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Proposition de loi relative à la protection de l'identité

13 avril 2011 : Identité ( rapport - première lecture )

B. LES RÉPONSES APPORTÉES JUSQU'À AUJOURD'HUI AUX DÉFAILLANCES DE LA CHAÎNE DE L'IDENTITÉ

Notre excellent collègue Jean-René Lecerf observait déjà, dans le rapport qu'il avait rédigé pour la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire14(*), que « la fraude documentaire profite de la faiblesse de certains maillons de la chaîne de l'identité. Il est ainsi possible d'obtenir de vrais titres d'identités au moyen de fausses pièces justificatives. Les conditions de délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports n'offrent pas toutes les garanties de sécurité. Enfin, les moyens de détection des faux documents doivent être renforcés ».

Il préconisait pour remédier à ces lacunes des solutions simples. Force est de constater qu'elles n'ont pas toutes été mises en oeuvre, ou très récemment.

1. Des contrôles déficients au moment de la délivrance des titres d'identité

Les conditions actuelles de sécurisation des cartes nationales d'identité (CNI)
et des passeports biométriques

Ces conditions sont respectivement fixées pour les CNI par le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 et pour les passeports biométriques par le décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005.

Les sécurités applicables à la demande du titre, à l'instruction du dossier et à la délivrance du titre d'identité :

- le principe de la double comparution : il permet de s'assurer que c'est la même personne qui sollicite et retire le titre, en vérifiant au surplus pour le passeport la correspondance entre les empreintes inscrites dans la puce du passeport avec celles de la personne qui le retire ;

- le formulaire de demande « CERFA » est signé par le demandeur qui engage ainsi sa responsabilité sur les informations déclarées ainsi que sur le principe même de sa demande ;

- le recueil de certaines données biométriques du demandeur : la photo et une empreinte digitale pour la CNI (toutefois, cette empreinte ne fait l'objet que d'une conservation « papier » et n'est pas enregistrée sous forme numérique dans la base de gestion informatique) ; une image numérisée du visage et huit empreintes digitales pour le passeport biométrique (toutes font l'objet d'un enregistrement dans le fichier central de gestion) ;

- l'exigence de pièces justificatives personnelles : un justificatif d'état civil (soit un titre d'identité en cours de validité, soit un acte d'état civil de moins de 3 mois) et un justificatif de domicile ;

- les vérifications opérées par examen croisés des fichiers entre l'application gestionnaire du titre d'identité et le fichier des personnes recherchées. L'application TES pour les passeports biométriques est aussi interconnectée au système d'information Schengen (SIS) et à Interpol.

- la restitution de l'ancien titre d'identité détenu (sauf cas de perte ou de vol déclaré) au moment de la remise du nouveau titre.

Par ailleurs, les titres d'identité font l'objet de sécurités technologiques renforcées rendant leur contrefaçon ou falsification peu aisées. La fabrication des titres est elle-même réalisée dans des lieux protégés, dans les locaux de l'imprimerie nationale à Douai pour les passeports biométriques et dans ceux du ministère de l'intérieur à Lognes et à Limoges pour les CNI.

Enfin, les bases informatiques de gestion des titres d'identité sont conçues de manière à garantir un niveau de protection très élevé des données qui y sont conservées. Les conditions d'accès aux informations conservées dans ces bases sont strictement encadrées : en droit, seul les agents habilités peuvent y avoir accès. La traçabilité des consultations de la base TES est par ailleurs assurée par la nécessité pour les intéressés de s'identifier au moyen d'une carte sécurisée qui leur est personnelle.

· Les défaillances dans la délivrance des actes d'état civil

Pour obtenir une carte nationale d'identité, un extrait d'acte de naissance comportant sa filiation suffit et, à défaut, une copie intégrale de l'acte de mariage. C'est aussi le cas pour un passeport, à défaut de CNI en cours de validité ou d'un précédent passeport à la condition qu'il ne soit pas périmé depuis plus de deux ans.

En principe, un extrait d'acte de naissance avec filiation ou une copie intégrale ne devraient pas pouvoir être délivrés à un tiers, à moins qu'il y soit autorisé par le procureur de la République. Cependant, ces actes pouvant être transmis par correspondance, il suffit pour qu'un tiers se les fasse remettre, qu'il soit en mesure d'indiquer les noms et prénoms usuels des parents de la personne que l'acte concerne.

Une fois l'extrait obtenu, il peut être falsifié ou contrefait, avant d'être produit à l'appui d'une demande de délivrance d'un titre d'identité authentique.

Le souci légitime de simplification administrative diminue ainsi la sécurité que l'on pourrait attendre dans la délivrance d'un document important pour les intéressés.

Une première réponse à cette difficulté a toutefois été apportée, d'abord par le décret n° 2004-1159 du 29 octobre 200415(*), puis, plus récemment, par le décret n° 2011-167 du 10 février 201116(*), qui autorisent les administrations à faire procéder à la vérification des données de l'état civil fournies par l'usager, auprès des officiers de l'état civil dépositaires de ces actes, dans le cadre des dossiers qu'elles instruisent. Les moyens de la lutte contre la fraude s'en trouvent renforcés, sans que pèsent sur les usagers une contrainte supplémentaire, puisque cette transmission entre administration les dispense de produire eux-mêmes les pièces nécessaires.

