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Proposition de loi relative au patrimoine monumental de l'État

19 janvier 2011 : Patrimoine monumental de l'Etat ( rapport - première lecture )

Rapport n° 236 (2010-2011) de Mme Françoise FÉRAT, fait au nom de la commission de la culture, déposé le 19 janvier 2011

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N° 236

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 janvier 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi de Mme Françoise FÉRAT et M. Jacques LEGENDRE relative au patrimoine monumental de l'État,

Par Mme Françoise FÉRAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, MM. Jean-Pierre Plancade, Jean-Claude Carle, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Catherine Dumas, secrétaires ; M. Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Pierre Fauchon, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mmes Brigitte Gonthier-Maurin, Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mme Marie-Agnès Labarre, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, M. Alain Le Vern, Mme Christiane Longère, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mmes Mireille Oudit, Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Roland Povinelli, Jack Ralite, André Reichardt, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

68 et 237 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La question de la dévolution du patrimoine monumental n'est pas nouvelle et la commission de la culture, de l'éducation et de la communication s'en est toujours préoccupée. En 2008 M. Philippe Richert avait déjà souhaité initier un débat en déposant une proposition de loi. Le dispositif qu'il proposait avait inspiré l'article 52 du projet de loi de finances pour 2010, identifié ensuite comme cavalier budgétaire par le Conseil Constitutionnel qui l'avait censuré. Aussi dès la fin de l'année 2009, M. Jacques Legendre, président, a décidé de constituer un groupe de travail sur le sujet. Ses conclusions, présentées dans le rapport de Mme Françoise Férat, ont été adoptées à l'unanimité le 30 juin 2010.

Ainsi depuis plus d'un an, la commission de la culture s'est penchée sur les conditions de la relance des transferts de monuments historiques de l'État aux collectivités territoriales. Ses travaux ont permis de définir les grandes lignes d'un principe de précaution appliqué au patrimoine monumental que traduisent les dispositions de la proposition de loi. Ce texte va d'ailleurs bien au-delà de la question de la dévolution aux collectivités car il définit les conditions d'une utilisation du patrimoine respectueuse des exigences culturelles d'intérêt public.

Comme le rappelait René Rémond lors de la présentation des travaux de la commission qu'il avait présidée en 2003 à la demande du ministre de la culture, certains monuments historiques appartenant à l'État français incarnent la mémoire de la Nation ou constituent un élément du patrimoine européen ou universel. Ce sont donc des éléments constitutifs de notre identité, de notre histoire. Leur protection doit être un impératif pour que soit transmis aux générations futures ce patrimoine inaliénable garant de la mémoire collective.

L'enjeu réside aujourd'hui dans la définition d'outils et de principes qui permettront à l'État de mener une politique patrimoniale cohérente et exemplaire : elle doit être à la fois protectrice de cet héritage inaliénable, et capable d'encourager ou de s'appuyer sur les compétences et le dynamisme des collectivités territoriales comme des personnes privées.

C'est dans cette logique que s'inscrit l'examen de la présente proposition de loi relative au patrimoine monumental de l'État.

I. LÉGIFÉRER SUR LE PATRIMOINE MONUMENTAL : UNE URGENCE

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, votre commission a constaté que la relance de la dévolution du patrimoine monumental de l'État aux collectivités territoriales était proposée sans qu'aucun bilan préalable de la première vague de transferts n'ait été réalisé. En effet, le Gouvernement avait introduit un article1(*) relançant le processus de décentralisation opéré en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales. En outre, le texte proposé rompait avec la logique de l'article 97 de cette loi. En effet, il n'encadrait la procédure d'aucune précaution susceptible de garantir une politique patrimoniale cohérente et respectueuse des impératifs de protection du patrimoine constitutif de l'histoire et de la mémoire collective. Cette carence mettait en danger l'avenir du Centre des monuments nationaux (CMN), établissement public auquel sont confiés une centaine de monuments historiques répartis sur l'ensemble du territoire.

A l'initiative de votre président, M. Jacques Legendre, un groupe de travail a été chargé d'analyser la mission et les perspectives d'avenir du CMN dans l'hypothèse d'une relance de la dévolution aux collectivités territoriales. Les résultats de ces travaux ont été présentés dans le rapport d'information de Mme Françoise Férat2(*), adopté à l'unanimité de votre commission le 30 juin 2010.

Les points suivants y sont soulignés :

- le Centre des monuments nationaux est un opérateur incontournable pour la mise en oeuvre de la mission de service public culturel de l'État. Cet établissement public garantit en effet l'ouverture au public des monuments qui lui sont confiés grâce à la mise en oeuvre d'un système de péréquation, c'est-à-dire de solidarité financière entre les monuments, les plus rentables garantissant le fonctionnement des autres monuments historiques. Aussi une relance de la dévolution qui ne tiendrait pas compte de ce principe fondateur du CMN serait dangereuse pour la cohérence de la politique patrimoniale ;

- la dévolution ne peut être utilisée par l'État comme un moyen de se « débarrasser » du patrimoine dont l'entretien est coûteux. Les considérations économiques, certes tout à fait importantes notamment en période de restrictions budgétaires, ne peuvent être appréhendées qu'au regard des enjeux de la mission de service public culturel de l'État. La dévolution aux collectivités territoriales nécessite alors une évaluation précise des coûts inhérents à la prise en charge d'un monument et donc une information complète de ce que la collectivité devra assumer pour entretenir le patrimoine dont elle demande la propriété. Des carences ont malheureusement été constatées dans ce domaine à l'issue des premiers transferts. Aussi le risque existe de voir des collectivités ne plus pouvoir entretenir leur patrimoine, surtout dans un contexte budgétaire incertain. La revente peut alors apparaître comme une solution, mais elle implique que des mesures de précaution soient définies pour que le patrimoine ainsi cédé ne puisse être utilisé à des fins incompatibles avec la vocation culturelle du monument ;

- au-delà des questions soulevées par la décentralisation, c'est le risque du dépeçage et d'une conception exclusivement immobilière qui pèse sur le patrimoine monumental de l'État. La nouvelle politique immobilière de l'État pilotée par l'agence France Domaine n'offre pas les garanties attendues au regard des exigences culturelles que devraient imposer la prise en considération du patrimoine monumental de l'État. En effet, le programme des opérations de cession de 1 700 biens, en cours depuis 2009, n'a jamais identifié la catégorie des immeubles classés ou inscrits qui sont dès lors intégrés dans le lot des ventes au même titre que les immeubles de bureaux. La polémique de l'Hôtel de la Marine est la conséquence de cette dérive dont on mesure aujourd'hui les risques. Les réactions suscitées par le projet de vente, puis de bail emphytéotique administratif, montrent qu'il devient urgent de légiférer sur la dévolution des monuments historiques de l'État afin de garantir une approche respectueuse du patrimoine, de la mémoire collective et des citoyens qui rejettent les méthodes pouvant laisser penser que l'État « brade » son patrimoine.

II. UTILISATION ET DÉVOLUTION DU PATRIMOINE MONUMENTAL DE L'ÉTAT : LES GARANTIES DÉFINIES DANS LA PROPOSITION DE LOI

La présente proposition de loi reprend les préconisations du rapport précité sur le Centre des monuments nationaux. Elle décline le principe de précaution permettant d'envisager les dévolutions dans un cadre serein, transparent et rigoureux. Le texte propose ainsi :

- une analyse objective et scientifique en amont de toute décision de cession

La création d'une instance nationale intervenant de façon systématique, en amont des décisions de transfert des monuments historiques, garantit cette approche. Le Haut conseil du patrimoine, créé par l'article 1er, est très largement inspiré de la commission Rémond à qui avait été confiée la mission d'identifier les monuments historiques relevant du ministère de la culture et devant rester propriété de l'État afin de dresser la liste des monuments transférables aux collectivités territoriales. Le même objectif est fixé au Haut conseil du patrimoine qui a vocation à se prononcer sur l'ensemble du parc monumental de l'État, y compris donc sur les monuments historiques classés ou inscrits gérés par France Domaine.

La présence de parlementaires - issus notamment des commissions de la culture du Parlement - et de personnalités qualifiées telles que des historiens ou philosophes, garantira une approche scientifique respectueuse des enjeux culturels. Le Haut conseil du patrimoine devra fonder son analyse en reprenant notamment les critères de la commission Rémond qui permettaient d'identifier les monuments dont l'État devait conserver la propriété : l'appartenance à la mémoire de la nation, la notoriété internationale et le rayonnement, enfin l'engagement par l'État d'importants moyens financiers ou la prise en compte de critères spécifiques de conservation ou de gestion.

