579

2 288 726

64,95 %

56 MORBIHAN

5 607 173

7 889 734

71,07 %

57 MOSELLE

8 308 855

8 955 547

92,78 %

58 NIÈVRE

2 271 819

3 062 843

74,17 %

59 NORD

23 103 309

37 629 351

61,40 %

60 OISE

7 425 204

11 823 971

62,80 %

61 ORNE

2 544 539

5 109 476

49,80 %

62 PAS-DE-CALAIS

12 471 269

10 856 661

114,87 %

63 PUY-DE-DÔME

4 858 850

6 060 696

80,17 %

64 PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

5 284 493

6 862 800

77,00 %

65 HAUTES-PYRÉNÉES

2 173 336

4 087 198

53,17 %

66 PYRÉNÉES-ORIENTALES

3 875 035

7 997 886

48,45 %

67 BAS-RHIN

8 959 730

11 739 738

76,32 %

68 HAUT-RHIN

5 768 460

9 062 898

63,65 %

69 RHÔNE

13 064 574

25 282 612

51,67 %

70 HAUTE-SAÔNE

2 032 284

2 086 272

97,41 %

71 SAÔNE-ET-LOIRE

4 702 054

7 197 174

65,33 %

72 SARTHE

4 391 393

5 347 462

82,12 %

73 SAVOIE

3 111 723

6 637 630

46,88 %

74 HAUTE-SAVOIE

4 656 646

13 820 534

33,69 %

75 PARIS

13 447 367

23 942 603

56,17 %

76 SEINE-MARITIME

11 092 153

21 203 948

52,31 %

77 SEINE-ET-MARNE

9 312 109

13 101 467

71,08 %

78 YVELINES

8 668 498

16 214 096

53,46 %

79 DEUX-SÈVRES

2 924 009

5 775 970

50,62 %

80 SOMME

5 267 694

9 566 318

55,07 %

81 TARN

3 316 445

4 250 722

78,02 %

82 TARN-ET-GARONNE

2 181 501

3 449 890

63,23 %

83 VAR

7 204 131

8 932 492

80,65 %

84 VAUCLUSE

4 010 165

4 242 260

94,53 %

85 VENDÉE

4 736 178

7 490 459

63,23 %

86 VIENNE

3 466 472

5 816 644

59,60 %

87 HAUTE-VIENNE

3 404 173

6 221 789

54,71 %

88 VOSGES

3 099 811

3 547 278

87,39 %

89 YONNE

3 446 493

3 952 110

87,21 %

90 TERRITOIRE DE BELFORT

1 177 370

1 483 134

79,38 %

91 ESSONNE

8 039 325

12 236 652

65,70 %

92 HAUTS-DE-SEINE

8 617 508

12 978 199

66,40 %

93 SEINE-SAINT-DENIS

11 533 326

16 264 466

70,91 %

94 VAL-DE-MARNE

9 719 673

14 022 318

69,32 %

95 VAL-D'OISE

8 379 376

14 093 033

59,46 %

971 GUADELOUPE

3 617 081

6 503 028

55,62 %

972 MARTINIQUE

3 711 506

11 521 408

32,21 %

973 GUYANE

1 236 678

671 756

184,10 %

974 RÉUNION

7 123 054

4 720 762

150,89 %

TOTAL

509 690 657

843 278 945

60,44 %

Source : CNSA

Ainsi, en 2009, la contribution de la CNSA au titre de la PCH s'est élevée à 509,7 millions d'euros, à comparer à un coût global pour les départements de 843,3 millions d'euros, soit un montant non compensé de 333,6 millions d'euros et un taux de couverture de 60,44 %.

3. L'évolution du coût de la prestation et du nombre de ses bénéficiaires

Le nombre de bénéficiaires de la PCH a connu une forte augmentation depuis sa création en 2006. En juin 2009, 71 700 personnes percevaient la PCH. En outre, l'augmentation du nombre de bénéficiaires de la PCH ne se traduit pas par une diminution d'une même ampleur des bénéficiaires de l'ACTP, comme l'indique le graphique ci-dessous.

Evolution du nombre de bénéficiaires de la PCH et de l'ACTP

ACTP

PCH

ACTP + PCH

Source : Etudes et résultats n° 710, novembre 2009, « L'allocation personnalisée d'autonomie et la prestation de compensation du handicap au 30 juin 2009 », direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques.

Votre rapporteur relève toutefois que la forte hausse récente du nombre de bénéficiaires de la PCH et de son coût pour les départements résulte davantage de la montée en puissance d'un dispositif relativement récent que d'une tendance lourde de long terme. Il n'y a en effet aucune raison que l'augmentation du coût de la PCH se poursuive à un rythme élevé à moyen et à long terme puisque ce coût correspond principalement à l'évolution de la part de la population handicapée nécessitant un soutien au sein de la population française.

III. LE CONTEXTE « D'EFFET DE CISEAUX » SUBI PAR LES BUDGETS DÉPARTEMENTAUX

Le financement des trois allocations visées par les présentes propositions de loi s'inscrit dans un contexte financier d'autant plus difficile pour les départements que l'évolution de leurs ressources a connu une décélération sensible, les confrontant ainsi à un « effet de ciseaux » entre leurs recettes et leurs dépenses.

