EXAMEN DES AMENDEMENTS ET ADOPTION DU TEXTE DE LA COMMISSION
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée , la commission examine le rapport et le texte proposé par la commission sur la proposition de loi n° 147 (2010-2011), modifiée par l'Assemblée nationale, relative à la solidarité dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement.
M. Michel Houel, rapporteur . - Le 18 février 2009, notre collègue Christian Cambon déposait au Sénat une proposition de loi relative à la solidarité des communes dans le domaine de l'alimentation en eau et de l'assainissement des particuliers, dont j'ai eu l'honneur d'être nommé rapporteur par notre commission de l'économie.
Cette dernière comportait initialement un article unique et elle nous revient aujourd'hui, en seconde lecture, après une navette qui l'a enrichie d'un article supplémentaire.
Je voudrais, au préalable si vous me le permettez, revenir un instant sur le contexte dans lequel intervient l'examen de ce texte.
Si l'eau est globalement peu chère en France, comparé au reste de l'Europe - 3,01 euros le mètre cube contre 3,44 en moyenne en Europe - la facture d'eau constitue tout de même une charge importante pour les plus démunis. Pour 200 000 foyers, elle dépasse 3 % du revenu total du ménage. Or, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et le programme des Nations unies pour le développement (PNUD) recommandent que la facture d'eau ne représente pas plus de 3 % du budget, objectif qui a d'ailleurs été repris par la proposition de loi déposée par notre collègue Evelyne Didier, les élus communistes, républicains, citoyens et les sénateurs du parti de gauche visant à mettre en oeuvre le droit à l'eau.
Le prix de l'eau a en effet augmenté au cours des dernières années, principalement en raison des normes environnementales de plus en plus exigeantes en matière de qualité. En outre, la disparité des prix de l'eau amplifie ce déséquilibre social, la moyenne départementale oscillant en effet entre moins de 2,5 euros et plus de 4 euros le mètre cube.
Dans ce contexte, et alors qu'il a été longtemps ignoré des textes internationaux et constitutionnels, le droit à l'eau a été récemment reconnu et affirmé avec force dans une résolution du 28 juillet 2010 de l'Assemblée générale des Nations Unies. Par ailleurs, je vous rappelle que, si le droit à l'eau n'a pas, en France, le rang de principe ou d'objectif à valeur constitutionnelle, il peut, indirectement, se rattacher à deux principes de valeur constitutionnelle : le droit au logement et le droit à la protection de la santé publique.
Plus récemment, l'article premier de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA) adoptée en 2006 a consacré un « droit d'accès à l'eau potable pour chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, dans des conditions économiquement acceptables par tous » .
C'est dans l'objectif de traduire juridiquement ce nouveau droit à l'eau et notamment des termes « dans des conditions économiquement acceptables par tous » , que la proposition de loi de notre collègue proposait de renforcer le dispositif d'aide actuellement en vigueur et de remédier à ses limites et ses dysfonctionnements.
J'en viens maintenant au dispositif.
La proposition de loi initiale visait à renforcer le dispositif curatif actuellement en place en matière de solidarité dans le domaine de l'eau pour les foyers les plus modestes qui permet de faciliter l'aide au paiement des factures des personnes en situation d'impayés dans le cadre de l'article L.115-3 du code de l'action sociale et des familles. Elle partait d'un constat largement partagé : les sommes allouées au volet « eau » des Fonds de solidarité logement (FSL) ne permettent pas de répondre aux objectifs dévolus en aidant les personnes qui connaissent des difficultés financières, notamment en ce que le dispositif exclut les personnes en immeubles collectifs d'habitation. Composée d'un article unique, elle proposait une contribution des distributeurs d'eau, dans la limite de 1 % de leurs recettes, aux communes et centres communaux et intercommunaux d'action sociale afin de leur permettre d'aider les personnes les plus démunies à régler leurs factures d'eau.
La proposition de loi initiale a été enrichie, en accord avec l'auteur de la proposition de loi, par notre commission sur plusieurs points importants tels que l'inscription du mécanisme d'aide dans le cadre des dispositifs existants (c'est-à-dire le transfert de cette contribution au FSL), l'inclusion des immeubles collectifs d'habitation dans le périmètre des foyers aidés, la diminution du taux de contribution proposé à 0,5%, l'extension du dispositif proposé aux régies et aux délégataires et la mise en place d'un système d'information et d'intervention sous forme d'avis simple du maire au gestionnaire du FSL.