L'avis de ce Haut conseil s'imposera soit parce que la loi le prévoit (pour les transferts aux collectivités, pour le déclassement du domaine public des monuments cédés gratuitement), soit parce que sa légitimité sera telle qu'il sera difficile pour l'État de décider de céder un monument que cette instance n'aura pas jugé transférable.

la prise en compte de la notion d'utilisation culturelle d'un monument

Pour concilier les objectifs de protection du patrimoine de l'État et d'ouverture aux dynamiques territoriales ou privées, il était nécessaire d'envisager un critère autre que celui de la propriété du monument. C'est l'objet de la notion d'utilisation culturelle dont la portée est définie par l'article 2 de la présente proposition de loi : des prescriptions du Haut conseil du patrimoine, par exemple d'ouverture au public ou de diffusion d'informations historiques, s'imposeront à tout propriétaire, gestionnaire ou utilisateur d'un monument. Il sera désormais possible de protéger la dimension culturelle du patrimoine monumental, sans nécessairement la lier à la propriété de l'État. Cette dernière s'imposera uniquement dans les cas définis par les critères de la commission Rémond.

Les prescriptions culturelles et l'intervention du Haut conseil en amont constituent un dispositif particulièrement novateur et protecteur du patrimoine qui permettra à l'État de s'appuyer sur les dynamiques des collectivités territoriales mais aussi des personnes privées.

des règles claires qui encadrent la relance de la dévolution aux collectivités territoriales

Le chapitre III de la présente proposition de loi offre des garanties traduisant très clairement le principe de précaution que le groupe de travail de votre commission considérait comme nécessaire pour permettre une relance de la dévolution aux collectivités territoriales. Sans revenir sur les analyses du rapport précité sur le Centre des monuments nationaux, il convient de rappeler l'importance de l'intervention du Haut conseil du patrimoine, le rôle du ministre de la culture, la convention entre l'État et les collectivités, ainsi que les conditions de revente des monuments acquis gratuitement.

Ces dispositions législatives offrent des garanties qui sont devenues incontournables et urgentes pour la protection de notre patrimoine monumental.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er A nouveau - Conservation et mise en valeur du patrimoine culturel - patrimoine mondial

Cet article additionnel, adopté par votre commission à l'initiative de M. Ambroise Dupont, introduit un nouvel article dans le code du patrimoine. L'article L. 610 ainsi défini précise tout d'abord que la conservation et la mise en valeur du patrimoine culturel sont d'intérêt public. Cette formulation, posant le principe d'intérêt général en préambule, avait déjà été retenue dans la loi n° 77-2 de 1977 sur l'architecture. La notion de patrimoine culturel est appréhendée « dans ses qualifications historique, archéologique, architecturale, urbaine et paysagère ». Cette notion, large, intègre donc bien le cas du patrimoine monumental.

L'article précise ensuite que le patrimoine culturel doit être intégré dans les politiques et actions d'urbanisme et d'aménagement des collectivités publiques, et notamment dans les documents d'urbanisme visés : les schémas de cohérence territoriale (SCOT) définis à l'article L. 122-1-1 du code de l'urbanisme et les plans locaux d'urbanisme (PLU), définis à l'article L. 123-1 du même code.

Ce cadre général étant posé, l'article 1er A nouveau reprend les propositions formulées par M. Ambroise Dupont dans son rapport3(*) pour avis sur le projet de loi de finances (programme n° 113 « Écologie, développement et aménagement durables »). L'analyse des enjeux liés au patrimoine mondial montre que, si l'État est garant du respect des sites inscrits au rang de patrimoine mondial par l'UNESCO sur son territoire, il n'a en revanche pas les moyens de faire respecter les obligations liées à cette qualification, notamment la protection de la valeur universelle exceptionnelle qui fonde le caractère unique du site. Le rapport précité évoque deux solutions : d'une part, l'insertion, dans le code du patrimoine, de la notion de patrimoine mondial, culturel et naturel ; d'autre part, la prise en compte des obligations qui en découlent dans le documents d'urbanisme, l'État devant intégrer les mesures et modalités à respecter dans le porter à connaissance prévu dans le code de l'urbanisme (article L. 121-2).

Ces deux propositions sont reprises dans l'article L. 610 nouveau du code patrimoine qui précise, en outre, que l'impératif de protection du patrimoine mondial et de sa valeur universelle exceptionnelle peut justifier le recours, par l'État, à des procédures exceptionnelles :

- dans le cadre de l'archéologie préventive. L'article L. 522-3 du code du patrimoine prévoit le classement, par l'autorité administrative, de tout ou partie d'un terrain lorsque l'intérêt des vestiges impose leur conservation ;

- lorsque la conservation d'un immeuble est menacée. L'article L. 621-7 du même code permet alors le classement au titre des monuments historiques sans formalité préalable ;

- dans le cadre de directives territoriales d'aménagement et de développement durables qui permettent de déterminer les objectifs et orientations de l'État dans différents domaines (urbanisme, développement économique et culturel, etc.), dans des territoires présentant des enjeux nationaux (article L.  113-1 du code de l'urbanisme) ;

- dans le cadre d'un projet d'intérêt général, défini par l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme, dont la prise en compte s'impose sous contrôle de l'État.

- lorsque la carence de SCOT ou un périmètre insuffisant nuit gravement à la cohérence des politiques publiques. L'article L. 122-5-1 du code de l'urbanisme prévoit alors l'intervention du préfet qui peut demander aux autorités compétentes de déterminer ou d'étendre un périmètre de SCOT.

Votre commission a adopté cet article additionnel à l'unanimité.

Article 1er - Création, composition et missions du Haut conseil du patrimoine

I - Le texte de la proposition de loi

Cet article vise à insérer deux nouveaux articles dans le code du patrimoine, dans le livre sixième sur les monuments historiques, sites et espaces protégés. Il complète le chapitre Ier du titre Ier relatif aux institutions nationales, au sein duquel est pour l'instant uniquement mentionnée la Commission nationale des monuments historiques. La présente proposition de loi crée ainsi une seconde institution nationale : le Haut conseil du patrimoine. Ses missions sont définies par les alinéas 2 à 6 (qui constituent le nouvel article L. 611-2-1 du code du patrimoine) et sa composition par l'alinéa 7 (qui correspond au nouvel article L. 611-2-2 du même code).

La logique du Haut conseil du patrimoine (HCP)

Cette instance s'inscrit dans la logique des travaux de la commission Rémond chargée en 2003, par le ministre de la culture, de définir :

· les critères qui justifiaient qu'un monument reste de la propriété de l'État ;

· la liste des monuments qui pourraient être proposés aux collectivités territoriales pour un transfert de propriété. Cette liste avait été retenue et annexée au décret n° 2005-836 du 20 juillet pris pour application de l'article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Plusieurs éléments de l'article 1er font effectivement référence, explicitement ou non, à la commission Rémond :

- sa mission : le premier élément de définition du rôle du HCP, décrit à l'alinéa 2, est l'évaluation du caractère transférable d'un monument (comme la commission précitée en 2003) ;

- sa méthode de travail : l'article L. 611-2-1 inséré dans le code du patrimoine par la proposition de loi précise que le Haut conseil établit la liste des monuments transférables « notamment sur la base des critères retenus pour établir la liste annexée au décret n° 2005-836 ». Cela signifie que les travaux du Haut conseil du patrimoine doivent reprendre les critères de la commission Rémond tout en ayant la liberté d'en définir d'autres qu'il jugerait pertinents ;

- sa composition, qui est similaire à celle de la commission Rémond dont la liste des membres est rappelée en annexe du présent rapport : parlementaires, personnalités qualifiées et représentant des administrations concernées.