A. À MOYEN TERME, DES DÉPENSES QUI CROISSENT PLUS RAPIDEMENT QUE LES RECETTES

L'effet de ciseaux auquel les départements sont confrontés a fait l'objet d'une analyse dans le rapport au Premier ministre rendu en avril 2010 par Pierre Jamet13(*).

Ce rapport met en exergue, sur la période 2000-2008, un différentiel de 1,3 point en moyenne entre les taux annuels de croissance des recettes et des dépenses. Par ailleurs, « si l'on s'en tient aux seules recettes et dépenses de fonctionnement, le différentiel passe à deux points par an sur la même période, les dépenses s'étant accrues de 9,3 % en moyenne annuelle entre 2000 et 2008 et les recettes, de 7,3 % ».

Or, comme l'ont signalé à votre rapporteur les représentants de l'Assemblée des départements de France qu'il a auditionnés, le reste à charge des départements au titre des trois allocations visées par les présentes propositions de loi représente une part importante et croissante de leur budget de fonctionnement.

Ainsi, en 2009, ce reste à charge est évalué à 4,52 milliards d'euros pour des dépenses de fonctionnement totales estimées par l'Observatoire des finances locales à 50,9 milliards d'euros, soit une part de 8,9 % sur laquelle la marge de manoeuvre des conseils généraux est extrêmement limitée.

B. UNE ÉVOLUTION ACCENTUÉE CES DEUX DERNIÈRES ANNÉES PAR LA DIMINUTION DU PRODUIT DES DROITS DE MUTATION À TITRE ONÉREUX

Cet écart entre l'évolution des recettes et des dépenses s'est accentué depuis le deuxième semestre de l'année 2008 en raison de trois facteurs résultant directement de la crise économique :

- d'une part, le nombre de bénéficiaires du RSA a fortement augmenté : 1,14 million de personnes étaient bénéficiaires du RMI en juin 2008, 1,33 million étaient allocataires du RSA socle en juin 2010, soit une hausse de plus de 16 % en deux ans ;

- en parallèle, durant la même période, le rapport Jamet indique que « la part de la CNSA dans le financement de l'APA s'est réduite », cette réduction résultant notamment de la diminution des recettes de cotisations sociales perçues par la CNSA, qui varient avec l'activité économique ;

- enfin, la crise immobilière a conduit à un « effondrement » des recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO), dont la part est élevée dans les budgets départementaux puisqu'elles représentaient, en 2008, 19,9 % de l'ensemble de leurs recettes fiscales. Le montant des DMTO a ainsi diminué de près de 33 % entre 2007 et 2009, passant de 7,95 milliards d'euros à 5,35 milliards d'euros, comme l'indique le graphique ci-dessous.

Evolution du produit des DMTO départementaux

(en millions d'euros)

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

Sur ce point, votre rapporteur souligne cependant que les perspectives pour l'année 2010 sont bien meilleures pour les départements puisque, selon les données fournies par la direction générale des collectivités locales, le montant des DMTO départementaux devrait augmenter d'environ 35 % en moyenne entre 2009 et 2010.

C. DES MARGES DE MANoeUVRE FISCALES RÉDUITES PAR LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

Enfin, les difficultés des départements pourraient être accentuées par la réforme de la taxe professionnelle, dont les collectivités territoriales connaîtront les effets à compter du 1er janvier 2011, après l'année de transition qu'a constitué 2010.

Les départements percevront 48,5 % du montant global de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Toutefois, ils ne disposeront pas du pouvoir de moduler le taux de cette imposition. Il en résultera nécessairement une diminution de leur autonomie fiscale. Le rapport Jamet estime à cet égard que « les pertes de marges de manoeuvre sont évidentes » pour les départements.

Votre rapporteur souligne toutefois qu'à compter de l'année 2011, comme en 2010, l'Etat garantit la compensation à l'euro près des éventuelles pertes de recettes subies par les départements du fait de la réforme de la taxe professionnelle, au travers des deux dispositifs que sont la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et le Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) départementales.

IV. LES PROPOSITIONS DE LOI : UN DISPOSITIF INADAPTÉ

A. DES PROPOSITIONS DE LOI QUI VISENT PRINCIPALEMENT LE PROBLÈME DU FINANCEMENT DE LA DÉPENDANCE

L'analyse des données chiffrées figurant dans le tableau ci-dessous indique que le problème de la compensation des allocations individuelles à la charge des départements concerne, comme on l'a vu plus haut, très majoritairement l'APA, plutôt que la PCH ou le RSA, dans la mesure où l'APA représente plus des trois quarts du montant net résultant pour les départements de la prise en charge des trois allocations visées par les présentes propositions de loi. Ce constat est renforcé par une différence de dynamisme entre les trois prestations, à moyen et à long terme.

