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Proposition de loi visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux

25 mai 2011 : Gaz de schiste ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er Interdiction de l'exploration et de l'exploitation d'hydrocarbures par fracturation hydraulique

Commentaire : cet article interdit l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche.

I. Le texte transmis par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article prévoit, en application du principe de précaution, l'interdiction de l'exploration et de l'exploitation des hydrocarbures non conventionnels par des forages verticaux comme par des forages horizontaux suivis de fracturation hydraulique de la roche.

Cette interdiction s'applique sur le territoire national.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition des rapporteurs, la commission du développement durable a prévu que cet article constitue une application du principe de prévention prévu à l'article L. 110-1 du code de l'environnement et pas seulement du principe de précaution prévu à l'article 5 de la Charte de l'environnement.

Elle a d'autre part appliqué l'article à tous types de forages, car l'amélioration des techniques permet par exemple de réaliser des forages obliques.

La commission a enfin supprimé la mention « non conventionnels » pour retenir le seul critère de l'emploi de la technique de fracturation hydraulique, au motif que :

- la notion d'hydrocarbures « non conventionnels » n'est pas définie juridiquement ;

- la fracturation hydraulique peut être employée dans certains cas pour des hydrocarbures dits « conventionnels », cas qui n'étaient pas prévus par la proposition de loi dans son texte initial.

En séance publique, les députés ont :

- remplacé la mention du principe de précaution et du principe de prévention par une référence à la Charte de l'environnement dans son ensemble ;

- précisé la référence à l'article L. 110-1 du code de l'environnement, qui prévoit un principe « d'action préventive et de correction ».

II. Le texte des propositions de loi sénatoriales

L'article 1er de la proposition de loi de M. Michel Houel et plusieurs de ses collègues est identique à l'article correspondant, précédemment décrit, de la proposition de loi de M. Christian Jacob et plusieurs de ses collègues.

L'article 1er de la proposition de loi de Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés prévoit l'interdiction de l'exploration et de l'exploitation de gaz et d'huile de schiste sur le territoire national. Il ne vise donc que les hydrocarbures de schiste et non les hydrocarbures non conventionnels dans leur ensemble. Il prévoit d'autre part l'interdiction générale de l'exploration et l'exploitation de ces hydrocarbures, qu'il y ait ou pas utilisation de la fracturation hydraulique : les phases d'exploration préalables aux tests de fracturation (études, carottage...) ne seraient donc pas possibles.

III. La position de votre commission

Compte tenu des travaux de l'Assemblée nationale et des auditions qu'il a menées, votre rapporteur considère que l'interdiction de l'exploration et de l'exploitation des hydrocarbures non conventionnels en tant que tels risquait de manquer une part de sa cible.

En effet, l'interdiction est justifiée non par la nature du réservoir où se trouvent les hydrocarbures (réservoirs d'hydrocarbures conventionnels, roche-mère ou autres formations géologiques pour les hydrocarbures non conventionnels), mais par les incertitudes liées à l'impact sur l'environnement de la technique de fracturation hydraulique.

Or, si cette technique est, en l'état des pratiques actuelles20(*), indispensable pour l'exploitation industrielle des gaz et huiles de schiste, comme votre rapporteur l'a vérifié auprès des personnes qu'il a reçues, elle peut également être utilisée lors de l'exploitation d'autres types d'hydrocarbures, par exemple pour « stimuler » la roche afin de récupérer une part plus importante des ressources.

La différence n'est pas purement théorique : plusieurs compagnies et experts interrogés par votre rapporteur lui ont fait part des conséquences que cet article aurait sur la rentabilité de certains gisements de pétroles conventionnels, actuellement exploités en France.

S'agissant des critiques selon lesquelles la fracturation hydraulique serait mal définie, il est clair au contraire que l'opération technique, qui consiste à injecter de l'eau sous pression dans la roche afin de provoquer des fissurations dans la roche et de permettre la libération de la ressource qui s'y trouve emprisonnée, est bien connue et largement documentée.

Il paraît donc plus cohérent à votre rapporteur de se fonder sur la technique employée et non sur la nature des hydrocarbures ou leur emplacement.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement de M. Claude Biwer, tendant à autoriser la conduite de projets réalisés à des fins scientifiques pour évaluer la technique de la fracturation hydraulique ou les techniques alternatives. Afin de garantir l'information et la participation du public, ces projets, sur la proposition de votre rapporteur, devront être précédés d'une enquête publique soumise aux prescriptions du chapitre III du titre II du livre premier du code de l'environnement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau) Commission nationale d'orientation, de suivi et d'évaluation des techniques d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux

Commentaire : cet article institue une commission nationale chargée notamment d'évaluer les risques environnementaux liées aux techniques de fracturation hydraulique et aux techniques alternatives ainsi que de proposer les projets scientifiques d'expérimentations de forages employant ces techniques.

