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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

15 juin 2011 : Budget ( rapport - première lecture )

Rapport n° 620 (2010-2011) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 juin 2011

Disponible au format PDF (1,9 Moctet)


N° 620

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 juin 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de finances rectificative pour 2011,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

3406, 3501, 3503 et T.A. 678

Sénat :

612 (2010-2011)

EXPOSÉ GÉNÉRAL
PREMIÈRE PARTIE - LA FRANCE FACE À LA CRISE DE LA DETTE SOUVERAINE

I. DES PERSPECTIVES DE SOLDE PUBLIC TOUJOURS INCERTAINES POUR 2012

En ce début du mois de juin 2011, les perspectives économiques pour cette année ont significativement évolué par rapport à ce que l'on pouvait anticiper au milieu du mois d'avril.

A. LES PERSPECTIVES LORS DU VOTE DU PARLEMENT SUR LE PROJET DE PROGRAMME DE STABILITÉ 2011-2014

1. Une croissance qui semblait devoir être inférieure à 2 % en 2011

En avril 2011, le consensus des conjoncturistes prévoyait une croissance de 1,7 % en 2011 et en 20121(*), contre respectivement 2 % et 2,25 % selon le projet de programme de stabilité 2011-2014.

La commission des finances s'interdit par principe de faire des prévisions économiques. Cependant, en prolongeant la prévision de croissance prévue par l'Insee pour le premier trimestre (0,6 %) par une hypothèse conventionnelle de croissance « normale » de 0,5 % aux trimestres suivants, on parvenait à une croissance de l'ordre de 1,75 % en 2011 en moyenne annuelle. Sur cette base, et en retenant l'hypothèse conventionnelle d'une croissance du PIB de 2 % en 2012, la commission des finances parvenait à une estimation du déficit public de 5,9 points de PIB en 2011 et 5,1 points de PIB en 2012 (contre respectivement 5,7 et 4,6 points de PIB selon le Gouvernement). Ces chiffres correspondent au scénario « prudent » présenté par votre rapporteur général dans son rapport d'information sur le projet de programme de stabilité 2011-20142(*), publié le 26 avril dernier. L'écart par rapport à la prévision de solde public du Gouvernement pour 2012 était de 0,5 point de PIB, soit 10 milliards d'euros.

De même, dans ses prévisions du printemps 2011, publiées le 13 mai 2011, la Commission européenne, s'appuyant sur des prévisions de croissance de 1,8 % en 2011 et 2 % en 2012, anticipait pour 2011 et 2012 un déficit public de 5,8 et 5,3 points de PIB (contre respectivement 5,7 et 4,6 points de PIB selon le Gouvernement).

Les prévisions de solde public de la Commission européenne

(en points de PIB)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Grèce

-5,7

-6,4

-9,8

-15,4

-10,5

-9,5

-9,3

Irlande

2,9

0,1

-7,3

-14,3

-32,4

-10,5

-8,8

Espagne

2

1,9

-4,2

-11,1

-9,2

-6,3

-5,3

France

-2,3

-2,7

-3,3

-7,5

-7

-5,8

-5,3

Slovénie

-1,4

-0,1

-1,8

-6

-5,6

-5,8

-5

Chypre

-1,2

3,4

0,9

-6

-5,3

-5,1

-4,9

Slovaquie

-3,2

-1,8

-2,1

-8

-7,9

-5,1

-4,6

Portugal

-4,1

-3,1

-3,5

-10,1

-9,1

-5,9

-4,5

Belgique

0,1

-0,3

-1,3

-5,9

-4,1

-3,7

-4,2

Autriche

-1,6

-0,9

-0,9

-4,1

-4,6

-3,7

-3,3

Italie

-3,4

-1,5

-2,7

-5,4

-4,6

-4

-3,2

Malte

-2,8

-2,4

-4,5

-3,7

-3,6

-3

-3

Estonie

2,4

2,5

-2,8

-1,7

0,1

-0,6

-2,4

Pays-Bas

0,5

0,2

0,6

-5,5

-5,4

-3,7

-2,3

Allemagne

-1,6

0,3

0,1

-3

-3,3

-2

-1,2

Luxembourg

1,4

3,7

3

-0,9

-1,7

-1

-1,1

Finlande

4

5,2

4,2

-2,6

-2,5

-1

-0,7

Zone euro

-1,4

-0,7

-2

-6,3

-6

-4,3

-3,5

Source : commission européenne, prévisions économiques du printemps 2011 (13 mai 2011)

2. Un programme de stabilité 2011-2014 qui pouvait paraître optimiste

Dans ce contexte, le projet de programme de stabilité 2011-2014 pouvait sembler optimiste.

La commission des finances s'est résignée, lors de la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques 2011-20143(*), à ce que la programmation continue d'être construite sur une hypothèse de croissance de 2,5 % par an, parce qu'il était entendu que, en cas de croissance inférieure à ce taux, le Gouvernement prendrait des mesures complémentaires.

On aurait donc pu s'attendre à ce que le Gouvernement annonce pour 2012 une hypothèse de croissance de 2 %, ainsi que des mesures supplémentaires pour un montant d'au moins 4 à 6 milliards d'euros, selon les estimations a minima du Gouvernement figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques 2011-2014.

Cette éventualité, envisagée par le Gouvernement4(*), a été écartée, celui-ci ayant manifestement choisi d'attendre l'automne 2011 pour déterminer si un effort supplémentaire serait nécessaire en 2012.

Ainsi, le programme de stabilité 2011-2014 retient un scénario dans lequel, après une croissance de 2 % en 2011, l'hypothèse de croissance pour 2012 serait ramenée de 2,5 % à 2,25 % (contre alors 1,7 % selon le consensus des conjoncturistes5(*)).

La légère révision à la baisse de l'hypothèse de croissance pour 2012 accroît le ratio dépenses/PIB, et donc le déficit, de 0,1 point.

Cependant, cette aggravation du déficit serait annulée par le fait qu'en 2012, les recettes seraient supérieures de 0,1 point de PIB aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques, après leur révision à la hausse pour 0,3 point de PIB en 2010 et en 2011.

Comparaison de la LPFP 2011-2014 et du programme de stabilité 2011-2014

(en points de PIB)

 

2010

2011

2012

2013

2014

LPFP 2011-2014*

Croissance du PIB (en %)

1,5

2

2,5

2,5

2,5

Dépenses

56,6

55,7

54,8

53,8

52,8

Recettes

48,9

49,7

50,2

50,8

50,8

Solde

-7,7

-6

-4,6

-3

-2

Programme de stabilité 2011-2014

Croissance du PIB (en %)

1,6

2

2,25

2,5

2,5

Dépenses

56,2

55,7

54,9

53,8

52,8

Recettes

49,2

50

50,3

50,8

50,8

Solde

-7

-5,7

-4,6

-3

-2

Ecart

Croissance du PIB (en %)

0,1

0

-0,25

0

0

Dépenses

-0,4

0

0,1

0

0

Recettes

0,3

0,3

0,1

0

0

Solde

0,7

0,3

0

0

0

* Plus précisément, on s'appuie ici sur le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2011.

Sources : documents indiqués, calculs de la commission des finances

Comme votre rapporteur général l'indiquait dans son rapport d'information sur le projet de programme de stabilité 2011-20146(*), « ce scénario n'est pas irréaliste ».

Cependant, comme il le soulignait, il fallait « être bien conscient du fait qu'en cette période de l'année, il n'[était] guère possible de présenter de scénario fiable pour 2012 ».

B. LA « BONNE SURPRISE » DU PREMIER TRIMESTRE 2011

1. Une croissance de l'ordre de 2 % en 2011 ?

L'annonce par l'Insee, le 13 mai dernier, que la croissance avait été de 1 % (et non 0,6 %) au premier trimestre 2011, rend plus crédible le scénario du Gouvernement.

En effet, on calcule que si la croissance est de 0,5 % chacun des trois prochains trimestres, la croissance sera de 2,3 % en 2011. Pour avoir une croissance de 2 % il faudrait une croissance de 0,3 % chacun des trois prochains trimestres.

Il paraît donc désormais probable, pour des raisons purement comptables, que la croissance soit d'au moins 2 % en 2011.

Croissance trimestrielle, croissance en moyenne annuelle : quelques rappels

La croissance du PIB une année donnée peut être exprimée en moyenne annuelle ou en glissement.

La croissance en glissement consiste à prendre comme point de départ le PIB au dernier trimestre de l'année précédente, et à calculer l'augmentation au dernier trimestre de l'année concernée. Ce résultat peut être approché en additionnant les taux de croissance de trimestre à trimestre.

Cependant quand on dit, sans plus de précision, que la croissance a été de x % une année donnée, il s'agit de la croissance en moyenne annuelle. Celle-ci est définie comme la croissance du PIB total de l'année concernée par rapport à celui de l'année précédente.

La croissance en moyenne annuelle dépend fortement du profil de la croissance trimestrielle. Par exemple, si le PIB d'une année donnée est caractérisé par une croissance forte les trois premiers trimestres et un effondrement au dernier trimestre, le PIB total de l'année pourra être important, alors que l'année suivante, même en supposant une croissance de trimestre à trimestre « normale », le PIB total, et donc la croissance en moyenne annuelle, sera faible, le « point de départ » étant plus bas.

Dans le cas de l'année 2011, la croissance de 1 % a été observée au premier trimestre. Dans ces conditions, pour une croissance donnée chacun des autres trimestres, elle a un impact plus fort sur le PIB total de 2011 que si elle concernait un autre trimestre. En effet, elle majore le PIB de chacun des trimestres suivants.

Il faut cependant être conscient du fait que d'un point de vue économique, la forte croissance du premier trimestre 2011 ne marque pas une inflexion de tendance. Elle provient en effet pour 0,7 point des variations de stocks (le reste se décomposant entre 0,6 point pour la demande intérieure hors stocks et -0,4 point pour le commerce extérieur).

Ces éléments conduisent le Gouvernement à confirmer son scénario économique relatif à l'année 2011 dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, et plus précisément dans le « rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'ils comportent » prévu par l'article 53 de la LOLF. Comme les années précédentes, ce rapport est très succinct. La seule modification par rapport aux prévisions précédentes concerne l'inflation, qui serait de 1,8 % (et non 1,5 %).

Le « rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'ils comportent » prévu par l'article 53 de la LOLF » : passages relatifs à la situation économique

« Aux termes de l'article 53 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les projets de loi de finances rectificative comportent un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'ils comportent.

« Comme prévu, la reprise économique s'est poursuivie et intensifiée en France depuis le dépôt, le 17 novembre 2010, du projet de loi de finances rectificative pour 2010.

« Au 4e trimestre 2010, la croissance du PIB a atteint 0,4 % (après 0,2 % au 3e trimestre), portée par une consommation des ménages très dynamique. Au total, la croissance en 2010 a atteint 1,5 % en données corrigées des jours ouvrables et 1,6 % en données brutes, en ligne avec la prévision pour 2010 sous-jacente au PLF pour 2011 et au PLFR de fin d'année. Cette croissance est largement imputable, d'une part, au rebond de la demande intérieure privée et, d'autre part, à la forte augmentation des exportations, la contribution du commerce extérieur à la croissance étant nettement positive (0,4 point de PIB) pour la première fois depuis 2001.

« Les indicateurs conjoncturels récents indiquent une nette accélération de l'activité depuis le début de l'année 2011 : les enquêtes auprès des chefs d'entreprise font état d'un niveau très élevé du climat des affaires, laissant présager une croissance robuste et plus autonome au premier semestre. Ces données d'enquête sont corroborées par les indicateurs quantitatifs disponibles : après un net rebond en janvier (+ 1,5 %), la production manufacturière est ainsi restée dynamique en février (+ 0,7 %) ; la consommation des ménages a en outre pour l'instant bien résisté à la fin de la prime à la casse, avec une croissance de 1,2 % des dépenses en produits manufacturés au 1er trimestre (après 1,8 % au 4e trimestre 2010).

« Ces éléments ont conduit l'OCDE à anticiper une hausse du PIB conforme à celle du scénario économique du projet de loi de finances pour 2011 (2,0 %), prévision de croissance qui est conservée dans le présent projet de loi de finances rectificative. Ce rythme permettrait une accélération des créations d'emplois dans les secteurs marchands (+ 160 000 sur l'année). L'activité serait soutenue par l'investissement des entreprises, qui joue traditionnellement un rôle d'accélérateur en phase de reprise et qui bénéficierait de la très forte baisse de la taxation du capital productif permise par la réforme de la taxe professionnelle. Les exportations tireraient également profit de cette mesure, qui améliore la compétitivité-prix des entreprises, ainsi que de celles en faveur de la qualité et de l'innovation des produits exportés (avec notamment le soutien à la R&D grâce au crédit d'impôt recherche). La consommation des ménages profiterait en outre de la hausse des revenus liée à l'amélioration progressive du marché du travail et du début de reflux du taux d'épargne, qui permettraient de compenser une inflation en moyenne annuelle 2011 un peu plus haute que prévue au moment du projet de loi de finances (+ 1,8 % contre 1,5 %), reflétant la hausse des prix du pétrole. La croissance française devrait également bénéficier en 2011 de l'effort de reconstitution des stocks, lesquels n'ont pas encore retrouvé leur niveau d'avant-crise. »

Source : exposé des motifs du présent projet de loi

2. Un objectif de solde public atteint en 2011 ?

En conséquence, l'objectif de déficit public du Gouvernement pour 2011, de 5,7 points de PIB, voit sa crédibilité renforcée.

Il est confirmé par le Gouvernement dans l'exposé des motifs du présent projet de loi.

Le « rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'ils comportent » prévu par l'article 53 de la LOLF » : passages relatifs au solde public

« En 2011, le déficit public devrait s'établir à 5,7 points de PIB, soit une amélioration de 0,3 point par rapport au déficit de 6,0 points prévu lors du projet de loi de finances initiale pour 2011.

« Cette amélioration provient essentiellement de la prise en compte de la bonne surprise constatée sur le solde 2010 (déficit de 7 % au lieu des 7,7 % estimés au moment du PLF pour 2011), qui se répercuterait en partie sur 2011.

« Une partie des facteurs d'explication d'un solde 2010 meilleur qu'escompté se retrouvent en effet sur 2011 : il s'agit essentiellement de l'amélioration des comptes des administrations publiques locales, en raison notamment du fort rebond des droits de mutation et d'un niveau d'investissement plus faible qu'escompté, ainsi que de l'amélioration du solde des hôpitaux.

« En sens contraire, la prévision de solde 2011 tient compte du rattrapage des moindres dépenses constatées en 2010 par rapport à la prévision au titre des investissements d'avenir, ainsi que du traitement en comptabilité nationale des avances remboursables incluses dans le programme d'investissements d'avenir. Dans le PLF, ces avances remboursables étaient considérées comme des opérations financières, sans impact sur le solde public ; suite à la décision de l'INSEE, elles sont considérées comme des dépenses au moment du décaissement et viennent alors dégrader le déficit, avant de l'améliorer au moment de leur remboursement.

« Il convient de souligner que les prévisions macroéconomiques et de finances publiques pour 2011 retenues dans le présent projet de loi de finances rectificative sont identiques à celles sous-tendant le programme de stabilité 2011-2014, transmis au Parlement le 15 avril dernier.

« Les modifications apportées au solde, aux recettes et aux dépenses du budget de l'État par le présent projet de loi de finance rectificative sont explicitées dans l'exposé général des motifs ainsi que dans l'analyse détaillée des modifications de crédits et des mesures nouvelles en recettes. »

Source : exposé des motifs du présent projet de loi

Il faut cependant souligner que, le 13 mai dernier, l'Insee a également revu à la hausse le déficit public de 2010 de 0,1 point de PIB. Celui-ci aurait en effet été de 7,1 points, et non 7 points. Cette révision à la hausse devrait logiquement se répercuter dans la prévision de déficit pour 2012.

3. Des incertitudes persistantes sur le solde public de 2012

La « bonne surprise » du premier trimestre 2011 conduit à remettre partiellement en cause le « scénario prudent » présenté par votre rapporteur général dans son rapport d'information précité sur le projet de programme de stabilité 2011-2014, et suggérant que le déficit de 2012 pourrait être supérieur de 0,5 point de PIB (soit 10 milliards d'euros) à la prévision du Gouvernement.

En effet, si la croissance est bien de 2 % en 2011, ce qui paraît désormais probable, il faut déduire du 0,5 point de PIB de supplément de déficit anticipé pour 2012, le 0,2 point de PIB correspondant à une « base 2011 » désormais plus favorable. Le déficit de 2012 demeurerait toutefois supérieur de 0,3 point de PIB (soit 7 milliards d'euros) à celui prévu par le Gouvernement.

Le scénario « prudent » reposait cependant sur l'hypothèse que les dépenses publiques évoluaient bien conformément aux hypothèses du Gouvernement (soit 0,6 % par an en volume en moyenne). Or, comme la commission des finances le soulignait, il existe un fort aléa à ce sujet, en particulier du fait des dépenses des administrations publiques locales et de l'assurance chômage.

Au total, même en supposant que la croissance est de 2 % en 2011 et en 2012, il pourrait toujours manquer pour 2012 de 5 à 10 milliards d'euros.

4. Une articulation problématique avec la révision constitutionnelle en cours

Certes, une « bonne surprise » du côté de la croissance et des recettes ne peut être exclue.

Cependant, il serait paradoxal que d'un côté, la France « constitutionnalise » le principe de la règle d'effort structurel prévue par la LPFP 2011-2014, et de l'autre continue de « calibrer » l'effort nécessaire en retenant des hypothèses de croissance supérieures à la croissance potentielle. Les deux approches ne sont pas compatibles, à moins de vider la règle d'effort structurel de l'essentiel de sa portée.

De fait, deux normes concurrentes coexistent actuellement, qui permettent au Gouvernement de retenir la moins contraignante à un moment donné.

La première norme est celle de l'effort structurel tel qu'il résulte de la combinaison de la LPFP 2011-2014 et de la disposition précitée de son rapport annexé insérée par le Gouvernement à l'initiative de la commission des finances. C'est une telle norme que le Gouvernement souhaite constitutionnaliser. On peut supposer que, si la croissance était faible et les recettes peu dynamiques, le Gouvernement s'estimerait tenu, sinon de respecter sa trajectoire de solde, du moins de réaliser un effort structurel plus important, qui lui permettrait d'affirmer qu'il la respecterait si la croissance était égale à son potentiel (soit environ 2 %) et si des recettes tendaient spontanément à augmenter à la même vitesse que le PIB.

