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Proposition de loi tendant à assurer la juste participation des entreprises au financement de l'action publique locale et à renforcer la péréquation des ressources fiscales

23 mars 2011 : Péréquation des ressources fiscales ( rapport - première lecture )

B. LES INSUFFISANCES RELATIVES AUX MODALITÉS DE RÉPARTITION DU SURPLUS DU FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION

Le troisième alinéa de l'article 1648 A dans sa rédaction prévue par l'article 3 de la présente proposition de loi dispose que « le surplus des ressources du fonds est alloué aux régions pour 20 %, aux départements pour 30 %, aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour le solde, à chaque échelon, en fonction d'un indice synthétique représentatif de leurs ressources et de leurs charges dont les caractères sont définis par décret ».

D'après les auteurs, la nouvelle imposition créée par les articles 1er et 2 devrait produire une ressources fiscale évaluée à 18 milliards d'euros. L'abondement des FDPTP prévu par le deuxième alinéa de l'article 1648 A, s'il était opérationnel, amputerait les ressources du fonds à hauteur d'environ 450 millions d'euros. Le troisième alinéa de l'article 1648 A précité prévoit donc les modalités de répartition des 17,55 milliards d'euros restants.

Ces modalités de répartition appellent également de nombreuses réserves de la part de votre rapporteur.

1. Un texte qui ne traite que de l'année 2012

D'une part, comme pour les FDPTP, le texte proposé ne traite que de la répartition du reliquat des ressources du fonds national de péréquation pour l'année 2012.

Le texte est donc lacunaire en ne prévoyant pas les modalités de cette répartition pour les années suivantes, à compter de 2013.

2. Un montant de ressources supplémentaires qui paraît excessif

D'autre part, le dispositif proposé conduirait à une majoration des recettes des collectivités territoriales qui paraît excessive.

En effet, si l'on se réfère aux évaluations de ses auteurs, les 17,55 milliards d'euros restant à répartir après abondement des FDPTP viendraient accroître les recettes des collectivités territoriales à hauteur de :

- 3,51 milliards d'euros pour les régions ;

- 5,265 milliards d'euros pour les départements ;

- 8,775 milliards d'euros pour les communes et les EPCI.

Si l'on compare ces montants aux recettes actuelles de chaque catégorie de collectivités territoriales en 20098(*), ces ressources supplémentaires viendraient majorer, en 2012, de :

- 12,6 % le montant des recettes totales des régions, qui s'élèvent à 27,8 milliards d'euros ;

- 7,9 % le montant des recettes totales des départements, qui se montent à 67 milliards d'euros ;

- 7,4 % le montant des recettes totales des communes et des EPCI à fiscalité propre, dont le montant est de 118,7 milliards d'euros.

Votre rapporteur ne peut souscrire à cette proposition dont il juge qu'elle majorerait de manière inconsidérée les ressources des collectivités territoriales, sans rapport avec leurs besoins de financement.

Certes, certaines collectivités territoriales, notamment les départements, sont soumises à un effet de ciseaux qui a été décrit dans le rapport de votre commission des finances sur les propositions de loi relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements9(*). Toutefois, la solution à ces difficultés proposée par le présent texte semble inadaptée. Il serait préférable de modifier les modalités de financement des allocations à la charge de ces collectivités plutôt que de se contenter de majorer, d'une année sur l'autre, de plus de 5 milliards d'euros les recettes des départements sans rien changer au dispositif actuel.

Par ailleurs, l'augmentation de ressources proposée pour les autres catégories de collectivités territoriales semble excessive. Votre rapporteur doute, par exemple, qu'il soit pertinent d'augmenter de 12 % les recettes des régions entre 2011 et 2012, sans évaluation préalable de leurs besoins de financement et dans le contexte actuel des finances publiques, qui impose de maîtriser la dépense publique.

En outre, la clef de répartition entre les catégories de collectivités territoriales est dépourvue de justification objective. Elle bénéficierait particulièrement aux régions, qui verraient leurs ressources augmenter de 12,6 %, alors que celles des autres catégories de collectivités ne croitraient que de moins de 8 %.

3. Des modalités de répartition insuffisamment précisées

Enfin, votre rapporteur relève que la présente proposition de loi se contente de se référer à une disposition réglementaire pour déterminer les modalités de répartition, au sein de chaque catégorie de collectivités territoriales, des ressources du fonds national de péréquation.

Votre commission des finances a créé un groupe de travail qui s'attache notamment à définir les critères de ressources et de charges les plus pertinents pour mettre en place des outils de péréquation efficaces. Votre rapporteur estime qu'il convient de poursuivre et de mener à bien cette réflexion en évitant de renvoyer au pouvoir réglementaire la définition des critères d'une juste péréquation.

Il rappelle d'ailleurs que contrairement à ce qu'avance l'exposé des motifs de la présente proposition de loi lorsqu'il indique « qu'aucune réponse n'est apportée sur la question essentielle de la péréquation des ressources » des collectivités territoriales, plusieurs dispositifs législatifs ont déjà été votés.

Ainsi, l'article 123 de la loi de finances précitée pour 2011 a créé un fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les montants répartis par ce fonds devraient s'élever, en 2011, à 335,6 millions d'euros, ce qui constitue un outil de péréquation substantiel.

En outre, l'article 124 de la même loi prévoit la création, en 2012, d'un fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des régions et de la collectivité territoriale de Corse ainsi que d'un fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des départements et son article 125 met en place, également à compter de 2012, un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales.

Il n'est donc pas exact d'affirmer qu'aucune réponse n'est apportée en matière de péréquation des ressources des collectivités territoriales et votre commission des finances veillera, à travers son groupe de travail et lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, à ce que les outils de péréquation prévus par la loi soient justes et efficaces.

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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances n'est donc pas favorable à l'adoption de la présente proposition de loi. Cependant, elle a décidé de ne pas la rejeter, ni de la modifier afin que la discussion en séance publique porte sur le texte originel rédigé par ses auteurs, conformément aux dispositions de l'article 42 de la Constitution et de l'article 42-6 du règlement du Sénat.


* 8 Les derniers chiffres disponibles concernent l'année 2009 et figurent au rapport de l'observatoire des finances locales présenté en juillet 2010.

* 9 Rapport n° 138 (2010-2011), de Charles Guené, fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 novembre 2010.