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Proposition de résolution , présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne

2 février 2011 : Agriculture des départements d'outre-mer ( rapport )

Rapport n° 284 (2010-2011) de M. Christian COINTAT, fait au nom de la commission des affaires européennes, déposé le 2 février 2011

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N° 284

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 février 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1), comportant le texte de la commission, sur la proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 quinquies du Règlement, tendant à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne,

Par M. Christian COINTAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Denis Badré, Pierre Bernard-Reymond, Michel Billout, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Jean-François Humbert, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, François Marc, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de  Rohan, Mme Catherine Tasca, M. Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

226 (2010-2011)

La proposition de résolution déposée par MM. Éric Doligé et Serge Larcher tend à obtenir compensation des effets, sur l'agriculture des départements d'outre-mer, des accords commerciaux conclus par l'Union européenne.

Le 24 septembre 2010, la Commission européenne a transmis au Parlement européen et au Conseil une proposition de règlement portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques (RUP) de l'Union. Il s'agit en fait d'une refonte du régime existant appelé « POSEI » (pour Programmes d'Options Spécifiques à l'Éloignement et l'Insularité), qui a fait l'objet de plusieurs modifications depuis son adoption le 30 janvier 2006 : la Commission propose de refondre le texte pour intégrer ces modifications, mais aussi pour assouplir les règles et procédures du programme et les adapter aux nouvelles exigences du traité de Lisbonne, sans pour autant changer sur le fond le fonctionnement du régime POSEI.

En quoi consiste ce régime POSEI ? L'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne stipule que « compte tenu de la situation économique et sociale structurelle de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique, de la Réunion, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application des traités à ces régions, y compris les politiques communes ». Sur le fondement de cette disposition, la Commission européenne a élaboré en 2008 une stratégie pour les RUP1(*) qui poursuit trois objectifs : réduire le déficit d'accessibilité des RUP, accroître leur compétitivité et renforcer leur intégration régionale. Les principaux outils pour réaliser ces objectifs sont les fonds structurels et deux fonds agricoles : le fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui inclut le programme POSEI.

Ce programme a donc été mis en place pour tenir compte de la situation économique et sociale des régions ultrapériphériques et des îles mineures de la Mer Egée. L'adoption du premier POSEIDOM, qui concerne les départements d'outre-mer français, remonte à 1989. Le programme répond à deux objectifs :

- d'une part, garantir l'approvisionnement des régions ultrapériphériques en produits agricoles : c'est le régime spécifique d'approvisionnement (RSA), qui compense les surcoûts de l'éloignement en exonérant de droits de douane certains produits importés;

- d'autre part, préserver et développer l'activité agricole des régions ultrapériphériques : ce sont les mesures en faveur des produits agricoles locaux (aides à la surface ou à la production, primes animales, versements aux producteurs...).

Le régime POSEI a fait la preuve de son efficacité : la Cour des comptes européenne l'a reconnu en octobre 2010. Dans son rapport2(*), elle invite à poursuivre l'approche ascendante et décentralisée instaurée en 2006, pour améliorer encore l'efficacité des mesures existantes. Surtout, la Cour des comptes souligne publiquement la grande importance de ces mesures pour l'agriculture des régions concernées. Le budget qui y a été consacré en 2010 s'est élevé à 278 millions d'euros pour la France, 268 pour l'Espagne et 106 pour le Portugal.

La proposition de règlement de la Commission ne modifie pas le soutien communautaire à l'agriculture des RUP. Elle ne le modifie pas, alors même que le règlement du 19 décembre 2006, qui a étendu le règlement POSEI au secteur de la banane, a admis que, s'il était constaté un changement significatif dans les conditions économiques affectant les sources de revenu dans les régions ultrapériphériques, la Commission européenne devait le prendre en compte3(*). Or la situation a considérablement changé en une année : le 15 décembre 2009, a été conclu l'accord multilatéral de Genève sur le commerce des bananes, et au printemps 2010, l'Union européenne a conclu des accords avec l'Amérique centrale d'une part, et avec la Colombie et le Pérou d'autre part. Or la proposition de la Commission feint d'ignorer les conséquences que risquent d'avoir, pour l'agriculture en outre-mer, ces accords commerciaux. C'est ce qui justifie la démarche de nos collègues Serge Larcher et Éric Doligé, président et rapporteur de la mission commune d'information sur les DOM qui a rendu son rapport en juillet 2009. C'est au nom du comité de suivi des orientations de cette mission, qui a été créé le 21 octobre 2009, qu'ils ont en effet déposé le 18 janvier 2011 une proposition de résolution européenne dénonçant l'indifférence qu'affiche la Commission européenne, dans son projet de règlement, à l'égard des effets sur l'agriculture des DOM de ces divers accords commerciaux.