Votre commission a adopté un amendement de M. Claude Biwer, tendant à instituer une commission nationale d'orientation, de suivi et d'évaluation des techniques d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux. Cette commission sera chargée :

- d'évaluer les risques environnementaux liés aux techniques de fracturation hydraulique et aux techniques alternatives, telles que mentionnées à l'article 1er ;

- de proposer les projets scientifiques d'expérimentations de forages employant la technique de la fracturation hydraulique définis à l'article 1er et d'en assurer, sous le contrôle de l'autorité publique, le suivi ;

Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur, a précisé que cette commission réunirait des représentants des cinq « collèges » du Grenelle : l'État, les collectivités territoriales, les associations, les salariés et les employeurs.

Votre commission a adopté cet article additionnel.

Article 2 Abrogation des permis exclusifs de recherche accordés

Commentaire : cet article prévoit l'abrogation des permis de recherche déjà accordés si leur titulaire ne justifie pas ne pas prévoir d'utiliser la technique de fracturation hydraulique

I. Le texte transmis par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article prévoit l'abrogation des permis exclusifs de recherches de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux non conventionnels.

B. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur proposition des rapporteurs, la commission du développement durable a réécrit l'article afin de prévoir une procédure en deux phases :

- dans un délai de deux mois, les titulaires de permis exclusifs de recherches remettent à l'autorité administrative un rapport précisant les techniques employées dans le cadre de leurs activités de recherches ;

- si le titulaire du permis mentionne le recours, effectif ou éventuel, à des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche, son permis est abrogé. Le permis est également abrogé si le titulaire n'a pas remis de rapport dans le délai prescrit.

Cette réécriture se fonde :

- sur la difficulté d'identifier juridiquement la notion d'hydrocarbures « non conventionnels » ;

- et surtout sur le manque d'information, dans les dossiers remis à l'administration pour l'obtention des permis, sur les techniques utilisées. Les permis ne précisent en effet pas si les hydrocarbures sont conventionnels ou non conventionnels, pas plus qu'ils ne mentionnent l'utilisation par le titulaire de la technique de fracturation hydraulique. Ces mentions peuvent figurer dans les dossiers remis par les candidats à un permis de recherches, mais à titre indicatif, et ne peuvent donc justifier une abrogation du permis accordé.

En séance publique, outre des amendements rédactionnels ou de précision, les députés ont prévu que l'autorité administrative rende public le rapport remis par les titulaires du permis, ainsi que, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, la liste des permis exclusifs de recherche abrogés.

Ils ont enfin introduit une sanction d'un an d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende pour le fait de procéder à un forage suivi de fracturation hydraulique de la roche sans l'avoir déclaré à l'autorité administrative dans le rapport précité.

L'abrogation d'un acte administratif unilatéral

Il convient de distinguer l'abrogation (qui annule un acte administratif pour l'avenir) du retrait (qui annule l'acte en faisant disparaître tous ses effets, y compris passés). En l'occurrence, seul le cas de l'abrogation demande à être examiné, car il s'agit de mettre fin à l'application du permis de recherches.

L'administration peut abroger à tout moment un acte non créateur de droits, car cette décision ne porte pas atteinte aux administrés. Le Conseil d'État a précisé (arrêt Coulibaly, 2009) que l'administration ne peut retirer ou abroger une décision individuelle expresse créatrice de droits que dans le délai de quatre mois suivant l'intervention de cette décision et si elle est illégale. Il paraît donc difficile à l'administration possible d'abroger, en l'absence d'une loi, les arrêtés ayant accordé des permis d'exploration.

II. Le texte des propositions de loi sénatoriales

L'article 2 de la proposition de loi de M. Michel Houel et plusieurs de ses collègues est identique à l'article correspondant, précédemment décrit, de la proposition de loi de M. Christian Jacob et plusieurs de ses collègues.

L'article 2 de la proposition de loi de Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés prévoit, sous réserve de décision de justice ayant acquis autorité de chose jugée, l'abrogation de tout permis exclusif de recherches de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux. Son domaine est donc très étendu puisque l'interdiction porterait non seulement sur la recherche d'hydrocarbures non conventionnels ou utilisant des techniques de fracturation hydraulique, mais aussi sur la recherche d'hydrocarbures conventionnels ou utilisant les techniques de forage classiques.

III. La position de votre commission

Votre commission considère que l'abrogation des permis de recherche portant sur tout type d'hydrocarbures, conventionnels ou non conventionnels, irait trop loin et remettrait en cause toute exploration pétrolière ou gazière en France, alors que ces ressources, quoique modestes à l'heure actuelle, contribuent dans une certaine mesure à l'indépendance énergétique de la France.

Il serait d'ailleurs difficilement justifiable, sur le plan environnemental, d'annuler des permis de recherche qui n'ont par eux-mêmes qu'un impact tout à fait mineur sur l'environnement, et de maintenir dans le même temps la validité des permis d'exploitation dans le cadre desquels sont menés, sur une période prolongée, de nombreux travaux de forage et d'extraction des hydrocarbures.

