Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique

27 avril 2011 : Guyane et Martinique ( rapport - première lecture )

TITRE II - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE ÉLECTORAL

Article 4 A (nouveau) (art. L. 46-1 du code électoral) - Actualisation des règles de cumul des mandats électifs locaux

Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 4 A du projet de loi complète l'article L. 46-1 du code électoral, qui fixe les règles de cumul entre mandats électifs locaux. Dans son premier alinéa, l'article L. 46-1 indique en effet que nul ne peut cumuler plus de deux mandats parmi ceux de conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris et conseiller municipal.

Par analogie avec l'article 2 du projet de loi organique, qui complétait dès le texte initial du Gouvernement l'article L.O. 141 du code électoral en matière de cumul de mandats locaux avec le mandat parlementaire, et dès lors que le mandat à l'Assemblée de Corse y figure, il convient de mentionner expressément à l'article L. 46-1 les mandats de conseiller à l'Assemblée de Guyane et de conseiller à l'Assemblée de Martinique.

Votre commission a inséré un article 4 A ainsi rédigé.

Article 4 B (nouveau) (art. L. 280 à L. 282 du code électoral) - Participation des conseillers à l'Assemblée de Guyane et des conseillers à l'Assemblée de Martinique au collège électoral sénatorial

Issu d'un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 4 B du projet de loi intègre, dans le collège électoral des sénateurs, les conseillers à l'Assemblée de Guyane et les conseillers à l'Assemblée de Martinique, comme le code électoral le prévoit pour les conseillers à l'Assemblée de Corse.

Le code électoral distingue deux catégories de sénateurs : d'une part, les sénateurs représentant les départements, parmi lesquels figurent à ce jour la Guyane et la Martinique (livre II du code), et les sénateurs représentant les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie (livres V et VI du code). Dès lors que la Guyane et la Martinique ne quittent pas l'article 73 de la Constitution, il n'y a pas lieu de sortir les sénateurs qui y sont élus de la catégorie des sénateurs dits des départements. A ce jour, la Guyane et la Martinique élisent chacune deux sénateurs.

L'article L. 280 énumère les élus qui font partie du collège électoral des sénateurs, y compris les conseillers à l'Assemblée de Corse. Il convient d'y mentionner les conseillers à l'Assemblée de Guyane et les conseillers à l'Assemblée de Martinique. De même, par coordination, les articles L. 281 et L. 282 doivent être modifiés. L'article L. 281 prévoit la possibilité d'établir une procuration en cas d'empêchement majeur pour participer à l'élection des sénateurs, tandis que l'article L. 282 traite la question du cumul de mandats conférant à leur titulaire la qualité d'électeur sénatorial.

Votre commission a inséré un article 4 B ainsi rédigé.

Article 4 (livre IV du code électoral) - Insertion dans le code électoral des dispositions relatives à l'élection de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique

L'article 4 du projet de loi complète l'intitulé du livre IV du code électoral, qui concerne l'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse, pour y inclure l'élection des membres des Assemblées de Guyane et de Martinique.

Si votre rapporteur comprend la commodité qui conduit à ajouter les dispositions relatives à l'élection des membres de l'Assemblée de Guyane et des membres de l'Assemblée de Martinique au livre IV du code électoral, relatif à l'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse, il s'interroge cependant sur sa pertinence. En effet, les conseillers à l'Assemblée de Guyane et les conseillers à l'Assemblée de Martinique, pour reprendre la dénomination retenue par votre commission, se substituent à la fois aux conseillers régionaux et aux conseillers généraux, tandis qu'en Corse les conseillers à l'Assemblée de Corse ne se substituent qu'aux conseillers régionaux, puisque demeurent les deux conseils généraux de Haute-Corse et de Corse-du-Sud. Quand bien même le mode de scrutin des élus des deux nouvelles collectivités s'inspire du mode de scrutin régional, la Guyane et la Martinique ne seront pas une forme dérivée de la région, mais une collectivité unique exerçant les compétences du département et de la région. En outre, le projet de loi fait le choix, dans le domaine institutionnel, de créer dans le code général des collectivités territoriales une septième partie pour les collectivités uniques relevant de l'article 73 de la Constitution. Dans ces conditions, votre commission a adopté un amendement proposé par son rapporteur en vue de supprimer l'article 4 du projet de loi. En effet, à l'article 6 du projet de loi, un autre amendement a été adopté pour créer, au sein du code électoral, un nouveau livre VI bis spécifique à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane et des conseillers à l'Assemblée de Martinique.