Mais il existe une seconde norme, qui est celle des programmes de stabilité, que le Gouvernement choisit actuellement - car il anticipe à compter de 2012 une croissance supérieure à son potentiel et des recettes augmentant plus rapidement que le PIB - d'interpréter comme un engagement « ferme » sur le solde public effectif. Cela lui permet de prévoir des mesures moins importantes que celles qui seraient nécessaires avec une croissance de 2 % et des recettes augmentant à la même vitesse que le PIB.

Cette approche consiste de fait à suivre en haut de cycle une simple règle de solde effectif.

II. LA CRISE DE LA DETTE SOUVERAINE DANS LA ZONE EURO

A. UN RISQUE DE CRISE AUTORÉALISATRICE POUR TOUT ETAT AYANT UNE DETTE PUBLIQUE DE L'ORDRE DE 100 POINTS DE PIB

Les taux d'intérêt des trois « petits » Etats « périphériques » de la zone euro (Grèce, Irlande, Portugal) atteignent des niveaux très élevés, comme le montre le graphique ci-après.

Les taux d'intérêt à 10 ans sur les emprunts d'Etat de trois Etats « périphériques »

(en %)

Source : Natixis

L'Espagne et l'Italie peuvent cependant toujours se financer à un taux soutenable.

Les taux d'intérêt à 10 ans sur les emprunts d'Etat de l'Espagne et de l'Italie

(en %)

Source : Natixis

Le fait que la crise de la dette souveraine frappe la zone euro, dont la situation globale des finances publiques est globalement plus favorable que celle des Etats-Unis et du Japon, peut sembler paradoxal. Il tient à la nature même de l'euro, qui, en faisant disparaître le risque de change, rend rationnel pour les investisseurs d'accorder une importance prépondérante au risque de défaut, aussi faible soit-il a priori. Par ailleurs, une hausse des taux peut s'auto-entretenir, dans la mesure où elle aggrave le risque de défaut de l'Etat concerné. Un cercle vicieux peut également s'instaurer entre le pessimisme des marchés au sujet de certains Etats et leur pessimisme au sujet de leur système bancaire.

A cela s'ajoute que la Grèce, le Portugal et l'Espagne ont un déficit extérieur courant de l'ordre de 10 points de PIB, ce qui est nettement supérieur à celui de leurs partenaires, et ce qui, compte tenu de leurs perspectives de croissance, n'est pas soutenable sur le long terme : s'il se maintenait, ces pays seraient tellement endettés vis-à-vis de l'extérieur que tôt ou tard leurs administrations publiques feraient défaut, soit directement, soit après s'être portées au secours d'agents privés en difficulté.

Le tableau ci-après montre qu'il existe un risque de crise autoréalisatrice pour tout Etat ayant une dette publique de l'ordre de 100 points de PIB. Il indique plus particulièrement la situation des quatre Etats « périphériques » de la zone euro et de l'Italie.

Solde public primaire nécessaire pour stabiliser
le ratio dette/PIB (en supposant une croissance du PIB de 4 % par an en valeur)

(en points de PIB)

Taux d'intérêt
(en %)

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

Dette publique
(en points de PIB)

                       
                         

10

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

1,1

20

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

2,2

30

0

0,3

0,6

0,9

1,2

1,5

1,8

2,1

2,4

2,7

3

3,3

40

0

0,4

0,8

1,2

1,6

2

2,4

2,8

3,2

3,6

4

4,4

50

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

5,5

60

0

0,6

1,2

1,8

2,4

3

3,6

4,2

4,8

5,4

6

Espagne

Portugal

Irlande

Italie

Grèce

6,6

70

0

0,7

1,4

2,1

2,8

3,5

4,2

4,9

5,6

6,3

7

7,7

80

0

0,8

1,6

2,4

3,2

4

4,8

5,6

6,4

7,2

8

8,8

90

0

0,9

1,8

2,7

3,6

4,5

5,4

6,3

7,2

8,1

9

9,9

100

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

110

0

1,1

2,2

3,3

4,4

5,5

6,6

7,7

8,8

9,9

11

12,1

120

0

1,2

2,4

3,6

4,8

6

7,2

8,4

9,6

10,8

12

13,2

130

0

1,3

2,6

3,9

5,2

6,5

7,8

9,1

10,4

11,7

13

14,3

140

0

1,4

2,8

4,2

5,6

7

8,4

9,8

11,2

12,6

14

15,4

150

0

1,5

3

4,5

6

7,5

9

10,5

12

13,5

15

16,5

160

0

1,6

3,2

4,8

6,4

8

9,6

11,2

12,8

14,4

16

17,6

170

0

1,7

3,4

5,1

6,8

8,5

10,2

11,9

13,6

15,3

17

18,7

180

0

1,8

3,6

5,4

7,2

9

10,8

12,6

14,4

16,2

18

19,8

190

0

1,9

3,8

5,7

7,6

9,5

11,4

13,3

15,2

17,1

19

20,9

200

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

Les cases en gris clair et en gris foncé correspondent aux situations dans lesquelles les Etats doivent dégager un excédent primaire supérieur ou égal à respectivement 3 et 7 points de PIB pour stabiliser leur dette publique (ce dernier montant correspondant au maximum historique dans la zone euro).

Les cercles rouges correspondent à la situation si les taux d'intérêt se maintenaient durablement à leur niveau actuel, les cercles verts à celle s'ils retrouvaient des niveaux plus « normaux » (les ordres de grandeur pour les quatre Etats « périphériques » sont analogues à ceux retenus par Zsolt Darvas, Christophe Gouardo, Jean Pisani-Ferry et André Sapir, in « A Comprehensive Approach to the Euro-Area Debt Crisis », Bruegel, février 2011).

Lecture : plus un Etat se trouve proche du coin inférieur droit, moins sa dette est soutenable.

Source : calculs de la commission des finances

La dette de la Grèce, de 150 points de PIB, est probablement impossible à financer sur les marchés, que ses taux d'intérêt demeurent ou non à leur niveau actuel. Si tel était le cas, la Grèce devrait dégager un excédent primaire de 16,5 points de PIB pour stabiliser sa dette en points de PIB, ce qui est manifestement impossible. S'ils diminuaient jusqu'à 9 %, elle devrait dégager un excédent de 7,5 points de PIB, ce qui serait légèrement supérieur au maximum historique atteint dans la zone euro, et paraît donc peu réaliste.

L'Irlande et le Portugal se situent dans la « zone à risque ». Ils échapperaient à l'insolvabilité si leurs taux d'intérêt retrouvaient un niveau qui, bien que toujours élevé, serait plus « normal ». Le risque de crise autoréalisatrice est néanmoins présent.

La situation de l'Espagne et de l'Italie est quant à elle pour l'instant soutenable. Cela suppose bien entendu que les taux d'intérêt n'augmentent pas comme dans le cas des trois autres Etats. En particulier, le tableau suggère que l'Espagne, avec une dette publique de seulement 70 points de PIB en 2011, et qui emprunte à moins de 6 %, n'a pas besoin de recourir au fonds européen de stabilité financière (FESF). Pour qu'elle se trouve dans la même situation que l'Irlande et le Portugal actuellement, il faudrait que ses taux d'intérêt atteignent près de 10 %.

B. LA NÉCESSITÉ POUR LES ETATS DE RÉDUIRE LEUR DÉFICIT

1. Un déficit de 3 points de PIB tend à stabiliser la dette vers 75 points de PIB

Comme le montre le tableau ci-après, avec la même hypothèse de croissance, une dette publique de 75 points de PIB peut être stabilisée avec un déficit de 3 points de PIB.

Même si elle faisait défaut, la Grèce devrait donc réduire son déficit dans une proportion importante. En effet, elle ne pourrait se financer sur les marchés si elle semblait à nouveau sur le chemin d'une dette insoutenable.

Le solde stabilisant correspondant à différents niveaux d'endettement
et de croissance du PIB

(en points de PIB)

Croissance du
PIB en valeur

 

2 %

3 %

4 %

5 %

6 %

7 %

Dette

             
               

60

 

-1,2

-1,8

-2,4

-3,0

-3,6

-4,2

65

 

-1,3

-2,0

-2,6

-3,3

-3,9

-4,6

70

 

-1,4

-2,1

-2,8

-3,5

-4,2

-4,9

75

 

-1,5

-2,3

-3,0

-3,8

-4,5

-5,3

80

 

-1,6

-2,4

-3,2

-4,0

-4,8

-5,6

85

 

-1,7

-2,6

-3,4

-4,3

-5,1

-6,0

90

 

-1,8

-2,7

-3,6

-4,5

-5,4

-6,3

95

 

-1,9

-2,9

-3,8

-4,8

-5,7

-6,7

100

 

-2,0

-3,0

-4,0

-5,0

-6,0

-7,0

105

 

-2,1

-3,2

-4,2

-5,3

-6,3

-7,4

110

 

-2,2

-3,3

-4,4

-5,5

-6,6

-7,7

115

 

-2,3

-3,5

-4,6

-5,8

-6,9

-8,1

120

 

-2,4

-3,6

-4,8

-6,0

-7,2

-8,4

125

 

-2,5

-3,8

-5,0

-6,3

-7,5

-8,8

130

 

-2,6

-3,9

-5,2

-6,5

-7,8

-9,1

135

 

-2,7

-4,1

-5,4

-6,8

-8,1

-9,5

140

 

-2,8

-4,2

-5,6

-7,0

-8,4

-9,8

145

 

-2,9

-4,4

-5,8

-7,3

-8,7

-10,2

150

 

-3,0

-4,5

-6,0

-7,5

-9,0

-10,5

155

 

-3,1

-4,7

-6,2

-7,8

-9,3

-10,9

160

 

-3,2

-4,8

-6,4

-8,0

-9,6

-11,2

165

 

-3,3

-5,0

-6,6

-8,3

-9,9

-11,6

170

 

-3,4

-5,1

-6,8

-8,5

-10,2

-11,9

175

 

-3,5

-5,3

-7,0

-8,8

-10,5

-12,3

180

 

-3,6

-5,4

-7,2

-9,0

-10,8

-12,6

185

 

-3,7

-5,6

-7,4

-9,3

-11,1

-13,0

190

 

-3,8

-5,7

-7,6

-9,5

-11,4

-13,3

195

 

-3,9

-5,9

-7,8

-9,8

-11,7

-13,7

200

 

-4,0

-6,0

-8,0

-10,0

-12,0

-14,0

205

 

-4,1

-6,2

-8,2

-10,3

-12,3

-14,4

210

 

-4,2

-6,3

-8,4

-10,5

-12,6

-14,7

215

 

-4,3

-6,5

-8,6

-10,8

-12,9

-15,1

220

 

-4,4

-6,6

-8,8

-11,0

-13,2

-15,4

225

 

-4,5

-6,8

-9,0

-11,3

-13,5

-15,8

230

 

-4,6

-6,9

-9,2

-11,5

-13,8

-16,1

235

 

-4,7

-7,1

-9,4

-11,8

-14,1

-16,5

240

 

-4,8

-7,2

-9,6

-12,0

-14,4

-16,8

245

 

-4,9

-7,4

-9,8

-12,3

-14,7

-17,2

250

 

-5,0

-7,5

-10,0

-12,5

-15,0

-17,5

Source : calculs de la commission des finances

2. Les mécanismes mis en place
a) Le dispositif propre à la Grèce
(1) Le dispositif de mai 2010 (110 milliards d'euros)

Le dispositif d'aide à la Grèce repose sur un accord intergouvernemental entre les Etats de la zone euro.

Ce dispositif permet des prêts bilatéraux de 80 milliards d'euros à la Grèce, auxquels s'ajoutent 30 milliards d'euros du FMI, ce qui correspond à 110 milliards d'euros au total.

En France, la loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010 a ouvert 16,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 3,9 milliards d'euros de crédits de paiement.

Le montant de 16,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement correspond à la part de la France dans les 80 milliards d'euros susceptibles d'être versés par les Etats de la zone euro jusqu'à la mi-2013. Cette part a été calculée en fonction de celle de la souscription de la Banque de France dans le capital de la BCE.

La contribution de la France au dispositif d'aide à la Grèce

(en milliards d'euros)

   

Etats de la zone euro

FMI

Total

Part de la France (en % de la zone euro)***

France

Tranche

           

1

mai-10

14,5

5,5

20

23 %

3,3

2

sept-10

6,5

2,5

9

17 %

1,1

3

déc-10*

6,5

2,5

9

22 %

1,4

4

mars-11

10,9

4,1

15

28 %

3,1

5

juin-11**

8,7

3,3

12

13 %

1,2

6

sept-11

5,8

2,2

8

22 %

1,3

7

déc-11

3,6

1,4

5

22 %

0,8

8

mars-12

7,3

2,7

10

22 %

1,6

9

juin-12

4,4

1,6

6

22 %

1

10

sept-12

4,4

1,6

6

22 %

1

11

déc-12

1,5

0,5

2

22 %

0,3

12

mars-13

4,4

1,6

6

22 %

0,7

13

juin-13

1,5

0,5

2

NA

0

 

Total

80

30

110

 

16,8

* Janvier 2011 pour les Etats de la zone euro.

** Le versement devrait être effectué début juillet.

*** Le changement du taux début 2011 vient de l'adoption de l'euro par l'Estonie et du retrait de l'Irlande des Etats contributeurs.

Source : d'après la Commission européenne ; deux dernières colonnes : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi (totalisation de la dernière colonne par la commission des finances)

Les 3,9 milliards d'euros prévus par la loi du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010 précitée correspondent quant à eux aux versements qui devaient être réalisés en 2010. Ces montants ont été ensuite été réévalués, le plan d'aide effectivement adopté prévoyant le versement de 5,8 milliards d'euros en 2010, comme le montre le tableau ci-avant. Selon les informations transmises par le Gouvernement, cela vient notamment du fait qu'« il est apparu que les besoins de recapitalisation du secteur bancaire étaient plus urgents qu'initialement prévu ».

Les sommes transitent par le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ».

A ce jour la Grèce a perçu 53 milliards d'euros (38,4 provenant des Etats de la zone euro et 14,6 du FMI), correspondant au versement des quatre premières tranches.

La Commission européenne, le FMI et la Banque centrale européenne sont parvenus le 3 juin dernier à un accord technique sur le versement de la cinquième tranche, qui devrait être effectué début juillet (cf. infra).

Comme on le verra ci-après, le présent projet de loi de finances rectificative procède à une ouverture de crédits de paiement d'un montant de 1,5 milliard d'euros sur le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ». Ce montant correspond à celui de la contribution de la France à la troisième tranche de l'aide à la Grèce (1,4 milliard d'euros), qui aurait dû être versée en décembre 2010 mais ne l'a été qu'en janvier 2011, et à l'augmentation de la part de la France à la suite du retrait de l'Irlande (0,1 milliard d'euros) (cf. infra). En l'absence de cette révision à la hausse, il ne serait pas possible de financer la totalité des 6,1 milliards d'euros restants prévus pour 2011. En effet, le programme « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro » n'a été doté par la loi de finances initiale pour 2011 que des 6,1 milliards d'euros initialement prévus.

(2) Le plan de 60 milliards d'euros annoncé le 3 juin 2011

L'échéancier indiqué ci-avant ne prend pas en compte la totalité des besoins de financement de la Grèce jusqu'à la mi-2013. L'écart, qui porte sur les années 2012 et 2013, est de l'ordre de 60 milliards d'euros.

Comme la Grèce n'est pas en mesure de se financer sur les marchés, une aide supplémentaire est nécessaire.

À l'issue d'une rencontre avec le premier ministre grec, le président de l'Eurogroupe a annoncé le 3 juin 2011 « un financement supplémentaire de la Grèce, en échange de conditions strictes ».

Ce plan, d'un montant de l'ordre de 60 milliards d'euros, doit encore être finalisé. Selon les informations publiées dans la presse, la zone euro et le FMI contribueraient pour respectivement 20 et 10 milliards d'euros, soit la moitié du total. Un quart de l'effort (soit environ 15 milliards d'euros) incomberait à la Grèce. Le reste (soit environ 15 milliards d'euros) serait à la charge du secteur privé, « sur une base volontaire »7(*).

Concrètement, les banques devraient donc s'engager à maintenir leur exposition à la dette publique grecque. La BCE juge le critère du volontariat fondamental, pour ne pas susciter un « événement de crédit », c'est-à-dire un défaut au sens des agences de notation.

b) Les deux dispositifs actuels « de droit commun » : le FESF et le MESF
(1) Une capacité effective de prêt de bientôt 750 milliards d'euros avec le FMI

A la suite du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro du 7 mai 2010, le Conseil Ecofin des 9 et 10 mai a décidé de la mise en place d'un dispositif européen de stabilisation « de droit commun ». Ce dispositif doit disparaître à la mi-2013, remplacé par le futur Mécanisme européen de stabilité (MES).

Le tableau ci-après synthétise les sommes en jeu, en rappelant celles relatives au dispositif spécifique à la Grèce. Aux 500 milliards d'euros de ce mécanisme « de droit commun » (440 milliards d'euros pour le Fonds européen de stabilité financière, FESF, et 60 milliards d'euros pour le Mécanisme européen de stabilisation financière, MESF) s'ajoutent 250 milliards d'euros du FMI, portant le total à 750 milliards d'euros (sur trois ans).

Cependant si l'on suppose que, pour maintenir sa notation « triple A », le FESF doit limiter ses emprunts à la participation des Etats notés « triple A », les sommes en jeu ne sont plus que de 565 milliards d'euros (dont 255 milliards d'euros pour le FESF).

L'accord sur le FESF doit toutefois être modifié d'ici la fin du mois de juin 2011 pour garantir une capacité de prêt effective de 440 milliards d'euros8(*). La France devra pour cela accroître la garantie qu'elle lui accorde (cf. commentaire de l'article 33 du présent projet de loi, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement).

Les dispositifs de stabilisation de l'UE : montants sur 3 ans

(en milliards d'euros)

 

Base juridique (articles TFUE)

Transposition en droit français

UE en tant que telle

Etats membres de l'UE participants

Etats de la zone euro hors Grèce

FMI

Total

Grèce (Eurogroupe, 2 mai 2010)

Accord intergouvernemental

Loi n° 2010-463 du 7 mai 2010 de finances rectificative pour 2010

   

80

30

110

Mécanisme « de droit commun » (Conseil Ecofin, 9-10 mai 2010)

 

Loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010

60

440

(255 ?)

 

250

750

(565 ?)

Dont :

             

Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF)

Article 122.2 (assistance financière de l'UE à un Etat membre)

 

60

   

30

90

Fonds européen de stabilité financière (FESF)

Accord intergouvernemental

           

440

(255 ?)

220

660

(475 ?)

TOTAL

   

60

440

(255 ?)

80

280

860

(675 ?)