Les missions

L'article 1er précise que le Haut conseil du patrimoine se prononce sur :

1) le caractère transférable des monuments au sens de l'article 4, ce dernier faisant référence aux transferts de propriété aux collectivités territoriales. La méthode de travail est clairement définie, le Haut conseil du patrimoine doit établir une liste en s'appuyant notamment sur les critères de la commission Rémond. Or, comme l'indique le rapport de René Rémond remis au ministre de la culture le 17 novembre 2003, les critères retenus avaient pour objectif de déterminer ce qui justifiait que l'État conservât la propriété du monument : « Nous nous sommes chaque fois demandé quelles raisons objectives pouvaient justifier que nous proposions de laisser le monument en question à la charge de l'État. » La présentation du premier critère est d'ailleurs explicite : « Premier élément pour déterminer ce qui doit continuer à relever de l'État : ce qui fait partie de la mémoire de la nation. ». Ainsi est considéré comme transférable le monument dont rien ne justifie qu'il reste propriété de l'État. Les travaux de la commission Rémond ont d'ailleurs débouché sur un tableau répartissant tous les monuments examinés en trois catégories :

· les monuments et sites dont la commission préconise la conservation par l'État ;

· ceux dont la commission considère que le transfert aux collectivités territoriales est possible ;

· ceux dont la commission considère que le transfert aux collectivités territoriales est souhaitable.

Ces deux dernières catégories ont donc fondé la liste annexée au décret n° 2005-836 précité. Cela signifie donc que, pour être jugé transférable, un monument devait ne pas avoir été jugé comme devant rester propriété de l'État. Cette logique est particulièrement importante car, en faisant référence aux critères de la commission Rémond, l'article 1er de la proposition de loi est clair : un monument jugé non transférable par le Haut conseil du patrimoine implique le maintien de la propriété de l'État.

Ainsi, lorsqu'il analysera un monument historique dont le cas lui sera soumis ou qu'il décidera de son propre chef d'étudier (telles sont les deux hypothèses de saisine de cette instance nationale), le HCP rendra un avis clair sur la possibilité de céder ou non sa propriété. Le texte fait évidemment référence aux transferts aux collectivités territoriales puisqu'un chapitre entier est consacré à la relance de la décentralisation initiée en 2004. Mais la conservation par l'État d'un monument reste une indication suffisamment explicite pour les autres types de cession qui pourraient être envisagés, notamment pour des cessions à des personnes privées. Si les critères utilisés (mémoire de la nation, notoriété internationale, etc.) justifient que l'État garde un monument et ne le cède pas à une collectivité, alors l'avis du HCP est au moins autant valable pour les hypothèses de cession à des personnes privées.

Enfin, la méthode choisie est celle d'une définition progressive de la liste des monuments transférables de l'État. Compte tenu du nombre de monuments historiques concernés (l'État est propriétaire d'environ 1 700 monuments historiques) et de la vocation du Haut conseil du patrimoine à se prononcer sur l'ensemble de son parc monumental, il paraîtrait illusoire d'envisager l'analyse en bloc par cette instance. Ou alors cela se ferait au détriment de son efficacité, les ventes ayant alors tout le temps de se poursuivre sans aucun contrôle. Il s'agit donc bien d'une liste évolutive et le texte prévoit que l'appréciation de l'opportunité d'analyse du parc monumental relève soit du ministre de la culture, soit du Haut conseil du patrimoine. Ces derniers définissent ainsi l'ordre et le rythme auquel la liste des monuments transférables sera établie.

2) l'opportunité de transfert à titre gratuit aux collectivités territoriales. Cette mission, définie par l'alinéa 4, est reprise dans le chapitre III, à l'alinéa 3 de l'article 6 qui prévoit que le ministre de la culture recueille l'avis du Haut conseil du patrimoine.

3) l'éventuelle utilisation culturelle d'un monument. La portée des prescriptions est précisée à l'article 2 de la présente proposition de loi. Elles doivent être établies dans le respect de celles de la Commission nationale des monuments historiques. En effet, des prescriptions contradictoires pourraient être préjudiciables à la conservation des monuments historiques et à la crédibilité des deux institutions nationales. La vocation du Haut conseil du patrimoine est d'apporter un éclairage qui doit permettre une utilisation respectueuse de la dimension culturelle du monument. L'utilisation culturelle ne préjuge pas de l'avis du HCP sur la propriété du monument : l'instance nationale peut assortir un avis favorable au transfert de propriété de prescriptions culturelles telles que l'ouverture d'une partie de l'immeuble au public ou l'obligation d'information sur l'histoire du monument.

4) l'opportunité de déclassement du domaine public, en vue d'une revente, d'un monument ayant fait l'objet d'un transfert à titre gratuit à une ou plusieurs collectivités territoriales. Il s'agit d'un « verrou » précisé à l'article 10 de la présente proposition de loi. Il permet au Haut conseil du patrimoine de s'assurer que l'utilisation future du monument, dont le transfert avait été accepté sur la base d'un projet culturel, ne soit pas incompatible avec l'histoire ou l'importance patrimoniale du monument.

Il convient de noter que la présente proposition de loi prévoit qu'un décret en Conseil d'État détermine la composition et les modalités de fonctionnement du Haut conseil du patrimoine. De nombreux points seront alors soulevés, tels que les modalités de publicité des décisions prises par cette instance qui constitueront sans nul doute un élément clé du succès de sa mission.

II - La position de votre commission

Votre commission soutient pleinement la création d'un Haut conseil du patrimoine. Cette instance était d'ailleurs proposée dans le rapport précité sur le Centre des monuments nationaux qui en faisait un élément central du principe de précaution appliqué au patrimoine monumental de l'État. Votre commission a toutefois jugé utile de compléter le texte sur deux points :

sur la saisine et l'opportunité d'intervention du Haut conseil du patrimoine

Cette instance nationale intervient de façon systématique dans le cadre de la dévolution du patrimoine monumental de l'État aux collectivités territoriales. Mais son avis concerne aussi les autres monuments historiques de l'État, notamment avec la définition de prescriptions relatives à l'utilisation culturelle des monuments. Le principe de précaution impose que de telles prescriptions puissent être formulées de façon systématique, en amont de toute cession par l'État de l'un de ses monuments.

Or, le HCP peut intervenir de deux façons : sont prévues l'auto-saisine ou la saisine par le ministre de la culture. Cette formulation ne garantit pas l'intervention systématique de cette instance nationale, puisque les projets de vente gérés par France Domaine dans le cadre de la politique immobilière de l'État ne sont pas nécessairement portés à la connaissance du ministre de la culture, et que rien n'oblige l'information des membres du Haut conseil.

Afin d'éviter toute ambigüité, carence ou analyse aléatoire des monuments historiques constituant le parc monumental de l'État, votre rapporteur estime nécessaire d'indiquer que le Haut conseil du patrimoine se prononce avant toute vente par l'État de l'un de ses monuments.

En outre, la question des baux emphytéotiques administratifs a été soulevée par les personnes auditionnées qui n'ont pas manqué de faire le lien avec l'Hôtel de la Marine. Ce nouvel outil4(*) permet, en effet, à l'État de rester propriétaire d'un monument tout en trouvant un preneur susceptible de réaliser des investissements suffisant à garantir l'entretien et la conservation du patrimoine. Compte tenu des durées envisagées pour de tels baux, leur utilisation est souvent assimilée à une vente, même lorsque l'État reste propriétaire. Il est possible d'estimer qu'en dessous d'une durée de 30 ans, le bail emphytéotique ne garantit pas un retour sur investissement suffisant pour que le projet d'utilisation du preneur soit capable d'envisager une transformation importante d'un immeuble classé ou inscrit. En revanche, lorsque le projet s'inscrit dans une durée supérieure5(*), le candidat sélectionné peut envisager un investissement pérenne et, par conséquent, des modifications plus importantes du monument, sources d'inquiétudes potentielles.

Aussi, votre commission a-t-elle souhaité apporter une modification en précisant que le Haut conseil du patrimoine se prononce avant toute vente par l'État de l'un de ses monuments. Elle a créé, en outre, l'obligation d'information des membres du Haut conseil du patrimoine de tout projet de bail emphytéotique d'une durée supérieure ou égale à 30 ans : l'instance nationale pourra alors s'autosaisir lorsqu'elle le jugera utile, ce qui n'alourdira pas de façon excessive sa charge de travail.

- sur la composition du Haut conseil du patrimoine

Tous les représentants de collectivités territoriales auditionnés par votre rapporteur ont émis le voeu de voir ces dernières représentées au sein du Haut conseil. Votre commission a ainsi souhaité répondre à cette préoccupation qu'elle juge parfaitement justifiée au regard des enjeux des décisions de cette instance nationale pour les transferts de monuments aux collectivités territoriales. La présence et l'expertise des collectivités seraient particulièrement utiles pour évaluer la pertinence des projets culturels associés aux demandes de transfert.