Au surplus, la refonte complète du code électoral par ordonnance, à droit constant, prévue par l'article 28 de la loi portant simplification de dispositions du code électoral, permettra de s'assurer de la cohérence du plan du code et de la numérotation de ses articles.

Votre commission a supprimé l'article 4.

Article 5 (tableau n° 7 annexé au code électoral) - Suppression de la Guyane et de la Martinique dans le tableau des effectifs des conseils régionaux

L'article 5 du projet de loi supprime les lignes relatives à la Guyane et à la Martinique du tableau n° 7 annexé au code électoral, qui fixe l'effectif de chaque conseil régional en application de l'article L. 337 du code. C'est la conséquence de la création des nouvelles collectivités, pour lesquelles le projet de loi prévoit des dispositions électorales spécifiques.

Votre commission a adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement rédactionnel tendant à supprimer une mention superflue.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 383-1 à L. 384 [nouveaux], livre VI bis [nouveau] et art. L. 558-1 à L. 558-32 [nouveaux] du code électoral) - Modalités d'élection des membres de l'Assemblée de Guyane et des membres de l'Assemblée de Martinique

L'article 6 du projet de loi fixe le mode d'élection des assemblées des nouvelles collectivités, d'une part l'élection des membres de l'Assemblée de Guyane et d'autre part l'élection des membres de l'Assemblée de Martinique. Il convient de retenir la dénomination de conseiller à l'Assemblée, souhaitée par votre commission, et non de membre de l'Assemblée. L'article 6 du projet de loi fixe également la durée du mandat à six ans, comme pour les conseillers régionaux et généraux actuellement.

En premier lieu, en cohérence avec la suppression de l'article 4 du projet de loi, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur en vue de créer, au sein du code électoral, un nouveau livre VI bis, spécifique à cette nouvelle catégorie d'élections.

En second lieu, dans un souci de lisibilité des dispositions propres à cette catégorie d'élections, votre commission a fait le choix de rédiger toutes les dispositions applicables intégralement, en procédant le moins possible par renvoi à d'autres dispositions du code, en particulier aux dispositions relatives à l'élection des conseillers régionaux, comme le fait le projet de loi. En effet, il ne s'agit pas d'élire des élus assimilables à des conseillers régionaux comme peuvent l'être les conseillers à l'Assemblée de Corse44(*), mais les élus de deux nouvelles collectivités qui seront à la fois département et région. Sur le fond néanmoins, le mode de scrutin de type régional est conservé.

Enfin, pour la Guyane comme pour la Martinique, votre rapporteur a proposé de mentionner que les conseillers à l'Assemblée étaient élus en même temps que les conseillers régionaux. Indépendamment de la question de la date de la première élection de ces Assemblées, cette disposition assure que la Guyane et la Martinique se situeront bien dans le calendrier électoral de droit commun pour les élections locales, comme il se doit pour des collectivités qui relèvent de l'article 73 de la Constitution. La question de la première élection est abordée à l'article 12 du projet de loi.

. Élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane

Le projet de loi prévoit cinquante et un conseillers à l'Assemblée de Guyane. Ce chiffre est à rapprocher des trente et un conseillers régionaux et dix-neuf conseillers généraux actuels, soit un total de cinquante élus. Ainsi, la Guyane va avoir plus d'élus à l'inverse de la Martinique. En outre, le projet de loi prévoit une clause de réévaluation du nombre de conseillers en fonction de l'évolution démographique rapide de la Guyane. Compte tenu de stagnation démographique que connaît la Martinique, une telle clause n'existe pas.

La question principale a laquelle a été confrontée votre commission est celle de la représentation équitable des territoires et des populations au sein de l'Assemblée de Guyane, ainsi que l'illustre le rapport de la mission d'information. Force est de constater que le mode de scrutin régional, retenu par le projet de loi, ne garantit aucunement cette représentation, en raison des écarts très importants de population, de nombre d'électeurs et de participation électorale entre les différentes parties du territoire guyanais.

Aussi votre rapporteur, avec l'aide de notre collègue Bernard Frimat, co-rapporteur de la mission d'information, a conçu un mode de scrutin permettant de garantir cette représentation, sur la base du contenu du projet de loi - une circonscription électorale unique composée de sections, elles-mêmes composées de territoires contigus - et de l'hypothèse de huit sections figurant dans l'étude d'impact. La circonscription électorale unique permet de déclencher l'attribution d'une prime majoritaire de 20 % des sièges arrondis à l'entier supérieur, soit onze sièges pour un total de cinquante et un sièges.

Si le projet de loi renvoie à un décret la composition des sections et la répartition des sièges entre les sections, votre commission a considéré que ces opérations relevaient du domaine de la loi. L'article 34 de la Constitution dispose en effet que la loi fixe les règles concernant le « régime électoral (...) des assemblées locales ».

Pour que le nombre d'élus corresponde au nombre de candidats dans chaque section, ce qui n'est pas assuré avec le projet de loi tel qu'il est rédigé, les sièges doivent être répartis dans chaque section en fonction du résultat de chaque liste dans la section. De même, la prime de onze sièges doit également être affectée dans les sections, soit un à deux sièges par section pour un total de huit sections, attribués en fonction du poids démographique de la section.

Compte tenu de l'impératif de représentation équilibrée, l'affectation des sièges de la prime dans chaque section garantirait aussi que chacune des sections serait représentée au sein de la majorité de l'Assemblée de Guyane, puisque la liste arrivée en tête sur l'ensemble de la Guyane et bénéficiaire de la prime aurait au moins un élu dans chaque section.

Concernant le découpage des sections, au nombre de huit, la plupart des élus rencontrés lors de la mission d'information ont considéré, pour des raisons de cohérence territoriale, qu'il devait respecter les limites des quatre intercommunalités qui couvrent désormais45(*) l'intégralité du territoire guyanais : communauté de communes du centre littoral, autour de l'agglomération de Cayenne, communauté de communes du pays des savanes, autour de Kourou, communauté de communes de l'ouest guyanais, sur le Maroni, et communauté de communes de l'est guyanais, sur l'Oyapock. Une intercommunalité pourrait être partagée en plusieurs sections, à condition de ne pas scinder une commune entre plusieurs sections, mais des communes membres d'intercommunalités différentes ne pourraient pas faire partie de la même section. Sur la base du chiffre de huit, votre rapporteur a élaboré un découpage des sections.

Pour permettre une expression pluraliste dans les sections les moins peuplées, compte tenu de l'attribution d'au moins un siège de prime, deux autres sièges doivent être à répartir entre les listes, soit un minimum de trois sièges pour les plus petites sections. Les sièges attribués aux autres sections seraient répartis en fonction du poids démographique de la section. De telles modalités de répartition seraient conformes à la jurisprudence la plus récente du Conseil constitutionnel, telle qu'elle s'est exprimée à propos du tableau de répartition des futurs conseillers territoriaux dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010 sur la loi de réforme des collectivités territoriales, et selon laquelle, pour respecter l'égalité du suffrage, une élection doit se faire sur des bases essentiellement démographiques : fixation d'un nombre minimal de sièges pour assurer la représentation de toutes les composantes du territoire et écart de moins de 20 % par rapport à la moyenne globale, compte non tenu des sections au minimum, du nombre de sièges par section46(*).