· Les difficultés de vérification propres aux actes d'état civil étranger

La fraude peut aussi s'appuyer sur des actes d'état civil dressés à l'étranger, qui concernent des français d'origine ou des personnes devenues françaises par la suite. Ces actes doivent en principe être transcrits à l'état civil français, mais les moyens de contrôle et de vérification des postes consulaires et de l'administration ne sont pas toujours adaptés.

Il revient, en dernier ressort au tribunal de grande instance de Nantes de statuer sur la validité de l'acte s'il a été saisi en ce sens par le procureur de la République, lui-même saisi par l'administration instruisant la demande.

2. Des contrôles inadaptés des titres d'identité en circulation

Les procédés techniques de fabrication des titres d'identité garantissent aujourd'hui leur résistance à la falsification ou à la contrefaçon.

Toutefois, pour être efficaces, ces sécurités doivent être utilisées. Dans la vie courante, le contrôle du titre se limite généralement à d'une part à un contrôle visuel entre la photographie imprimée et le visage de son titulaire et d'autre part à la vérification de la validité du titre. Les autres contrôles, sur l'absence de falsification, la lecture de la piste optique ou, pour le passeport biométrique, la lecture des empreintes digitales du titulaire du titre, n'ont lieu que dans des circonstances exceptionnelles (contrôle d'identité par les forces de police, passage en douane, demande de renouvellement de titre).

Le nombre élevé de titres déclarés perdus ou volés chaque année - dont on peut observer qu'il a considérablement crû lorsque la carte d'identité est devenue gratuite17(*) - montre qu'une part importante de la fraude exploite ces défaillances du contrôle.

La mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire avait à cet égard observé que « les pertes de titres d'identité sont mal recensées. Les particuliers effectuent parfois des démarches tardives (déclarations) pour signaler la perte de leur titre auprès des mairies ou des préfectures. En théorie, la transmission de ces déclarations ainsi que de messages de vigilance signalant des pertes répétées aux services de police devrait être immédiate. Les pertes ne font pas l'objet d'un suivi précis (les fichiers de gestion semblent ne pas le permettre) »18(*).

Les auditions conduites par votre rapporteur et les informations transmises par les services du ministère de l'intérieur confirment ce constat et l'absence d'améliorations, sur ce point, depuis 2005. Or, comme MM. Guillaume Desgens-Pasanau et Éric Freyssinet, auteurs de l'ouvrage « L'identité à l'ère du numérique »19(*), l'ont observé, un fichier central, instantanément mis à jour, susceptible d'informer toute personne sur la validité ou non du titre d'identité qui lui est présenté à l'appui d'une demande particulière, et notamment, par exemple, d'un paiement par chèque ou de l'ouverture d'un compte bancaire, constituerait un moyen de lutte très efficace contre la fraude documentaire, à l'instar de ce que le fichier national des chèques irréguliers (FNCI) a permis pour la lutte contre les chèques volés.

*

La fraude à l'identité est une délinquance dont l'ampleur reste, à ce jour, limitée. Toutefois, le phénomène est loin d'être négligeable et peut, dans certains cas rares, présenter des conséquences traumatisantes pour les personnes qui en sont victimes. Améliorer les moyens de lutte contre la fraude documentaire à l'identité est donc tout à fait justifié et certaines solutions simples, qui n'ont pas encore été mises en oeuvre ou ne sont pas encore totalement entrées en application, devraient pouvoir rendre la fraude plus difficile.

La question se pose cependant de passer à un degré supérieur de sécurisation de l'identité, par l'utilisation des technologies biométriques et la constitution d'un fichier central des titres d'identités biométriques. Tel est le débat qu'ouvre la proposition de loi soumise à votre examen.


* 14 Rapport de la mission d'information sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire, op. cit., p. 28.

* 15 Décret n° 2004-1159 du 29 octobre 2004 portant application de la loi n° 2002-304 du 4 mars 2002 modifiée relative au nom de famille et modifiant diverses dispositions relatives à l'état-civil.

* 16 Décret n° 2011-167 du 10 février 2011 instituant une procédure de vérification sécurisée des données à caractère personnel contenues dans les actes de l'état civil.

* 17 En 1997, on dénombrait 37 000 cartes d'identité déclarées perdues ou volées. On en compte aujourd'hui dix fois plus (351 000 en 2009), la gratuité étant intervenue le 1er septembre 1998. Il est vrai toutefois que le nombre de passeports déclarés volés ou perdus était de 80 000 en 2009, alors que ce titre de voyage est payant et qu'on compte en moyenne 1 passeport pour 3 cartes d'identité.

* 18

* 19 G. Desgens-Pasanau et E. Freyssinet, L'identité à l'ère numérique, Dalloz, Collection PrésaJe, 2009.