Conformément aux principes de la navette parlementaire, le texte a ensuite été transféré à l'Assemblée nationale, examiné par la commission des lois, modifié et adopté en séance publique le 1 er décembre 2010.
Je crois que nous pouvons nous réjouir, mes chers collègues, que l'Assemblée nationale ne soit pas revenue sur le coeur du dispositif de la proposition de loi, c'est-à-dire sur le principe d'une contribution volontaire des services d'eau et d'assainissement plafonnée à 0,5% des redevances hors taxes.
Le rôle central du maire au sein du dispositif d'attribution de l'aide au paiement des factures en eau pour les personnes en difficulté a également été préservé. Sans le remettre en cause, ce rôle a néanmoins été modifié et ce, pour plusieurs raisons pratiques :
- le maire a en effet déjà la possibilité, via les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS) notamment, de saisir le FSL ;
- le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Guy Geoffroy, a relevé que la procédure de l'avis simple du maire au FSL risquait d'alourdir le dispositif dans la mesure où la loi du 31 mai 1990 interdit que les décisions d'octroi des aides du FSL reposent sur d'autres éléments que le niveau de patrimoine ou de ressources des personnes et l'importance et la nature des difficultés qu'elles rencontrent.
L'Assemblée nationale a donc adopté, en séance, un amendement modifiant l'article 6-2 de la loi de 1990 : ce nouveau dispositif prévoit que la demande d'aide est notifiée par le gestionnaire du fonds au maire et au centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS) qui peuvent eux-mêmes, en retour, et avec copie au demandeur, lui communiquer le détail des aides déjà fournies et les informations susceptibles de l'éclairer sur les difficultés rencontrées par le demandeur.
Elle a par ailleurs simplifié la rédaction de l'article 1 er en précisant notamment que la contribution sera imputée sur les budget des services publics d'eau et d'assainissement et en veillant à ce que son inscription dans le code général des collectivités territoriales n'ait pas pour conséquence d'exclure toute autre forme de financement du FSL.
Enfin, l'Assemblée nationale a inséré dans la proposition de loi un article additionnel qui prévoit que le Gouvernement doit remettre, dans un délai de six mois, un rapport au Parlement sur les modalités et les conséquences de l'application d'une allocation de solidarité pour l'eau attribuée sous conditions de ressources, directement ou indirectement, aux usagers domestiques des services publics d'eau potable et d'assainissement afin de contribuer au paiement des charges liées aux consommations d'eau au titre de la résidence principale.
Nous avions déjà évoqué lors de nos débats de première lecture, mes chers collègues, cette nécessité d'une action pragmatique à deux niveaux dans le domaine de l'accès à l'eau. Le premier niveau, d'ordre préventif, consiste à faciliter l'accès à l'eau pour les plus défavorisés, afin d'éviter que la facture d'eau ne représente plus de 3 % de leur revenu. Le deuxième niveau, d'ordre curatif, a trait à la solidarité et fait l'objet de notre proposition de loi.
Le Comité national de l'eau, vous le savez, s'est emparé des questions relatives à la prévention, et plusieurs pistes ont été dégagées. Des propositions de loi ont été déposées sur le sujet. Je crois néanmoins que le délai de six mois laissé au Gouvernement pour nous remettre un rapport lui permettra de mettre à plat les différentes pistes envisageables, celle d'une tarification sociale, celle d'une tarification progressive ou encore la mise en place d'une allocation différenciée, tout en lui laissant le temps de consulter les collectivités territoriales, les fédérations représentant les opérateurs de l'eau et les organismes sociaux. Un grand nombre de points techniques doivent être notamment étudiés. Le comité national de l'eau par exemple, dans son avis de décembre 2009 a identifié les caisses d'allocations familiales comme possibles opérateurs, or ces dernières semblent réticentes à l'idée de se voir attribuer cette nouvelle mission.