NB : les montants entre parenthèses (xx ?) supposent que la capacité de prêt du FESF correspond à la participation des seuls Etats actuellement notés  « triple A ».

Source : d'après la déclaration de l'Eurogroupe du 2 mai 2010, les conclusions du conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010 et le communiqué de presse du Gouvernement du 11 mai 2010

(2) Un montant insuffisant en cas d'extension de la crise de la dette à de nouveaux Etats

A titre de comparaison, les trois Etats « périphériques » hors Grèce ont un besoin de financement (déficit + refinancement) d'environ 600 milliards d'euros d'ici la mi-2013.

Par ailleurs, les ordres de grandeur changeraient en cas d'extension de la crise à de nouveaux Etats, puisque les besoins de financement en 2011-2013 sont de l'ordre de 200 milliards d'euros pour la Belgique et 800 milliards d'euros pour l'Italie.

Citigroup9(*) évoque ainsi un montant de 2 000 milliards d'euros, financés en tout ou partie par des achats de dette souveraine par la Banque centrale européenne (BCE), afin d'aider, le cas échéant, « l'Italie, la Belgique et la France ».

Ce point n'est cependant pas à l'ordre du jour.

Si la crise devait s'étendre à de « grands » Etats, il serait probablement inévitable de recourir à la monétisation de leurs dettes publiques, c'est-à-dire à des achats massifs de ces dettes par la Banque centrale européenne.

(3) Un dispositif activé dans le cas de l'Irlande et du Portugal

Si, conformément à l'article 122 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'attribution d'un prêt du MESF exige simplement une décision du Conseil à la majorité qualifiée, celle d'un prêt du FESF est subordonnée à l'accord unanime des Etats participants.

Le dispositif a été activé pour l'Irlande et le Portugal, respectivement en décembre 2010 et en mai 2011. Les sommes concernées sont de respectivement 67,5 milliards d'euros (85 milliards d'euros après prise en compte de la contribution de l'Irlande) et 78 milliards d'euros.

Les plans d'aide à l'Irlande et au Portugal

(en milliards d'euros)

 

Irlande

Portugal

Irlande (ressources de trésorerie et Fonds national de réserve pour les retraites)

17,5

 

Aide internationale

67,5

78

Mécanisme européen de stabilisation financière

22,5

26

Fonds européen de stabilité financière

17,7

26

Royaume-Uni

3,8

 

Suède

0,6

 

Danemark

0,4

 

FMI

22,5

26

Total

85

78

Source : d'après le Conseil de l'Union européenne

Lors de la première émission du FESF, en janvier 2011, la France a accordé sa garantie. Les commissions des finances des deux assemblées en ont été informées, conformément à l'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 201010(*), par un courrier des ministres en charge de l'économie et des comptes publics en date du 17 janvier 2011.

3. Le futur mécanisme européen de stabilité (MES)

A moyen terme, le FESF et le MESF, qui disparaîtront en juin 2013, doivent être remplacés par un dispositif pérenne, dénommé « mécanisme européen de stabilité » (MES), doté d'une capacité de prêt de 500 milliards d'euros11(*) (soit égal à la capacité affichée du FESF et du MESF).

a) Une capacité de prêt effective de 500 milliards d'euros

Sur le plan juridique, il est nécessaire de modifier l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), dans le cadre de la procédure de révision simplifiée prévue à l'article 48, paragraphe 6, du traité sur l'Union européenne (TUE)12(*). Selon le Conseil européen, la consultation des institutions concernées devrait s'achever à temps pour permettre l'accomplissement des procédures nationales d'approbation d'ici la fin de 2012 et l'entrée en vigueur du traité modifié le 1er janvier 2013.

Comme le FESF, le futur mécanisme sera régi par un accord intergouvernemental.

Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, « le MES sera doté d'un capital souscrit de 700 milliards d'euros au total. Sur ce montant, 80 milliards seront constitués de capital versé par les Etats membres de la zone euro en cinq annuités égales à compter de juillet 2013. Le MES disposera en outre d'une combinaison de capital engagé exigible et de garanties apportés par des Etats membres de la zone euro pour un montant total de 620 milliards d'euros. Pendant la phase transitoire allant de 2013 à 2017, les Etats membres s'engagent à accélérer, dans le cas peu probable où cela serait nécessaire, la fourniture d'instruments appropriés afin de maintenir un ratio minimum de 15 pour cent entre le capital versé et l'encours des émissions du MES ».

Le capital souscrit total du FESF (700 milliards d'euros) est donc exactement égal à sa capacité de prêt (500 milliards d'euros), majorée d'une sur-garantie de 40 %. Cette capacité de prêt excède la part des Etats notés « triple A », légèrement supérieure à 400 milliards d'euros. En effet, les agences de notation prennent en compte le fait que, contrairement au FESF, le MES sera doté en capital.

Le ratio de 15 % entre le capital versé et l'encours des émissions indiqué par le Conseil européen correspond, sur la base de 80 milliards d'euros de capital versé, à une capacité d'émissions de 533 milliards d'euros. Interrogé à ce sujet par la commission des finances, le Gouvernement a précisé que « dans la mesure du possible pendant la phase transitoire, le MES ne devrait pas lever sur les marchés un montant supérieur à 6,67 fois le montant de capital versé. Selon cette règle, il pourrait émettre la première année plus de 100 Md€, soit un montant supérieur aux programmes actuellement en cours, sans appeler plus que les 16 Md€ de capital prévus ».

La clé de contribution de chaque Etat membre au capital souscrit du MES sera fondée sur la clé de répartition du capital versé de la BCE (soit 20,386 % pour la France). Il en résulte les montants du tableau ci-après.

La contribution au futur Mécanisme européen de stabilité (MES)

(en milliards d'euros)

   

Capital souscrit (1)

 

Clé MES (%)

Versé par les Etats membres en 5 annuités égales à compter de juillet 2013 (2013-2017)

Combinaison de capital engagé exigible et de garanties

Total

Autriche*

2,783

2,2

17,3

19,5

Allemagne*

27,146

21,7

168,3

190

Belgique

3,477

2,8

21,6

24,3

Chypre

0,196

0,2

1,2

1,4

Espagne

11,904

9,5

73,8

83,3

Estonie

0,186

0,1

1,2

1,3

Finlande*

1,797

1,4

11,1

12,6

France*

20,386

16,3

126,4

142,7

Grèce

2,817

2,3

17,5

19,7

Irlande

1,592

1,3

9,9

11,1

Italie

17,914

14,3

111,1

125,4

Luxembourg*

0,25

0,2

1,6

1,8

Malte

0,073

0,1

0,5

0,5

Pays-Bas*

5,717

4,6

35,4

40

Portugal

2,509

2

15,6

17,6

Slovaquie

0,824

0,7

5,1

5,8

Slovénie

0,428

0,3

2,7

3

Total

100

80,0

620,0

700,0

* Etats notés « triple A »

(1) Calculs de la commission des finances.

Remarque : La clé MES se fonde sur la clé de contribution au capital de la BCE. Les Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE bénéficieront d'une correction temporaire pour une période de douze ans après leur entrée dans la zone euro. Cette correction temporaire correspondra à trois quarts de la différence entre leurs parts dans le RNB et dans le capital de la BCE (chiffre composé en réalité de 75 % de la part dans le RNB et de 25 % de la part dans le capital de la BCE), selon la formule ci-après : Part MES = Part clé BCE - 0,75*(part clé BCE - part RNB). La compensation à la baisse pour ces pays est redistribuée parmi tous les autres pays conformément à leur part dans la clé BCE.

Sources : conclusion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, calculs de la commission des finances

Comme cela est indiqué en légende du tableau, la clé de répartition des contributions ne correspond pas strictement à ce qui résulterait de la contribution des Etats au capital de la BCE, les Etats membres dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l'UE bénéficiant d'une « correction temporaire ». Les Etats bénéficiaires de cette clé de répartition sont l'Estonie, Malte, la Slovaquie et la Slovénie. Pour les autres Etats, celle-ci se traduit par un surcoût. Dans le cas de la France, celui-ci est de 430 millions d'euros, dont 49 millions pour le capital versé, comme le montre le tableau ci-après.

Le coût de la clé MES par rapport à la clé résultant du capital BCE

(en milliards d'euros)

 

Clé MES

(en %)

Capital BCE

(en %)

Coût de la clé MES par rapport à la clé résultant du capital BCE

Capital souscrit

Dont versé par les Etats membres en 5 annuités égales à compter de juillet 2013 (2013-2017)

Dont combinaison de capital engagé exigible et de garanties

Allemagne

27,146

27,065

0,569

0,065

0,504

Autriche

2,783

2,775

0,056

0,006

0,049

Belgique

3,477

3,467

0,073

0,008

0,064

Chypre

0,196

0,196

0,002

0,000

0,002

Espagne

11,904

11,868

0,253

0,029

0,224

Estonie

0,186

0,256

-0,489

-0,056

-0,433

Finlande

1,797

1,792

0,035

0,004

0,031

France

20,386

20,325

0,430

0,049

0,381

Grèce

2,817

2,808

0,062

0,007

0,055

Irlande

1,592

1,587

0,032

0,004

0,029

Italie

17,914

17,860

0,379

0,043

0,336

Luxembourg

0,25

0,250

0,002

0,000

0,002

Malte

0,073

0,090

-0,121

-0,014

-0,107

Pays-Bas

5,717

5,700

0,120

0,014

0,106

Portugal

2,509

2,502

0,052

0,006

0,046

Slovaquie

0,824

0,991

-1,169

-0,134

-1,035

Slovénie

0,428

0,470

-0,293

-0,034

-0,260

Total

100

100

0,000

0,000

0,000

Sources : conclusions de la réunion du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, Banque centrale européenne, calculs de la commission des finances

Ces montants supposent toutefois que la capacité de prêt du MES demeure de 500 milliards d'euros. Or, elle pourrait être accrue par un commun accord de son conseil des gouverneurs, dont les membres votants seront les ministres des finances des Etats membres de la zone euro13(*). Certes, les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars indiquent que le MES sera doté « d'une capacité de prêt effective de 500 milliards d'euros », et précise que « lors du passage du FESF au MES, la capacité de prêt consolidée ne dépassera pas ce montant ». Cependant, deux passages relativement discrets de ces conclusions indiquent, pour l'un, qu'« il sera procédé à intervalles réguliers, et au moins tous les cinq ans, à un examen visant à déterminer si cette capacité de prêt est suffisante » ; et, pour l'autre, que « le conseil des gouverneurs (...) prendra, d'un commun accord, les décisions les plus importantes quant (...) à la capacité de prêt du MES (...) ».

b) Les conséquences pour la France

En supposant que la capacité de prêt du MES demeure de 500 milliards d'euros, la France contribuera au capital du MES à hauteur de 142,7 milliards d'euros, à comparer avec les 111 milliards d'euros de garanties accordés au FESF.

Si contrairement à ce qui a été le cas pour le FESF, sa contribution ne se limiterait pas à des garanties, les versements qu'elle devrait nécessairement réaliser devraient être « limités » à 16,3 milliards d'euros, versés en cinq annuités égales à compter de juillet 2013 (à comparer à 16,8 milliards d'euros d'autorisations d'engagement dans le cas de la Grèce).

Ces montants seraient toutefois supérieurs si le MES émettait ses titres plus rapidement que prévu. Dans le cas de figure « maximaliste » où les émissions du MES atteindraient 533 milliards d'euros dès juillet 2013 - ce qui est d'autant moins probable que la capacité de prêts de 500 milliards d'euros du MES ne doit pas s'additionner avec les créances résiduelles du FESF -, la France devrait verser d'entrée de jeu les 16,3 milliards d'euros.

Il s'agit bien entendu d'un « plafond ». Tel est d'autant plus le cas que, selon les informations transmises par le Gouvernement, « dans la mesure du possible pendant la phase transitoire, le MES ne devrait pas lever sur les marchés un montant supérieur à 6,67 fois le montant de capital versé [autrement dit, au maximum un cinquième des 533 milliards d'euros serait levé chaque année]. Selon cette règle, il pourrait émettre la première année plus de 100 Md€, soit un montant supérieur aux programmes actuellement en cours, sans appeler plus que les 16 Md€ de capital prévus » pour l'ensemble des Etats participants. Autrement dit, pour la France, les 3,3 milliards d'euros par an devraient suffire.

Le versement cumulé de capital au Mécanisme européen de stabilité par la France

(en milliards d'euros)

(1) Application de la disposition selon laquelle « Pendant la phase transitoire allant de 2013 à 2017, les Etats membres s'engagent à accélérer, dans le cas peu probable où cela serait nécessaire, la fourniture d'instruments appropriés afin de maintenir un ratio minimum de 15 pour cent entre le capital versé et l'encours des émissions du MES », en supposant que les émissions du MES sont de 533 milliards d'euros (ce qui permet le respect de ce ratio de 15 % par rapport aux 80 milliards d'euros de capital versé).

Source : calculs de la commission des finances

Dans un avis du 7 avril 2011, Eurostat a indiqué les futures modalités de prise en compte du MES par la comptabilité nationale (utilisée pour la mise en oeuvre du pacte de stabilité).

Les versements au MES ne devraient pas dégrader le solde public au sens de la comptabilité nationale, même si, bien entendu, ils augmenteraient la dette publique). En effet, ils devraient être considérés comme des prises de participation de l'Etat. Il en irait toutefois différemment s'ils étaient destinés à couvrir d'éventuelles pertes du MES.

Contrairement au FESF, le MES devrait être considéré comme disposant d'une autonomie suffisante pour être classé comme une institution européenne. Ainsi, contrairement à celles du FESF, ses émissions n'augmenteraient pas la dette publique des différents Etats contributeurs14(*).

c) Un Parlement qui sera tenu à l'écart des décisions

Concrètement, le MES aura pour le Parlement les conséquences indiquées par le tableau ci-après.

Il exige tout d'abord, en 2011 ou en 2012, une triple autorisation législative (ratification de deux traités engageant les finances de l'Etat d'une part ; octroi de la garantie de l'Etat, nécessairement dans une loi de finances, d'autre part).

Selon les informations transmises par le Gouvernement, « à la suite de [la] signature [du traité instituant le MES], le Conseil des ministres devrait adopter un projet de loi de ratification au mois d'août, qui sera ensuite soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat à l'automne ».

Ensuite, les lois de finances initiales pour chaque année de 2013 à 2017 prévoiraient les crédits de paiement nécessaires au versement de capital.

Après la mise en place du MES, l'appel éventuel des garanties (auxquelles on assimile ici le capital exigible) devrait largement échapper au contrôle du Parlement, les crédits relatifs à la mise en jeu des garanties ayant un caractère évaluatif.

De manière paradoxale, une éventuelle augmentation de la capacité de prêt du MES, que son conseil des gouverneurs pourrait décider d'un commun accord, n'exigerait en tant que telle aucune validation par le Parlement. Cependant si le capital versé ou les garanties devraient être accrus, une loi de finances serait nécessaire.

Les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars n'indiquent pas comment seraient modifiées les contributions entre Etats participants en conséquence des difficultés que pourraient connaître certains d'entre eux. Le rôle du Parlement dépendra des modalités retenues (modification ou non du traité créant le MES) et de la forme qu'aura prise l'autorisation initiale de garantie. Il conviendra de fixer, lors de cette autorisation initiale, un plafond strictement égal aux 126,4 milliards d'euros actuellement prévus.

Il conviendra également de prévoir que le Parlement soit au moins autant informé dans le cas du MES que l'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 le prévoit dans le cas du FESF.

Les conséquences pratiques pour le Parlement
du futur Mécanisme européen de stabilité

 

Conséquences pour le Parlement

Date

Mise en place du MES

Modification de l'article 136 du TUE dans le cadre de la procédure simplifiée (1)

Disposition législative (2)

2011 ou 2012

Ratification du traité créant le MES

Disposition législative (2)

Garantie de la France

Loi de finances (3)

Versement de capital

LFI 2013, 2014, 2015, 2016, 2017

-

Fonctionnement du MES

Eventuelle accélération du versement du capital

LFI ou LFR

-

Eventuel appel du capital exigible ou des garanties

Crédits évaluatifs, dont le dépassement implique une simple information du Parlement (4)

-

Eventuelle augmentation de la capacité de prêt du MES, décidée par son conseil des gouverneurs (5)

En fonction des modalités retenues (modification ou non du traité créant le MES, augmentation ou non des garanties ou du capital versé...).

-

Eventuelle modification de la répartition des contributions entre Etats

En fonction des modalités retenues (modification ou non du traité créant le MES) et de la forme qu'aura prise l'autorisation initiale de garantie.

-

(1) Article 48 du TUE : « (...) Le Conseil européen peut adopter une décision modifiant tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Le Conseil européen statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission ainsi que de la Banque centrale européenne dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire. Cette décision n'entre en vigueur qu'après son approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. (...) »

(2) Article 53 de la Constitution : « Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi.(...) »

(3) Article 61 de la LOLF : « Dans un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi organique, toute garantie de l'Etat qui n'a pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances doit faire l'objet d'une telle autorisation  (...) ».

(4) Article 10 de la LOLF : « Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs.

« Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année.

« Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. (...) »

(5) Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, « le conseil des gouverneurs (...) prendra, d'un commun accord, les décisions les plus importantes quant (...) à la capacité de prêt du MES (...) ».

Source : commission des finances

d) Des modalités de fonctionnement non consensuelles
(1) Une activation d'un commun accord

Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, le MES, comme le FESF, « sera activé d'un commun accord, si cela est indispensable pour préserver la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble ».

Une note de bas de page précise que « par décision prise d'un commun accord, on entend une décision prise à l'unanimité des Etats membres participant au vote, les abstentions ne faisant pas obstacle à l'adoption de la décision ».

(2) Des clauses d'action collective

Une différence majeure par rapport au FESF est que « des clauses d'action collective (CAC) figureront dans tous les nouveaux titres d'Etat d'une durée supérieure à un an qui seront émis dans la zone euro à partir de juillet 2013 ».

Les clauses d'action collective (CAC) sont des dispositions susceptibles de figurer dans les contrats obligataires, organisant la procédure en cas de défaut. Elles ont fait l'objet d'un important rapport15(*) du G10 en 2002. Il s'agit de permettre aux détenteurs d'obligations d'un émetteur donné de prendre collectivement des décisions à la majorité qualifiée, dans le cadre de leurs négociations avec l'Etat concerné. Le G10 préconise de retenir une majorité des deux tiers pour la plupart des décisions (notamment l'élection du négociateur), et des trois quarts pour les domaines les plus importants, dits « réservés », et concernant en particulier les paiements. Bien que les CAC existent depuis longtemps - en particulier en droit britannique -, le premier Etat à y avoir eu recours est le Mexique en 2003.