Répartition du « reste à charge » des départements
au titre des trois allocations en 2009

(en millions d'euros)

 

RSA

APA

PCH

Total

Coût à la charge des départements

6 472

5 029

843

12 344

Compensation

5 764

1 548

510

7 822

Taux de couverture

89,06 %

30,78 %

60,44 %

63,37 %

Coût net

708

3 481

333

4 522

Part dans le coût total

15,7 %

77,0 %

7,3 %

100 %

Source : commission des finances

En effet, comme l'a rappelé votre rapporteur, si le nombre d'allocataires du RSA est appelé à augmenter en période de crise, comme c'est le cas actuellement, il n'a pas tendanciellement vocation à croître en pourcentage de la population et peut même diminuer en volume en période de reprise économique. Le même constat peut être dressé pour les bénéficiaires de la PCH. En revanche, tel n'est pas le cas de l'APA. Le coût de cette prestation devrait en effet augmenter au fur et à mesure du vieillissement de la population française.

Ainsi, tant en termes de montants à la charge des départements à court terme qu'en termes d'évolution à moyen et à long terme, c'est la question de la dépendance qui pèsera sur les finances départementales.

B. LA NÉCESSITÉ DE NE PAS « COURT-CIRCUITER » LES TRAVAUX EN COURS

Or, le Président de la République a annoncé l'organisation d'un débat sur la dépendance dans le courant de l'année 2011 et l'inscription de la réforme, à l'issue de ce débat, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Si elles étaient adoptées, les présentes propositions de loi préempteraient donc les conclusions de ce débat public, ce qui serait regrettable. Votre rapporteur rappelle que des voix se sont élevées pour critiquer le manque de concertation préalable à l'adoption de la réforme des retraites. Il serait dommage qu'en évitant le débat public proposé par le Président de la République les mêmes critiques puissent être formulées concernant le projet de loi relatif à la dépendance.

Par ailleurs, le Sénat s'est engagé très tôt dans une réflexion sur les modalités de financement de la dépendance, avec la mission commune d'information sur le cinquième risque, présidée par notre collègue Philippe Marini et dont le rapporteur est notre collègue Alain Vasselle. Un rapport d'étape, précité, a déjà été publié et la mission doit continuer ses travaux dans le courant de l'année 2011. Elle pourra également faire entendre son point de vue dans le débat public annoncé pour l'année prochaine.

Enfin, à plus court terme, le projet de loi de finances rectificative pour 2010, que le Sénat examinera en séance publique à partir du 16 décembre prochain, prévoit, dans son article 3414(*), la création d'un fonds de 150 millions d'euros destinés, à court terme, à soutenir financièrement les départements qui se trouvent confrontés aux difficultés les plus importantes.

C. LE RISQUE DE REMETTRE EN CAUSE LA DÉCENTRALISATION DE LA MISE EN oeUVRE DES POLITIQUES DE SOLIDARITÉ

Outre le calendrier de la réforme de la dépendance que les présentes propositions de loi viennent contrarier, leurs dispositifs présentent des inconvénients qui ne permettent pas à votre commission de les accepter.

Ainsi, la proposition de compenser les dépenses départementales au titre de l'APA à hauteur de 90 % ne paraît pas conforme à la clef de répartition qui avait été envisagée lors de la création de cette allocation. Georges Tron, secrétaire d'Etat auprès du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, chargé de la fonction publique, a rappelé, dans le cadre de la discussion, au Sénat, le 24 novembre 2010, d'amendements reprenant les dispositions des présentes propositions de loi, que « lors des négociations avec les départements, le gouvernement de l'époque, celui de Lionel Jospin, a retenu un mode de répartition du coût de deux tiers à la charge des départements et d'un tiers pour l'État, sans que cela soit inscrit dans la loi ». A cet égard, la mise en place d'un « ticket modérateur » de 10 % à la charge des départements constitue un transfert de charge important des départements vers l'Etat.

D'autre part, les propositions formulées par ces trois textes iraient toutes dans le sens d'une déresponsabilisation des départements dans la gestion des allocations.

C'est particulièrement vrai pour le RSA et la PCH, pour lesquels la mise en oeuvre des propositions de loi entraînerait une compensation intégrale des dépenses engagées. Les départements n'auraient plus aucun intérêt à contrôler le fichier des bénéficiaires et à vérifier leur situation. Il n'est pas raisonnable de faire dépendre mécaniquement le versement de compensations financières par l'Etat d'une politique départementale. Votre commission des finances avait pu constater, lors de l'examen de la proposition de loi de notre ancien collègue Michel Mercier, renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion15(*), que l'un des principaux avantages de la décentralisation du RMI avait été d'améliorer de manière significative la qualité de la gestion de l'allocation et du fichier de ses bénéficiaires. Cette amélioration résulte directement du fait que les départements sont financièrement intéressés à la bonne gestion du fichier des allocataires. Il en est résulté des économies réelles pour les finances publiques que l'adoption des présentes propositions de loi annihilerait totalement.

In fine, votre rapporteur estime que la réforme proposée pour le financement de ces allocations remettrait en cause le principe même de la décentralisation du RMI et de la gestion décentralisée de la PCH. Les départements se contenteraient d'agir comme des établissements publics mettant en oeuvre localement une politique nationale, sans être impliqués financièrement dans cette mise en oeuvre.