Lors des débats à l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'est par ailleurs engagé, en contrepartie, à présenter dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, les modifications législatives nécessaires qui en découleront, afin de pouvoir disposer, lors du Congrès mondial de l'eau qui aura lieu en mars 2012 à Marseille, d'une législation dotée d'un droit à l'eau (depuis 2006) garanti, en amont, par un volet préventif, et en aval, par un volet curatif.
En conclusion, mes chers collègues, je crois que nous avons aujourd'hui un texte qui renforce de manière significative le dispositif curatif d'aide au paiement des impayés pour les factures d'eau des ménages les plus fragiles et qui replace les communes au centre de ce système d'action sociale. Il est à mon sens nécessaire d'adopter cette proposition de loi en l'état, afin que le volet préventif, sur lequel le Gouvernement s'est engagé à faire des propositions législatives concrètes à la fin de l'année, puisse rapidement venir compléter le dispositif. Je crois que nous pourrons alors nous reposer sur un système complet d'aide aux foyers les plus démunis en matière d'accès à l'eau, le volet préventif n'excluant pas le volet curatif, mais bien au contraire les deux se renforçant pour permettre une mise en application concrète de ce droit à l'eau consacré par la LEMA de 2006.
M. Philippe Leroy. - Je ne suis pas opposé aux objectifs de cette proposition de loi, à savoir faciliter le paiement des factures d'eau par les foyers les plus modestes.
Le dispositif que nous examinons aujourd'hui va cependant plus loin que la proposition de loi initiale. Il bouleverse le droit actuel : les maires semblent prendre l'autorité et les compétences en utilisant le FSL, alors que les ressources de ce dernier sont essentiellement issues du budget départemental.
Le volet préventif étant reporté à plus tard, je préférerais que l'examen de la proposition de loi soit également reporté, afin que l'ensemble du dispositif puisse être traité de manière coordonnée. En cas contraire, il existe un risque de conflit de compétences entre les conseils généraux et certains maires.
M. Michel Houel, rapporteur. - La présente proposition de loi ne modifie pas le rôle du FSL : elle prévoit simplement une concertation avec le maire.
Mme Evelyne Didier. - Je ne pense pas que le dispositif soit bouleversé : les modalités d'intervention du FSL ne sont pas modifiées.
Je trouve moi aussi dommage que le volet préventif ne soit pas traité par ce texte. On nous demande aujourd'hui d'approuver un système, en espérant qu'un des volets sera mis en place plus tard. Il est essentiel que la dépense d'eau, qui constitue un besoin vital, ne dépasse pas 3 % des revenus des ménages. Ce niveau est aujourd'hui dépassé en plusieurs endroits du territoire : il est regrettable qu'il n'existe pas de péréquation nationale en matière d'approvisionnement en eau.
M. Michel Houel, rapporteur. - Il est nécessaire que le Gouvernement prenne des engagements fermes sur le volet préventif.
M. Daniel Raoul. - Monsieur le rapporteur, vous nous proposez donc un vote conforme du texte adopté par l'Assemblée nationale ?
M. Michel Houel, rapporteur. - Tout à fait.
M. Paul Raoult. - Je regrette que l'aspect préventif soit remis à plus tard, alors que des réflexions ont été menées sur ce sujet depuis de nombreuses années.
Le FSL reste le pivot de la distribution de l'aide. Il faut cependant noter que tous les départements ne sont pas dotés d'un FSL et que tous les départements dotés d'un FSL n'ont pas un volet « eau ». Il conviendrait d'être plus contraignant en la matière.
J'attire également votre attention sur le fait que, parmi les personnes en situation d'extrême précarité, nombre d'entre eux ne font plus de dossiers.
M. Michel Houel, rapporteur. - Je regrette moi aussi que certains départements n'aient pas de FSL. La proposition de loi pourrait, de ce point de vue, avoir une vertu incitative.