Les conclusions de la réunion précitée du Conseil européen précisent que « les éléments essentiels des CAC seront conformes à ce qui se fait généralement sur les marchés des Etats-Unis et du Royaume-Uni depuis le rapport que le G10 a consacré à ce sujet ». Elles indiquent en outre que, comme le propose le rapport du G10, toutes les décisions seront prises à la majorité qualifiée, celles pour les questions les plus importantes l'étant à une majorité plus élevée.

Le recours aux CAC ne fait pas l'unanimité.

D'une manière générale, leur impact sur les taux est ambigu. Certes, elles ont pour objet de rendre un éventuel défaut moins désordonné, et de permettre aux créanciers de parler d'une seule voix. De ce point de vue, elles devraient logiquement permettre à l'émetteur de bénéficier de taux d'intérêt plus bas. Cependant, elles peuvent également être perçues comme le signe que l'émetteur craint un défaut. Selon une étude empirique16(*) publiée en 2000 par Barry Eichengreen et Ashoka Mody, l'impact dépendrait de la qualité de l'emprunteur : les « bons » emprunteurs verraient leurs taux d'intérêt réduits, les « mauvais » leurs taux d'intérêt accrus.

Dans le cas de la zone euro, le recours aux CAC équivaut à la reconnaissance explicite par ses membres que l'un d'entre eux est susceptible de faire défaut. Compte tenu des incertitudes sur la solvabilité de certains Etats « périphériques », à commencer par la Grèce, on peut craindre que les CAC les contraignent à emprunter à compter de la mi-2013 à un taux plus élevé, rendant leur financement éventuel sur les marchés d'autant plus difficile.

Certains économistes estiment même que l'annonce du recours aux CAC pour les obligations émises à partir de la mi-2013 peut entraîner dès à présent une hausse des taux d'intérêt des Etats « périphériques »17(*). En effet, l'activation des CAC signifierait que le MES ne serait pas parvenu à un commun accord pour empêcher l'Etat concerné de faire défaut. Or, dans un tel cas de figure, l'Etat concerné n'aurait vraisemblablement plus accès aux marchés. Le défaut concernerait donc les seuls titres émis avant la mi-2013.

III. QUELS SCÉNARIOS POUR LA GRÈCE ?

A. LE SCÉNARIO D'UNE RÉDUCTION DU RATIO D'ENDETTEMENT PAR UN RETOUR RAPIDE À L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE SEMBLE S'ÉLOIGNER

Le scénario prévu par le programme d'ajustement de la Grèce de mai 2010, consistant à réduire le ratio d'endettement par un retour rapide à l'équilibre des comptes publics, paraît remis en cause par l'incapacité de la Grèce à réduire son déficit.

1. Un solde public équilibré permettrait de ramener la dette à 75 points de PIB dans un délai compris entre dix et vingt ans

Comme on l'a indiqué ci-avant, la Grèce doit ramener sa dette publique d'environ 150 points de PIB à un niveau de l'ordre de 75 points de PIB pour la rendre à nouveau soutenable.

On pourrait croire a priori que ceci implique une forme de défaut. Or, tel n'est pas nécessairement le cas. En effet, ce dont on parle, c'est de la dette exprimée en points de PIB, et non en milliards d'euros. La croissance du PIB peut suffire à réduire la dette publique en points de PIB, dès lors que le solde public est peu dégradé, voire est excédentaire.

On calcule qu'avec une croissance de 4 % en valeur - ce qui correspond à une hypothèse prudente, compte tenu du fort taux de croissance de la Grèce, de 4 % en volume jusqu'à la crise financière - et un solde public équilibré, il faut environ dix ans pour ramener la dette de 150 points de PIB à 100 points de PIB, et huit ans supplémentaires pour la ramener à 75 points de PIB. Avec une croissance en valeur de 6 % (qui pourrait provenir d'une croissance en volume plus élevée, mais aussi d'une inflation plus forte), ces objectifs seraient atteints au bout de « seulement » sept et douze ans.

La Grèce pourrait donc, si elle s'engageait sur une trajectoire crédible de réduction rapide de son déficit, convaincre les observateurs de sa capacité à ramener sa dette publique, exprimée en points de PIB, à un niveau soutenable, et à nouveau se financer sur les marchés à un taux raisonnable.

2. Des résultats décevants en 2010 et, sans mesures supplémentaires, en 2011

Malheureusement, malgré des objectifs officiellement inchangés à l'horizon 2014, la Grèce n'en prend pour l'instant pas le chemin, comme le montrent le graphique et le tableau ci-après.

Le solde public de la Grèce : prévision et exécution

(en points de PIB)

(1) Ces prévisions ne prennent pas en compte les mesures supplémentaires annoncées le 3 juin 2011.

Sources : cf. tableau ci-après

Le programme d'ajustement de la Grèce : comparaison des prévisions
à un an d'intervalle

(en points de PIB)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Présentation du programme d'ajustement par la Commission européenne en mai 2010 (1)

Scénario à politiques inchangées

           

Solde public

 

-10,5

-14,2

-15,6

-15,9

-15,6

Dépenses

 

49,6

53,3

54

54

52,9

Recettes

 

39,1

39,1

38,4

38

37,3

Programme de mai 2010

           

Croissance du PIB (en %)

 

-4

-2,6

1,1

2,1

2,1

Solde public

-13,6

-8,0

-7,6

-6,5

-4,9

-2,6

Dépenses

50,3

47,6

50,2

49,3

47,9

45,0

Recettes

36,8

39,6

42,6

42,8

43,0

42,4

Commission européenne, évaluation du programme d'ajustement de la Grèce, février 2011

Croissance du PIB (en %)

-2

-4,5

-3

1,1

2,1

2,1

Solde public à politiques inchangées

   

-8,3

-8,1

-8,6

-8,6

Solde public

-15,4

-9,6

-7,6

-6,5

-4,8

-2,6

Prévisions de la Commission européenne, 13 mai 2011 (2)

Croissance du PIB (en %)

-2

-4,5

-3,5

1,1

   

Solde public

-15,4

-10,5

-9,5

-9,3

   

Dépenses

52,7

49,6

49,7

49,5

   

Recettes

37,3

39,1

40,2

40,2

   

Pour mémoire : prévisions de croissance du consensus des conjoncturistes (mai 2011) (3)

Croissance du PIB (en %)

-2

-4,5

-3,6

0,2

   

(1) « The Economic Adjustment Programme for Greece », mai 2010.

(2) Ces prévisions ne prennent pas en compte les mesures supplémentaires annoncées le 3 juin 2011.

(3) Consensus Forecasts, mai 2011.

Source : documents indiqués

a) Des problèmes qui pourraient a priori s'expliquer par une situation plus dégradée que prévu en 2009

Les résultats décevants constatés jusqu'à présent pourraient a priori sembler devoir être relativisés.

En effet, comme le montre le graphique de la page précédente, le déficit de 2009 a été supérieur de près de 2 points de PIB aux prévisions de mai 2010.

On pourrait donc trouver « normal » que cette « base 2009 » moins favorable se retrouve dans le solde des années suivantes (même si les engagements de la Grèce n'étaient pas exprimés par rapport à cette base).

Dans le cas de l'année 2011, l'écart de près de 2 points de PIB entre le déficit prévu en mai 2010 (7,6 points de PIB) et le déficit actuellement prévu par la Commission européenne (9,5 points de PIB) serait rigoureusement égal à celui observé dans celui de l'année 2009.

b) De réelles inquiétudes sur la gouvernance de la Grèce

Il ne faut toutefois pas ignorer l'existence de réels facteurs d'inquiétude, qui tiennent aux problèmes de gouvernance de la Grèce.

En 2010, le problème a concerné les dépenses. Le déficit a ainsi été supérieur aux prévisions initiales à cause de dépenses supérieures de 2 points de PIB à ce qui était prévu. Cela provient certes en partie du dérapage constaté en 2009, mais la Grèce ne s'en était pas moins engagée sur des montants absolus, et non en évolution, en 2010.

En 2011, selon la Commission européenne le problème viendrait des recettes. En effet, le programme de mai 2010 prévoyait une augmentation des recettes de 3 points de PIB en 2011. Or, elles augmenteraient de moins d'1 point de PIB, du fait d'un dynamisme plus faible que prévu18(*).

Ce « double raté » en 2010 et en 2011 est préoccupant.

La Commission européenne suppose certes que le dérapage des dépenses de 2010 sera résorbé dès 2011. Cela demeure toutefois à confirmer.

Le faible dynamisme des recettes paraît quant à lui provenir, au moins en partie, de problèmes propres à la Grèce. Dans un autre Etat de la zone euro, l'élasticité des recettes publiques au PIB étant sur le long terme égale à l'unité, on pourrait s'attendre à ce qu'une élasticité faible une année donnée soit compensée par une élasticité plus élevée une année suivante. Cependant dans le cas de la Grèce, la Commission européenne craint des problèmes de fraude fiscale et de mauvaise efficacité du système de collecte de l'impôt19(*).

3. Un plan sujet à de forts aléas

Il n'est certes pas impossible que la Grèce, sous la pression de la « troïka » (Commission européenne, FMI, Banque centrale européenne), respecte sa trajectoire de solde public.

Si la Commission européenne prévoyait le 13 mai 2011 un déficit public de 9,5 points de PIB, c'était sans mesures supplémentaires.

Or, le versement de l'aide est subordonné au respect par la Grèce de ses engagements. Ainsi, les services des trois institutions sont parvenus le 3 juin 2011 à un accord « technique »20(*) avec la Grèce, au sujet du versement de la cinquième tranche du plan, de 12 milliards d'euros (sur 110 au total). Cet accord doit encore être confirmé par l'Eurogroupe (lors de sa réunion du 20 juin prochain, précédant la réunion du Conseil européen des 24 et 25 juin) et le conseil d'administration du FMI, pour permettre un versement début juillet.

Dans leur communiqué commun du 3 juin 2011, la Commission européenne, le FMI et la Banque centrale européenne soulignent que la Grèce « maintient ses objectifs budgétaires de 2011 et à moyen terme ». Cet objectif doit être atteint par des mesures supplémentaires sur les recettes et les dépenses.

Par ailleurs, la dette publique grecque doit être directement réduite par des privatisations, d'un montant total de 50 milliards d'euros (soit 20 points de PIB) d'ici 2015.

Ce scénario favorable paraît cependant difficilement tenable jusqu'en 2014.

4. Un déficit qui pourrait être d'encore 6 points de PIB en 2014
a) La programmation de 2012 à 2014 : une réduction du déficit provenant d'une diminution des dépenses de plus de 1,5 % par an en volume

Schématiquement, le programme de mai 2010 suppose une diminution des dépenses d'environ 1 % en valeur chaque année de 2012 à 201421(*). Avec une inflation de l'ordre de 1 % par an, cela correspondrait à une diminution d'environ 2 % en volume. Compte tenu de l'hypothèse de croissance (environ 1,5 % en volume en moyenne), cela réduirait le déficit d'environ 1,75 point de PIB par an. Ainsi, le ratio dépenses/PIB diminuerait de plus de 5 points de PIB entre 2011 et 2014.

En revanche, les recettes demeureraient à peu près stables en points de PIB sur la période 2012-2014, du fait de la faible élasticité des recettes au PIB résultant de la faible croissance, et du montant modeste des mesures nouvelles sur les recettes : si celles-ci seraient supérieures à 3 points de PIB sur l'ensemble de la période, de 2012 à 2014 elles seraient peu significatives, comme le montre le tableau ci-après.

Les mesures nouvelles sur les recettes prévues
par le programmed'ajustement de mai 2010

(en points de PIB)

 

Mesures nouvelles

2010

0,5

2011

2,2

2012

0,7

2013

-0,3

2014

NC

Total

3,1

Source : d'après Commission européenne, « The Economic Adjustment Programme for Greece », mai 2010

b) Les inquiétudes de la Commission européenne

Officiellement, le scénario de mai 2010 n'est pas remis en cause.

La Commission européenne présente toutefois dans sa troisième revue du programme d'ajustement de la Grèce, publiée en février 2011, trois scénarios, dont le premier est préoccupant :

- un scénario défavorable (le scénario 1), où la croissance du PIB en valeur serait de seulement 2 % par an, et où le solde primaire (de - 4,9 points de PIB en 2010) serait « seulement » ramené à + 3,2 points de PIB à partir de 2013 ;

- un scénario favorable (le scénario 2), où la croissance en valeur serait plus « normale » (3,5 % par an), et où le solde primaire serait porté à + 5,5 points de PIB à partir de 2014 ;

- un scénario favorable avec privatisations (le scénario 3), correspondant au scénario 2, avec en outre des privatisations pour 50 milliards d'euros en 2011-2014 (confirmées par la Grèce le 3 juin dernier).

Compte tenu du niveau attendu de la charge d'intérêt en 201422(*), le scénario 1 correspond à un déficit effectif de l'ordre de 5 points de PIB en 2014. Comme le montre le tableau de la page 24 du présent rapport, avec un tel niveau de déficit une croissance du PIB de 2 % en valeur ne permet pas la stabilisation de la dette avant 250 points de PIB, ce qui explique qu'elle continue d'augmenter. Ce scénario est d'autant plus préoccupant que le supplément de déficit primaire attendu en fin de période parait entièrement imputable à la moindre croissance.

Le scénario 2 correspond à un excédent primaire de 5,5 points de PIB à partir de 2014, et donc, une fois prise en compte la charge d'intérêt, à un déficit total analogue à celui, de 2,6 points de PIB, retenu par le programme d'ajustement. Comme le montre le tableau de la page 24 du présent rapport, avec une hypothèse de croissance du PIB de 3,5 % en valeur, ce déficit tend à ramener progressivement la dette vers 70 points de PIB, ce qui explique la diminution observée.

Le scénario 3 correspond, par construction, aux montants de dette du scénario 2, réduits de 50 milliards d'euros par an à compter de 2014, soit (le PIB de la Grèce étant de l'ordre de 250 milliards d'euros) environ 20 points de PIB.

Les trois scénarios de la Commission européenne pour la dette publique grecque
(février 2011)

(en points de PIB)

Hypothèses communes : le graphique représente trois paires de scénarios de dette. Pour chaque paire, on distingue deux hypothèses de taux d'intérêt (4,5 % et 5,5 %).

Scénario 1 : croissance en valeur de 2 % ; excédent primaire stable à 3,2 points de PIB à partir de 2013 ; pas de privatisations.

Scénario 2 : croissance en valeur de 3,5 % ; excédent primaire stable à 5,5 points de PIB à partir de 2014 ; pas de privatisations.

Scénario 3 : croissance en valeur de 3,5 % ; excédent primaire stable à 5,5 points de PIB à partir de 2014 ; privatisations de 50 milliards d'euros en 2011-2015.

Source : Commission européenne, « The Economic Adjustment Programme for Greece Third Review - Winter 2011 », février 2011

c) Un déficit stabilisé à 6 points de PIB ne permettrait pas de réduire le taux d'endettement public

Si l'on synthétise les différents aléas sur la période 2012-2014, la situation est préoccupante.

Le différentiel de croissance entre le PIB et les dépenses risque d'être bien plus faible que prévu. Le programme d'ajustement suppose une diminution des dépenses et une croissance du PIB de l'ordre de respectivement 2 % et 1,5 % par an en volume, dont l'effet global serait d'améliorer le solde de 1,75 point de PIB par an. Mais si ces deux taux étaient de 1 %, l'amélioration du solde ne serait plus que d'1 point de PIB par an, ce qui, avec un déficit de 10 points de PIB en 2010, conduirait à un déficit d'encore 6 points de PIB en 2014, légèrement supérieur à celui prévu par la Commission européenne dans son scénario 1 de février 2010 (de l'ordre de 5 points de PIB).

Il est vrai que ce déficit serait réduit si les 2 points de PIB de recettes qui devraient manquer en 2011 étaient finalement perçus. Cependant les difficultés de la Grèce à collecter l'impôt incitent à la prudence à cet égard.

Par ailleurs, les prévisions de déficit de la Commission européenne pour 2011, de 9,5 points de PIB, supposent que le dérapage des dépenses de 2 points de PIB constaté en 2010 soit compensé, ce qui reste à confirmer.

Avec un déficit de 6 points de PIB en 2014, même avec une croissance de 4 % en valeur, la dette se stabiliserait autour de 150 points de PIB. La Grèce serait donc tout aussi insolvable qu'aujourd'hui.

B. UN DÉFAUT PROBABLE ?

1. Le choix rationnel pour les Etats de la zone euro : prêter à la Grèce le temps qu'il faudra
a) Un scénario financièrement viable

Les éléments qui précèdent suggèrent cependant que la Grèce pourrait progressivement restaurer la soutenabilité de ses finances publiques sans faire défaut, à condition que les Etats de la zone euro continuent de financer, le temps qu'il faudra, sa dette à un taux inférieur à celui du marché.

Certes, le tableau de la page 23 du présent rapport montre que la dette actuelle de la Grèce ne pourra être stabilisée en points de PIB si ce pays se finance sur les marchés.

Cependant si les Etats de la zone euro lui permettent de financer sa dette à, par exemple, 5 %23(*), elle n'aura besoin pour cela « que » de dégager un excédent primaire de 1,5 point de PIB (au lieu de 7,5 points de PIB). Certes, il lui faudrait faire un effort supérieur pour réduire sa dette en points de PIB, et la trajectoire serait probablement plus longue que ce que prévoit son programme d'ajustement, mais elle ne ferait pas défaut.

b) Les conséquences d'un défaut pourraient être catastrophiques pour l'économie européenne

Un tel scénario serait d'autant plus souhaitable que les conséquences d'un défaut de la Grèce pourraient être catastrophiques.

Certes, sans prise en compte des mécanismes économiques les sommes en jeu sont faibles, comme le montre le tableau ci-après.

Structure de la dette grecque détenue par les banques

(en milliards d'euros*, fin décembre 2010)

 

Total des 24 (***)

Allemagne (****)

Espagne

France

Royaume-Uni

Japon

Pays-Bas

Etats-Unis

Autres

Créances à l'étranger (risque ultime)** (1)

109,2

25,4

0,7

42,4

10,6

1,2

3,7

5,5

19,7

Secteur public

40,5

17

0,4

11,2

2,5

0,3

1

1,1

7,1

Secteur bancaire

8,2

1,6

0

1,6

1,9

0,4

0,2

1,1

1,4

Secteur privé non bancaire

60,3

6,8

0,3

29,6

6,1

0,5

2,4

3,2

11,4

Non alloué

0,1

0

0

0

0

0

0

0

0,1

Créances locales en monnaie locale (contrepartie immédiate)

38,1

0,2

0

27

2,5

0

0,1

2

6,3

Créances locales non adossées localement

16,7

0,2

0

12,6

1,2

0

0,1

0

2,6

Créances locales adossées localement (2)

21,4

0

0

14,4

1,3

0

0

2

3,7

Total des expositions (3) = (1) - (2)

87,8

25,4

0,7

28

9,3

1,2

3,7

3,5

16

Coût d'un défaut sur 40 % de la dette publique et bancaire (calcul de la commission des finances)*****

19,48

7,44

0,16

5,12

1,76

0,28

0,48

0,88

3,4

* Taux de change : EUR/USD = 1,3362.