D. UN COÛT DE 3,34 MILLIARDS D'EUROS POUR L'ETAT QUI NE PEUT ÊTRE PRIS EN CHRAGE DANS LE CONTEXTE ACTUEL DES FINANCES PUBLIQUES

Enfin, votre rapporteur relève que les présentes propositions de loi auraient pour l'Etat un coût budgétaire inacceptable dans le contexte actuel de nos finances publiques.

Il convient de rappeler que l'Etat a respecté l'ensemble de ses obligations constitutionnelles dans la création, l'extension ou le transfert des compétences visées par les propositions de loi. Il a même excédé ses obligations avec la création du FMDI qui ajoute 500 millions d'euros au montant de la compensation versée aux départements au titre du RSA et de l'ancien RMI.

Les propositions de loi créent des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales pour financer les trois allocations visées. D'après les calculs de votre rapporteur, le coût pour l'Etat de l'adoption de ces propositions de loi aurait été de l'ordre de 3,34 milliards d'euros en 2009, correspondant principalement à la compensation des dépenses de l'APA à hauteur de 90 %, ce qui n'apparaît pas réaliste dans le contexte actuel des finances publiques.

Enfin, votre commission des finances relève qu'en application de l'article 7 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui a vocation à s'appliquer à compter de l'année prochaine, l'ensemble des prélèvements sur recettes de l'Etat, sauf le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), est inclus dans une enveloppe normée, dont le montant est figé en euros courant sur l'ensemble de la période visée. Par conséquent, les propositions de loi vont à l'encontre des règles adoptées par le législateur pour garantir l'amélioration de la situation des finances publiques.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances n'est donc pas favorable à l'adoption des trois présentes propositions de loi. Cependant, elle a décidé de ne pas les rejeter, ni de les modifier afin que la discussion en séance publique porte sur le texte originel rédigé par leurs auteurs, conformément aux dispositions de l'article 42 de la Constitution et de l'article 42-6 du règlement du Sénat.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 1er (Art. 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion) - Compensation intégrale des charges résultant du revenu de solidarité active

Commentaire : le présent article propose de compenser à l'euro près les charges résultant pour les départements du revenu de solidarité active (RSA).

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 7 de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA)16(*) qui définit les modalités de contribution financière des départements au titre du RSA. Il prévoit qu'à compter de 2010, la compensation des charges résultant, d'une part, du transfert du RMI et, d'autre part, de l'extension de leurs compétences du fait de la mise en oeuvre du RSA est réajustée année après année, après avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), sur la base des comptes administratifs des conseils généraux.

Il en résulterait qu'au lieu d'une compensation figée sur la base d'un coût historique, la compensation des charges de RSA des départements se ferait à l'euro près, année après année. A titre indicatif, pour l'année 2009, l'application de ce dispositif aurait représenté pour l'Etat un coût de 708 millions d'euros.

Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. Une compensation intégrale des charges résultant pour les départements du RSA irait à l'encontre du principe même de la décentralisation de cette politique de solidarité.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 2 - Compensation des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie sur la base des comptes administratifs des départements

Commentaire : le présent article propose de compenser les charges résultant pour les départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) sur la base de leurs comptes administratifs.

L'article 2 modifie le code de l'action sociale et des familles (CASF) en créant au sein de la section I du chapitre II du titre III du livre I une sous-section 3 intitulée : « Dispositions communes à l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile et en établissement », constituée d'un article L. 232-11-1.

La modification envisagée du CASF vise notamment à prévoir qu'à compter de 2010 les charges résultant pour les départements des prestations versées au titre de l'APA à domicile et en établissement sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs des conseils généraux. Ces compensations seront ajustées par département, après avis de la CCEC, dans les conditions classiques des compensations de transferts de compétences17(*).

Ainsi, l'article 2 crée un droit à compensation qui n'existe pas pour l'APA actuellement, cette allocation n'ayant pas constitué un transfert de compétences auparavant exercées par l'Etat. Les modalités précises de la compensation figurent dans les articles 3 et 4 des présentes propositions de loi.

Celles-ci excluent de la définition de ce droit à compensation le montant de la prestation spécifique de dépendance (PSD), créée en 199718(*).

Il en résulte que le montant du droit à compensation serait calculé en fonction du coût de l'APA net de la PSD, c'est-à-dire, pour l'année 2009 par exemple, sur la base d'un coût de 4,27 milliards d'euros et non de 5,03 milliards d'euros.

Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. La réforme du financement de la dépendance doit donner lieu à un débat public qui se tiendra dans le courant de l'année 2011.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 3 - Compensation des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile

Commentaire : le présent article propose de compenser à hauteur de 90 % de leur droit à compensation les charges résultant pour les départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) à domicile.

L'article 3 traite de la compensation des dépenses des départements engagées pour l'APA à domicile.

Dans ce cas, le calcul du droit à compensation se fait sur la base du plan d'aide moyen national - c'est-à-dire sur la base du montant moyen accordé au titre de l'APA à un bénéficiaire - établi par la CNSA, sur les trois derniers exercices.

Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide au titre de l'APA est supérieur au montant moyen national, la compensation se fait sur la base du montant moyen accordé au titre de l'APA au niveau national. Cette disposition vise à responsabiliser les conseils généraux en ne prenant pas en compte, pour le calcul du droit à compensation, les dépenses moyennes d'APA par bénéficiaire qui seraient supérieures à la moyenne nationale. Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide au titre de l'APA est inférieur au montant moyen national, la compensation se fait sur la base des montants départementaux.

Puis, pour chaque département, la compensation effectivement versée par l'Etat est égale à 90 % du droit à compensation applicable à sa situation. Il en résulte un « ticket modérateur » de 10 % qui reste à la charge des départements.

Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. Le présent article préempte les conclusions du débat public sur le financement de la dépendance qui se tiendra dans le courant de l'année 2011.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 4 - Compensation des charges résultant de l'allocation personnalisée d'autonomie en établissement

Commentaire : le présent article propose de compenser à hauteur de 90 % de leur droit à compensation les charges résultant pour les départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) en établissement.

L'article 4 traite de la compensation financière de l'APA en établissement. De manière similaire à ce qui est proposé pour l'APA à domicile, le montant du droit à compensation dépend de la situation du département par rapport à la moyenne nationale. Si le montant moyen accordé au titre de l'APA en établissement est supérieur au montant national, le département n'est compensé que sur la base de la moyenne nationale. En revanche, si le montant moyen accordé est inférieur au montant moyen national, le département bénéficie d'une compensation sur la base du montant départemental.

Comme pour l'APA à domicile, la prise en charge par l'Etat est égale à 90 % du droit à compensation applicable à la situation de chaque département. Il en résulte un « ticket modérateur » de 10 % qui reste à la charge des départements.

L'application des dispositions prévues par les articles 2 à 4 des présentes propositions de loi pour la compensation de l'APA aurait eu, en 2009, un coût pour l'Etat de 2,3 milliards d'euros.

Votre rapporteur réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport. Le présent article préempte les conclusions du débat public sur le financement de la dépendance qui se tiendra dans le courant de l'année 2011.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 5 - Compensation intégrale des charges résultant de la prestation de compensation du handicap

Commentaire : le présent article propose de compenser à l'euro près les dépenses engagées par les départements au titre de la prestation de compensation du handicap (PCH).

L'article 5 des propositions de loi prévoit qu'à compter de 2010, les charges supportées par les départements au titre de la PCH sont compensées à l'euro près sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs des conseils généraux.

Le dispositif est donc similaire à celui proposé pour le RSA. Son application en 2009 aurait coûté à l'Etat 333 millions d'euros.

Pour les raisons déjà exposées, votre rapporteur n'est pas favorable au présent article. Une compensation intégrale des charges résultant pour les départements de la PCH irait à l'encontre du principe même de l'exercice de cette compétence par les conseils généraux.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 6 - Application aux départements et collectivités d'outre-mer

Commentaire : le présent article propose que le Gouvernement prenne par ordonnances les mesures d'adaptation des présentes propositions de loi aux départements et collectivités d'outre-mer.

L'article 6 prévoit que pour les départements et collectivités d'outre-mer, le Gouvernement prendra, par ordonnances, les mesures nécessaires à l'application des dispositions envisagées par les présentes propositions de loi.

Par coordination avec sa position sur le fond des dispositions contenues dans les présentes propositions de loi, votre commission des finances ne peut accueillir favorablement le présent article.

Elle relève par ailleurs que de nombreuses critiques émanent des parlementaires sur le renvoi systématique par les projets et propositions de loi de l'application à l'outre-mer à une ordonnance du Gouvernement.

Enfin, une disposition habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi, en application de l'article 38 de la Constitution, ne peut être introduite dans la législation par une initiative parlementaire. Il en ressort que cette habilitation est irrecevable.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

ARTICLE 7 - Gage

Commentaire : le présent article vise à garantir la recevabilité financière des propositions de loi.

Enfin, l'article 7 permet la recevabilité financière des propositions de loi. L'ensemble des compensations prévues par elles doivent se faire via des prélèvements sur recettes à la charge de l'Etat.

Il en résulte que l'article 7 prévoit que la compensation des pertes de recettes pour l'Etat se fait par majoration des droits portant sur le tabac.

Décision de la commission : conformément à la position de principe présentée dans l'exposé général, votre commission n'a pas supprimé ou modifié cet article afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle vous propose de ne pas l'adopter.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 30 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Charles Guené, rapporteur, sur les propositions de loi n° 62 (2010-2011) de M. Jean-Pierre Bel et des membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements, n° 64 (2010-2011) de M. Yvon Collin et plusieurs de ses collègues du groupe du rassemblement démocratique, social et européen, relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements, et n° 107 (2010-2011) de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen et des sénateurs du parti de gauche, relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

M. Jean Arthuis, président. - Nous allons examiner trois propositions de loi identiques des groupes socialistes, RDSE et CRC-SPG, relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

M. Charles Guené, rapporteur. - Les trois allocations visées sont le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).

Par ces propositions de loi, les auteurs ont voulu mettre l'accent sur les difficultés financières que rencontrent les départements dans leur ensemble. Ces difficultés résultent notamment des charges qui pèsent sur eux au titre des trois allocations visées par les propositions de loi.

