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Proposition de loi visant à améliorer et sécuriser l'exercice du droit de préemption

15 juin 2011 : Droit de préemption ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE DROIT DE PRÉEMPTION, UN OUTIL D'ACTION FONCIÈRE À CONFORTER

L'exercice du droit de préemption constitue un des outils majeurs des politiques d'aménagement. En effet, la possibilité pour les collectivités de se saisir d'un bien lors de sa mise en vente est un instrument très important des politiques de restructuration urbaine, du traitement de copropriétés et permet de constituer des réserves foncières en anticipation de politiques de développement urbain.

Le rapport précité du Conseil d'État relevait trois tendances dans l'évolution du droit de préemption : l'allongement de la durée de vie des zones de préemption, l'élargissement des objets légaux de la préemption et la décentralisation de l'instrument au profit des collectivités territoriales.

A. UNE SÉCURISATION RÉCENTE DU DROIT DE PRÉEMPTION

1. Le régime juridique du droit de préemption

Il existe essentiellement deux droits de préemption en zone urbaine :

- le droit de préemption urbain (DPU), créé par les communes, dans les zones urbaines et à urbaniser des plans locaux d'urbanisme (PLU)4(*) ;

- le droit de préemption exercé dans les ZAD (zones d'aménagement différé), qui peuvent être créées par l'État sur tout le territoire national. Depuis la loi du 3 juin 2010 sur le Grand Paris5(*), leur durée de vie n'est plus de 14 mais de 6 ans, renouvelable une fois, afin de tenir compte des exigences du droit européen6(*). Leur objectif est de préparer des opérations d'urbanisation à long terme dans des zones prédélimitées et de lutter contre la spéculation foncière liée à ces opérations, en permettant à l'État de procéder à l'acquisition d'immeubles par voie de préemption aux prix pratiqués un an avant la création des zones.

Dans son étude de 2007, le Conseil d'État avait estimé que la préemption était compatible avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme car elle constituait une « atteinte justifiée par un motif d'intérêt général et proportionnée ».

2. Une jurisprudence administrative opportunément assouplie

Comme l'a rappelé votre rapporteur dans son rapport relatif à la proposition de loi de simplification du droit7(*), l'étude de 2007 du Conseil d'État relevait que le droit de préemption souffrait d'une fragilité juridique procédurale résidant dans la notion de « projet », interprétée par le juge administratif de manière exigeante. L'exigence de motivation de la décision constituait une autre source de leur fragilité.

L'enquête menée par le Conseil révélait que le défaut ou l'insuffisance de motivation était à l'origine d'environ 44 % des annulations, et l'absence de projet de nature à justifier l'usage du doit de préemption à l'origine d'environ 22 %.

A la suite de ce rapport, le Conseil d'État a fait évoluer sa jurisprudence sur la motivation en deux temps.

Dans un arrêt du 7 mars 20088(*), il est revenu sur l'exigence, posée par l'arrêt Lebouc9(*) d'antériorité et de précision du projet fondant la préemption. Désormais, une commune peut légalement exercer le droit de préemption d'une part, si elle justifie, à la date à laquelle elle l'exerce, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si sa décision fait apparaître la nature de ce projet. Cette réalité devra être établie soit par des éléments démontrant son antériorité (lettres, notes de service, discours), soit par des précédents démontrant qu'il s'insère dans une politique dont il est l'une des manifestations et qui rend sa réalisation quasi certaine.

Dans un second temps, par trois arrêts du 20 novembre 200910(*), le Conseil d'État a précisé les exigences relatives à la motivation par référence. Après avoir permis, en 1991, de motiver le droit de préemption exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une ZAD par référence aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone, le législateur a étendu cette facilité aux cas où la commune a délibéré pour mettre en oeuvre un programme local de l'habitat (PLH) ou pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux. Le Conseil d'État a précisé que l'obligation de faire apparaître la nature du projet dans la décision de préemption n'implique pas que celle-ci comporte le document de référence. De même, lorsque la préemption est exercée par référence au PLH, la décision n'a pas à indiquer à quelle orientation du programme elle est destinée à contribuer. L'obligation de motivation est satisfaite par la seule mention de la délibération ou du programme auquel se réfère la décision de préemption.

Cette évolution est importante puisque, pour certains juristes, elle a contribué à « établir un nouvel équilibre du mécanisme de la préemption globalement bien plus satisfaisant du point de vue de l'intérêt général et des droits auxquels il porte atteinte »11(*).

En pratique, on a observé, du fait de cette évolution, un phénomène d'inversion de tendance de la part des juridictions du premier degré : alors que les décisions des collectivités territoriales étaient systématiquement cassées sur le fondement d'une insuffisante motivation, elles sont aujourd'hui largement validées. L'insuffisance de motivation est donc une cause d'annulation beaucoup moins importante.


* 4 Son régime juridique est codifié aux articles L. 211-1 et suivants du code de l'urbanisme.

* 5 Article 6 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

* 6 Leur régime juridique est codifié aux articles L. 212-1 et suivants du code de l'urbanisme.

* 7 Avis n° 6 (2010-2011) de M. Hervé Maurey, fait au nom de la commission de l'économie, déposé le 5 octobre 2010.

* 8 CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371.

* 9 CE, 25 juillet 1986, Lebouc.

* 10 CE, 20 novembre 2009, Commune d'Ivry-sur-Seine, n° 316732, Commune de Noisy-le-Grand, n° 316961, Commune de Drancy, n° 313464.

* 11 Revue de droit immobilier 2008, Pierre Soler-Couteaux, p. 358.