** Table 9 E de la Quarterly Review de la Banque des règlements internationaux, 6 juin 2011.

*** Autriche, Belgique, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Irlande, Italie, Pays-Bas, Norvège, Portugal, Espagne, Suède, Suisse, Turquie, Royaume-Uni, Australie, Canada, Chili, Inde, Japon, Etats-Unis, Taiwan, Singapour.

**** Les données sur l'Allemagne pour la ventilation sectorielle ne sont pas disponibles en risque ultime.

Source : Banque de France, d'après la Banque des règlements internationaux, sauf (*****) calculs de la commission des finances

Ainsi, comme le souligne Patrick Artus24(*), s'appuyant sur un tableau analogue25(*), un taux de défaut de 40 % sur la dette publique et, par extension, sur la dette bancaire (c'est-à-dire sur la dette des banques grecques, qui seraient fortement touchées) conduirait à des pertes modérées. Ainsi, il résulte de ce tableau qu'elles seraient de l'ordre de 7,4 milliards d'euros pour les banques allemandes et 5,1 milliards d'euros pour les banques françaises. Compte tenu des fonds propres des banques (de l'ordre de 200 milliards d'euros en France et 170 milliards d'euros en Allemagne), ces pertes seraient en elles-mêmes supportables.

Le vrai risque d'un défaut grec est celui d'une « panique » des banques et des investisseurs analogue à celle qui a suivi la faillite de Lehman Brothers en septembre 2008. Les banques ont alors cessé de se prêter entre elles, suscitant au dernier trimestre de 2008 et au premier trimestre de 2009 une forte hausse des taux interbancaires, l' « assèchement » financier de l'économie, et la pire récession depuis la Seconde Guerre Mondiale.

A cela s'ajoute le risque d'un « effet domino » entre Etats, un défaut grec augmentant la crainte de défaut des autres Etats « périphériques ».

Un tel scénario pourrait remettre en cause les conditions de financement, voire la solvabilité, de certains « grands » Etats de la zone euro. Dans le cas de la France, une crise qui augmenterait le déficit de 3 points de PIB supplémentaires porterait celui-ci à 10 points de PIB, soit un niveau supérieur à celui de la Grèce aujourd'hui. On conçoit que cela ne serait pas sans conséquences.

2. Un défaut politiquement inévitable ?
a) L'intérêt pour la Grèce de réduire directement sa dette publique

Cependant, la Grèce devra probablement réaliser une partie de la réduction de sa dette publique en points de PIB de manière directe, et non par la seule combinaison de la croissance du PIB et de la réduction du déficit. Autrement dit, elle devra vraisemblablement réduire sa dette non seulement en points de PIB, mais aussi en milliards d'euros.

(1) Les cessions d'actifs

Elle peut tout d'abord réduire sa dette en vendant des actifs26(*). On a vu que l'accord annoncé le 3 juin dernier prévoit la cession de 50 milliards d'euros d'actifs d'ici 2015. Cela correspond à environ 20 points de PIB, et réduirait donc significativement le ratio dette/PIB.

Or, si le patrimoine de l'Etat grec est important, les actifs pouvant réellement être cédés représentent probablement un montant beaucoup plus faible.

Le Premier ministre grec, Georges Papandréou, a certes déclaré lors d'un discours à New York le 23 septembre 201027(*) que la totalité des actifs de l'Etat grec (financiers ou non) étaient de l'ordre de 270 milliards d'euros28(*).

De même, les analystes considèrent habituellement que les actifs susceptibles d'être cédés sont supérieurs à 50 milliards d'euros. Ainsi, dans son communiqué du 1er juin 2011 dans lequel elle revoit à la baisse la notion de la Grèce, l'agence Moody's estime que « l'Etat grec a des actifs substantiels en excédent de la cible de privatisations de 50 milliards d'euros, qui pourraient en principe être mobilisés pour réduire la dette ».

Cependant, les actifs financiers - les seuls chiffrés par Eurostat - sont de seulement 76 milliards d'euros, dont 38 milliards d'euros pour les actions (correspondant aux actifs financiers en pratique susceptibles d'être cédés), comme le montre le tableau ci-après.

Les actifs financiers des administrations publiques grecques

(en milliards d'euros)

 

2000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Monnaie et dépôts

5,9

7,6

8,6

9,1

13,2

11,8

16,6

Titres autres que les actions

-

0,1

0,2

0,3

0,7

0,7

0,7

Prêts

0,3

1,9

2,8

2,0

1,6

1,3

1,2

Actions

20,7

33,9

34,7

43,0

29,3

39,8

37,5

Autres

8,8

13,8

16,1

19,3

19,7

19,3

20,1

Total

35,8

57,3

62,4

73,6

64,4

72,9

76,2

Source : Eurostat

Ces éléments suggèrent qu'il faut distinguer deux catégories d'actifs :

- les entreprises et les infrastructures, les plus faciles à céder, pour un montant total de probablement quelques dizaines de milliards d'euros ;

- les autres actifs (patrimoine immobilier en particulier), pour un montant nettement plus important, mais dont la cession serait politiquement et économiquement difficile.

Cette dichotomie est confirmée par le plan rendu public par le gouvernement grec le 23 mai 201129(*).

Le gouvernement grec prévoit en effet un plan en deux temps :

- dans un premier temps, de 2011 à 2013, la Grèce procéderait à des privatisations « classiques » d'entreprises et d'infrastructures, pour un montant de seulement 10 à 15 milliards d'euros (ce qui paraît une estimation raisonnable, alors que les actions des administrations publiques grecques sont on l'a vu de plus de 35 milliards d'euros) ;

- dans un second temps, la Grèce percevrait les 35 milliards d'euros restants, correspondant en des « cessions de droits » [sale of rights] et au « développement de biens immobiliers » [development of real estate assets].

Ce second volet est de loin le plus problématique.

Ainsi, dans son document précité du 23 mai 2011, le gouvernement grec ne donne d'échéancier précis que pour les cessions « classiques », qui concernent à ce jour une trentaine d'actifs30(*). Sur la période 2011-2013, le produit attendu est seulement de l'ordre de 12 à 17 milliards d'euros, comme le montre le tableau ci-après. 

Le produit attendu des cessions d'entreprises et d'infrastructures,
selon le gouvernement grec

(en milliards d'euros)

 

Hypothèse basse

Hypothèse haute

2011

3,5

5,5

2012

4

6

2013

4,5

5,5

Total

12*

17*

* Calculs de la commission des finances. Le gouvernement grec donne un intervalle de 10 à 15 milliards d'euros.

Source : d'après ministère des finances grec, « Medium Term Fiscal Strategy and Policies for Exiting the Crisis », 23 mai 2011

Il ne va pas de soi que l'Etat grec soit en mesure de mener ces cessions « classiques » dans de bonnes conditions. Elles seront d'autant plus difficiles à réaliser qu'il n'y a pas de consensus à leur sujet dans la classe politique et dans l'opinion publique. L'histoire récente a par ailleurs montré que l'administration grecque pouvait connaître certaines défaillances. A cela s'ajoute que si le gouvernement grec est soumis à de strictes contraintes d'échéancier, il ne sera pas en position de force pour négocier.

Il serait donc utile de mettre en place une agence indépendante chargée de céder les actifs concernés, comme cela est actuellement envisagé.

Les cessions de droits et la valorisation du patrimoine immobilier sont, à ce stade, encore plus problématiques.

Quand bien même elles seraient réalisées, de telles cessions seraient en tout état de cause insuffisantes pour ramener le ratio dette/PIB à un niveau soutenable.

(2) Le défaut

La seule autre manière de réduire directement la dette est le défaut.

Concrètement, un défaut ne porterait probablement pas sur la totalité de la dette. En effet, sur environ 340 milliards d'euros de dette, 110 milliards devront, selon le plan d'ajustement de mai 2010, être détenus à la mi-2013 par les Etats de la zone euro et le FMI, auxquels s'ajoutent les 60 milliards d'euros du plan annoncé le 3 juin 2011. Un éventuel défaut porterait donc vraisemblablement sur les 170 milliards d'euros restants31(*). Les hypothèses habituellement retenues pour le « haircut » sont de l'ordre de 30 % ou 40 %, ce qui correspond à une réduction comprise entre 50 et 70 milliards d'euros, soit entre 20 et 30 points de PIB.

Il faudrait alors prévoir, éventuellement au niveau de la zone euro, un mécanisme de sauvetage des banques grecques.

Au total, la vente d'actifs et un défaut pourraient donc ramener la dette publique grecque vers 100 points de PIB.

L'impact sur le déficit serait également significatif. Toutes choses égales par ailleurs, la charge d'intérêt serait réduite d'un tiers, soit environ 2 points de PIB.

b) La difficulté politique des Etats du « coeur » à financer durablement la Grèce

Un autre facteur augmentant la probabilité d'un défaut grec est une possible fragilité de la capacité politique des Etats du « coeur » à financer durablement la Grèce.

En effet, les opinions publiques assimilent les prêts à la Grèce à des dons. Tel n'est pourtant pas le cas : leur taux est supérieur à celui auquel les Etats du « coeur » se financent sur les marchés, et leur permettent donc de réaliser des bénéfices.

Par ailleurs, on rappelle que la décision d'accorder les financements du Fonds européen de stabilité financière et du futur Mécanisme européen de stabilité doit être prise à l'unanimité.

c) Un risque de défaut mis en avant par les agences de notation

Dans ce contexte, l'agence Moody's a abaissé le 1er juin dernier la note de la Grèce de B1 à Caa1.

Dans son communiqué, elle souligne que cela correspond à une probabilité de défaut de 50 % à l'horizon de la notation, rappelant qu'à des horizons d'investissement de cinq ans, environ 50 % des obligations d'Etat, de sociétés non financières et de sociétés financières ont toujours rempli leurs obligations vis-à-vis de leur dette, alors qu'environ 50 % ont fait défaut.

Moody's justifie son analyse par les difficultés de la Grèce à réduire son déficit public, et « la probabilité croissante que les partenaires de la Grèce (FMI, BCE et Commission européenne, collectivement connus sous l'appellation de « Troïka »), exigeront, à un moment ou à un autre, la participation de créanciers privés dans une restructuration de la dette, comme prérequis à la fourniture d'une aide »32(*).

3. Un défaut qui doit être évité à court terme

Un défaut doit cependant absolument être évité à court terme.

Tout d'abord, on a vu que le principal risque serait qu'un défaut de la Grèce déstabilise le système financier européen, et suscite une récession au moins aussi grave que celle de 2008-2009. Un défaut de la Grèce ne serait envisageable que s'il était précédé de tests de résistance du système bancaire plus crédibles que ceux de 2010, et de la recapitalisation des établissements pour lesquels celle-ci serait nécessaire. La publication de ces tests, prévue pour le mois de juillet 2011, constitue donc un enjeu essentiel.

Ensuite, dans le contexte actuel de déficit public grec très élevé, un défaut n'aurait guère de sens. Un défaut doit en effet être accompagné d'éléments de nature à rassurer les marchés. Si la Grèce faisait défaut en conservant un déficit public de l'ordre de 10 points de PIB, l'effet serait évidemment très néfaste à la confiance.

DEUXIÈME PARTIE - LA RÉVISION DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE

I. DES RECETTES EN LÉGÈRE DIMINUTION POUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Par rapport aux estimations de la loi de finances initiale pour 2011, les recettes du budget général connaissent une légère diminution (-498 millions d'euros), tant en ce qui concerne les recettes fiscales nettes (-236 millions d'euros) que les recettes non fiscales (-262 millions d'euros).

A. UNE ÉROSION MODÉRÉE DES RECETTES FISCALES NETTES

L'évolution des recettes fiscales nettes tient compte d'une révision des estimations du produit des principaux impôts sur le fondement de l'exécution constatée en 2010 (-312 millions d'euros), de l'impact consolidé de la réforme de la fiscalité du patrimoine et de la cellule de régularisation fiscale (+71 millions d'euros) et des effets des autres mesures nouvelles prévues ou enregistrées par le projet de loi (+5 millions d'euros, cf. tableau).

Synthèse des révisions de recettes fiscales opérées par le projet de loi

(en millions d'euros)

La zone grisée correspond au périmètre de chiffrage de la réforme de la fiscalité du patrimoine par le Gouvernement.

Source : commission des finances, d'après le PLFR

1. Les corrections résultant de l'exécution 2010 et la prise en compte des recettes de la cellule de régularisation fiscale
a) Les rebasages liés à l'exécution 2010

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à plusieurs réévaluations des recettes fiscales nettes, tenant notamment compte des dernières données de l'exécution 2010 :

1) les recettes nettes d'impôt sur le revenu sont revues à la baisse de 440 millions d'euros, soit un rebasage correspondant à l'écart constaté entre les recettes effectivement enregistrées en 2010 (47,4 milliards d'euros) et les prévisions du dernier collectif budgétaire pour 2010 ;

2) les recettes nettes d'impôt sur les sociétés sont attendues à un montant inférieur de 1,7 milliard d'euros par rapport aux prévisions de la LFI pour 2011. L'exécution de 2010 s'établit en recul de 2,1 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la quatrième LFR pour 2010. Elle est donc reprise en base sur 2011, minorée de 0,4 milliard d'euros correspondant à la part de la sous-exécution 2010 qui s'explique par les mesures du plan de relance. Le Gouvernement fait, en effet, l'hypothèse qu'une partie du contrecoup positif de ces mesures ne s'étant pas produite en 2010, elle surviendra en 201133(*) ;

3) les recettes nettes de taxe sur la valeur ajoutée sont réévaluées à 132,3 milliards d'euros, soit 1,4 milliard d'euros au-dessus des prévisions de LFI. Ce montant résulte d'un effet base 2010 de 0,4 milliard d'euros et par une révision à la hausse des hypothèses de croissance de l'assiette taxable de la TVA (+1 milliard d'euros), témoignant de la bonne tenue de la consommation en 2011 ;

4) la prise en compte pérenne, dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune, des sommes déclarées auprès de la cellule de régularisation fiscale, conduit à un rebasage de +100 millions d'euros par rapport à la prévision de LFI ;

5) les droits de donation enfin sont révisés à la hausse de 136 millions d'euros et les droits de succession de 192 millions d'euros par rapport à la LFI 2011 afin de tenir compte des résultats de l'exécution 2010.

Au total, l'ensemble de ces corrections entraîne une révision à la baisse des recettes fiscales nettes de 312 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

b) Les recettes attendues de la cellule de régularisation fiscale

La révision des hypothèses de recettes opérée par le présent collectif tient également compte des produits restant à recouvrer de la cellule de régularisation fiscale, pour un montant de 300 millions d'euros au total (56 millions d'euros au titre de l'IR, 168 millions d'euros au titre de l'ISF et 76 millions d'euros au titre des donations et successions). La prise en compte de ces 300 millions d'euros dans le chiffrage global de la réforme du patrimoine permet d'afficher un impact net positif de 71 millions d'euros, les aménagements prévus dans le cadre de cette réforme représentant, par ailleurs, une perte de recettes de 229 millions d'euros (cf. infra).

Au 31 décembre 2010, 3 744 dossiers avaient été traités par la cellule de régularisation et 981 dossiers étaient en cours d'instruction. Les droits et pénalités afférents à ces dossiers n'ont toutefois pas nécessairement été encaissés en totalité sur 2010, la mise en recouvrement étant effectuée au niveau des directions territoriales, après traitement du dossier par la cellule de régularisation. Les recettes encaissées à ce titre auront atteint 886 millions d'euros en 2010, soit un cumul de 1 186 millions d'euros au titre de 2010-2011 (cf. tableau).

Recettes fiscales de la cellule de régularisation

(en millions d'euros)

Impôts au titre desquels
les régularisations sont opérées

2010

2011

(prév. PLFR)

Dont ISF

496

168

Dont Successions (1)

233

76

Dont IR

157

56

+ Pénalités (2)

70

/

TOTAL recettes fiscales

886

300

(1) Ce montant intègre également des droits de donations, mais il s'agit toutefois principalement de droits de succession. Les données disponibles ne permettent pas en effet d'effectuer la répartition entre successions et donations.

(2) Les données disponibles ne permettent pas d'effectuer une répartition des pénalités entre catégorie d'impôts.

Source : ministère chargé du budget

2. Des mesures nouvelles à l'impact budgétaire limité
a) La réforme de la fiscalité du patrimoine

L'impact cumulé de la réforme de la fiscalité du patrimoine et des recettes tirées de la cellule de régularisation fiscale s'élève à +71 millions d'euros en 2011. L'analyse détaillée de cette réforme figure en troisième partie du présent exposé général.

b) Les autres mesures nouvelles

Hors réforme de la fiscalité du patrimoine, deux mesures nouvelles ont un impact sur les évaluations de recettes du présent projet de loi de finances rectificative :

1) l'article 734(*) crée une contribution exceptionnelle sur la provision pour hausse des prix mise à la charge des entreprises du secteur pétrolier, dont le rendement est attendu à hauteur de 120 millions d'euros en 2011 ;

2) la revalorisation35(*) de 4,6 % du barème kilométrique au titre de l'imposition des revenus de 2010 atténue les recettes d'IR de 115 millions d'euros.

3. Un impact dès 2011 de la prime de partage de la valeur ajoutée sur les recettes d'impôt sur les sociétés à prendre en compte par un prochain PLFR
a) Le dispositif proposé par le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011

Le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) pour 2011, qui sera examiné par le Parlement fin juin - début juillet, instaure une « prime de partage de la valeur ajoutée ».

Aux termes du projet de loi, les entreprises comptant au moins 50 salariés et ayant versé à leurs associés ou actionnaires des dividendes dont le montant par part sociale ou par action est en augmentation par rapport à la moyenne des deux exercices précédents, seront dans l'obligation de négocier avec les partenaires sociaux le versement d'une prime au bénéfice de l'ensemble de leurs salariés.

Les dispositions du PLFRSS pour 2011 seront applicables aux attributions de dividendes autorisées à compter du 1er janvier 2011 au titre du dernier exercice clos.