Le transfert du revenu minimum d'insertion (RMI) aux départements, en 2004, a bien été qualifié, au regard de l'article 72-2 de la Constitution, de transfert de compétences. Il en résulte que l'Etat a eu l'obligation de transférer aux départements des ressources équivalentes à celles qu'il consacrait à cette compétence avant son transfert. Cela a été fait par l'attribution de fractions de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Cette obligation a même été dépassée puisqu'à l'initiative de notre commission des finances, l'Etat verse aux départements 500 millions supplémentaires par an au titre du Fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI).

La généralisation du RSA a, en 2009, été qualifiée de simple extension de compétences des départements - et non de transfert. L'Etat n'a donc pour obligation constitutionnelle que de transférer des ressources garantissant le respect du principe de la libre administration des collectivités territoriales. Il a toutefois fait le choix de procéder à une compensation similaire à celle du RMI, par versement d'une fraction de TIPP qui sera figée sur le montant des dépenses engagées par les départements au titre du RSA en 2010.

En 2009, le montant de la compensation versée par l'Etat au titre du RSA s'est élevé au total à 5,76 milliards d'euros, le montant à la charge des départements a été de 6,47 milliards d'euros et, par conséquent, le montant non compensé par l'Etat a été de 708,6 millions d'euros, soit un taux de couverture de 89 %.

Le financement de l'APA et celui de la PCH obéissent à une logique différente. La création de l'APA, en 2002, et celle de la PCH, en 2006, n'ont pas non plus constitué des transferts de compétences. Seul l'objectif constitutionnel de préservation du principe de libre administration s'applique. Aucun dispositif de compensation des charges par transfert de fiscalité n'a été mis en place. C'est la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) qui participe au financement de ces dispositifs, qui sont à la charge des départements. La section II du budget de la CNSA retrace en recettes des contributions sociales qui sont affectées à sa participation au titre de l'APA. Le montant de la contribution de la CNSA n'est donc pas corrélé au coût de l'APA. Il évolue en fonction du produit des contributions.

En 2009, la CNSA a contribué à hauteur de 1,55 milliard au financement de l'APA, pour un coût global de 5,03 milliards pour les départements, soit un reste à charge de 3,48 milliards correspondant à un taux de couverture de 30,8 %. Ce taux de couverture est en diminution linéaire depuis 2002, où il s'élevait à 43 %.

La section III du budget de la CNSA retrace pour sa part les dépenses affectées à sa participation au titre de la PCH. Dans ce cas non plus, le montant de la contribution de la CNSA n'est pas corrélé au coût de la PCH pour les départements.

En 2009, la contribution de la CNSA au titre de la PCH s'est élevée à 509,7 millions, à comparer à un coût global pour les départements de 843,3 millions, soit un montant non compensé de 333,6 millions d'euros et un taux de couverture de 60,4 %. Il résulte d'ailleurs du fait que le montant global de la participation de la CNSA au financement de la PCH est sans lien avec le coût de celle-ci, que le taux de couverture a été, les deux premières années de création de la prestation, supérieur à 100 %. Il l'est encore pour certains départements.

Ces trois propositions de loi visent donc, en réalité, à réformer le financement de la dépendance.

Le reste-à-charge pour les départements pour les trois allocations a représenté 4,52 milliards en 2009, dont les trois-quarts pour l'APA. S'ajoute à ce constat le fait qu'en dynamique, c'est également l'APA qui pèsera, à moyen et long terme, sur les budgets départementaux. En effet, le coût du RSA varie avec la conjoncture économique. Il diminue nettement lors des phases de reprise de croissance avec la contraction nette du nombre de ses bénéficiaires, par exemple de 12 % entre 2005 et 2008.

Le coût de la PCH, quant à lui, a fortement augmenté ces dernières années mais cette hausse correspond principalement à la montée en charge d'un dispositif relativement nouveau. Il n'y a pas de raison qu'à moyen terme le coût de cette prestation, qui bénéficie aux populations handicapées, ne se stabilise pas.

La situation est toute autre pour l'APA. En effet, comme l'a notamment relevé le rapport de la mission commune d'information sur le cinquième risque, le coût de la prise en charge de la dépendance augmentera nécessairement avec le doublement, d'ici à 2050, de la proportion des personnes âgées de plus de 75 ans dans l'ensemble de la population française. Si le coût de l'APA est aujourd'hui le plus élevé pour les finances départementales, c'est aussi celui qui devrait augmenter le plus.

Or, ce coût s'inscrit dans un contexte financier difficile pour les départements. Comme l'a relevé le rapport sur les finances départementales rédigé par Pierre Jamet, les départements ont connu ces dix dernières années un « effet de ciseaux » entre la progression de leurs recettes et de leurs dépenses de fonctionnement. Les dépenses ont en effet globalement augmenté de 2 points de pourcentage de plus, par an, que les ressources.