Votre commission a donc modifié la composition du Haut conseil du patrimoine pour intégrer des représentants des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 - Prescriptions culturelles du Haut conseil du patrimoine

I - Le texte de la proposition de loi

Cet article complète l'article 1er et précise que le Haut conseil du patrimoine formule des prescriptions pour définir des obligations d'utilisation liées à la vocation culturelle d'un monument. Ces obligations, qui concernent par exemple une obligation d'ouverture au public de certaines parties, ou la diffusion d'information relative à l'histoire du monument, s'imposent :

- au propriétaire ;

- à l'utilisateur ;

- au gestionnaire du monument.

Cette disposition vise à faire respecter la dimension culturelle d'un monument quelque soit son propriétaire (public ou privé) ou la personne qui en a l'usage. Le transfert ou l'utilisation d'un monument ainsi identifié doit nécessairement se faire dans le respect de ces prescriptions, ce que doivent rappeler tous les documents définissant les conditions de transfert, d'utilisation ou de gestion de l'immeuble.

II - La position de votre commission

Votre commission souscrit à cette disposition qui constitue un élément important du principe de précaution, dans la mesure où il crée des obligations d'ordre culturel qui s'imposent à tous et sans limitation dans le temps.

Votre commission a toutefois adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement précisant que les prescriptions s'imposent à tout détenteur de droits réels. Il complète ainsi la liste des personnes visées par les obligations d'ordre culturel, en tenant compte du nouvel outil que constitue le bail emphytéotique administratif.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau) - Classement d'ensembles d'objets mobiliers et servitude de maintien in situ

Cet article additionnel, adopté par votre commission à l'initiative de votre rapporteur, insère dans le code du patrimoine quatre nouveaux articles qui offrent des outils pour lutter contre le dépeçage du patrimoine. Les deux mesures présentées ci-après reprennent des dispositions adoptées par votre commission en 2001, dans le cadre de l'examen d'une proposition de loi relative à la protection du patrimoine6(*).

La première mesure concerne le classement d'ensembles mobiliers au titre des monuments historiques : le nouvel article L. 622-1-1 du code du patrimoine en définit la portée tandis que l'article L. 622-4-1 en précise les modalités. Elle revient sur une lacune du régime actuel, depuis longtemps identifiée : même si des objets appartiennent à une collection, le classement ne peut s'appliquer qu'à chacun des objets considéré individuellement, et la mesure ne peut empêcher ni la division, ni la dispersion de la collection. Or, l'intérêt de telles collections est précisément lié au fait que le lien artistique ou historique entre les différents éléments de celles-ci demeure et soit perpétué. De plus, la valeur scientifique globale de ces ensembles est souvent nettement supérieure à la somme des valeurs de chacun de leurs éléments.

Lorsqu'il s'agit d'ensembles exceptionnels, il est indispensable que ce lien soit maintenu. C'est pourquoi le principal effet d'un classement en tant qu'ensemble historique mobilier serait que la division ou la dispersion de cet ensemble ne pourrait intervenir sans autorisation de l'administration. Le propriétaire pourra, le cas échéant, librement vendre cet ensemble, mais de façon globale et sous réserve de l'interdiction d'exportation applicable à tous les objets classés.

Comme pour le classement des objets mobiliers eux-mêmes, le classement des ensembles historiques mobiliers ne peut intervenir qu'après avis de la Commission nationale des monuments historiques, garante de l'intérêt public de la mesure, et accord du propriétaire. A défaut de cet accord, un décret en Conseil d'État est nécessaire pour procéder au classement d'office, lequel peut donner lieu à une indemnité, au même titre que le classement d'office d'un objet mobilier isolé.

La deuxième mesure crée la possibilité, pour l'État, de prononcer une servitude de maintien in situ dans un immeuble classé pour des objets ou des ensembles historiques mobiliers classés ayant un tel lien historique ou artistique avec cet immeuble qu'il donne à l'ensemble une cohérence exceptionnelle. Le nouvel article L. 622-1-2 du code du patrimoine en définit la portée tandis que l'article L. 622-4-2 en définit les modalités.

Aucune disposition légale ne fait obstacle à ce qu'un propriétaire puisse enlever et vendre non seulement le mobilier proprement dit mais aussi certains des éléments de décor de l'édifice qui lui appartient, même si ceux-ci sont classés. Il en résulte que, lorsque les édifices sont ainsi entièrement dépouillés, une grande part de leur intérêt historique et artistique disparaît et leur protection au titre des monuments historiques est largement vidée de son sens. L'exemple le plus célèbre est l'affaire dite des « châteaux japonais », en 1995, mais la question se pose régulièrement. Enlevés de leur contexte, les objets concernés perdent souvent une bonne part de l'intérêt qui a motivé leur classement.

Il est donc très souhaitable que le lien entre l'objet mobilier ou l'ensemble mobilier classé et l'immeuble classé, lorsqu'il est particulièrement fort, soit maintenu. C'est pourquoi le principal effet de la création de cette servitude de maintien in situ est que le déplacement de l'objet ou de l'ensemble mobilier ne pourra intervenir sans autorisation de l'administration.

La création de cette servitude peut intervenir en même temps que la décision de classement ou postérieurement, mais en tout état de cause seulement après avis de la Commission nationale des monuments historiques, garante de l'intérêt public de la mesure. Elle n'est prise que sur demande ou avec l'accord du propriétaire, par arrêté du ministre chargé de la culture. L'objectif est de protéger des ensembles immobiliers et mobiliers d'intérêt majeur, en nombre limité, par une démarche volontariste du propriétaire ou de l'État dans le cadre d'une procédure négociée.

Votre commission approuve ce dispositif complétant utilement l'article 4 de la présente proposition de loi qui précise que le transfert ne peut concerner que l'intégralité d'un immeuble ou d'un ensemble domanial.

En outre, elle vient en écho aux préoccupations régulièrement exprimées à propos des ventes de monuments historiques par l'État.

Article 3 - Système de péréquation du Centre des monuments nationaux

I - Le texte de la proposition de loi

L'article L. 141-1 du code du patrimoine définit le Centre des monuments nationaux, ses missions, son mode d'administration, sa composition et la nature de ses ressources.

Le présent article introduit la notion de péréquation définie comme la juste répartition des moyens de fonctionnement entre les monuments qui sont confiés à cet établissement public. Il lie, en outre, ce principe fondateur à l'objectif de développement culturel équilibré du territoire qui passe par l'ouverture la plus large de ces monuments.

L'absence de référence à ce principe a récemment été soulignée par la Cour des comptes dont le rapport sur le CMN7(*) concluait à la nécessité de combler cette lacune : « La Cour souligne que si, de fait, la péréquation financière constitue indéniablement une caractéristique identitaire de l'établissement, celle-ci n'est toutefois consacrée par aucune base légale ou réglementaire et est, en conséquence, fragile.

En corollaire, toute modification du parc est susceptible de modifier l'équilibre financier de l'établissement et par conséquent de porter atteinte à son identité et sa cohérence. L'incertitude financière s'ajoute ainsi à l'incertitude du cadre juridique pour démontrer l'urgence d'une stabilisation de la définition du parc de l'établissement et de son économie. »

II - La position de votre commission

Votre commission approuve cette disposition qui permet de garantir la pérennité du système de péréquation. La disposition définit tous les éléments qui composent ce principe séculaire sur lequel est fondée la mission du CMN :

- un réseau qui s'étend sur l'ensemble du territoire ;

- la mutualisation des fruits perçus par l'exploitation des monuments historiques les plus rentables afin d'améliorer l'exploitation des autres monuments ;

- la mission première de l'établissement que constitue la présentation au public des monuments dont il a la charge.