La prime sera exonérée de cotisations sociales dans la limite de 1 200 euros par salarié et par an. Ces exonérations ne seront pas compensées à la sécurité sociale. En revanche, elle sera soumise à la CSG (7,5 %), à la CRDS (0,5 %) et au forfait social (6 %), soit un taux de prélèvements sociaux de 14 %.

Le régime fiscal de la prime sera le suivant : pour le salarié, elle entrera dans le calcul de son impôt sur le revenu ; pour l'entreprise, elle sera considérée comme une charge déductible au titre de l'impôt sur les sociétés.

b) Une perte de recettes pour l'Etat de 395 millions d'euros en 2011 et de 785 millions d'euros dès 2012

Si la mesure est présentée comme devant engendrer 375 millions d'euros de recettes supplémentaires pour la sécurité sociale, il devrait résulter en réalité de ce dispositif une perte de recettes pour l'Etat de 395 millions d'euros en 2011, soit, dans une vision consolidée des finances publiques, une perte globale de recettes de 20 millions d'euros en 2011.

Outre que le surcroît de recettes pour la sécurité sociale est à relativiser (cf. encadré suivant), il convient de distinguer, au sein du régime fiscal de la nouvelle prime, entre son impact sur les recettes d'impôt sur le revenu et celui sur les recettes d'impôt sur les sociétés : si son effet est globalement positif sur les recettes d'impôt sur le revenu, il sera négatif sur les recettes d'impôt sur les sociétés.

L'impact de la mise en place de la prime de partage de la valeur ajoutée
sur les finances sociales

1) Un rendement affiché de la mesure de 375 millions d'euros

L'exposé des motifs du PLFRSS indique que « le dispositif de partage de la valeur ajoutée génère 375 millions d'euros de ressources nouvelles au bénéfice de la sécurité sociale ».

Ce raisonnement s'appuie sur l'idée selon laquelle le PLFRSS crée, en quelque sorte, une nouvelle forme de rémunération qui sera désormais soumise à la CSG, à la CRDS et au forfait social, et qui donc génèrera des recettes nouvelles pour la sécurité sociale.

Les hypothèses retenues par le Gouvernement pour calculer le rendement de la mesure sont les suivantes : 4 millions de bénéficiaires pour un montant moyen de la prime de 700 euros, soit une assiette de 2,8 milliards d'euros soumise à la CSG, la CRDS et au forfait social.

2) Un rendement « net » en réalité moindre

a) Des substitutions partielles d'assiettes de prélèvements sociaux

Il faut, cependant, déduire du rendement « brut » de la mesure proposée en PLFRSS les pertes de recettes indirectes pour la sécurité sociale qu'entraîne également le dispositif.

En effet, la part du bénéfice qui sera désormais versée sous forme de primes aux salariés pouvait jusqu'à présent être « réinvestie » par l'entreprise (ce qui ne pose pas de problème pour les recettes de la sécurité sociale puisqu'aucun prélèvement social n'est prévu à ce stade) ; mais elle pouvait aussi être versée sous forme de dividendes, dont une partie à des ménages. Dans ce dernier cas, ces dividendes sont soumis à un taux global de prélèvements sociaux de 12,3 % : CSG à 8,2 % ; CRDS à 0,5 % ; prélèvement social de 2,2 % ; contribution additionnelle au prélèvement social de 0,3 % ; contribution social RSA de 1,1 %. Il faut donc déduire du rendement « brut » de la prime ces pertes indirectes de recettes pour la sécurité sociale.

En 2011, le Gouvernement estime qu'il n'y aura pas d'effet de substitution entre les sommes versées sous forme de prime et les versements de dividendes car la mesure intervient, pour l'essentiel, après les décisions des assemblées générales d'actionnaires.

En revanche, le Gouvernement fait l'hypothèse que 50 % des sommes versées sous forme de prime se substitueront, à partir de 2012, à des dividendes dont une partie aurait été versée à des ménages, ce qui abaisse le rendement de la prime pour la sécurité sociale à 335 millions d'euros en 2012 (au lieu de 375 millions d'euros en 2011).

b) La création d'une « niche sociale »

Surtout, le PLFRSS crée une nouvelle exonération de charges sociales non compensée à la sécurité sociale.

Un impact indirect sur le niveau des salaires et donc sur l'assiette des cotisations sociales et les recettes de la sécurité sociale

Il n'est pas à exclure que le dispositif proposé ait un effet indirect sur le niveau des salaires - autre moyen pour une entreprise d'envisager le partage de la valeur ajoutée - et donc sur l'assiette des cotisations sociales.

Même si le PLFRSS prévoit que la prime ne peut se substituer à aucune augmentation de salaire prévue par convention ou accord de branche, accord salarial antérieur ou par le contrat de travail, ni à aucun élément de rémunération versé par l'employeur ou devenu obligatoire en vertu de règles légales, conventionnelles ou contractuelles, il n'est pas à exclure que des revalorisations salariales - qui auraient pu intervenir hors des cas précités - soient décalées dans le temps ou abandonnées.

La prime - contrairement aux salaires - étant exonérée de cotisations sociales, il en résulte une perte de recettes pour la sécurité sociale non compensée par l'Etat. Ce dernier élément, qui relève de la politique salariale de chaque entreprise, est toutefois difficile à chiffrer.

- Un impact indirect sur le niveau des autres formes de rémunération proposées aux salariés mais sans conséquence sur les recettes de la sécurité sociale

Le versement de la prime pourrait également se substituer à une revalorisation des autres formes de rémunération proposées aux salariés : l'intéressement ou la participation.

Le régime social de la prime et celui de l'intéressement ou de la participation étant identiques, il n'y aura pas de pertes de recettes pour la sécurité sociale, même en cas de substitution entre ces deux types de rémunération.


· Un impact globalement positif sur les recettes d'impôt sur le revenu : 145 millions d'euros supplémentaires en 2012

Le versement des primes en 2011 n'aura un impact sur les recettes d'impôt sur le revenu qu'en 2012.

Comme pour les prélèvements sociaux, il faut tenir compte de deux effets agissant en sens contraire :

- un effet « positif » : les primes constituent de nouvelles formes de rémunération qui seront prises en compte dans le calcul de l'impôt sur le revenu. Il résulterait de cet effet un gain de 225 millions d'euros ;

- un effet « négatif ou de substitution » : les primes se substitueront pour partie à des dividendes versées à des ménages qui étaient pris en compte dans le calcul de l'impôt sur le revenu ou étaient soumis au prélèvement libératoire (19 %). Cet « effet de substitution » est évalué à 80 millions d'euros.

L'effet global de la mesure, au titre de l'année 2012, représenterait ainsi une augmentation des recettes d'impôt sur le revenu de 145 millions d'euros.


·
Des pertes de recettes au titre de l'impôt sur les sociétés à hauteur de 395 millions d'euros en 2011 et de 785 millions d'euros en 2012

Les sommes versées au titre de la prime étant considérées comme des charges déductibles de l'impôt sur les sociétés, il résulte, en revanche, du dispositif proposé une perte de recettes d'impôt sur les sociétés, au titre des primes versées en 2011, de 785 millions d'euros, répartie pour moitié (395 millions d'euros) sur l'année 2011 au titre du 4e acompte et pour moitié (390 millions d'euros) sur l'année 2012 au titre du 1er acompte.

Si, en 2011, l'effet sur les recettes d'impôt sur les sociétés n'est « que » de 395 millions d'euros (soit la moitié de l'impact des primes versées en 2011), il s'élèvera à 785 millions d'euros en 2012 (soit la deuxième moitié de l'impact des primes versées en 2011 et la première moitié des primes versées en 2012).

Cet impact du PLFRSS sur les recettes d'impôt sur les sociétés en 2011 n'a pas été pris en compte dans les réévaluations de recettes opérées par le présent projet de loi de finances rectificative.


· Un coût total pour les finances publiques de 20 millions d'euros en 2011 et de 305 millions d'euros en 2012

Ainsi, au titre de l'année 2011, le bilan consolidé de la mesure représente un coût pour les finances publiques de 20 millions d'euros. Ce coût atteindra 305 millions d'euros en 2012.

Selon l'étude d'impact annexée au PLFRSS, il se stabiliserait ensuite autour de 350 millions d'euros en 2015 et « à 400 millions d'euros à terme ».

Synthèse de l'impact de la prime de partage de la valeur ajoutée
sur les comptes publics (2011-2012)

(en millions d'euros,
par rapport à l'absence de mesure)

 

2011

2012

Impact sur les recettes de la sécurité sociale

Effet « substitution » primes/dividendes

(prélèvements sociaux sur les dividendes versés aux ménages auparavant)

0

- 40

Forfait social

+ 170

+ 170

CSG-CRDS

+ 205

+ 205

Impact total pour la sécurité sociale

+ 375

+ 335

Impact sur les recettes de l'Etat

Effet « substitution » primes/dividendes

(impôt sur le revenu - prélèvement libératoire sur les dividendes versés aux ménages auparavant)

0

- 80

Impôt sur le revenu (n-1)

0

+ 225

50 % impôt sur les sociétés (n)

- 395

- 395

50 % impôt sur les sociétés (n-1)

0

-390

Impact total pour l'Etat

- 395

- 640

     

Impact total Etat - Sécurité sociale

- 20

- 305

En « mesures nouvelles » (1)

-20

-285

(1) Les « mesures nouvelles » prennent seulement en compte l'impact par rapport à l'année précédente.

Source : commission des finances, d'après les données du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

c) Un coût qui majore d'autant le montant des mesures nouvelles ou des économies supplémentaires sur les dépenses à prendre en 2011 et 2012, conformément à la LPFP 2011-2014 et à l'esprit du projet de loi constitutionnelle

Comme le montre le tableau ci-avant, le PLFRSS correspond à des mesures nouvelles négatives de 20 millions d'euros en 2011, puis 285 millions d'euros en 2012 (soit des mesures nouvelles cumulées négatives de 305 millions d'euros).

L'article 9 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit que « l'impact annuel des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires, (...) votées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2010, est au moins » de 11 milliards d'euros en 2011 et 3 milliards d'euros chacune des trois années suivantes.

En 2011, les mesures nouvelles correspondant aux mesures déjà adoptées sont de 11,9 milliards d'euros. Le PLFRSS ne les réduit que de 20 millions d'euros, alors que le présent projet de loi de finances rectificative relatif à la fiscalité du patrimoine les augmentait de 71 millions d'euros dans son texte initial, ce dont il faut déduire 136 millions d'euros du fait des modifications apportées par l'Assemblée nationale (cf. infra). Au total, même en l'absence de mesures nouvelles supplémentaires en 2011, on resterait nettement au-dessus des 11 milliards d'euros prévus par la loi de programmation des finances publiques.

En revanche, dans le cas de l'année 2012, le PLFRSS correspond à des mesures nouvelles négatives de 285 millions d'euros, auxquelles s'ajoutaient, dans le texte initial du présent projet de loi, des mesures nouvelles négatives de 57 millions d'euros. En sens inverse, nos collègues députés ont instauré des mesures supplémentaires positives pour environ 270 millions d'euros en 2012. En prenant en compte les 2,4 milliards d'euros de mesures nouvelles déjà prises, la loi de finances initiale et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 devront prévoir des mesures nouvelles supplémentaires pour au moins 670 millions d'euros.

Ces montants seraient accrus si la prévision de croissance pour 2012 devait être revue à la baisse.

Les mesures nouvelles complémentaires rendues nécessaires
par le présent projet de loi

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

Article 9 de la LPFP 2011-2014

11,00

3,00

3,00

3,00

Mesures déjà adoptées (programme de stabilité 2011-2014)

11,90

2,40

ND

ND

Présent PLFR : texte initial

0,07

-0,06

0,04

0,14

Présent PLFR : modifications apportées par l'Assemblée nationale

-0,14

0,27

-0,17

0,01

PLFRSS

-0,02

-0,29

-0,02

-0,02

Total des mesures après PLFRSS et PLFR

11,82

2,33

ND

ND

Mesures devant être prises en LFI 2012 et LFSS 2012 avant PLFRSS et PLFR

-

0,60

ND

ND

Mesures devant être prises en LFI 2012 et LFSS 2012 après PLFRSS et PLFR

-

0,67

ND

ND

Source : calculs de la commission des finances, d'après les données transmises par le Gouvernement

Il est à noter que l'article 15 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 permet de minorer les mesures nouvelles, en réduisant à due concurrence les dépenses de l'Etat et des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

B. LES RECETTES NON FISCALES

Les recettes non fiscales sont réévaluées à 16,6 milliards d'euros, soit 262 millions d'euros de moins qu'en LFI pour 2011. Cette révision est entièrement imputable à l'évolution de recettes attendues de la Caisse des dépôts et consignations :

1) les prévisions de résultat net des fonds d'épargne passent de 1 230 millions d'euros à 965  millions d'euros (-265 millions d'euros) en raison de la réévaluation à la hausse du besoin en fonds propres, principalement due à une augmentation prévisionnelle des risques sur les marchés et à des dépréciations d'actifs obligataires ;

2) le versement 2011 du dividende de la CDC à l'Etat, assis sur la nouvelle règle de prélèvement décidée36(*) en 2010 et s'appliquant pour la première fois en 2011, est estimé à 1 168 millions d'euros, soit une baisse de 131 millions d'euros par rapport aux hypothèses de la LFI 2011. Cette diminution s'explique notamment par la baisse du résultat social de la CDC en raison, d'une part, d'une dépréciation des titres et, d'autre part, d'événements dont la réalisation aurait dû permettre une augmentation du résultat social mais qui n'ont finalement pas eu lieu37(*) ;

3) le solde (+134 millions d'euros) résulte de la régularisation opérée, au titre de 2010, de la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés de la CDC.

II. LES OUVERTURES DE CRÉDITS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

A. DES OUVERTURES GAGÉES ET SANS EFFET SUR LA NORME DE DÉPENSE

949,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et 968,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) sont ouverts sur le budget général, dont 465,5 millions d'euros au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements »38(*). Hors remboursements et dégrèvements, ces ouvertures s'élèvent donc à 484,3 millions d'euros en CP et 503,3 millions d'euros en AE. Etant intégralement compensés par des annulations, ces mouvements sont sans effet sur l'évolution de la norme de dépenses.

1. Des ouvertures intégralement compensées

Hors mission « Remboursements et dégrèvements » et réimputations de crédits à caractère technique, six missions et neuf programmes font l'objet d'ouvertures de crédits, pour des montants parfois significatifs en comparaison des dotations votées en loi de finances initiale (cf. tableaux).

Les missions et programmes porteurs d'ouvertures nettes en autorisations d'engagement (hors « Remboursements et dégrèvements » et réimputations de crédits)

(en millions d'euros)

Missions

Programmes

Ouvertures

% / LFI 2011

Culture

Création

62,1

8,24 %

Patrimoine

2,4

0,28 %

Immigration, asile et intégration

Immigration et asile

50,0

10,19 %

Justice

Accès au droit et à la justice

23,3

6,01 %

Santé

Protection maladie

5,0

0,78 %

Sécurité

Police nationale

10,5

0,11 %

Travail et emploi

Accès et retour à l'emploi

243,0

3,54 %

Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

107,0

2,38 %

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de finances rectificative

Les missions et programmes porteurs d'ouvertures nettes en crédits de paiement (hors « Remboursements et dégrèvements » et réimputations de crédits)

(en millions d'euros)

Missions

Programmes

Ouvertures

% / LFI 2011

Culture

Création

38,5

5,23 %

Patrimoine

2,4

0,28 %

Immigration, asile et intégration

Immigration et asile

50,0

10,23 %

Justice

Accès au droit et à la justice

23,3

7,04 %

Santé

Protection maladie

5,0

0,78 %

Sécurité

Police nationale

10,5

0,12 %

Gendarmerie nationale

4,5

0,06 %

Travail et emploi

Accès et retour à l'emploi

243,0

3,92 %

Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

107,0

2,35 %

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de finances rectificative

a) Aperçu global

En proportion des dotations initiales, les ouvertures de crédits les plus importantes39(*) intéressent :

1) le programme « Création » de la mission « Culture », qui voit ses crédits majorés de 8,24 % en AE (+ 62,1 millions d'euros) et 5,23 % en CP (+ 38,5 millions d'euros) pour le financement de l'auditorium de la Philharmonie de Paris ;

2) le programme « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » voit ses crédits augmenter de 10 % (+ 50 millions d'euros) pour faire face aux besoins d'hébergement des demandeurs d'asile ;

3) la mise en oeuvre de la réforme de la garde à vue conduit à majorer les crédits du programme « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice » de 6 % en AE et 7 % en CP (+ 23,3 millions d'euros).

En valeur absolue, les ouvertures les plus significatives sont néanmoins opérées au bénéfice des programmes de la mission « Travail et emploi » (350 millions d'euros au total), dans le but de financer le plan en faveur de l'emploi et de l'alternance annoncé par le Président de la République en mars 2011. La politique de l'emploi constitue donc la mesure prioritaire, en dépenses, du présent collectif budgétaire, puisqu'elle mobilise plus de 72 % des ouvertures de crédits opérées sur le budget général.

b) Les principes ayant présidé aux annulations

Aux 484,3 millions d'euros de crédits de paiement ouverts sur le budget général répondent 487,3 millions d'euros d'annulations40(*). Ces montants sont respectivement de 503,3 millions d'euros et 506,3 millions d'euros en autorisations d'engagement.

Les annulations ont obéi à plusieurs logiques. Les 350 millions d'euros d'ouvertures en faveur de la politique de l'emploi ont tout d'abord fait l'objet d'un gage spécifique, hors réserve de précaution, sur le fondement d'une taxation interministérielle au taux forfaitaire de 13 % de la mise en réserve initiale. Selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, « il s'agit d'un effort supplémentaire demandé à l'ensemble des ministères, au titre de la priorité commune que constitue l'emploi. Cela permet dans le même temps de ne pas réduire excessivement la réserve de précaution et ainsi de ne pas obérer la capacité du Gouvernement à faire face à des imprévus en cours de gestion ».