M. Christian Cambon, auteur de la proposition de loi. - C'est toujours émouvant de voir un texte dont on est l'auteur arriver au terme de son examen. Je remercie le président et le rapporteur de la commission, ainsi que les sénateurs de tous les groupes. Je souhaite apporter quelques précisions :
- je suis bien conscient que cette proposition de loi ne règle pas l'ensemble des problèmes de l'accès à l'eau, et notamment l'aspect préventif. Pour autant ce texte est une avancée : il est facile d'application et peut être mis en oeuvre rapidement ;
- l'application des normes, notamment en matière d'assainissement, conduit aujourd'hui à une augmentation importante du prix de l'eau ;
- l'application de l'article 40 de la Constitution à l'Assemblée nationale a entraîné le retrait de l'aspect préventif, ce dernier devant revenir dans le débat d'ici six mois ;
- il était essentiel que le maire soit introduit dans le dispositif : les maires sont en effet au contact direct des familles en difficulté ;
- à la faveur des renégociations de contrat, il est possible pour les collectivités d'obliger les délégataires à apporter leur contribution en matière de solidarité. Il est donc tout à fait possible d'aller plus loin que la proposition de loi.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Je regrette pour ma part que le volet étiologique soit absent du texte.
La question importante est selon moi : pourquoi l'eau est si chère ? Au vu de l'évolution du pouvoir d'achat, l'eau risque de devenir difficilement accessible à tous. Comment également encourager les communes à revenir vers un système de régie ?
M. Michel Houel, rapporteur. - La question des régies et des délégations de service public n'a pas vraiment de lien avec la proposition de loi.
M. Martial Bourquin. - L'introduction du maire dans le dispositif est un élément très positif.
Par ailleurs, il existe encore des droits d'usage, qui sont complètement illégaux. Certaines collectivités sont en litige sur cette question avec de grands opérateurs : certaines familles continuent donc à payer un droit de l'eau qui est illégal. Qu'on se situe dans le cas d'une régie ou d'une délégation de service public, certaines choses ne devraient plus exister.
M. Michel Houel, rapporteur. - On ne peut que partager votre avis.
M. Benoît Huré. - Je salue le fait que le maire soit associé au dispositif. Il est regrettable que tous les départements ne se soient pas dotés d'un FSL. Enfin, ce texte doit nous permettre de nous interroger, par exemple, sur les comportements en matière de consommation de l'eau.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Article 1 er |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
3 |
Obligation pour les services publics d'eau et d'assainissement de participer au financement du Fonds social pour le logement. |
Rejeté |
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M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
5 |
Abondement exclusif par les contributions volontaires des services d'eau du volet "eau" des FSL. |
Rejeté |
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Mme DIDIER et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche |
1 |
Rétablissement du taux de contribution de 1 % initialement prévu par la proposition de loi,. |
Rejeté |
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M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
4 |
Identique au précédent. |
Rejeté |
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M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
6 |
Suppression du délai d'entrée en vigueur du dispositif. |
Rejeté |
L'article 1 er est adopté sans modification.
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Article(s) additionnel(s) après Article 1 er |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
7 |
Instauration d'un tarif social de l'eau pour certaines catégories d'usagers. |
Rejeté |
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M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
8 |
Adaptation du tarif de l'eau en fonction de la catégorie d'usagers. |
Rejeté |
|
M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
9 |
Possibilité de versement préventif de l'aide prévue à l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles. |
Rejeté |
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Article 2 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Mme DIDIER et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche |
12 |
Remise d'un rapport au Parlement sur la mise en oeuvre d'une allocation de solidarité pour l'eau avant le 28 février 2011. |
Rejeté |
|
M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
11 |
Précision du champ du rapport pour la limitation des charges d'eau à 3 % du revenu des ménages. |
Rejeté |
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M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
10 |
Réduction de six à trois mois du délai de dépôt du rapport au Parlement. |
Rejeté |
|
M. RAOULT et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés |
12 |
Étude, par le rapport au Parlement, des différentes voies de financement de l'allocation de solidarité pour l'eau. |
Rejeté |
L'article 2 est adopté sans modification.
M. Philippe Leroy. - Je reste réservé sur ce texte.
M. Paul Raoult. - Le texte marque une certaine avancée mais qui est insuffisante. Le groupe socialiste a choisi une abstention positive, en espérant que la réflexion se poursuive et aboutisse. Tous les maires sont confrontés à des problèmes sur cette question.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Je m'abstiendrai. Je considère pour autant que ce texte constitue une occasion manquée.
La proposition de loi est adoptée sans modification, les groupe socialiste et communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche s'abstenant.