Ce contexte s'est aggravé avec la crise économique récente, qui a produit un triple effet : le nombre de bénéficiaires du RSA a progressé de 16 % entre juin 2008 et juin 2010 ; les contributions de la CNSA se sont réduites du fait de la diminution du produit des cotisations sociales affectées aux départements ; enfin, les recettes des droits de mutation à titre onéreux des départements on reculé d'un tiers entre 2007 et 2009, alors qu'ils représentent le cinquième des recettes fiscales des départements.

Pour le RSA et la PCH, les propositions de loi préconisent une solution simple : l'Etat prendrait à sa charge l'intégralité du coût de ces prestations supporté par les départements. Chaque année, au vu des comptes administratifs, l'Etat compenserait à l'euro près le reste à charge des départements. Le coût de cette solution pour l'Etat aurait été en 2009 de 708 millions au titre du RSA et de 333 millions au titre de la PCH.

Pour l'APA, la solution est un peu différente. En effet, les propositions de loi maintiennent à la charge des départements, un « ticket modérateur » de 10 %. L'Etat ne compenserait donc que 90 % des dépenses d'APA des départements. En outre, cette compensation ne porterait pas sur le montant de la prestation spécifique de dépendance que l'APA remplace progressivement. Par conséquent, le coût de cette solution pour l'Etat peut être évalué à 2,3 milliards d'euros pour 2009 au titre de l'APA.

Au final, les propositions de loi visent à transférer des départements à l'Etat une charge correspondant à 3,34 milliards d'euros, sans modifier les dispositifs du RSA, de l'APA ou de la PCH et sans proposer la création de nouvelles recettes.

Je ne peux préconiser l'adoption de ces propositions de loi pour plusieurs raisons.

D'abord, parce qu'elles visent principalement à modifier la prise en charge financière de la dépendance. Or, il ne vous a pas échappé que le Président de la République a annoncé, le 16 novembre dernier, un débat national sur ce sujet qui doit se tenir dans le courant de l'année 2011 avant une inscription de la réforme dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Il serait particulièrement malvenu, au moment où certains se sont émus du manque de concertation préalable à la réforme des retraites, de « court-circuiter » le débat qui nous est proposé. Je signale par ailleurs que le Sénat a contribué et va continuer à contribuer à ce débat avec sa mission commune d'information sur le cinquième risque, que préside Philippe Marini, rapporteur général.

Par ailleurs, la compensation à l'euro près des dépenses de RSA et de PCH conduirait à déresponsabiliser totalement les départements dans la mise en oeuvre de ces politiques. Or, un des avantages majeurs de leur gestion décentralisée est qu'ils sont mieux gérés que si la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) le faisait au niveau national, puisque c'est l'intérêt financier du département de le faire de manière fine. Ensuite, le « ticket modérateur » de 10 % proposé pour l'APA paraît relativement faible au regard de la répartition actuelle de cette charge. Un débat doit avoir lieu sur cette question.

Enfin, le coût pour l'Etat de la solution proposée, qui aurait été de 3,34 milliards en 2009 si elle avait été mise en oeuvre, est excessif et irréaliste dans le contexte actuel des finances de l'Etat.

Ainsi, il me semble que ces trois textes remettent en cause le principe même de la décentralisation de ces allocations.

En conséquence, je propose à la commission de ne pas élaborer de texte, de discuter en séance publique sur la rédaction de nos collègues et de proposer alors le rejet des articles.

M. Jean Arthuis, président. - Ces propositions de loi sont tout à fait adaptées à l'opposition : elles sont populaires et elles coûtent tant qu'on ne saurait les défendre quand on est aux responsabilités...

M. Albéric de Montgolfier. - Quand le Gouvernement Jospin a créé l'APA, il a pris soin de ne pas prévoir une compensation intégrale, et voilà qu'on nous la propose quasiment aujourd'hui, qui plus est sans recette nouvelle : ce n'est guère acceptable.

M. Éric Doligé. - De fait, il est bien sympathique d'espérer ainsi en une solution miracle qui supprimerait les difficultés financières des départements. Mais il faut bien trouver une recette nouvelle. Les besoins de financement des départements sont évalués à 2,3 milliards, c'est ce que rapporte une journée de solidarité.

M. Jean Arthuis, président. - Ou peut-être serons-nous conduits à devoir revenir aux 39 heures.

M. Éric Doligé. - Effectivement.

Mme Marie-France Beaufils. - Si les départements demandent une telle compensation, c'est que la situation a bien changé depuis 2002. Sont-ils responsables de l'augmentation du RSA, de l'APA et de la PCH ? Peuvent-ils en maîtriser les dépenses, comme vous le dites ? Non, puisque ces allocations correspondent à des droits ouverts par la loi ! Et si l'Etat était responsable de la gestion, nous savons qu'il en coûterait plus cher au contribuable... Ces textes ont le mérite de proposer une solution pour le financement du cinquième risque, il faut en débattre.

Mme Nicole Bricq. - Ces textes se font l'écho d'une revendication des départements, il est sain pour la démocratie que le Parlement s'en saisisse ! Vous dites que l'Etat n'a pas les moyens de prendre à sa charge les dépenses liées au handicap et à la dépendance, mais la suppression de la taxe professionnelle coûte 5 milliards d'euros par an. Dans la loi dite « TEPA », vous avez étendu les abattements sur les droits de succession aux plus gros héritages, ce qui conduit à exonérer non plus 90 % mais 95 % des successions : le surcoût représente les 2,3 milliards qui manquent au cinquième risque. Mais le Président de la République, bien sûr, n'en n'a pas parlé...