Selon les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général, la taxation « a cependant été modulée afin de tenir compte des capacités contributives de chacun des programmes. Certains programmes ont par ailleurs été exonérés, en totalité ou partiellement pour l'un des motifs suivants : 1) levée de la mise en réserve pouvant être considérée comme inéluctable, au sens de la définition de l'exposé général des motifs du PLF 201141(*) ; 2) programme portant une ouverture de crédits dans le présent PLFR ; 3) risques en exécution 2011 déjà identifiés. Enfin, dans le contexte de la mise en oeuvre de la réforme de la garde à vue, le ministère de la justice et des libertés a été intégralement exonéré. »

Les effets de cette modulation sont puissants dans la mesure où, selon les calculs de votre rapporteur général, seuls 25 programmes ont subi le taux de taxation forfaitaire de 13 %. 34 programmes ont été totalement exonérés, 36 ont été « taxés » à un niveau inférieur aux 13 % forfaitaires et 13 ont été taxés à un niveau supérieur, voire très supérieur. Parmi les programmes « surtaxés » figure le programme « Epargne » de la mission « Engagements financiers de l'Etat », sur lequel les annulations aboutissent quasiment à doubler la mise en réserve initiale (+91 %, soit 51,1 millions d'euros). Ces annulations portent sur les crédits destinés à servir les primes d'épargne-logement, dont le calibrage en LFI semble avoir été surévalué au regard des clôtures de PEL et CEL attendues en 2011. Il convient de rappeler, à la suite des travaux de contrôle menés par notre collègue Jean-Pierre Fourcade42(*), que le service des primes d'épargne-logement avait occasionné, au cours des dernières années, l'accumulation d'une importante dette de l'Etat envers le Crédit foncier de France, chargé d'avancer ces primes. Le report de charge ainsi constitué a fait l'objet d'un apurement dans le cadre du quatrième collectif budgétaire pour 2010. Dans ces conditions, il serait regrettable qu'un niveau excessif d'annulations conduise à le reconstituer et votre commission des finances y sera attentive.

Les autres cas de surtaxation43(*) correspondent à des arbitrages internes aux ministères, qui pouvaient librement changer la répartition de la taxation globale de 13 % entre les programmes pour prendre en compte les tensions pressenties en gestion.

Hors plan emploi, le solde des annulations (soit 156,3 millions d'euros en AE et 137,3 millions d'euros en CP) a été réalisé « en partie » au sein de la réserve de précaution. En 2011, les taux de mise en réserve ont été fixés à 5 % des crédits hors titre 2 et 0,5 % des crédits de titre 2. Ils ont abouti à la mise en réserve de 6,2 milliards d'euros en AE et 6,1 milliards d'euros en CP. En conséquence des premiers dégels intervenus en début de gestion, le montant de la réserve de précaution, avant effets du présent collectif, était de 5,5 milliards d'euros en AE et 5,4 milliards d'euros en CP.

La réserve de précaution début 2011

(en euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire durapporteur général

Votre rapporteur général n'est pas en mesure d'évaluer précisément les effets des annulations prévues par le présent projet de loi de finances rectificative sur la réserve de précaution, faute de connaître la répartition exacte des annulations (hors « Plan emploi ») au sein et hors de cette réserve. Il est bon de rappeler, à cet égard, que le III de l'article 14 de la LOLF dispose explicitement que « tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ». Comme le rappelait notre ancien collègue Alain Lambert au cours des travaux préparatoires de la LOLF, cette disposition était destinée à éviter « l'absence totale d'encadrement des pratiques informelles de gel de crédits »44(*), alors même que des exigences fortes entouraient les annulations formelles. Une application plus littérale de ces dispositions serait donc souhaitable à l'avenir.

Certaines annulations ont enfin obéi à la logique d'auto-assurance, qui veut que les ouvertures au sein d'une mission soient en tout ou partie gagées au sein de cette même mission ou d'une mission relevant du même ministère. Il en est allé ainsi, pour un montant de 70,5 millions d'euros, des annulations gageant les ouvertures au bénéfice des recherches de l'épave de l'AF447, des dépenses d'aide juridique occasionnées par la réforme de la garde à vue, du financement de la Philharmonie de Paris et de l'indemnisation des victimes du benfluorex (cf. tableau).

Les annulations de crédits obéissant à la logique d'auto-assurance

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de finances rectificative

2. Un impact neutre sur la norme de dépense
a) Une norme en volume et en valeur

Les ouvertures au titre du budget général45(*) étant gagées par des annulations, ces mouvements sont sans effet sur la norme de dépense déterminée en LFI pour 2011. Par ailleurs, le financement, à compter de 2012, du Conseil national des activités de sécurité privées (CNAPS) par le biais d'une taxe affectée46(*) permettra de faire échapper les dépenses de ce nouvel opérateur à l'application de la norme.

A compter de 2011, la progression annuelle des dépenses « élargies »47(*) de l'Etat doit être nulle en volume (c'est-à-dire égale, en valeur, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation). De plus, au sein de cette enveloppe élargie, les dépenses hors pensions et charges de la dette doivent être stabilisées en valeur.

Selon les estimations de la LFI pour 2011, l'application combinée du zéro valeur et du zéro volume conduisait à faire mieux que la seule stabilisation en volume. Avec des dépenses hors dette et pensions estimées à 274,8 milliards d'euros et des dépenses totales de 356,9 milliards d'euros, l'évolution en norme élargie ressortissait à 1,3 % en valeur, et -0,2 % en volume sur la base d'une prévision d'inflation de 1,5 % (cf. tableau).

Evolution des dépenses en valeur et en volume au sens de la norme élargie

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les annexes budgétaires

b) Les effets incertains de la révision de l'hypothèse d'inflation

Le Gouvernement a récemment révisé sa prévision d'inflation de 1,5 % à 1,8 %. L'impact d'une telle révision sur la norme de dépense est délicat à évaluer.

Par construction, et toutes choses égales par ailleurs, le relèvement de l'hypothèse d'inflation laisse une marge de manoeuvre supplémentaire de 0,3 % pour tenir la norme. Une augmentation des pensions et de la charge de la dette de l'ordre de + 1,7 milliard d'euros serait donc compatible avec le respect du zéro volume. La question est donc, en définitive, de savoir ce que seront les conséquences du ressaut d'inflation sur ces dépenses, qui sont elles-mêmes sensibles à l'évolution de l'indice des prix :

1) s'agissant des pensions, le Gouvernement fait valoir que la revalorisation d'avril 2011 (+ 2,1 %) a intégré la révision de l'hypothèse d'inflation et devrait se traduire par une dépense supplémentaire de l'ordre de 100 millions d'euros en 2011 ;

2) s'agissant du service de la dette, le ressaut d'inflation peut se traduire par une augmentation de la charge d'intérêts associée aux titres indexés. Selon les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général, en 2011, « la charge d'indexation présente un aléa haussier de plusieurs centaines de millions d'euros, dont le résultat définitif sera connu prochainement ».

Ces postes de dépenses ne font l'objet d'aucune réévaluation dans le cadre du présent collectif budgétaire, en raison des fortes incertitudes qui entourent leur évolution. En effet, d'autres facteurs sont, aux dires du Gouvernement, susceptibles d'influer de manière importante sur les dépenses du CAS « Pensions », parmi lesquelles le rythme des départs en retraite. Il en va de même de la charge de la dette, dont il a été indiqué à votre rapporteur général qu'elle ferait l'objet, le cas échéant, d'une « actualisation d'ensemble (...) ultérieurement dans l'année »48(*).

Une dernière question intéresse l'évolution des dépenses incluses dans le périmètre du zéro valeur et pour lesquelles, par définition, aucun « dérapage » n'est permis. Si, au sein de cette enveloppe, un certain nombre d'interventions à caractère social sont indexées sur l'inflation49(*), les modalités de cette indexation font toutefois que l'impact de la hausse des prix ne se fera sentir qu'en 2012. Le regain d'inflation n'aura donc pas d'impact direct sur l'exécution de ces dépenses pour l'année en cours, mais sera pris en compte lors de la construction du projet de loi de finances pour 2012.

Votre rapporteur général prend acte de ces éléments d'analyse et s'attachera à en vérifier la validité d'ici à la fin de l'exercice budgétaire.

B. ANALYSE DÉTAILLÉE DES OUVERTURES DE CREDITS

1. Le financement de la politique de l'emploi et de la réforme de la garde à vue

Deux ouvertures de crédits proposées par le présent projet de loi de finances ne pouvaient faire l'objet d'une anticipation suffisante en loi de finances initiale pour 2011. Elles concernent le financement du plan en faveur de l'emploi et de l'alternance, dont les modalités ont été formalisées par le Président de la République au premier trimestre 2011, ainsi que la couverture des besoins liées à la réforme de la garde à vue, dans le prolongement de l'adoption de la loi définitivement adoptée par le Parlement le 14 avril 201150(*).

a) Le financement du plan en faveur de l'emploi et de l'alternance

350 millions d'euros de crédits sont ouverts sur la mission « Travail et emploi » afin de financer les mesures en faveur de l'emploi et de l'alternance annoncées par le Président de la République, à Bobigny, le 1er mars 2011. Ces mesures - dont le détail figure dans le tableau ci-après - représentent un coût global de 500 millions d'euros réparti sur 2011 (350 millions d'euros) et 2012 (150 millions d'euros)51(*).

Le coût 2011 des mesures en faveur de l'emploi

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de finances rectificative

145 millions d'euros sont consacrés à la création de 50 000 contrats aidés supplémentaires dans le secteur non marchand (CUI-CAE), portant leur coût global de 2 023,50 millions d'euros à 2 168,50 millions d'euros. Cette prévision, qui se situe à un niveau équivalent à celui retenu en loi de finances pour 2010, comporte toutefois un déséquilibre persistant entre le nombre restreint de contrats du secteur marchand - les contrats initiative emploi (CUI-CIE) -, seulement 50 000, et le renforcement du nombre des contrats du secteur non marchand (CUI-CAE) qui passe de 340 000 à 390 000, dont il faut souligner que les taux d'insertion dans l'emploi durable sont très inférieurs52(*). Par ailleurs, et ainsi que votre rapporteur général l'a mis en évidence lors de l'examen du collectif d'hiver 2010, les contrats aidés sont particulièrement exposés aux dépassements de crédits. Ainsi que l'illustre le tableau ci-après, les flux d'effectifs sont régulièrement sous-estimés. En dépit de l'ajustement à la hausse apporté par le présent projet de loi de finances, il n'est donc pas exclu que ces dépenses de guichet donnent lieu à de nouveaux dépassements d'ici à la fin de l'année 2011.

Etat détaillé des entrées dans les dispositifs de contrats aidés (CUI-CAE et CUI-CIE) en 2009, 2010 et 2011 distinguant les données prévues
en loi de finances initiale de l'exécution

Source : réponses au questionnaire budgétaire

20 millions d'euros sont consacrés à 7 000 contrats d'autonomie supplémentaires. Mis en place dans le cadre du plan « Espoir banlieues », ces contrats ont pour objet d'accompagner vers l'emploi ou une formation qualifiante les jeunes issus des quartiers identifiés comme prioritaires dans le cadre de la politique de la ville.

Pour 52 millions d'euros, le plan pour l'emploi prévoit ensuite la fusion, au sein d'un nouveau contrat de sécurisation professionnelle (CSP), de deux dispositifs d'accompagnement des restructurations économiques : le contrat de transition professionnelle (CTP) et la convention de reclassement personnalisé (CRP)53(*). Mis en place à titre expérimental, par l'ordonnance n° 2006-339 du 23 mars 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) s'adresse aux salariés dont le licenciement économique est envisagé dans les entreprises de moins de mille salariés54(*). La convention de reclassement personnalisé (CRP) permet, dans des conditions fixées par les partenaires sociaux, aux salariés d'entreprises de moins de mille salariés, licenciés pour motif économique, de bénéficier pendant douze mois d'un ensemble de mesures favorisant leur reclassement professionnel. Ce dispositif est financé par l'employeur, l'Unedic et l'Etat, ce dernier participant à hauteur de 915 euros par nouveau bénéficiaire.

Le volet « Amélioration de l'insertion dans l'emploi » du plan prévoit un dispositif « zéro charge » de 40 millions d'euros, consistant à verser une aide aux employeurs de jeunes de moins de 26 ans embauchés en alternance dans les entreprises de moins de 250 salariés. L'aide, versée sur 12 mois, a été calibrée de manière à compenser l'essentiel des charges patronales supplémentaires suscitées par l'embauche. 15 millions d'euros sont en outre consacrés à la création d'un portail de l'alternance55(*) (5 millions d'euros), au versement de 10 000 primes de 2 000 euros aux employeurs recrutant des chômeurs de plus de 45 ans en contrat de professionnalisation (5 millions d'euros en 2011, compte tenu du rythme de la dépense), ainsi qu'au financement d'une aide à la restauration et à l'hébergement des alternants en résidence universitaire (5 millions d'euros).

L'amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi s'opère enfin par trois mesures :

1) 40 millions d'euros sont destinés à financer 15 000 formations supplémentaires au bénéfice des demandeurs d'emploi ;

2) 30 millions d'euros seront dédiés à l'accompagnement renforcé de 40 000 chômeurs de longue durée par des organismes privés de placement (agences d'intérim et d'accompagnement dans l'emploi) ;

3) 8 millions d'euros seront consacrés à compléter la rémunération des chômeurs lorsque leur indemnisation arrive à échéance avant la fin de la formation proposée par Pôle emploi. Il s'agit donc d'un retour de l'Etat dans le financement du dispositif de rémunération de fin de formation des demandeurs d'emploi (R2F)56(*).

b) Les conséquences de la réforme de la garde à vue

Deux conséquences budgétaires de la réforme de la garde à vue sont enregistrées par le présent collectif budgétaire :

1) 23,3 millions d'euros (AE=CP) sont ouverts sur la mission « Justice » afin de financer l'aide juridictionnelle supplémentaire qui résultera d'une présence accrue des avocats ;

2) 10,5 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP57(*) sont ouverts sur la mission « Sécurité » afin de financer les travaux de mise aux normes des locaux de la police et de la gendarmerie.

S'agissant du financement de l'aide juridictionnelle, la dotation budgétaire vient en complément de l'instauration d'un droit de timbre par l'article 2058(*) du présent projet de loi, dont le produit attendu est de 20,8 millions d'euros en 2011. A ce stade de l'année, le coût global de la réforme de la garde à vue a été évalué sur la base d'un volume annuel de 400 000 gardes à vue de 24 heures, dont 100 000 donneraient lieu à une prolongation et 90 000 à une confrontation entre victimes et gardés à vue. 66 % de ces gardes à vue donneraient lieu à l'intervention d'un avocat.

Compte tenu du nouveau barème de rémunération des avocats59(*), le coût total de la réforme est estimé à 104 millions d'euros en année pleine et à 60,8 millions d'euros en 2011, sur la base d'une entrée en vigueur au 15 avril 2011. Il résulte de la différence entre ce coût et le produit du droit de timbre un besoin budgétaire de 40 millions d'euros (60,8 - 20,8). Toutefois, selon les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général, « il a été jugé préférable de n'ouvrir en collectif de printemps qu'une partie du besoin théorique résiduel (23,3 millions d'euros), correspondant à la dépense supplémentaire jugée, à ce stade, comme inéluctable. Des ajustements pourront, le cas échéant, être effectués d'ici la fin de gestion, au vu d'une analyse complète de l'exécution de la dépense d'aide juridique ».

S'agissant de l'adaptation des locaux de police et de gendarmerie, ce sont 10,5 millions d'euros en AE et CP qui sont ouverts sur le programme « Police nationale » et 4,5 millions d'euros en AE et CP60(*) sur le programme « Gendarmerie nationale ». Ce différentiel s'explique par un nombre de gardes à vue environ deux fois supérieures en zone police qu'en zone gendarmerie. Les travaux consisteront à réaménager les cellules de garde à vue afin de garantir des conditions de détention respectueuses de la dignité des personnes, à installer des détecteurs de métaux, à prévoir des locaux permettant aux avocats d'accomplir leur office et à installer des systèmes de visioconférence.

2. Des besoins traduisant une budgétisation insuffisante en loi de finances initiale

Quatre ouvertures de crédits sont destinées à couvrir des besoins vraisemblablement déjà identifiés lors de la discussion de la loi de finances initiale. Ces ouvertures visent le financement de la construction de la Philharmonie de Paris, la consolidation du budget de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), le Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) et, une fois encore, l'hébergement des demandeurs d'asile.

a) La Philharmonie de Paris : une improvisation budgétaire permanente et un coût allant « crescendo »...

62,9 millions d'euros en AE et 39,36 millions d'euros en CP sont ouverts, sur le programme « Création » de la mission « Culture », en faveur du chantier de l'auditorium de la Philharmonie de Paris61(*). Ce projet représente un coût global de 336,563 millions d'euros (cf. tableau), cofinancé par l'Etat (158,3 millions d'euros), la Ville de Paris (158,3 millions d'euros) et la Région Ile-de-France (20 millions d'euros). Pour mémoire, la première estimation de coût associée à ce projet s'élevait à 203 millions d'euros (don't 91,3 millions d'euros pour l'Etat) dans le PAP « Culture » 2008. Ce coût a donc connu une inflation de 66 % en trois ans... avant même que l'édifice n'ait commencé à sortir de terre.

Décomposition du coût du projet « Philharmonie de Paris »

Postes de dépenses

Coût en millions d'euros

Honoraires

Travaux

Interfaces site

Assurances maîtrise d'ouvrage

Contrat global

Provision pour aléas

Equipement

Intégration parc

39,34

195,42

4,50

5,32

16,97

37,48

30,00

7,50

Total investissements

336,53

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Le Gouvernement justifie l'absence d'ouvertures de crédits en LFI par le fait que « les modalités de financement de la part de l'État n'étaient pas arrêtées au moment de l'élaboration du projet de loi de finances »62(*). Cette motivation peut surprendre si l'on tient compte du fait que d'importants travaux de terrassement avaient, alors, déjà été réalisés. Une interruption des travaux est survenue au cours de l'hiver, durant laquelle le maintien en état du site a occasionné des coûts d'entretien supplémentaires aujourd'hui chiffrés à 35 000 euros63(*). Votre rapporteur général prend donc acte du fait que des opérations d'envergure sont lancées avant que leurs modalités de financement ne soient définitivement arrêtées, ce qui conduit à s'interroger sur la rationalité de la conduite des grands chantiers culturels.

Selon les informations transmises par le ministère de la culture, 13 millions d'euros en AE et CP ont, à ce jour, été consommés pour la réalisation du projet. L'analyse détaillée des conditions de budgétisation fait apparaître un entrelacs complexe d'ouvertures, de reports et de redéploiements qui semblent témoigner du cheminement laborieux du projet. Les modalités de cette budgétisation « improvisée » indiquent notamment que 139,97 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été ouvertes en faveur du projet en 2009 et qu'aucune n'a été consommée à cette fin. 34,1 millions d'euros ont été redéployés en faveur d'aides à la presse, et 105,88 millions d'euros ont été reportés vers 2010. En 2010, ces AE n'ont, pas plus qu'en 2009, été consommées pour la Philharmonie : 18,87 millions d'euros ont été redéployés pour le financement de la « Carte Musique », 5 millions d'euros vers l'INRAP et 1,16 millions d'euros vers d'autres opérations relevant du programme « Création ».