Il paraît, ici encore, plus pertinent et plus sûr juridiquement de retenir comme critère l'utilisation de la fracturation hydraulique, quelle que soit la nature ou l'emplacement des hydrocarbures.

Certaines critiques formulées contre cet article prétendaient que l'industriel n'aurait qu'à parler de « stimulation de la roche » pour échapper à l'abrogation du permis. Or la fracturation hydraulique est, comme on l'a vu à l'article 1er, définie matériellement. Quel que soit le terme employé, l'industriel qui emploierait la technique prohibée par l'article 1er ferait l'objet de la sanction pénale prévue par le dernier alinéa du présent article.

Votre commission approuve en conséquence la procédure proposée par l'Assemblée nationale, qui présente l'avantage d'obliger les opérateurs à s'engager à utiliser ou ne pas utiliser la technique de la fracturation hydraulique.

Le rapport prévu par le premier alinéa oblige les industriels à prendre position et à expliquer, dans un esprit de transparence, les techniques qu'ils prévoient d'utiliser.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 Adaptations du code de l'environnement

Commentaire : cet article modifie les procédures préalables à la délivrance d'un permis de recherche ou d'exploitation.

I. Le texte transmis par l'Assemblée nationale

A. Le texte de la proposition de loi initiale

Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, cet article prévoit :

- d'appliquer les procédures de participation du public préalablement à la délivrance d'un permis exclusif de recherches d'une part, à l'octroi d'une concession de mines d'autre part ;

- d'imposer dans les mêmes cas la réalisation d'une étude d'impact ;

- d'exiger la réalisation d'une enquête publique préalablement à la délivrance d'un permis exclusif de recherches.

B. La suppression de l'article par l'Assemblée nationale

Sur proposition des rapporteurs, la commission du développement durable a supprimé cet article, au motif que l'obsolescence du code minier nécessite un travail de fond pour lequel la présente proposition de loi ne constituerait pas un cadre adapté.

II. Le texte des propositions de loi sénatoriales

L'article 3 de la proposition de loi de M. Michel Houel et plusieurs de ses collègues est identique à l'article correspondant, précédemment décrit, de la proposition de loi de M. Christian Jacob et plusieurs de ses collègues.

Les articles 3, 4 et 5 de la proposition de loi de Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés sont en substance identiques à l'article 3 des deux propositions de loi précitées. L'article 5 prévoit toutefois la suppression, par cohérence avec les dispositions qui précèdent, de la dernière phrase de l'article L. 122-3 du code minier.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la suppression de cet article.

La réforme du code minier fait en effet l'objet du projet de loi n° 3338, déposé à l'Assemblée nationale le 13 avril 2011, ratifiant l'ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier. Ce projet de loi prévoit notamment d'établir une procédure de consultation du public sur les demandes de permis de recherche, ce qui répond à l'objectif du présent article.

Ce projet de loi présente l'avantage de considérer le code minier dans son ensemble, alors qu'une modification partielle pourrait introduire des incohérences ou des risques juridiques. Il pourra être enrichi à partir des conclusions de la mission de réflexion sur le code minier que Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, a confiée le 15 avril dernier à l'avocat Arnaud Gossement, s'agissant notamment de l'information du public et de la protection de l'environnement.

Votre commission a confirmé la suppression de cet article.

Article 4 Rapport au Parlement

Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur l'évolution des techniques, la connaissance du sous-sol et le cadre législatif et réglementaire.

I. Le texte transmis par l'Assemblée nationale

Cet article, introduit par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, résulte d'une proposition des rapporteurs tendant à prévoir la remise annuelle au Parlement d'un rapport du Gouvernement portant sur les questions suivantes :

- l'évolution des techniques d'exploration et d'exploitation ;

- la connaissance du sous-sol français, européen et international en matière d'hydrocarbures liquides ou gazeux ;

- la conformité du cadre législatif et réglementaire à la Charte de l'environnement dans le domaine minier.

En séance publique, les députés ont étendu le champ de ce rapport :

- aux conditions de mise en oeuvre d'expérimentations réalisées à seules fins de recherche scientifique sous contrôle public ;

- aux adaptations législatives et réglementaires envisagées dans le domaine minier au regard des éléments communiqués dans ce rapport.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté un amendement de conséquence de M. Claude Biwer, afin de prendre en compte dans le champ du rapport la conduite d'expérimentations prévue par les amendements adoptés sur les articles précédents.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

*

* *

Lors de sa réunion du 25 mai 2011, et sur le fondement des recommandations formulées par votre rapporteur, votre commission a adopté cette proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.


* 20 Votre rapporteur a toutefois été informé de l'existence de recherches tendant à la mise en place de techniques alternatives à la fracturation hydraulique. Ces techniques ne semblent toutefois pas permettre, à l'heure actuelle, une utilisation industrielle pour l'exploitation d'hydrocarbures de roche-mère.