La commission a décidé de ne pas adopter de texte afin que la discussion en séance publique porte sur le texte des propositions de loi. Elle a décidé également de demander au Sénat de ne pas adopter les articles des propositions de loi et de rejeter celles-ci.

ANNEXE 1 - PERSONNES AUDITIONNÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR

M. Jean-Christophe Moraud, directeur général de l'Assemblée des départements de France ;

M. Guillaume Denis, directeur général adjoint de l'Assemblée des départements de France ;

Mme Marylène Jouvien, chargée des relations avec le Parlement de l'Assemblée des départements de France.

ANNEXE 2 - ARTICLE 34 DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2010

Création d'un fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté alimenté par un prélèvement en 2010 sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)

I. - Il est institué en 2010 un prélèvement exceptionnel de 75 millions d'euros sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie retracées au sein de la section mentionnée au IV de l'article L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles. Ce prélèvement est affecté à un fonds de soutien aux départements en difficulté géré pour le compte de l'État par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

II. - Les crédits de ce fonds sont répartis entre les départements pour lesquels la part des personnes âgées de plus de 75 ans dans leur population est supérieure à la part des personnes âgées de plus de 75 ans dans la population nationale.

Cette répartition est opérée entre les départements éligibles en fonction :

1° Du nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans de chacun de ces départements ;

2° Du rapport entre le revenu moyen par habitant de chaque département et celui de l'ensemble des départements concernés ;

3° Et du potentiel fiscal de chacun de ces départements déterminé selon les modalités définies à l'article L. 3334-6 du code général des collectivités territoriales.

Le revenu moyen par habitant est calculé en prenant en compte le dernier revenu imposable connu et la population définie à l'article L. 3334-2 du code général des collectivités territoriales.

III. - Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

IV. - Un décret précise les modalités d'application du présent article, en particulier la pondération des critères mentionnés au II.

Exposé des motifs :

Le Gouvernement a décidé la mise en place, à titre exceptionnel, d'un mécanisme de soutien aux départements en difficulté financière, à hauteur de 150 millions d'euros, comprenant deux volets.

Le premier, qui fait l'objet du présent article, consiste à créer un fonds de soutien aux départements en difficulté alimenté par un prélèvement de 75 millions d'euros sur les réserves de la section IV de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) : « Promotion des actions innovantes et renforcement de la professionnalisation des métiers de service ».

Ce fonds sera géré par la CNSA pour le compte de l'État et ses crédits seront répartis entre les départements pour lesquels la proportion de personnes âgées de plus de 75 ans est supérieure à la moyenne nationale, en fonction des trois critères suivants :

- le nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans ;

- le rapport entre le revenu moyen par habitant de chaque département et le revenu par habitant de l'ensemble des départements. Le revenu pris en considération est le dernier revenu imposable connu ;

- le potentiel fiscal.

Les modalités exactes de répartition, notamment la pondération des trois critères retenus, seront précisées par décret.

L'aide ainsi accordée aux départements sera complétée par une enveloppe de soutien d'un montant de 75 millions d'euros, qui constitue le second volet du mécanisme d'aide exceptionnelle. Cette enveloppe sera mobilisée au bénéfice des départements en difficulté en se fondant sur l'analyse de leur situation financière. Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit à ce titre une ouverture complémentaire sur le programme « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », gagée à due concurrence sur le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » par la mobilisation de crédits non versés au Fonds national des solidarités actives en raison d'une montée en charge du revenu de solidarité active « activité » plus lente que celle initialement prévue.


* 1 Proposition de loi n° 62 (2010-2011).

* 2 Proposition de loi n° 64 (2010-2011).

* 3 Proposition de loi n° 107 (2010-2011).

* 4 Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* 5 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005.

* 6 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

* 7 La répartition du FMDI de l'année 2010 se fera sur la base des dépenses engagées par les départements en 2009 et n'est pas encore disponible. Seule la répartition du FMDI de l'année 2009, sur la base des dépenses des départements en 2008, permet d'aboutir à des montants objectifs concernant le taux de couverture département par département. Le tableau présente donc les données pour l'année 2008.

* 8 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 9 Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

* 10 Loi n° 2004-626.

* 11 Rapport d'information n° 447 (2007-2008), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », Alain Vasselle, rapporteur, au nom de la mission commune d'information sur la dépendance.

* 12 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

* 13 Rapport au Premier ministre sur les finances départementales, Pierre Jamet, directeur général des services du département du Rhône, 20 avril 2010.

* 14 L'article 34 du projet de loi de finances rectificative pour 2010 figure en annexe 2 au présent rapport.

* 15 Voir le rapport n° 235 (2007-2008), sur la proposition de loi renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion, Auguste Cazalet, rapporteur, au nom de la commission des finances.

* 16 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 17 C'est-à-dire dans les conditions prévues à l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 18 Loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.