En quoi consistent ces accords ? Les textes sont toujours en cours de vérification juridique. Ils doivent ensuite être paraphés et traduits dans les langues officielles avant que la Commission ne les propose à la signature au Conseil. Le texte de ces accords n'a donc pas encore été diffusé ni transmis au Parlement au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Néanmoins, selon les informations disponibles, l'Union européenne a pu obtenir des avancées, à savoir la fin des barrières douanières pour ses industries, surtout l'automobile, et un meilleur accès aux marchés péruvien et colombien des vins et spiritueux et des produits laitiers. En contrepartie, les deux États andins ont obtenu pour leur part une amélioration du potentiel d'exportation de bananes, de sucre, de rhum et d'autres produits agricoles.

Plus précisément, concernant la banane, l'UE va abaisser ses droits de douane à 75 euros par tonne au 1er janvier 2020. Déjà l'accord multilatéral de Genève sur le commerce des bananes de décembre 2009 s'était conclu par un abaissement progressif du droit de douane de 176 à 114 euros la tonne, applicable à partir de 2017... C'est donc une baisse supplémentaire importante de 40 euros par tonne qui est consentie sur la taxation des bananes importées des pays andins. Pour la banane, il est également prévu une sauvegarde spéciale, déclenchant une suspension du traitement préférentiel, dans le cas d'une forte augmentation des importations en provenance de ces pays au-delà d'un certain seuil (seuil qui sera relevé chaque année). Cette sauvegarde cessera de s'appliquer lorsque le droit préférentiel aura atteint 75 € par tonne en 2020.

Pour ce qui est du sucre et des produits à teneur élevée en sucre, des contingents à droit nul, avec un taux de croissance annuel, sont consentis à la Colombie et au Pérou.

Enfin, pour le rhum, les lignes tarifaires sensibles du rhum en vrac ne seront pas libéralisées, mais des contingents à droit nul s'appliqueront là aussi pour la Colombie et le Pérou et augmenteront chaque année. Les lignes tarifaires sur le rhum en bouteille, qui sont moins sensibles, seront pour leur part démantelées en trois ans.

De facto, la France, à travers ses RUP, est incontestablement le premier pays contributeur à ces accords : c'est pour elle que le déséquilibre entre les concessions opérées sur les produits sensibles et les résultats obtenus sur le plan offensif paraît important, et surtout pour ses départements ultramarins. En effet, l'économie agricole des RUP françaises est extrêmement dépendante de ces productions. Ainsi, en 2007, la banane représentait 57 % de la production agricole en Martinique et 17,8 % en Guadeloupe. La canne à sucre représentait 20,3 % de la production agricole en Guadeloupe et 6,7 % en Martinique. Le commerce extérieur des DOM est également très étroitement lié à ces produits : pour la Guadeloupe, le sucre représente près de 30 % des exportations en valeur, la banane plus de 14 % et le rhum près de 12 % ; à La Réunion, le sucre représente 38,5 % des exportations en valeur.

Comme le soulignent les auteurs de la proposition de résolution européenne n° 266, les concessions commerciales accordées par l'Union européenne ne peuvent s'entendre sans compensation destinée à préserver la fragile production agricole locale des DOM. Il s'agit de maintenir au niveau international la compétitivité des filières ultramarines, qui vont subir de plein fouet la concurrence des pays d'Amérique latine dont les producteurs ne sont pas soumis aux mêmes contraintes.

En ce sens, il faut appuyer les trois demandes principales qui ressortent de cette proposition de résolution.

La première consiste à revoir la base juridique sur laquelle repose la refonte du règlement POSEI. En effet, la Commission n'invoque que les articles 42 et 43 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), à l'appui de sa proposition de nouveau règlement POSEI. Ces articles 42 et 43 du TFUE concernent la politique agricole. Le nouveau texte soumis par la Commission ne vise pas l'article 349 du RFUE, article qui reconnaît la situation spécifique des RUP et la nécessité d'adapter en conséquence la réglementation communautaire. Pourtant, la référence à cet article figurait bien dans le règlement POSEI de 2006 (cet article portait alors le numéro 299 dans le Traité instituant la Communauté européenne). C'est seulement sur cet article 349 que peut se fonder en droit toute compensation pour les RUP. C'est pourquoi, d'ores et déjà, la France, soutenue par le Portugal et l'Espagne, a demandé que soit complétée la base juridique du nouveau texte POSEI. Cette demande doit être appuyée : il importe de faire valoir l'importance qui s'attache à compléter l'assise juridique du futur règlement.