Cette définition est fidèle à l'analyse du groupe de travail sur le CMN.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 - Définition du caractère transférable des monuments historiques

I - Le texte de la proposition de loi

Cet article, le premier du chapitre relatif aux transferts aux collectivités territoriales, définit le caractère transférable des monuments historiques :

- seuls sont concernés les monuments jugés transférables par le Haut conseil du patrimoine, c'est-à-dire notamment en application des critères retenus par la commission Rémond en 2003 ;

- le transfert des immeubles prévoit celui des biens meubles qu'ils renferment. Cette disposition n'est toutefois pas systématique. En effet, dans le cadre de transfert de monuments utilisés par exemple comme bureau pour des services de l'État, le transfert des meubles de bureau ne sera pas nécessairement utile à la collectivité qui mettra en oeuvre u projet culturel ;

- le transfert de propriété d'un monument historique ne peut concerner que l'intégralité de l'immeuble ou de l'ensemble domanial.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve cette disposition qui réaffirme la notion de « monument transférable » déjà évoquée à l'article 1er de la proposition de loi et proscrit le dépeçage qu'entraîneraient des transferts partiels d'immeubles.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 -Conditions de transfert aux collectivités territoriales

I - Le texte de la proposition de loi

Le présent article prévoit deux cas de figure clairement présentés :

- soit la demande de transfert est accompagnée d'un projet culturel, auquel cas la cession se fait à titre gratuit. La mission de la ou des collectivités est alors rappelée : assurer la conservation du monument, en présenter les collections, en développer la fréquentation et en favoriser la connaissance. Ces quatre éléments de définition existaient déjà lors de la première vague de transferts opérée en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et étaient clairement énoncés dans les conventions de transfert.

soit aucun projet culturel n'est proposé et dans ce cas la cession se fait à titre onéreux. L'article précise dans ce cas que le transfert de propriété se fait dans les conditions définies par le code général de la propriété des personnes publiques et notamment de l'article R. 129-5 du code du domaine de l'État. Cette dernière mention s'explique par le fait qu'il s'agit là d'une cession à une collectivité (ce que rappelle d'ailleurs le titre du chapitre III dans lequel s'insère le présent article) et que, pour cibler une catégorie d'acquéreurs déterminés (les collectivités, donc, en l'occurrence) dans l'esprit des transferts prévus ici, l'article R. 129-5 doit pouvoir s'appliquer. En effet, cette disposition précise que « la cession d'un immeuble peut (également) être faite à l'amiable, sans appel à la concurrence : (...) lorsque des dispositions législatives ou réglementaires spéciales permettent la cession de l'immeuble au profit d'un acquéreur ou d'une catégorie d'acquéreurs déterminés ».

II - La position de votre commission

Votre commission, après s'être interrogée sur la portée de l'article R. 129-5 du code du domaine de l'État, a adopté un amendement de suppression de cette référence à une disposition réglementaire inopportune dans un texte législatif. Seule la mention des conditions applicables aux cessions du domaine de l'État apparaît donc.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 - Procédure de transfert aux collectivités territoriales

I - Le texte de la proposition de loi

Le présent article détermine la procédure de transfert, à titre gratuit, de monuments historiques aux collectivités territoriales :

- le caractère volontaire de la demande est affirmé, reprenant ainsi l'esprit de l'article 97 de la loi de 2004 précitée. Les collectivités ne peuvent cibler qu'un monument à la fois jugé transférable par le Haut conseil du patrimoine et implanté sur leur territoire. L'idée de dynamique locale et d'identité culturelle territoriale est donc sous-jacente. Elles doivent communiquer, à l'appui de leur demande, un dossier précisant les conditions dans lesquelles elles assureront la conservation et la mise en valeur de l'immeuble, leur capacité financière à assumer le transfert ainsi que le projet culturel associé ;

- le rôle prééminent du ministre de la culture, en charge des monuments historiques, est rappelé. En effet, c'est lui qui :

· reçoit les demandes des collectivités ;

· transmet le dossier de candidature de ces dernières au préfet de région qui instruit la demande et la notifie aux autres collectivités susceptibles d'être intéressées par le transfert ;

· recueille l'avis du Haut conseil du patrimoine qui le formule au regard des projets culturels présentés ;

· tranche in fine sur la demande, après accord du ministre en charge du domaine de l'État. Il peut désigner une ou plusieurs collectivités bénéficiaires, ou décider de n'en désigner aucune.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve cette procédure qui reprend les préconisations du groupe de travail sur le Centre des monuments nationaux.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 - Convention de transfert à titre gratuit

I - Le texte de la proposition de loi

Le présent article pose le principe de la convention qui doit lier les parties, c'est-à-dire l'État et la ou les collectivités, pour définir les conditions de transfert. Cette convention doit préciser :

- les conditions du transfert ;

- la liste des objets mobiliers concernés ;

- les droits et obligations attachés aux biens en cause ;

- l'évaluation de l'état sanitaire du monument ;

- les conditions de sa conservation ;

- les travaux nécessaires pour les différentes mises aux normes (accessibilité aux personnes handicapées, électricité, sécurité, etc.) ;

- les informations relatives aux personnels travaillant pour le monument, en précisant, en cas de projet culturel nouveau, ceux d'entre eux qui seront concernés par le transfert ;

- une évaluation chiffrée et un calendrier indicatif de l'aide de l'État pour un programme de restauration si cela s'avère nécessaire ;

- les prescriptions d'utilisation culturelle qui auront été éventuellement définies par le Haut conseil du patrimoine ainsi que le projet culturel associé à la demande ;

- qu'avant toute revente du monument, la collectivité bénéficiaire en informe le ministre de la culture et celui en charge du domaine de l'État qui peuvent, par décision conjointe, demander la restitution à l'État du monument.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve le caractère complet des informations devant figurer dans la convention de transfert. Cet article prend ainsi en compte les observations des collectivités interrogées dans le cadre de la réflexion du groupe de travail sur le Centre des monuments nationaux. En effet, un questionnaire avait été envoyé à toutes les collectivités ayant bénéficié d'un transfert en application de la loi de 2004 précitée et avait permis de constater le manque d'information dont certaines avaient pu souffrir, rendant parfois très lourd et complexe le transfert.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 - Transferts de personnels

I - Le texte de la proposition de loi

Le présent article précise les conditions dans lesquelles s'opèrent les transferts de personnels, reprenant les dispositions de l'article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée. Il s'agit notamment du chapitre II du titre V de ladite loi, notamment de l'article 109 qui rappelle le traditionnel droit d'option des fonctionnaires de l'État, soit pour le statut de fonctionnaire territorial, soit pour le maintien du statut de fonctionnaire de l'État. L'article 119 est relatif aux compensations des transferts de compétences (« Les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière ») dont il définit les modalités de calcul et de versement.

II - La position de votre commission

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9 - Suivi du transfert et obligation d'information

I - Le texte de la proposition de loi

Le présent article prévoit un accompagnement aux collectivités bénéficiant d'un transfert à titre gratuit pendant l'année qui suit le transfert. Il est assuré sous forme d'une expertise technique par les deux ministères concernés (chargés de la culture et du domaine), chacun dans son champ de compétences.

L'article précise ensuite les différentes obligations d'information qui concerne :

- le Gouvernement : il doit envoyer tous les trois ans aux commissions compétentes du Parlement un bilan des transferts et une évaluation de l'application de la loi ;

- les collectivités : elles adressent également un bilan complet au ministre de la culture et aux commissions de la culture du Parlement tous les trois ans. Si, dans l'intervalle, des évolutions significatives sont intervenues (projet culturel, personnes, etc.), elles en informent le préfet de région.

II - La position de votre commission

Cet article reprend l'idée développée dans le rapport d'information relatif au Centre des monuments nationaux qui avait souligné le manque crucial d'information relative à la mise en oeuvre des transferts.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 - Conditions de revente d'un monument transféré gratuitement

I - Le texte de la proposition de loi

Le présent article constitue un élément clé du principe de précaution appliqué aux transferts de monuments historiques à titre gratuit, car il encadre les possibilités de revente de trois façons :

- en insérant un nouvel article dans le code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que le déclassement du domaine public d'un monument transféré gratuitement nécessite l'avis conforme du Haut conseil du patrimoine ;

- en insérant un autre article dans ledit code qui prévoit le partage des bénéfices entre la collectivité et l'État en cas de revente à titre onéreux intervenant dans un délai de quinze ans après le transfert gratuit d'un monument historique. Cette disposition reprend, en l'élargissant aux monuments historiques cédés à titre gratuit, la disposition prévue par l'article 67 de la loi de finances pour 2009 qui concerne les immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense ;

- en prévoyant que l'acte de cession comporte un cahier des charges décrivant le projet pour lequel l'avis favorable du Haut conseil du patrimoine a été accordé.

