B. UN OUTIL APPRÉCIÉ PAR LES COLLECTIVITÉS
1. Un instrument de connaissance du marché foncier
L'institution du droit de préemption est très fréquente, puisque 80 % des communes dotées d'un document d'urbanisme l'ont institué, alors qu'en pratique, le nombre de transactions faisant l'objet d'une décision de préemption est faible.
Ce décalage montre que ce droit est utilisé par les collectivités pour mieux connaître les conditions auxquelles les transactions se déroulent sur un territoire donné. Elle leur permet de constituer un observatoire foncier , dans un contexte de relative opacité du marché 12 ( * ) , même si des progrès ont été réalisés depuis 13 ( * ) .
Comme le relevait le Conseil d'État, une majorité des villes de plus de 50 000 habitants déclarent utiliser les déclarations d'intention d'aliéner (DIA) à des fins d'observation et d'étude du marché immobilier et foncier.
2. Un outil souple d'utilisation
Comme le relevait le rapport du Conseil d'État 14 ( * ) , le droit de préemption constitue un « mécanisme séduisant » , notamment par rapport à l'expropriation pour cause d'utilité publique, puisqu'il ne peut s'exercer que si le propriétaire veut se dessaisir de son bien.
Sur le plan opérationnel, en outre, il constitue un outil simple d'utilisation : « à la procédure longue et coûteuse aboutissant à la déclaration d'utilité publique et aux arrêtés de cessibilité s'oppose une démarche à double détente : l'institution d'un périmètre de préemption en amont suivie d'une simple décision d'acquisition » .
Ainsi, s'il ne concerne environ qu'1 % des déclarations d'intention d'aliéner, l'exercice de ce droit conduit, d'après une étude menée en 2008 à environ un quart des acquisitions réalisées par les collectivités pour leurs opérations.
C. DES AMÉNAGEMENTS NÉCESSAIRES
1. Le rejet du bouleversement proposé par la proposition de loi de simplification du droit
La proposition de loi précitée de simplification du droit supprimait le régime juridique actuel du DPU et celui des ZAD au profit de deux nouveaux droits :
- un droit de priorité, « d'opportunité », aux prix et conditions de la vente, dans les zones urbaines ou à urbaniser délimitées par un PLU : le titulaire du DPU ne pouvait plus contester le prix devant le juge ;
- un droit de préemption à l'intérieur de « périmètres de projet d'aménagement ou de protection » dans lesquels la puissance publique pouvait faire modifier le prix par le juge de l'expropriation, si elle l'estimait excessif. En contrepartie, les propriétaires pouvaient mettre le titulaire du droit de préemption en demeure d'acquérir leur bien , celui-ci étant alors obligé de le faire, le cas échéant après avoir saisi le juge pour fixer le prix.
Votre commission avait estimé le texte déséquilibré et porteur de risques importants , notamment sur les capacités des collectivités à mener des politiques foncières et d'aménagement. Le Conseil d'État avait certes proposé un dispositif similaire dans ses grandes lignes, mais avant de faire évoluer sa propre jurisprudence. Cette évolution rendait beaucoup moins évidente la nécessité d'une réforme d'ampleur.
2. Des améliorations à apporter au droit existant
Le Conseil d'État a proposé, dans son rapport, un certain nombre de pistes d'amélioration et de sécurisation de la procédure de préemption et relevé l'existence de certaines utilisations abusives et peu transparentes.
L'étude proposait ainsi notamment :
- d'enrichir le formulaire de DIA de rubriques relatives à l'état du bien ;
- de reporter le transfert de propriété du bien préempté à la date de paiement du prix ;
- de limiter à trois mois le délai imparti à la collectivité pour s'acquitter du paiement ;
- de permettre au propriétaire de céder le bien à un prix égal ou supérieur à celui figurant dans la DIA initiale ou fixé par le juge ;
- de reconnaître au propriétaire initial ou à l'acquéreur évincé un droit à rétrocession du bien en cas d'inutilisation dans un délai de cinq ans.
* 12 Soulignée dans le rapport « Foncier, logement : sortir de la crise », rapport d'information de MM. Thierry Repentin et Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques n° 442 (2004-2005) - 29 juin 2005.
* 13 Notamment du fait de l'informatisation des données.
* 14 Etude précitée, p. 15.