La deuxième demande que votre commission des affaires européennes souhaite relayer a précisément pour objet d'obtenir compensation efficace des accords commerciaux. Ces compensations pourraient prendre la forme de mesures de protection du marché des RUP : par exemple, pour la banane, un mécanisme de sauvegarde plus protecteur, pérenne et susceptible d'être automatiquement activé, et pour le sucre et le rhum, une limitation dans le temps des augmentations annuelles des contingents. La compensation devra aussi être financière, en dédommagement des pertes de recettes commerciales induites. Aux dernières nouvelles et au terme de longues discussions, la Commission européenne proposerait une compensation de 10 millions d'euros par an pour les trois États membres concernés (Espagne, France et Portugal), ce qui représenterait seulement 4 millions d'euros pour la France : cette proposition est inacceptable pour notre pays qui a estimé le besoin de compensation de pertes de revenu et de restructuration à 30 millions d'euros par an pour sa seule filière ! Il convient donc de maintenir la pression auprès de la Commission européenne et de soutenir le Gouvernement pour obtenir non pas un semblant de compensation mais une véritable réparation.

Une véritable réparation ne peut reposer que sur une analyse des effets des accords commerciaux signés par l'Union européenne sur l'agriculture des RUP françaises. Ceci amène à formuler une troisième demande : que la Commission européenne réalise systématiquement, à l'avenir, des études d'impact, lors de la négociation d'accords commerciaux susceptibles d'affecter les économies des RUP. C'est l'une des préconisations qui figure dans le mémorandum conjoint RUP/ États membres signé aux Canaries le 7 mai 2010. Le Conseil affaires générales lui-même a insisté sur la nécessité de telles études d'impact dans ses conclusions du 14 juin 2010, pour évaluer l'effet des politiques communautaires sur l'outre-mer. La récente relance des négociations entre l'Union européenne et le MERCOSUR invite à rappeler ce point très en amont des conclusions des négociations : pour être pleinement utiles, de telles études d'impact devraient intervenir ex ante, c'est-à-dire avant l'échange d'offres. Il est grand temps que la politique commerciale de l'Union intègre d'emblée une meilleure reconnaissance des réalités économiques ultramarines.

Plus globalement, c'est le principe d'adaptation des normes communautaires, notamment commerciales mais pas seulement, aux contraintes particulières des RUP qu'il faut défendre à Bruxelles, sur le fondement de l'article 349 du TFUE.

A court terme, l'objectif de votre commission des affaires européennes est de prêter main forte au Gouvernement dans la négociation qui s'ouvre : présentée pour la première fois au Conseil agriculture du 27 septembre 2010, la proposition de règlement POSEI sera examinée en codécision, ce qui laisse présager sa finalisation fin 2011 ou début 2012.

* *

*

Sur proposition de son rapporteur, votre commission des affaires européennes a adopté quelques modifications de la proposition de résolution qui lui était soumise et à laquelle elle souscrit très largement dans l'esprit : favorable aux accords commerciaux, votre commission juge effectivement nécessaire de prévoir des mesures d'accompagnement pour parer aux conséquences préjudiciables que ces accords pourraient entraîner pour l'agriculture des départements d'outre-mer.

Elle a d'abord décidé d'ajouter dans les visas de la proposition de résolution deux références : l'une à l'accord de Genève sur les bananes puisque, à l'examen, sa compensation semble encore à l'ordre du jour. Un nouveau visa est ainsi placé entre les alinéas 5 et 6, ainsi rédigé : « Vu l'accord multilatéral signé à Genève le 15 décembre 2009 relatif au commerce des bananes ». L'autre référence qui lui semblait manquer renvoie au règlement de décembre 2006, qui a étendu le règlement POSEI au secteur de la banane et qui appelle la Commission européenne à prendre en compte tout « changement significatif dans les conditions économiques affectant les sources de revenu dans les régions ultrapériphériques ». Il importe de le rappeler en introduisant ce visa entre les alinéas 9 et 10 : « Vu le règlement n° 2013/2006 du Conseil du 19 décembre 2006 modifiant les règlements (CEE) n° 404/93, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 247/2006 en ce qui concerne le secteur de la banane ».

Votre commission des affaires européennes a aussi complété l'alinéa 11 de la proposition de résolution par des mots laissant entrevoir qu'elle n'est pas opposée à la signature d'accords de libéralisation du commerce de l'UE mais qu'elle juge nécessaire d'assortir la conclusion de tels accords de protections ou « garde-fous » adaptés, susceptibles de réduire les risques encourus par l'agriculture des DOM du fait de ces accords. L'alinéa se trouve ainsi rédigé : « Considérant que les accords de libre échange conclus en mars 2010 par l'Union européenne avec la Colombie et le Pérou, d'une part, et avec les pays d'Amérique centrale, d'autre part, font courir un risque important à l'agriculture des régions ultrapériphériques françaises si des garde-fous suffisants ne sont pas mis en place, ».