Enfin, pour faire face aux cas de vacance de sièges, en particulier dans les petites sections, il convient de prévoir qu'il y ait dans chaque section deux candidats de plus que le nombre de sièges à pourvoir sur chaque liste.

Sur ces principes, la proposition de votre rapporteur de découpage des sections et de répartition des sièges entre sections est présentée dans le tableau ci-après, accompagnée des bases démographiques, des populations électorales et des modalités de calcul.

 

Nombre d'habitants
(population municipale 2008 officielle au
1er janvier 2011)

Nombre d'électeurs en 2010

Proportion d'électeurs sur le nombre d'habitants

Nombre de sièges par application stricte du quotient

Sections proposées au minimum de 3 sièges

Nombre de sièges par application du quotient hors sections à 3 sièges

Proposition de sièges pour les autres sections

Nombre d'habitants par siège

Écart du nombre d'habitants par siège par rapport à la moyenne

Écart par rapport à la moyenne hors sections à 3 sièges

Répartition des 11 sièges de prime

Répartition des sièges hors prime

Section 1 : section de Cayenne

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Cayenne

57 643

20 673

35,9%

 

           

 

 

Total

57 643

20 673

35,9%

13,41

 

12,27

12

4 804

11,7%

2,3%

2

10

Section 2 : section du Centre littoral

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Rémire-Montjoly

18 817

8 960

47,6%

 

           

 

 

Matoury

25 629

8 316

32,4%

 

           

 

 

Macouria

8 583

3 936

45,9%

 

           

 

 

Montsinery-Tonnegrande

2 044

934

45,7%

 

           

 

 

Roura

2 709

1 553

57,3%

 

           

 

 

Total

57 782

23 699

41,0%

13,44

 

12,30

12

4 815

12,0%

2,5%

2

10

Section 3 : section de l'Oyapock

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Régina

834

563

67,5%

 

           

 

 

Ouanary

84

53

63,1%

 

           

 

 

Saint-Georges-de-l'Oyapock

3 858

1 071

27,8%

 

           

 

 

Camopi

1 535

728

47,4%

 

           

 

 

Total

6 311

2 415

38,3%

1,47

3

 

 

2 104

-51,1%

 

1

2

Section 4 : section de Kourou

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kourou

25 934

7 786

30,0%

 

           

 

 

Total

25 934

7 786

30,0%

6,03

 

5,52

6

4 322

0,5%

-8,0%

1

5

Section 5 : section des Savanes

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sinnamary

3 151

1 802

57,2%

 

           

 

 

Saint-Elie

476

38

8,0%

 

           

 

 

Iracoubo

2 055

916

44,6%

 

           

 

 

Total

5 682

2 756

48,5%

1,32

3

 

 

1 894

-55,9%

 

1

2

Section 6 : section de Saint-Laurent-du-Maroni

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Saint-Laurent-du-Maroni

35 631

6 416

18,0%

 

           

 

 

Total

35 631

6 416

18,0%

8,29

 

7,59

8

4 454

3,6%

-5,2%

2

6

Section 7 : section du Bas-Maroni

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mana

8 697

1 400

16,1%

 

           

 

 

Awala-Yalimapo

1 305

487

37,3%

 

           

 

 

Total

10 002

1 887

18,9%

2,33

3

 

 

3 334

-22,5%

 

1

2

Section 8 : section du Haut-Maroni

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Apatou

6 458

1 018

15,8%

 

           

 

 

Grand-Santi

3 973

504

12,7%

 

           

 

 

Papaïchton

3 136

998

31,8%

 

           

 

 

Maripasoula

6 556

1 385

21,1%

 

           

 

