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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

15 juin 2011 : Budget ( rapport - première lecture )

B. UNE FISCALITÉ COMPLEXE ET PÉNALISANTE

1. Fiscalité patrimoniale : de quoi parle-t-on ?

Même s'il est devenu un « totem », l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ne résume pas, à lui seul, la fiscalité du patrimoine en France. Il n'en constitue même qu'une fraction relativement modeste.

En effet, le patrimoine des ménages est taxé au travers des revenus qu'il engendre, de sa transmission et au titre de sa détention.

Selon les données de l'année 2009, le total de ces prélèvements s'élève à 55,9 milliards d'euros :

9,2 milliards d'euros concernant les revenus récurrents, comme les intérêts et les dividendes (8,9 milliards d'euros pour l'impôt sur le revenu et 10,9 milliards d'euros de prélèvements sociaux, desquels il convient de déduire les 628 millions d'euros restitués du fait du bouclier fiscal) ;

17,1 milliards d'euros frappant le stock de capital, dont seulement 3,2 milliards d'euros au titre de l'ISF mais 13,9 milliards d'euros de produit de taxe foncière sur le bâti et le non bâti ;

- enfin, 19,6 milliards d'euros s'appliquant aux transmissions et aux cessions (7,4 milliards d'euros pour les droits de mutation à titre gratuit, 7,4 milliards d'euros pour les droits de mutation à titre onéreux, 2,8 milliards d'euros sur les plus-values mobilières et immobilières - qui relèvent formellement de l'IR - et 2 milliards d'euros au titre des prélèvements sociaux sur ces mêmes plus-values).

L'ISF ne représentait donc, en 2009, que 18,7 % de la fiscalité relative à la détention du patrimoine, et 5,7 % de l'ensemble des impôts patrimoniaux.

La fiscalité du patrimoine en 2009

(en milliards d'euros et en % du total)

Taxation des transmissions et cessions

Taxation des revenus du patrimoine

Taxation du stock de patrimoine

Source : commission des finances, d'après CPO

2. Les graves défauts du « modèle » français
a) Une imposition à toutes les étapes, avec des taux nominaux élevés

La France taxe donc le capital à toutes les étapes : lors de la constitution ou de l'accroissement de celui-ci, lors de sa détention et lors de sa transmission - à titre gratuit ou onéreux.

Cette taxation fait partie des plus lourdes de l'Union européenne, ce que montre le schéma ci-dessous.

Taux d'imposition implicite des revenus du capital dans l'Union européenne

Source: Services de la Commission européenne, données 2008. «Monitoring tax revenues and tax reforms in EU Member States 2010». Le taux d'imposition implicite des revenus du capital divise l'ensemble des impôts pesant sur le capital et ses revenus par l'ensemble des revenus taxables du capital.

De plus, le « modèle français » n'apparaît pas optimal, s'agissant d'une assiette souvent mobile : les taux affichés sont élevés, voire très élevés, ce qui permet de montrer à l'opinion publique la sévérité du système à l'égard des « possédants ». Mais, afin de rendre cette fiscalité supportable par les intéressés, de multiples échappatoires ont été créées sous forme de niches fiscales ou de produits défiscalisants (comme les livrets d'épargne réglementée, l'épargne-logement, les plans d'épargne en actions, etc.).

b) Un ISF devenu une originalité coûteuse

Pour ce qui concerne plus précisément l'ISF, les données exposées supra relativisent quelque peu son poids ainsi que son importance en termes budgétaires. Néanmoins, cet impôt présente des défauts d'autant plus sérieux qu'il tend, de plus en plus, à singulariser la France parmi les autres pays européens.

Auditionné par votre commission des finances le 2 février 201199(*), Jeffrey Owens, directeur du centre de politique et d'administration fiscales à l'OCDE, a ainsi souligné que dix pays, dont la Suède, l'Allemagne, la Suisse et les Pays-Bas, collectaient un impôt périodique sur la détention d'un actif net (comme l'ISF) en 1976 puis que, si cinq pays se sont ajoutés à la liste jusqu'en 1995, « depuis lors, on observe un véritable recul des taxes de ce type ». L'orateur a déclaré qu'actuellement, seules la France, la Norvège et la Suisse ont un système équivalent, ainsi que les Pays-Bas qui disposent d'un mécanisme particulier, lequel sera brièvement décrit dans l'encadré ci-après.

