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Proposition de loi organique tendant à l'approbation d'accords entre l'État et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française

2 février 2011 : Accords entre l'État et des collectivités territoriales d'Outre-Mer ( rapport - première lecture )
4. La situation économique et sociale de Saint-Martin et ses relations avec la métropole justifient des ajustements

Plusieurs ajustements au modèle de l'OCDE ont été prévus pour prendre en compte la situation économique et sociale particulière de Saint-Martin et la spécificité de ses relations avec les départements français.

a) L'imposition des rémunérations versées aux fonctionnaires

La principale particularité de la convention fiscale qu'il est aujourd'hui proposé au Sénat d'approuver réside dans les modalités d'imposition des fonctionnaires de l'Etat français sur le territoire de Saint-Martin.

L'article 19 du modèle de convention prévu par l'OCDE prévoit que les rémunérations des fonctionnaires d'un Etat ne sont imposables que par cet Etat, même lorsqu'ils sont en poste sur le territoire de l'autre Etat contractant. Il en résulte, par exemple, que les rémunérations versées par la France aux diplomates français en poste à l'étranger ne sont en général imposées que par la France.

A cet égard, la situation de Saint-Martin présente des spécificités importantes. En effet, dans le cas habituel, le nombre des fonctionnaires français sur un territoire étranger est relativement faible par rapport à la population de cet Etat. La non imposition de leurs rémunérations par l'Etat de résidence n'est donc pas de nature à créer une perte de recettes fiscales importante pour cet Etat. A Saint-Martin, en revanche, du fait du statut spécifique de l'île au sein de la République française, les fonctionnaires de l'Etat sont nombreux et représentent une part importante de la population active locale.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, environ 2 000 fonctionnaires appartenant à la fonction publique d'Etat sont en poste à Saint-Martin, dont près de 800 appartenant à la fonction publique de l'Education nationale, pour une population active d'environ 15 000 personnes. Il en ressort que l'application de la règle classique prévue par la convention de l'OCDE aurait eu pour conséquence, dans le cas spécifique de Saint-Martin, de rendre les revenus d'une part substantielle de la population active non imposables par la collectivité de Saint-Martin.

Or, la situation économique de Saint-Martin n'est pas aussi florissante que celle de sa voisine Saint-Barthélemy et la situation financière de la collectivité s'en ressent. En particulier, votre rapporteur relève que la perte de la part de l'octroi de mer naguère reversée par la Guadeloupe à Saint-Martin, estimée à 12 millions d'euros pour l'année 2009, pèse lourdement sur les finances de la collectivité.

Dans un premier temps, il a été envisagé, au cours des négociations de la convention fiscale, de n'imposer au profit de Saint-Martin que les rémunérations des fonctionnaires de l'Etat en poste depuis plus de cinq ans sur le territoire saint-martinois. Toutefois, la partie saint-martinoise a jugé, à juste titre, que la grande majorité des fonctionnaires de l'Etat en poste sur son territoire y demeuraient moins de cinq ans. Par conséquent, cet assouplissement limité de la règle prévue par l'OCDE n'est pas apparu satisfaisant.

Finalement, le choix a été fait de ne pas reprendre, au sein de la convention fiscale entre l'Etat et Saint-Martin, l'article 19 du modèle de convention de l'OCDE spécifique à l'imposition des fonctionnaires. Cela a pour conséquence de rendre applicable aux fonctionnaires de l'Etat l'article 14 de la convention précitée, qui fixe le régime applicable aux revenus d'emploi en général c'est-à-dire aux rémunérations versées au titre des emplois salariés du secteur privé : « les salaires, traitements et autres rémunérations similaires qu'un résident d'une partie contractante reçoit au titre d'un emploi salarié ne sont imposables que par cette partie contractante, à moins que l'emploi ne soit exercé sur le territoire de l'autre partie contractante. Si l'emploi y est exercé, les rémunérations reçues à ce titre sont imposables par cette partie contractante ».

Ainsi, les rémunérations versées par l'Etat à ses fonctionnaires en poste à Saint-Martin depuis moins de cinq ans seront imposées à la fois au profit du budget de l'Etat et au profit de celui de la collectivité de Saint-Martin. Le dispositif général du crédit d'impôt, visant à éliminer les doubles impositions, s'appliquera. A l'issue de la période de cinq ans, le contribuable sera considéré comme résident fiscal de Saint-Martin, exerçant son activité sur le territoire saint-martinois, et, à ce titre, ne sera plus imposé que par la collectivité de Saint-Martin.

Cette modification devrait, d'après les estimations fournies à votre rapporteur par la direction de la législation fiscale, créer une moins-value fiscale pour l'Etat de l'ordre de un à deux millions d'euros par an.

Votre rapporteur est favorable à l'équilibre atteint au cours des négociations sur les modalités d'imposition des fonctionnaires de l'Etat. Il relève en particulier que la situation financière de la collectivité de Saint-Martin est tendue et que le surplus de recettes fiscales résultant de l'imposition des fonctionnaires de l'Etat pourra combler une partie des besoins de trésorerie de la collectivité, estimés à environ 25 millions d'euros. En outre, à la différence des relations budgétaires que l'Etat peut entretenir avec les pays étrangers, votre rapporteur souligne que toute difficulté financière majeure de la collectivité de Saint-Martin conduirait nécessairement à une intervention de l'Etat. Il apparaît dès lors inutile de priver la collectivité de Saint-Martin de ressources fiscales dont elle a besoin.