 

Saül

158

120

75,9%

 

           

 

 

Total

20 281

4 025

19,8%

4,72

 

4,32

4

5 070

17,9%

7,9%

1

3

Total général

219 266

69 657

31,8%

51,00

9

 

42

4 299

 

 

11

40

La prise en compte des intercommunalités :

   

Toutes sections

Nbre sièges :

51

         

communauté de communes du centre littoral : sections 1 et 2

     

Population :

219 266

         

communauté de communes de l'est guyanais : section 3

     

Quotient :

4 299

         

communauté de communes du pays des savanes : sections 4 et 5

                   

communauté de communes de l'ouest guyanais : sections 6, 7 et 8

 

Hors sections à 3 sièges

Nbre sièges :

42

         
     

Population :

197 271

         
     

Quotient :

4 697

         

Par ailleurs, votre rapporteur propose de conserver la disposition qui prévoit l'augmentation du nombre de sièges de l'Assemblée de Guyane, pour tenir compte de la forte croissance démographique de la Guyane. L'Assemblée de Guyane compterait ainsi cinquante et un sièges, puis cinquante-cinq sièges à partir de 250 000 habitants et enfin soixante et un sièges à partir de 300 000 habitants. Actuellement à 220 000 habitants, la population guyanaise devrait atteindre de l'ordre de 580 000 habitants à l'horizon 2040. Pour faire évoluer le nombre des sièges dans chaque section, une modification législative devrait bien sûr intervenir, soit par un projet de loi soit par une proposition de loi, dès lors que les seuils démographiques fixés seraient franchis.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de réécriture globale des dispositions relatives à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Guyane, prenant en compte ces indications.

. Élection des conseillers à l'Assemblée de Martinique

Le projet de loi prévoit cinquante et un conseillers à l'Assemblée de Martinique, à comparer aux quarante cinq conseillers généraux et quarante et un conseillers régionaux actuels, soit un total de quatre-vingt-six élus. Ainsi, la Martinique perdrait des élus, à l'inverse de la Guyane.

Contrairement à la Guyane, le mode de scrutin retenu par le projet de loi pour la Martinique ne semble pas poser de problème de représentation. En effet, s'il reprend également le mode de scrutin des conseillers régionaux, avec plusieurs sections au sein d'une circonscription électorale unique qui permet l'attribution d'une prime majoritaire, il n'y a pas à craindre de déséquilibres démographiques entre les sections telles que les envisage l'étude d'impact. L'Assemblée de Martinique compterait cinquante et un membres.

Les sections seraient au nombre de quatre et correspondraient aux quatre circonscriptions législatives de Martinique, telles qu'elles résultent du découpage effectué par l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés. Ce découpage étant très récent, les circonscriptions sont équilibrées démographiquement, permettant ainsi aux quatre sections pour l'élection des conseillers à l'Assemblée de Martinique de bénéficier d'un nombre similaire de candidats. Le risque de sections sous-représentées n'existerait donc pas. Le mode de scrutin de type régional pourrait s'appliquer sans distorsions.

Pour autant, par parallélisme avec la solution retenue pour la Guyane, votre commission a intégré dans le projet de loi le découpage des sections et la répartition des candidats par section, selon le poids démographique de chaque circonscription législative.

Circonscription

Commune

Nombre d'habitants
(population municipale 2008 officielle au
1er janvier 2011)

Nombre de candidats par application du quotient

Nombre de candidats proposé

1ère circonscription

Le François

19 189

 

 

Gros-Morne

10 734

 

 

Le Lamentin

39 410

 

 

Le Robert

23 903

 

 

La Trinité

13 802

 

 

Total

107 038

13,73

16

2ème circonscription

Sainte-Marie

19 056

 

 

Le Marigot

3 668

 

 

Le Lorrain

7 650

 

 

L'Ajoupa-Bouillon

1 691

 

 

Basse-Pointe

3 804

 