II - La position de votre commission

Votre commission est particulièrement attachée à ces dispositions qui constituent des garanties fortes de l'utilisation respectueuse du patrimoine acquis gratuitement par les collectivités. Elles posent clairement les conditions d'une revente et écartent ainsi les éventuels projets de cession spéculatifs qui se feraient au détriment de la dimension culturelle.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 - Principe de non rétroactivité

I - Le texte de la proposition de loi

Le présent article dispose que les transferts opérés précédemment continuent à être régis par les dispositions appliquées avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

II - La position de votre commission

Votre commission n'a pas formulé de remarque particulière, prenant acte du principe de non rétroactivité.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 A (nouveau) - Investissements en matière de restauration du patrimoine monumental

Votre commission a adopté cet article additionnel à l'initiative de votre rapporteur qui a souhaité corriger deux erreurs techniques figurant dans l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales relatif aux cofinancements des investissements culturels, et introduit par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010. Ces rectifications concernent :

- une erreur purement rédactionnelle puisqu'il est fait référence à la notion de « rénovation », terme absent du code du patrimoine que le présent article remplace par celui plus usuel de « restauration » ;

- une erreur de logique, les dérogations aux règles de cofinancement en matière de restauration des monuments étant accordées par le préfet de département. Or, c'est le préfet de région qui a compétence pour délivrer les autorisations de travaux sur les monuments historiques, après instruction des DRAC. La mention du préfet de région dans l'article visé du CGCT redonne au processus décisionnel toute sa cohérence. En outre, la mention des situations dans lesquelles les dérogations peuvent être accordées clarifient la loi.

Article 12 - Gage financier

I - Le texte de la proposition de loi

Cet article pose le principe d'un gage financier en application de l'article 40 de la Constitution. S'écartant de la pratique qui tend à généraliser la compensation de pertes de recettes par l'augmentation des droits sur le tabac8(*), la présente proposition de loi propose la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus à l'article 302 bis ZI du code général des impôts, c'est-à-dire sur le prélèvement sur les recettes tirées des jeux en ligne.

Cette proposition s'inscrit parfaitement à la fois dans la logique du prélèvement tel qu'il est déjà prévu puisqu'une partie bénéficie déjà au Centre des monuments nationaux, mais aussi dans la continuité du rapport n° 38 du 24 octobre 2006 de MM. Philippe Richert et Philippe Nachbar relatif aux monuments historiques.

II - La position de votre commission

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 - Décret d'application

I - Le texte de la proposition de loi

Le présent article précise qu'un décret en Conseil d'État fixe en tant que de besoin les conditions d'application de la présente loi.

II - La position de votre commission

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification.

* *

*

Réunie le 19 janvier 2011 sous la présidence de M. Jacques Legendre, président, la commission a adopté l'ensemble du texte de la proposition de loi ainsi rédigé.

LES TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 19 janvier 2011, la commission procède à l'examen du rapport et à l'élaboration du texte proposé par la commission pour la proposition de loi n° 68 (2010-2011) relative au patrimoine monumental de l'État.

M. Yves Dauge. - Il est bon que ce texte intervienne alors que les initiatives du gouvernement ont de quoi inquiéter. Nous travaillerons à proposer des amendements pour aller plus loin encore, et parer aux dérives dont l'épisode de l'Hôtel de la Marine, après celui du musée de l'histoire de France et la polémique sur les archives n'est que le dernier avatar. On n'accorde qu'un bail, nous oppose-t-on : mais un bail emphytéotique n'est pas autre chose qu'une cession !

En matière de dévolution, la question est bien celle du projet culturel attaché à la reprise. Rien à voir avec la mise à l'encan sans limites qui semble à l'ordre du jour, et touchera aussi, ne l'oublions pas, les propriétés de l'État à l'étranger. Si nous ne sommes pas propriétaires du Palais Farnèse, La France ne manque pas, à Florence, par exemple, de monuments sans prix qui pourraient devenir très prisés... tant tout est aujourd'hui permis, tant le dérèglement politique est devenu patent.

Ce texte intervient donc à point nommé. Il faudra serrer le gouvernement de près. Le ministère de la culture est sinistré ; la voix du ministre est devenue inaudible. C'est ainsi que l'on a vendu à nos amis russes le bâtiment du ministère de la coopération, un hôtel exceptionnel, chargé de mémoire. Heureusement que quelques voix tranchent encore, comme celle de M. Juppé, qui a dit ce qu'il fallait dire sur l'affaire de l'Hôtel de la Marine. Reste que les raisons d'être inquiets demeurent et qu'il faudra poursuivre la charge.

Mme Françoise Férat, rapporteur. - Je précise que le texte vise tous les biens appartenant à l'État, qu'ils se situent en France ou à l'étranger. Je précise également que nous nous sommes saisis de la question du bail emphytéotique : un de mes amendements propose que le Haut conseil statue sur le fondement de baux à trente ans.

M. Jacques Legendre, président. - Ce texte vient sans doute à l'ordre du jour alors que la polémique sur l'Hôtel de la Marine est à son comble, mais il procède d'une conviction ancienne de notre commission, qui a mené dès longtemps sa réflexion. J'ai été un membre actif de la commission Rémond, laquelle pointait déjà le problème des monuments nationaux que ni l'État ni les collectivités n'étaient plus en mesure d'entretenir. Nous avons entrepris de pousser ici la réflexion, en l'élargissant à l'ensemble des monuments historiques, sans nous être heurtés à aucune réticence de gouvernement. Il s'agit de définir clairement les conditions dans lesquelles l'État peut se dessaisir d'un bien historique, sans s'obnubiler pour autant sur l'Hôtel de la Marine, bâtiment composite, où les amiraux aimaient certes à se retrouver mais que l'on appelait aussi le garde meubles - d'où fut d'ailleurs dérobé, en 1792, le diamant bleu de la Couronne, dans des conditions difficiles à élucider.

M. Jack Ralite. - Nous sommes en effet à un carrefour de l'Histoire, et l'on peut regretter que les monuments nationaux ne demeurent pas, comme les oeuvres appartenant au patrimoine national, inaliénables. L'article 52 de la loi de finances, que le Conseil constitutionnel n'a invalidé que comme cavalier, et qui permet de brader tous les monuments, sans exception, avait hélas été voté par le Sénat. L'enquête menée par Mme Férat est donc opportune. J'ai regretté certains termes de son rapport ; compte en a été en partie tenu, mais la proposition de loi qui nous est soumise n'est hélas pas tout à fait dans la même ligne...

Ce qu'il faut bien comprendre, c'est qu'aujourd'hui, ce n'est plus le ministère de la culture, mais France Domaine, sous la coupe de Bercy, qui décide. Voir ce que disait un certain M. Woerth de la désormais célèbre vente de l'hippodrome de Compiègne, part de la forêt domaniale : la vente s'inscrit pleinement, disait-il, dans un cadre qui veut que France Domaine soit le bras armé d'une politique visant un produit de vente des domaines à hauteur de 1,2 milliard pour 2009... Vision confirmée par le tout nouveau conseiller à la culture de M. Sarkozy, après avoir été celui de M. Frédéric Mitterrand, qui n'évoque dans un article récent, cela est proprement effarant, les « deux décennies placées sous le signe du partenariat avec les collectivités et les opérateurs de l'État » que pour les ranger au registre du passé, le présent étant pour lui le temps des « industries culturelles ». Moyennant quoi, il n'est plus nulle part question d'inaliénabilité, mais seulement de principe de précaution : à cette règle, votre proposition de loi ne déroge, hélas, pas. Pour moi, je n'hésite pas à déroger : j'aime le chant de l'Internationale, mais il est un de ses vers que je réprouve : « Du passé, faisons table rase » !

Les conventions cadre passées entre la culture et le tourisme suivent la logique des temps : si l'opération est juteuse, allons-y ! Et sinon, passons la patate chaude aux collectivités, même si l'on sait bien qu'elles ne pourront pas tenir et devront vendre.

Je trouve le dispositif bien timoré au regard de ce que l'on voit advenir : l'Hôtel de la Marine, mais aussi le Mont Saint-Michel, le Parc de Saint-Cloud... De quoi se faire du souci, même si l'article 3 va dans le bon sens - au vrai, la directrice du CMN aurait aimé qu'il aille plus loin encore.