Votre rapporteur général a essayé, à plusieurs reprises, de rendre compte du handicap que représente l'ISF pour la France en termes économiques, notamment au travers de la question de l'exil fiscal de certains assujettis100(*). Si, en la matière, il est vain d'espérer disposer de mesures précises du phénomène, de nombreuses sources convergent pour en confirmer la réalité, qu'il s'agisse de responsables de l'OCDE au cours de l'audition précitée ou, plus proches du terrain, de notaires101(*) qui reçoivent et conseillent les candidats au départ.

De fait, l'ISF cumule, à divers niveaux, des effets le rendant particulièrement répulsif pour la grande majorité de ses redevables :

- ses modalités déclaratives sont lourdes et souvent ressenties comme inquisitoriales par les intéressés ;

- en bas de l'échelle, l'évolution des prix de l'immobilier au cours des dix dernières années a abouti à la soumission à cet impôt sur la « fortune » de contribuables appartenant objectivement, par leurs sources de revenus et leur mode de vie, aux classes « moyennes-supérieures », du seul fait qu'ils possèdent un logement dans des zones devenues spéculatives ;

- pour les tranches supérieures, les taux de l'ISF apparaissent prohibitifs, voire confiscatoires en fonction de la composition du patrimoine. Le taux de la dernière tranche s'élève ainsi à 1,8 %, ce qui est particulièrement élevé au vu du niveau actuel du rendement des actifs, que donne le tableau de la page suivante (limité, de surcroît, aux actifs financiers, alors même qu'une partie du patrimoine des redevables ne leur rapporte rien).

A cet égard, il convient de rappeler que, lors de la création de l'ISF en 1989, le gouvernement Rocard a prévu de plafonner l'ISF de sorte que le total de cet impôt et des impositions sur le revenu n'excède pas 70 % du revenu imposable des assujettis102(*). Il s'agissait de ne pas encourir le reproche de revenir à une fiscalité « punitive » et confiscatoire comme avait pu l'être l'ancien impôt sur les grandes fortunes (IGF). Cependant, la loi de finances pour 1996 a plafonné la diminution d'ISF pouvant résulter de ces dispositions (« plafonnement du plafonnement de l'ISF »), à la moitié du montant de cotisation « normale » des intéressés ou, s'il est supérieur, au montant de l'impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du tarif. Cette dernière mesure a rendu de nouveau possible la survenue de situations dans lesquelles des contribuables pourraient être contraints d'aliéner une partie de leur patrimoine afin d'acquitter leurs impôts directs. C'est pour y remédier qu'a été instauré le bouclier fiscal - qui peut donc s'analyser comme un « plafonnement du plafonnement du plafonnement » de l'ISF...

Rendement nominal avant impôts calculé pour certains véhicules d'épargne
(pour l'année 2009)

Véhicule

Rendement

Liquidités

1,3 %

Epargne contractuelle

2,5 %

Obligations

3,3 %

Actions

3,1 %

Assurance-vie

3,7 %

Source : Banque de France, AFER, INSEE, Reuters, calculs DG Trésor

Ce tableau montre donc que, pour un patrimoine constitué uniquement des actifs les plus rentables (assurance-vie), la dernière tranche de l'ISF représente déjà un taux d'imposition de 48,6 %. Cependant, cette hypothèse d'école ne correspond pas à la réalité des choses : les personnes disposent de patrimoines diversifiés, dont une partie - non mentionnée dans le tableau précédent - ne leur rapporte rien, sinon une valeur d'usage (résidence principale, en particulier). Dès lors, un taux de 1,8 % apparaît comme anormalement élevé et quasiment confiscatoire.