 

Macouba

1 284

 

 

Grand-Rivière

751

 

 

Le Prêcheur

1 682

 

 

Saint-Pierre

4 496

 

 

Le Morne-Rouge

5 150

 

 

Fonds-Saint-Denis

873

 

 

Le Morne Vert

1 853

 

 

Le Carbet

3 760

 

 

Bellefontaine

1 454

 

 

Case-Pilote

4 515

 

 

Saint-Joseph

16 966

 

 

Schoelcher

21 737

 

 

Total

100 390

12,87

15

3ème circonscription

Fort-de-France

89 000

 

 

Total

89 000

11,41

14

4ème circonscription

Les Anses-d'Arlet

3 826

 

 

Les Trois-Ilets

7 368

 

 

Le Diamant

5 850

 

 

Ducos

16 433

 

 

Rivière-Salée

12 968

 

 

Sainte-Luce

9 424

 

 

Saint-Esprit

9 045

 

 

Rivière-Pilote

13 617

 

 

Le Vauclin

8 947

 

 

Le Marin

8 954

 

 

Sainte-Anne

4 833

 

 

Total

101 265

12,99

15

Total général

397 693

51

60

         
 

Nbre de sièges

51

   
 

Quotient

7 798

   
         
 

Total proposé de 60 candidats pour 51 sièges (9 de plus)

Par ailleurs, au cours de la mission d'information, votre rapporteur a pu constater que le montant de la prime majoritaire était fortement contesté : 20 % des sièges arrondis à l'entier supérieur, soit onze sièges. En effet, pour la liste arrivée en tête, s'ajouteront à ces onze sièges de prime les neuf sièges du conseil exécutif, dont il est vraisemblable qu'il serait entièrement issu, le plus souvent, des rangs de cette liste, compte tenu de son élection par l'Assemblée de Martinique au scrutin majoritaire de liste. C'est un souci de pluralisme qui a animé en Martinique de nombreux interlocuteurs rencontrés.

Aussi, par analogie avec le schéma institutionnel corse qui inspire largement le projet de loi pour la Martinique, votre rapporteur a-t-il proposé de fixer le montant de la prime à neuf sièges, considérant que ce montant serait suffisant pour permettre la constitution de majorités stables.

Enfin, pour tenir compte du fait que l'Assemblée de Martinique devra élire en son sein neuf membres au conseil exécutif, qui renonceront de ce fait à leur mandat de conseiller à l'Assemblée de Martinique, votre commission a souhaité augmenter de neuf le nombre de candidats sur chaque liste, afin de s'assurer que les sièges vacants pourront toujours être pourvus par un suivant de liste, y compris en cas de renversement du conseil exécutif.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de réécriture globale des dispositions relatives à l'élection des conseillers à l'Assemblée de Martinique, prenant en compte ces indications.

Enfin, par deux amendements proposés par son rapporteur, votre commission a prévu des dispositions communes aux élections des conseillers à l'Assemblée de Guyane et des conseillers à l'Assemblée de Martinique, ainsi qu'une disposition générale d'application du livre VI bis, par un décret en Conseil d'État. Ces dispositions communes permettent une meilleure lisibilité. Elles s'inspirent sur le fond pour l'essentiel, comme le fait le projet de loi, des dispositions applicables à l'élection des conseillers régionaux et, concernant en particulier la campagne électorale audiovisuelle, l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.


* 44 Les dispositions qui régissent l'élection des conseillers à l'Assemblée de Corse figurent pour cette raison dans le livre du code relatif à l'élection des conseillers régionaux.

* 45 La communauté de communes du pays des savanes, dernière en date, a été créée début 2011.

* 46 Voir le commentaire de la décision de 2010, paru aux Cahiers du Conseil constitutionnel, notamment pp. 18 à 20. Ce commentaire est consultable à l'adresse suivante :

http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/2010618DCccc_618dc.pdf