On a un peu le sentiment que nous ne tenons plus la clé, et qu'une fois la chevillette tirée... C'est pourquoi nous ne souscrivons pas pleinement à toutes vos propositions. Vous relancez le transfert des monuments historiques dans une logique certes différente de celle qui a prévalu avec la loi de 2004, et qui devait prévaloir encore avec la loi de finances pour 2010. Mais sous couvert de mieux encadrer les choses, vous ne posez en réalité que quelques bornes à l'aliénation du patrimoine, sans vous y opposer. Sans compter que le flou de certaines des dispositions que vous préconisez peut donner lieu à des interprétations contraires à l'intérêt général - je pense notamment au périmètre retenu.

Et dire que nous n'aurons chacun que sept minutes, en séance, pour exprimer nos inquiétudes ! M. Dauge a raison de dire qu'un bail emphytéotique n'est pas autre chose qu'une cession. Et le recours croissant aux partenariats public-privé ? « Après moi, le déluge » : ils ne répondent à aucune autre logique. La veine est la même que celle du rapport Levy-Jouyet, sur l'économie de l'immatériel.

Mme Françoise Férat, rapporteur. - La clé, monsieur Ralite, nous la tenons bien en main. L'article 2 répond à toutes vos inquiétudes. Quel que soit le propriétaire - État, collectivité, propriétaire privé seul ou partie à un PPP - tout est bordé : rien ne se fera sans l'aval du haut conseil. Où donc voyez-vous le danger ?

Sur la question des baux, j'ai aussi un amendement, qui propose de retenir le bail à trente ans - un minimum pour l'amortissement d'investissements souvent lourds.

La composition du haut conseil est un point essentiel : les parlementaires y auront un rôle primordial à jouer.

Certaines de nos propositions vous troublent, dites-vous. Lesquelles ?

M. Jack Ralite. - Je reconnais que certaines de nos observations ont été retenues, mais regrette que des questions d'intendance n'aient pas permis de modifier en conséquence votre rapport...

M. Jean-Pierre Plancade. - Les craintes qui se sont exprimées sont aussi celles du rapporteur et du président : nous les partageons. Je ne doute pas que certains amendements permettront de renforcer encore ce texte protecteur.

La vraie question est financière. L'argent manque, le texte en tient compte. Mais le cahier des charges sera là pour fixer les conditions d'aliénation d'un bien public. Et le travail de nos collègues nous aura valu ce moment délicieux qui a vu M. Ralite renier un vers de l'Internationale. Du passé, ne faisons pas table rase.

M. René-Pierre Signé. - « Le présent sans passé n'a pas d'avenir ».

M. Jack Ralite. - Fernand Braudel.

M. René-Pierre Signé. - N'oublions pas le patrimoine monumental privé, qui représente lui aussi une histoire, souvent locale, sans doute, mais qui n'en vaut pas moins d'être préservée. Or, on voit des châteaux se vendre pour être transformés en chambres d'hôtes ou gîtes d'étape, avec bien souvent des subventions pour travaux à la clé, servies par les collectivités locales ou l'Europe. Puis, quand on veut y réserver une chambre, il n'en reste jamais de libre. Le fait est que dans la Nièvre, ce type d'opération n'est souvent que le moyen, pour les propriétaires privés, de rénover à bon compte leur intérieur... Il serait bon que des délégués départementaux soient là pour y mettre leur nez, et s'opposer à de telles pratiques !

Mme Françoise Férat, rapporteur. - J'entends votre souffrance, mais il est difficile de s'ingérer dans les affaires privées. A moins que le monument ne soit classé... auquel cas, le propriétaire ne peut faire n'importe quoi : l'architecte des bâtiments de France a son mot à dire.

M. René-Pierre Signé. - La famille de Jean-Baptiste de Rochambeau - qui fut l'égal d'un Lafayette, mais l'histoire est oublieuse -, a transformé le château de ses ancêtres en gîte d'étape. Et c'est ainsi que sombrent, une à une, les richesses de notre histoire.

M. Jacques Legendre, président. - Le problème que vous soulevez est réel, mais un peu hors sujet : le texte vise l'encadrement des cessions par l'État de monuments lui appartenant. Les propriétaires privés ne sont pas seuls à s'égarer dans certains errements : les collectivités, et l'État lui-même, n'y échappent pas toujours.

Mme Bernadette Bourzai. - Il est vrai qu'un problème d'intendance s'est posé dans l'édition du rapport, mais j'ai senti que vous partagiez nos préoccupations.

En ce qui concerne le CMN, je souscris à vos propositions, en regrettant toutefois de ne pas voir rappelé le principe de péréquation, qui veut que les rentrées de certains monuments nationaux, qui dépassent leurs besoins, doivent aider à renflouer ceux qui sont moins visités.

Le deuxième alinéa de l'article 5 nous préoccupe, car il vise un article du code des domaines de l'État portant sur le domaine privé, alors que le texte ne porte que sur le domaine public. Voilà qui donne un certain fondement aux craintes de M. Ralite.

Mme Françoise Férat, rapporteur. - C'est pourquoi j'ai déposé un amendement de suppression de cette mention. Quant au principe de péréquation, il est clairement réaffirmé dans l'exposé des motifs de la proposition de loi.

M. Jacques Legendre, président. - Je vous ferai observer que la péréquation est la raison d'être de la RMN. Et c'est la même chose dans le cas présent.

Mme Françoise Cartron. - Je crains par-dessus tout le dépeçage, dont a failli être victime la citadelle de Vauban, à Blaye. L'État, impécunieux, envisageait d'en vendre une partie pour pourvoir à l'entretien de l'ensemble. On sait bien comment cela aurait fini : en enseignes lumineuses plein les redoutes. Le texte l'interdit. Je m'en réjouis.

La commission examine ensuite les amendements de la commission.

Article 1er

Mme Françoise Férat, rapporteur. - Mon amendement n° 1 prévoit qu'aucune vente de monument classé ou inscrit appartenant à l'État ne peut se faire sans analyse préalable du Haut conseil du patrimoine, qui, pour les baux de trente ans ou plus, aura, ceci afin d'éviter une saisine systématique, trop lourde, faculté de s'autosaisir. Il ajoute des représentants des collectivités territoriales à la composition du Haut conseil, conformément aux voeux émis lors de nos auditions.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 2

Mme Françoise Férat, rapporteur. - Mon amendement n° 3 vise à inclure tous les cas d'utilisation, y compris via un bail emphytéotique.

L'amendement n° 3 est adopté.

Articles additionnels

M. Ambroise Dupont. - Mon amendement n° 1 reprend les propositions formulées dans mon rapport pour avis lors de l'examen de la loi de finances. Il insère la notion de patrimoine mondial dans le code du patrimoine, afin que les collectivités soient clairement averties des responsabilités qui leur incombent pour les monuments classés au patrimoine mondial.

M. Yves Dauge. - Il fallait combler ce manque, et je salue le travail de la commission. Voyez le projet d'éoliennes sur le site du Mont Saint-Michel, sur lequel nous ont alertés les associations. Le cas de Provins est lui aussi délicat. Le préfet doit pouvoir, dans ses décisions, s'appuyer sur des textes.

Mme Catherine Dumas. - Cet ajout me semble si important qu'il mériterait un communiqué de presse.

M. Ambroise Dupont. - Merci de ces satisfecit. La baie du Mont Saint-Michel dépend de deux préfets, dont les avis divergent sur l'implantation d'éoliennes. Dans un cas comme celui là, il est clair que la notion de « valeur universelle exceptionnelle du patrimoine mondial » doit s'appliquer.

Mme Françoise Férat, rapporteur. - Avis très favorable.

M. Jacques Legendre, président. - Ce point est en effet d'importance. Il pose le problème de la conservation d'un patrimoine d'intérêt public universel. Faisons lui ouvrir l'opéra, en le plaçant à l'article premier.

Quant au communiqué, la presse sera attentive à la position de ce Sénat qu'on disait autrefois « conservateur ».

L'amendement n° COM-1 rectifié est adopté.

Mme Françoise Férat, rapporteur. - L'amendement COM-4 permet le classement d'ensembles ou de collections d'objets mobiliers ainsi que leur maintien in situ.

L'amendement n° COM-4 est adopté.

Articles 3 et 4

L'article 3 est adopté sans modification, ainsi que l'article 4.

Article 5

Mme Françoise Férat, rapporteur. - L'amendement rédactionnel n° COM-5 évite une référence dans la loi à des dispositions règlementaires.

L'amendement n° COM-5 est adopté, ainsi que l'article 5 modifié.