Le système néerlandais des « boîtes » : l'intégration d'un impôt sur le patrimoine au sein de l'impôt sur le revenu

Au cours d'un déplacement aux Pays-Bas, les 18 et 19 avril 2011, une délégation du bureau de votre commission des finances s'est intéressée au système néerlandais d'impôt sur le revenu fondé sur la catégorisation de ceux-ci en trois « boîtes » :

- une première boîte, relative aux revenus du travail et à la résidence principale (sur la base d'un « loyer fictif » duquel sont déduites les charges d'emprunt, le total ne pouvant jamais être supérieur à zéro), auxquels s'applique un barème progressif ;

- une deuxième boîte, concernant les « revenus de participations substantielles » (supérieures à 5 %), taxés au taux proportionnel de 25 % ;

- une troisième boîte, frappant formellement les « revenus d'épargne et d'investissement » à un taux de 30 %.

Dans le cadre de la présente réforme, c'est cette dernière boîte qui apparaît la plus intéressante, certains observateurs l'assimilant à une forme d'ISF. En effet, les revenus d'épargne des contribuables sont estimés forfaitairement, pour le calcul de l'impôt, à 4 % de la valeur vénale du patrimoine. Ce sont donc ces revenus théoriques qui subissent le taux de 30 % précité. En pratique, ce système est très proche d'un ISF dont le taux unique serait fixé à 1,2 %.

Cependant, comme les représentants du ministère néerlandais des finances entendus par la délégation l'ont confirmé, l'impôt de la troisième boîte peut se concevoir comme un impôt sur le revenu :

- d'une part, parce qu'il se substitue à toute taxation des revenus qu'engendre réellement ledit patrimoine. Il s'agit donc bien d'une modalité particulière de calcul des revenus, à la fois simple et tendant à inciter les contribuables à privilégier les investissements les plus dynamiques ;

- d'autre part, de manière accessoire, parce que le niveau du taux forfaitaire fait l'objet d'un débat politique aux Pays-Bas, sa pertinence étant parfois remise en cause au vu des conditions économiques actuelles (le taux d'imposition stricto sensu, c'est-à-dire 30 %, paraissant plus consensuel).

c) Le bouclier fiscal : un cautère devenu inacceptable pour nos compatriotes

Codifié aux articles premier et 1649-0 A du code général des impôts, le bouclier fiscal a été instauré dans le cadre de la loi de finances pour 2006 pour ôter à la fiscalité française le caractère confiscatoire qu'elle pouvait présenter pour certains contribuables, selon le principe évoqué dans l'article XIII de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, qui dispose que « pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en fonction de leurs facultés ».

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 relative à la loi de finances pour 2006, avait expressément validé cette exigence, en indiquant qu'elle « ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives » et que, dès lors, l'article 74 de la loi de finances pour 2006 instaurant le bouclier fiscal, « loin de méconnaître l'égalité devant l'impôt, tend à éviter une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ».

Votre rapporteur général avait souligné dès l'origine le « péché originel » du bouclier fiscal, à savoir le choix d'une procédure dite « contentieuse » en lieu et place de « l'autoliquidation » du bouclier. Celle-ci peut se définir comme l'imputation de la créance, née du droit à restitution, sur l'impôt de solidarité sur la fortune, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe d'habitation. Cette situation était à l'origine d'une certaine incompréhension du bouclier fiscal. En effet, les contribuables comprenaient difficilement pourquoi ils devaient d'abord acquitter leurs impôts, au-delà même du plafond de 50 % de leurs revenus, pour se voir restituer ensuite les sommes indûment payées. En outre, ce mécanisme nourrissait des rumeurs - relayées par la presse - de versement de « chèques » à des contribuables par l'administration fiscale, sapant la légitimité d'un dispositif dont le principe était pourtant pertinent.

Dans sa version initiale, le mécanisme disposait que la somme de l'impôt sur la fortune, de l'impôt sur le revenu, des taxes foncières et de la taxe d'habitation ne dépasse pas 60 % des revenus nets de frais de professionnels et des produits soumis à prélèvements libératoires, desquels il convient de retrancher les déficits catégoriels dans les règles prévues à l'article 156 du code général des impôts.