Elle a ensuite adopté une reformulation à l'alinéa 12 de la proposition de résolution : il n'est pas opportun de laisser croire qu'il revient à l'UE de soutenir le développement endogène des RUP. Il est plus exact d'écrire que l'intérêt de l'UE est, par ces accords commerciaux, de ne pas mettre en péril le développement endogène de ces régions, puisque l'objectif est bien ici d'éviter un péril provoqué par la politique commerciale de l'UE. L'alinéa 12 se trouve ainsi rédigé : « Considérant qu'il est dans l'intérêt de l'Union européenne de ne pas mettre en péril le développement endogène des régions ultrapériphériques ».

Votre commission des affaires européennes a aussi adopté une formulation plus volontariste à l'alinéa 17 : elle demande au Gouvernement non pas de négocier, ce qui laisse entendre que la France dispose de contreparties à céder, mais d'intervenir pour compenser ce qui a déjà été cédé. L'alinéa 17 se lit ainsi : « Demande au Gouvernement d'intervenir pour que la Commission veille à assurer toute forme de compensation efficace pour préserver l'agriculture ultramarine des effets négatifs des accords commerciaux signés avec la Colombie et le Pérou et avec l'Amérique centrale ».

Enfin, votre commission des affaires européennes a complété par une formule plus générale l'alinéa 18, invitant à une prise en compte de la spécificité des RUP dès en amont de la signature des accords commerciaux, et non pas seulement par le biais d'une évaluation de l'impact sur leur économie des accords. L'alinéa 18 est ainsi rédigé : « Invite la Commission européenne à prendre en compte la spécificité des régions ultrapériphériques dans sa politique commerciale et, dans ce cadre, à évaluer systématiquement les effets sur ces régions des accords commerciaux qu'il lui revient de négocier, particulièrement grâce à des études d'impact préalables à l'échange d'offres. »

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* *

La commission des affaires européennes a alors adopté la proposition de résolution ainsi modifiée, à l'unanimité :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vus les articles 42, 43 et 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu le mémorandum de l'Espagne, de la France, du Portugal et des régions ultrapériphériques signé le 7 mai 2010 à Las Palmas de Gran Canaria,

Vu les conclusions du Conseil Affaires générales du 14 juin 2010,

Vu l'accord multilatéral signé à Genève le 15 décembre 2009 relatif au commerce des bananes,

Vu la conclusion des négociations relatives à la signature d'un accord d'association entre l'Union européenne et l'Amérique centrale,

Vu la conclusion des négociations relatives à la signature d'un accord commercial multipartite entre l'Union européenne, la Colombie et le Pérou,

Vu les conclusions du conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009,

Vu le rapport du Sénat n° 519 (2008-2009) fait au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer,

Vu le règlement n° 2013/2006 du Conseil du 19 décembre 2006 modifiant les règlements (CEE) n° 404/93, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 247/2006 en ce qui concerne le secteur de la banane,

Vu la proposition de règlement du Parlement et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union (E 5655),

Considérant que les accords de libre échange conclus en mars 2010 par l'Union européenne avec la Colombie et le Pérou, d'une part, et avec les pays d'Amérique centrale, d'autre part, font courir un risque important à l'agriculture des régions ultrapériphériques françaises si des garde-fous suffisants ne sont pas mis en place,

Considérant qu'il est dans l'intérêt de l'Union européenne de ne pas mettre en péril le développement endogène des régions ultrapériphériques,

Considérant que la Commission envisage la conclusion d'autres accords commerciaux, notamment avec le Mercosur,

Estime urgent d'analyser et de compenser les effets des accords commerciaux déjà signés sur les productions agricoles des régions ultrapériphériques,

Souligne que de telles mesures de compensation trouvent leur fondement juridique dans l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Juge que la proposition de règlement portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union constitue une opportunité à saisir pour arrêter les modalités de cette compensation,

Demande au Gouvernement d'intervenir afin que la Commission européenne veille à assurer toute forme de compensation efficace pour préserver l'agriculture ultramarine des effets négatifs des accords commerciaux signés avec la Colombie et le Pérou et avec l'Amérique centrale,

Invite la Commission européenne à prendre en compte la spécificité des régions ultrapériphériques dans sa politique commerciale et, dans ce cadre, à évaluer systématiquement les effets sur ces régions des accords commerciaux qu'il lui revient de négocier, particulièrement grâce à des études d'impact préalables à l'échange d'offres.


* 1 Communication de la Commission « Les régions ultrapériphériques : un atout pour l'Europe » COM(2008)642 final du 17 octobre 2008.

* 2 Rapport spécial n° 10/2010.

* 3 Voir considérant 6 du règlement n° 2013/2006 du Conseil du 19 décembre 2006 modifiant les règlements (CEE) n° 404/93, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 247/2006 en ce qui concerne le secteur de la banane.