Articles 6 à 9

Les articles 6 à 9 sont adoptés sans modification.

Article 10

M. Jack Ralite. - Je m'interroge sur la dernière phrase du texte proposé pour l'article L. 2141-4 : « Celui-ci se prononce au regard du projet de cession pour lequel le déclassement du domaine public est envisagé ». En effet, lorsque l'on met cet article en interaction avec l'article 6, on constate que seules les collectivités locales sont concernées alors que l'État reste libre de disposer du patrimoine qu'il aurait déclassé.

M. Jacques Legendre, président. - Déposez un amendement d'ici la semaine prochaine.

L'article 10 est adopté sans modification, ainsi que l'article 11.

Article additionnel avant l'article 12

Mme Françoise Férat, rapporteur. - L'amendement n° COM-6 corrige deux erreurs techniques. Non seulement le code du patrimoine n'emploie pas le terme « rénovation », mais encore il est plus logique que le préfet de région, qui autorise les travaux, accorde aussi ces dérogations.

M. Jack Ralite. - Ne squeeze-t-on pas le ministère de la culture qui a déjà une grande capacité à se liquéfier ?

Mme Françoise Férat, rapporteur. - Au contraire, nous faisons concorder les niveaux territoriaux.

M. Jack Ralite. - J'évoquais la spécificité du ministère.

Mme Françoise Férat, rapporteur. - Nous modifions à la marge en remettant entre les mains du préfet de région ce qui est entre celles du préfet du département.

M. Jacques Legendre, président. - Notre commission a marqué sa préoccupation constante que lorsque la culture commande la décision, la responsabilité incombe au ministre. Elle l'a encore rappelé à propos d'un récent cavalier budgétaire.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

M. Yves Dauge. - Il y a le temps de l'État qui précipite les opérations, et il y a le calendrier législatif. Combien de temps attendrons-nous les nouvelles règles et leurs décrets d'application ? Pendant ce temps, les ventes continueront. Il y a urgence. Il faudrait que l'on soit plus respectueux de ce que nous faisons.

M. Jacques Legendre, président. - Nous touchons à la limite de l'exercice. Il faudra que l'Assemblée nationale inscrive le texte à son ordre du jour dès que possible. J'interviendrai en ce sens. Elle pourrait même l'adopter conforme pour gagner du temps... Il serait bon de préparer les décrets sans attendre.

Mme Maryvonne Blondin. - Quelle sera la composition du Haut conseil du patrimoine ?

Mme Françoise Férat, rapporteur. - L'alinéa 7 de l'article 1er imagine une composition idéale. Je vous proposerai d'ajouter les représentants des collectivités territoriales aux parlementaires, représentants des administrations et personnalités qualifiées. Nous aurons sans doute à donner notre avis sur le décret prévu. La commission Rémond propose un scénario idéal.

M. Ivan Renar. - Nous prendrons notre décision finale au moment des amendements.

M. Jean-Pierre Plancade. - Le RDSE, qui a un a priori favorable, se décidera mardi.

M. Yves Dauge. - Nous essaierons d'avancer, de proposer des amendements. C'est à ce moment-là que nous nous déterminerons.

M. Jacques Legendre, président. - La date limite du dépôt des amendements est mardi 15 heures.

L'ensemble de la proposition de loi est adopté.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC)

M. Thierry CARCENAC, président, député

Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture (FNCC)

MM. Jacques SECLET, maire-adjoint à la culture d'Enghien-les-Bains, membre du Bureau de la FNCC, et Jean-François BURGOS, conseiller municipal délégué culture de Gennevilliers, vice-président de la FNCC

Associations nationales du patrimoine (G8)

MM. Alain de la BRETESCHE, Olivier de ROHAN CHABOT et Philippe TOUSSAINT

Ministère du budget

MM. Ludovic GUILCHER, directeur adjoint du cabinet du ministre, et Daniel DUBOST, chef de service de France Domaine

Association des régions de France (ARF)

Mmes Karine GLOANEC-MAURIN, présidente de la commission culture, et Claire BERNARD, directrice des études

Centre des monuments nationaux (CMN)

Mmes Isabelle LEMESLE, présidente, et Maxence DEMERLÉ, directeur des relations extérieures et de la communication

Ministère de la culture et de la communication

- Cabinet du ministre : M. Pierre HANOTAUX, directeur de cabinet, et Mme Anne-Solène ROLLAND, conseillère en charge des patrimoines

- Direction du patrimoine : M. Philippe BELAVAL, directeur général, et Mme Isabelle MARECHAL, chef du service du patrimoine

ICOMOS

Mme Michèle PRATS, vice-présidente.

Contribution écrite

Assemblée des départements de France (ADF)

COMPOSITION DE LA COMMISSION RÉMOND ET DE SON SECRÉTARIAT

Membres de la commission

René REMOND, président de la fondation nationale des sciences politiques (président)

Gérard AUBIN, inspecteur général de l'archéologie (D.A.P.A.)

Yves DAUGE, sénateur d'Indre-et-Loire, maire de Chinon

Bruno FOUCART, directeur scientifique de la bibliothèque Marmottan

Yann GAILLARD, sénateur de l'Aube

Jean-Marie JENN, chef du service de l'inspection générale (D.A.P.A.)

Édouard LANDRAIN, député de Loire-Atlantique

Jacques LEGENDRE, sénateur du Nord

Jean-Michel LENIAUD, directeur d'études à l'école pratique des hautes études en sciences sociales

Colette di MATTEO, inspecteur général des monuments historiques (D.A.P.A.)

François MACE de LEPINAY, inspecteur général des monuments historiques (D.A.P.A.)

Benjamin MOUTON, inspecteur général des monuments historiques (D.A.P.A.)

Henri NAYROU, député de l'Ariège

Dominique PONNAU, directeur honoraire de l'école du Louvre

Ont également participé aux travaux de la commission

Françoise BRICCHI, magistrat, chargée de mission (D.A.G., S.D.A.J.)

Michel CLEMENT, directeur de l'architecture et du patrimoine

François GOVEN, sous-directeur des monuments historiques (D.A.P.A.)

Isabelle MARECHAL, sous-directrice des affaires juridiques (D.A.G.)

Jean-François TEXIER, sous-directeur de l'archéologie (D.A.P.A.)

Christophe VALLET, président du centre des monuments nationaux

Secrétariat de la commission

Herveline DELHUMEAU, bureau de la programmation et la diffusion de la recherche (D.A.P.A., S.D.A.)

André DELPUECH, chef du bureau de la programmation et la diffusion de la recherche (D.A.P.A., S.D.A.)

Virginie DESANDRE, stagiaire (D.A.P.A., S.D.M.H.)

Sophie LANNIC, chargée de mission auprès du directeur de l'architecture et du patrimoine

Frantz SCHOENSTEIN, adjoint au chef du bureau du patrimoine immobilier (D.A.P.A., S.D.M.H.)

Françoise WIERZBICKI, chef du bureau du patrimoine immobilier (D.A.P.A., S.D.M.H.)


* 1 Censuré ensuite par le Conseil Constitutionnel qui le qualifie de cavalier budgétaire dans sa décision n° 2009-599 du 29 décembre 2009.

* 2 Rapport n° 599 (2009-2010), fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, « Au service d'une politique nationale du patrimoine : le rôle incontournable du Centre des monuments nationaux ».

* 3 Avis n° 114 (2010-2011) de M. Ambroise Dupont, fait au nom de la commission de la culture, déposé le 18 novembre 2010.

* 4 Défini par l'article L. 2341-1 du code général de la propriété des personnes publiques, défini par la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010.

* 5 A titre d'exemple, la durée maximale envisagée pour le bail de l'Hôtel de la Marine est de 80 ans.

* 6 Rapport n° 399 (2000-2001) de M. Pierre Laffitte, fait au nom de la commission des affaires culturelles sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la protection du patrimoine et la proposition de loi de M. Pierre Laffitte tendant à renforcer la protection des biens mobiliers dont la conservation présente un intérêt historique ou artistique. Ce rapport, déposé le 20 juin 2001, n'a jamais été suivi d'un examen en séance.

* 7 « Le centre des monuments nationaux depuis 2003 », communication à la commission des finances du Sénat, 16 septembre 2010.

* 8 Rapport d'information n° 401 (2007-2008) fait par M. Jean Arthuis au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur l'application de l'article 40 de la Constitution.