Ce dispositif a été singulièrement renforcé par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA). Depuis lors, les mêmes impositions qu'auparavant, auxquelles se sont ajoutés les prélèvements sociaux, ne doivent pas excéder la moitié des revenus.

Or, le contexte a radicalement changé depuis 2007, et il apparaît que, dans un contexte de crise économique, de tension budgétaire et donc d'accroissement des prélèvements obligatoires, le bouclier fiscal n'est plus aujourd'hui un outil adapté. Au contraire, beaucoup de nos concitoyens le considèrent comme un symbole d'injustice dès lors que son maintien tend à exonérer de l'effort commun les plus aisés de nos compatriotes. Le bouclier a ainsi été de plus en plus contesté depuis sa création.

Un vif débat a d'abord eu lieu au moment de la création d'un prélèvement supplémentaire de 1,1 % sur les revenus du patrimoine afin de financer la création du revenu de solidarité active (RSA). L'inclusion de ce prélèvement au sein du bouclier a suscité de fortes critiques fondées sur le fait que les contribuables les plus favorisés seraient paradoxalement les seuls à ne pas participer à l'effort demandé à tous les autres.

A l'inverse, tirant les leçons de ce débat, la loi de finances pour 2011 a explicitement exclu du bénéfice du bouclier fiscal la contribution supplémentaire de 1 % sur les hauts revenus et les revenus du capital en faveur du financement de la réforme des retraites. Une telle évolution montrait bien que le bouclier fiscal tendait à se fissurer et qu'il était temps de revoir l'économie générale du système.

d) Une fiscalité des revenus de l'épargne devenue incompréhensible

Enfin, pour évoquer dans la présente partie un sujet connexe à la fiscalité patrimoniale, la structure des prélèvements affectant les revenus que les Français tirent de leur épargne apparaît comme un modèle de complexité.

Il faut d'abord signaler que ces revenus, sauf exception103(*), ne figurent pas dans le barème de l'IR mais font l'objet de prélèvements libératoires.

Ensuite, le niveau de taxation « de droit commun » est élevé et tend à s'alourdir au fil du temps : il s'établit désormais à 19 % pour la plupart des revenus ainsi que des plus-values (mobilières ou immobilières).

A ce taux s'ajoutent les contributions sociales, dont le taux global est passé de 1 % en 1990 à 12,3 % cette année, ce dont rend compte le graphique suivant, extrait du récent rapport104(*) du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) relatif aux prélèvements obligatoires sur les ménages.

Évolution des taux de prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine

Source : CPO

Le prélèvement devant théoriquement s'appliquer aux revenus de l'épargne s'établit donc, en tenant compte de tous ces éléments, à 31,3 %, ce qui est un niveau conséquent - supérieur au taux de la deuxième tranche de l'IR.

Mais, de manière encore plus marquée que dans d'autres domaines, ces dispositions ordinaires peuvent être contournées par de multiples niches, tant, au fil du temps, le pouvoir politique a accumulé des dispositifs dérogatoires, coûteux et dont la cohérence globale ne saute pas aux yeux. A l'occasion de la table-ronde des économistes organisée par votre commission des finances le 9 février 2011 (et annexée au présent rapport), David Thesmar a ainsi souligné que « la fiscalité française du patrimoine se caractérise par sa complexité et par la multiplicité des dispositifs dont les finalités peuvent être contradictoires entre elles. On cherche aussi bien à favoriser l'épargne risquée (un tiers de l'épargne des ménages avec incitation fiscale) que non risquée (40 % de l'épargne des ménages avec incitation fiscale), l'épargne liquide que l'épargne bloquée. Au total, le résultat de l'ensemble de ces incitations fiscales est neutre, voire légèrement défavorable à l'épargne risquée selon une étude récente du Trésor. Par ailleurs, cette complexité a pour conséquence un effet de redistribution à l'envers puisque pour pouvoir bénéficier des dispositifs dégressifs, il est nécessaire initialement de disposer de revenus relativement importants. La poursuite simultanée des logiques progressive et dégressive est un exemple supplémentaire de conflit d'objectifs. Au total, l'accumulation de priorités traduit le manque de priorités globales ».

Sans prétendre à l'exhaustivité, le tableau suivant retrace les principaux dispositifs existants, en mettant en regard leur coût et les objectifs qu'ils poursuivent. S'il montre une relative prédominance de l'incitation à l'épargne à long terme, la dimension « entreprises » apparaît moins clairement.

Les principaux dispositifs dérogatoires en matière de revenus de l'épargne

 

Coût estimé pour 2011 (en millions d'euros)

Encouragement de l'épargne à long terme

Encouragement de l'épargne en actions

Exonération des plus-values sur la cession de la résidence principale

700

Indifférent

Non

Abattements sur certains revenus fonciers

100

Oui

Non

Exonération d'IR et de contributions sociales des intérêts des livrets d'épargne réglementée (livret A, LDD...)

355

Non

Non

Exonération d'IR des revenus du plan d'épargne logement et du compte épargne logement

440

Indifférent

Non

Fiscalité privilégiée de l'assurance-vie

1 000

Oui

Indifférent

Exonération d'IR des revenus des placements et des plus-values des plans d'épargne en actions

315

Oui

Oui

Exonération d'impôt des avantages liés aux plans d'épargne entreprise (PEE) ou aux plans d'épargne retraite collective (PERCO)

100

Oui

Oui (*)

Réductions d'IR et d'ISF au titre des investissements dans les PME

1143

Oui

Oui

Réduction d'IR encourageant l'immobilier locatif (Scellier, Robien...)

700

Oui

Non

(*) Non du fait d'une obligation légale mais en pratique, au vu des profils d'investissement de ces plans

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Voies et moyens » au PLF 2011

3. Les conséquences de ces (non-)choix

Cette architecture, davantage fruit de la succession de mesures éparses que d'une stratégie globale, présente plusieurs graves défauts :

- en termes d'efficacité, l'Etat ne percevant que des produits relativement faibles et ayant, en pratique, une marge d'action réduite sur les taux ;

- en termes de compétitivité, ce qu'illustre le phénomène de l'exil fiscal précédemment évoqué ;

- en termes d'équité. Alors même que l'ISF est douloureusement ressenti par la plupart de ses redevables, l'instauration du bouclier fiscal a été perçue comme injuste par les Français.

Comme l'a résumé crûment Michel Taly lors de la table-ronde au cours de laquelle votre commission des finances a réuni des fiscalistes, le 2 mars 2011 (compte-rendu annexé au présent rapport), « il y a trois manières de taxer le capital : la détention annuelle,(...) les plus-values et les transmissions à titre gratuit. La France a fait le choix de frapper lourdement ces trois éléments puis, comme ce système était insupportable, de créer des niches permettant d'y échapper. Cela a surtout créé de l'inéquité et une taxation faible pour les contribuables ayant les moyens de rémunérer des conseils ».

Une réforme s'impose donc. Votre commission des finances l'affirme depuis plusieurs années déjà et a proposé, dans le cadre de l'examen des trois dernières lois de finances initiales, un amendement dit « triptyque »105(*) tendant à :

- abroger le bouclier fiscal ;

- supprimer l'ISF ;

- et, pour assurer la neutralité budgétaire de l'opération, instaurer une tranche supplémentaire d'IR pour les contribuables disposant de revenus très élevés.


* 99 Le compte-rendu de cette audition figure en annexe au présent rapport.

* 100 Voir par exemple le compte-rendu da la réunion de la commission des finances en date du 14 février 2007.

* 101 Se reporter, à cet égard, au compte-rendu de la table-ronde de la commission des finances ayant réuni des fiscalistes, le 2 mars 2011.

* 102 Ce taux a été porté à 85 % à compter de 1991.

* 103 L'exception concerne les dividendes, qui sont intégrés dans le revenu imposable après un abattement de 40 % - avec, toutefois, la possibilité d'opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire au taux de 19 %.

* 104 « Les prélèvements obligatoires sur les ménages : progressivité et effets redistributifs », mai 2011.

* 105 Voir le rapport d'information n° 45 (2009-2010).