Les ouvertures demandées en AE (62,9 millions d'euros) s'ajoutent donc aux AE à nouveau reportées de 2010 vers 2011 (82,32 millions d'euros) afin de couvrir le coût total du projet (145,22 millions d'euros). Dans ses réponses, le ministère de la culture précise toutefois que « les AE correspondantes ayant été totalement engagées en 2011, il est nécessaire de rembourser au ministère l'avance de 62,9 millions d'euros qu'il a effectuée pour réaliser cet engagement ». De fait, les 145,22 millions d'euros ont d'ores et déjà été engagés, sans attendre l'adoption définitive du présent PLFR. Pour ce faire, le ministère a redéployé 62,9 millions d'euros d'AE initialement prévues pour couvrir d'autres dépenses, mais dont la reconstitution en collectif budgétaire est indispensable pour ne pas faire face à des impasses significatives en gestion sur les postes64(*) qui ont supporté le redéploiement.

En définitive :

1) les ouvertures demandées en AE ne sont donc pas réellement destinées à la Philharmonie de Paris, comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, mais bien à reconstituer les dotations dans lesquelles le ministère a puisé pour engager la totalité des 145,22 millions d'euros du projet ;

2) quand bien même on considèrerait que les ouvertures de crédits financent « indirectement » la Philharmonie, en gageant un redéploiement dont elle a bénéficié, la situation ne serait guère plus satisfaisante car cela reviendrait à dire que l'engagement des AE a anticipé l'autorisation parlementaire ;

3) le Parlement est, en tout état de cause, mis devant le fait accompli, dans la mesure où, s'il ne votait pas les ouvertures demandées, de graves impasses en gestion surviendraient au titre du programme « Création » ;

4) votre commission des finances ne dispose toujours pas d'explications claires sur les retards accumulés par ce grand chantier culturel et sur la progression galopante de son coût.

Les modalités de budgétisation du projet de la Philharmonie de Paris

(en millions d'euros)

Source : ministère de la culture et de la communication

b) Un nouveau « secours budgétaire » en faveur de l'archéologie préventive

8 millions d'euros65(*) (AE=CP) sont ouverts sur le programme « Patrimoines » de la mission « Culture » au bénéfice de l'INRAP, afin de « rétablir sa situation financière ». Une fois encore, cette ouverture aurait pu être opérée en loi de finances initiale, dans la mesure où le caractère insoutenable du budget de l'opérateur avait été largement diagnostiqué par notre collègue Yann Gaillard (cf. encadré).

De surcroît, l'exposé des motifs du présent projet de loi dispose explicitement que le risque financier pesant sur l'établissement avait été évalué à 12 millions d'euros dès l'élaboration du projet de loi de finances pour 2011. Selon le Gouvernement, la couverture de ce risque n'avait toutefois pas donné lieu à l'ouverture de crédits « frais » en LFI car elle devait faire l'objet d'un redéploiement des crédits 2010 de la mission.

La situation de l'INRAP à la fin de l'année 2010

L'INRAP traverse, depuis l'été, une crise de trésorerie sans précédent, tant par son intensité que par sa durée. Les paiements de l'établissement aujourd'hui bloqués s'élèvent à 6 millions d'euros, qui ne pourront être honorés que lorsque le besoin de trésorerie afférent aux dépenses prioritaires de novembre, au premier rang desquelles le paiement des salaires, aura été couvert (soit 8,9 millions d'euros). Les causes de ce phénomène sont d'abord structurelles et tiennent à l'insuffisance persistante du fonds de roulement de l'INRAP. Le besoin en fonds de roulement s'établissait, à fin 2009, à 18,8 millions d'euros, et n'était satisfait qu'à moins de la moitié par le fonds de roulement. Selon les représentants de l'INRAP entendus par votre rapporteur spécial, des progrès peuvent encore être réalisés pour réduire les délais de facturation et de recouvrement des recettes de fouilles, mais l'amélioration de la trésorerie qui en résulterait serait sans commune mesure avec l'ampleur des besoins. Dans ces conditions, l'INRAP considère que « le règlement de cette situation ne peut, aujourd'hui, passer que par un abandon de créance de la part du Trésor et par une recapitalisation ». L'institut bénéficie en effet, depuis sa création, d'une avance consentie par le Trésor qui s'élève encore à 15,5 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 3,4 millions d'euros d'intérêts à fin 2010.

Ce besoin structurel se trouve aggravé, en 2010, par une baisse importante du rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Ce rendement atteint, fin octobre, un niveau très inférieur aux prévisions, soit 50,5 millions d'euros contre 65,6 millions d'euros attendus en rythme linéaire. Il se situe également à un niveau inférieur de 3,6 millions d'euros à celui réalisé en octobre 2009 en dépit de l'augmentation du taux applicable depuis le 1er janvier 2010 à la « filière DDE ». Interrogés sur les causes de ce phénomène, les représentants de l'INRAP indiquent que les restructurations intervenues dans le cadre de la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat ont pu retarder la liquidation de la redevance par les services. Si tel était le cas, un rattrapage serait donc constaté tôt ou tard.

Dans cette attente, le ministère de la culture et de la communication a, à nouveau66(*), alloué à l'INRAP un « secours » budgétaire de 2 millions d'euros au début du mois d'octobre 2010, qui devrait être complété par 4,3 millions d'euros avant la fin de l'année en cours (dont 1,3 million d'euros en faveur du fonds national d'archéologie préventive). L'INRAP indique néanmoins que « l'effort exceptionnel consenti ne suffira pas à redresser les comptes de l'institut, qui abordera l'année 2011 dans des conditions qui menacent sa pérennité et le bon déroulement de l'activité archéologique, si une réforme de la redevance d'archéologie préventive et de la gouvernance du système n'est pas mise en oeuvre rapidement et si une recapitalisation de l'INRAP et du FNAP n'intervient pas à brève échéance ».

Les hypothèses les plus prudentes de construction du budget de l'INRAP prévoient un niveau de financement du secteur non lucratif67(*) de 46,7 millions d'euros, soit le montant de la part RAP affectée à l'INRAP attendu pour 2010, en l'absence de la reconduction de la subvention exceptionnelle du ministère. Ce scénario impliquerait une amputation drastique (de l'ordre de 40 %) des moyens, que l'INRAP juge incompatible avec la politique de prescription actuellement conduite et l'amélioration des délais d'intervention. Par ailleurs, le coût de la recapitalisation de l'INRAP et du FNAP est estimé à près de 63 millions d'euros, hors éventuel déficit en 2010, soit :

1) 33,7 millions d'euros pour couvrir les déficits antérieurs (capitaux propres négatifs de 14,8 millions d'euros en cumul à fin 2009 et dette totale envers le Trésor de 18,9 millions d'euros) ;

2) une insuffisance cumulée de crédits budgétaires qui s'élève à 29,14 millions d'euros, cette somme étant la contraction d'un montant de 32,05 millions d'euros correspondant à 111 dossiers non engagés et d'une réserve disponible de 2,91 millions d'euros pour faire face à des prises en charge prioritaires.

Selon l'INRAP, « la perspective de désolidariser la gestion de l'INRAP et du FNAP, dont la trésorerie excédentaire a longtemps permis à la trésorerie unifiée INRAP-FNAP de demeurer positive et donc de différer le règlement du problème qui se pose de manière urgente à présent, rend cette recapitalisation pressante ». Si la situation financière et budgétaire très dégradée de l'INRAP résulte donc pour partie de facteurs conjoncturels, elle n'en traduit pas moins l'extrémité à laquelle est parvenu un mode de financement inadapté, ne permettant pas un pilotage commun de la dépense et de la ressource.

Source : rapport spécial de M. Yann Gaillard sur la mission « Culture », annexé au rapporteur général sur le projet de loi de finances pour 2011 (n° 111, 2010-2011)

En tout état de cause, ce nouveau « secours » budgétaire en faveur de l'INRAP n'est pas de nature à apporter une réponse pérenne aux difficultés structurelles de financement de notre politique d'archéologie préventive. Il convient de rappeler que le Premier Ministre avait confié, par lettre du 4 juin 2010, une mission à l'Inspection générale des Finances visant à faire le bilan de la redevance d'archéologie préventive (RAP) et à définir un nouveau système de financement. Bien qu'un rapport ait été remis le 18 octobre 2010, aucun arbitrage n'est intervenu suffisamment tôt pour qu'un dispositif soit inséré dans le collectif d'hiver 2010, ce qui apparaît d'autant plus regrettable qu'une telle réforme aurait pu être utilement articulée avec la refonte des taxes d'urbanisme. Interrogé sur la mise en oeuvre du rapport, le Gouvernement a confirmé à votre rapporteur général qu'« à ce stade, aucune décision n'a(vait) été rendue au sujet de la redevance d'archéologie préventive »...

c) L'abondement du fonds interministériel de prévention de la délinquance

8 millions d'euros en CP68(*) sont ouverts sur le programme « Politique de la ville et Grand Paris » de la mission « Ville et logement », au bénéfice du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Cette ouverture complète un abondement du FIPD par décret de transfert de 11,5 millions d'euros en AE et 3,5 milliards d'euros en CP, notifié à votre commission des finances le 30 mai 2011. Au total, les ressources supplémentaires s'élèvent donc à 11,5 millions d'euros en AE et en CP.

Cette dotation budgétaire vient en complément des 35 millions d'euros prélevés sur les amendes de police et affectés au FIPD par la LFI pour 2011. Elle est néanmoins justifiée de façon très laconique, le projet de loi se bornant à mentionner que les crédits seront destinés au financement d'actions de prévention sous maîtrise d'ouvrage d'associations, en matière de lutte contre les violences faites aux femmes, d'aide aux victimes et d'accompagnement des mineurs délinquants. Votre rapporteur général estime que ces crédits, à supposer qu'ils soient indispensables, auraient pu être inscrits dès la LFI 2011, ce que le ministre chargé de l'intérieur a indirectement confirmé en reconnaissant, devant votre commission des finances, que le FIPD était « peut-être sous-doté »69(*).

d) La sempiternelle sous-budgétisation des dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile

Le présent projet de loi de finances rectificative propose de majorer de 50 millions d'euros les crédits du programme 303, « Immigration et asile », doté en LFI de 490,9 millions d'euros en AE et 488,6 millions d'euros en CP70(*). Ces ouvertures sont exclusivement consacrées au financement de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, dont la dotation croîtrait donc de 125 % par rapport à la LFI pour 2011 et s'élèverait à 90 millions d'euros. Cette ouverture est motivée par deux éléments :

1) une demande d'asile qui continue de croître fortement : + 10,5 % en 2010 et +6,1 % sur les trois premiers mois de l'année 2011 ;

2) une réduction des délais de traitement des demandes d'asile qui se fait attendre, le plan d'action de renforcement des effectifs de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) mis en oeuvre à partir de 2011 n'ayant pu encore produire ses effets.

La nécessité d'abonder de 50 millions d'euros supplémentaires la dotation consacrée à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile répond à la sous-budgétisation initiale de cette enveloppe en loi de finances initiale. Notre collègue Pierre Bernard-Reymond l'avait pointée dans son rapport sur la mission « Immigration, asile et intégration »71(*), où il relevait que « par rapport aux crédits ouverts en 2010, le présent projet de loi de finances propose donc [une diminution] de 56,2 % pour le dispositif d'hébergement d'urgence ». Cette diminution était à mettre en parallèle avec une augmentation de la demande d'asile déjà constatée. Ainsi, la commission indiquait que « le rythme de la demande d'asile est en hausse durant les neuf premiers mois de l'année 2010 : +8,5 % par rapport à la même période en 2009. Aucune raison n'indique qu'il doive diminuer en 2011. [...] Il apparaît donc que dans le présent projet de loi de finances, comme chaque année, les flux de demandeurs d'asile dont excessivement sous-évalués ».

En outre, il était déjà certain que les moyens supplémentaires consacrés à la CNDA ne produiraient pas d'effets dès l'année 2011 : « même si les délais de traitement des dossiers par la CNDA peuvent diminuer, il est peu probable que cette diminution ait lieu à court terme et suffise à compenser budgétairement l'augmentation du flux des demandes d'asile ».

Contrainte par la nécessité de redéployer des montants au sein même de la mission « Immigration, asile et intégration », qui ne comporte que deux programmes, votre commission des finances n'avait pu proposer qu'un amendement abondant de 12,85 millions d'euros supplémentaires le programme « Immigration et asile ». Elle indiquait toutefois que le transfert de crédits proposé par son amendement « devrait combler une partie du déficit du programme "Immigration et asile", estimé par votre rapporteur spécial à près de 50 millions d'euros ».

L'ouverture de 50 millions d'euros ici proposée vient donc confirmer, à l'euro près, la pertinence de cette analyse... Elle fait, de surcroît, suite à trois années d'importantes ouvertures en cours de gestion, comme l'indique le tableau ci-après.

Ouvertures en gestion sur le programme 303 « Immigration et asile »

(en millions d'euros)

Année

Ouvertures LFI

Ouvertures en gestion

Observations de votre commission des finances

2008

418,2 en AE

409,5 en CP

36 (AE = CP)72(*)

« Sous réserve d'un examen plus approfondi par le rapporteur spécial chargé de la mission « Immigration, asile et intégration », la dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2009 ne semble pas tirer les conséquences de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile»73(*)

2009

434,7 en AE

437,5 en CP

70,1 en AE

60,4 en CP74(*)

« Votre commission des finances avait souligné, dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances initiale de 2009, la non-soutenabilité prévisible de l'exécution des crédits liés aux demandes d'asile en 2009. Elle relevait que le dégel de la réserve de précaution ne serait « sans doute pas suffisant et devra(it) conduire le gouvernement à ouvrir des crédits supplémentaires sur le programme 303 gagés sur des annulations de crédits d'autres missions du budget général ». La dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2010 ne semble pas tirer les conséquences de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile en ce qui concerne l'hébergement d'urgence ».75(*)

8 (AE = CP)76(*)

« Certaines ouvertures de crédits ne présentent pas ce caractère d'imprévisibilité incontestable ; il s'agit des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » : la dotation budgétaire correspondante a été excessivement sous-évaluée en loi de finances initiale pour 2009, comme cela avait été relevé par le rapporteur spécial dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009 ».77(*)

2010

485,7 en AE

478,1 en CP

60 (AE = CP)78(*)

« La sous-budgétisation des crédits liés à l'hébergement et à l'accueil des demandeurs d'asile est une constante, relevée chaque année par le Parlement, en loi de finances initiale. Chaque année, ces sous-évaluations rendent nécessaires l'ouverture de crédits par décrets d'avance. [...] Ces sous-budgétisations sont trop manifestes pour s'expliquer par l'incertitude relative au rythme d'évolution du nombre de demandeurs d'asile. De même, rien ne permet de préjuger d'une diminution rapide des délais de traitement des demandes par l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) »79(*)

47,1 en AE

57,3 en CP80(*)

« Chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués en loi de finances initiale pour l'élaboration de l'enveloppe de la mission « Immigration, asile et intégration ». Ainsi, la sous-budgétisation des crédits liés à l'accueil des demandeurs d'asile est devenue la pratique courante de gestion des crédits du programme 303 « Immigration et asile ». Pierre-Bernard Reymond, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », s'interrogeait d'ailleurs dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2010 « sur la crédibilité des prévisions de flux de demandeurs d'asile à partir desquelles ont été établies les demandes de crédits dans le présent projet de loi de finances » et exprimait sa crainte que la hausse de 10 % des crédits consacrés aux actions de soutien aux demandeurs d'asile « ne soit pas suffisante pour répondre aux besoins réels de l'année 2010, étant donnée l'évolution actuelle des flux de demandeurs d'asile ».81(*)

Source : commission des finances

Votre rapporteur général relève par ailleurs la forte augmentation des dépenses engagées par l'Etat pour l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile. En englobant l'ensemble des dotations qui relèvent de cette politique (hébergement, allocations, financement de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides), on constate que les crédits ont augmenté d'un tiers entre les exercices 2008 et 2010, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Crédits de paiement de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile »
du programme 303, « Immigration et asile »

(en millions d'euros)

Crédits consommés en 2008

340,1

Crédits consommés en 2009

376,4

Crédits consommés en 2010

456,5

Crédits ouverts en 201182(*)

377,8

Source : rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement

Votre commission des finances a dégagé plusieurs pistes de réduction de ces coûts.

Elle a adopté, en octobre 2010, un rapport sur les conséquences budgétaires des délais de traitement du contentieux de l'asile par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA)83(*), qui a notamment permis d'évaluer à plus de 15 millions d'euros le coût pour les finances publiques d'un mois de délai de traitement supplémentaire des demandes d'asile devant la CNDA.

En application des préconisations de ce rapport et à l'initiative de votre commission des finances, le Sénat a introduit l'article 162 de la loi de finances pour 201184(*) qui prévoit que l'aide juridictionnelle devant la CNDA doit être demandée au plus tard dans le mois qui suit la réception, par le demandeur, de l'accusé réception de son recours. Sans priver ni limiter d'aucune manière les requérants du droit à l'aide juridictionnelle, cette disposition nouvelle devrait permettre d'en rationaliser l'exercice, en évitant que les demandes d'aide juridictionnelle soient formulées au dernier moment, lors de l'audience publique, et ne conduisent à des renvois qui rallongent excessivement les procédures d'examen.

De même, la loi de finances pour 2011 a prévu de confier des moyens humains supplémentaires à la CNDA afin d'accroître le nombre de demandes d'asile traitées et de parvenir à une réduction du stock de dossiers en attente. Cinquante agents ont ainsi été recrutés en 2011 à la Cour et quinze autres devraient l'être en 2012.

Ces modifications doivent, à terme, permettre d'accélérer les délais de traitement des demandes d'asile. D'après Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, auditionné par votre commission des finances dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement de l'année 2010, « le renforcement des moyens produit déjà ses effets : la moyenne générale de traitement des dossiers s'est réduite d'un mois depuis le début de l'année ».

Enfin, nos collègues Philippe Dallier et Pierre Bernard-Reymond, rapporteurs spéciaux des missions « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration », ont formulé, lors d'une communication sur l'hébergement des demandeurs d'asile et son financement, plusieurs propositions pour améliorer l'efficacité et réduire le coût de cette prise en charge85(*). Ainsi, ils préconisent un recensement exhaustif des demandeurs d'asile présents dans les différents dispositifs d'hébergement, la mise en place d'un référentiel de coûts pour chaque parc qui servira pour étalonner les subventions budgétaires versées par l'Etat ainsi qu'une unification de la gestion de ces parcs.

3. Les autres ouvertures... et absences d'ouvertures
a) Les autres ouvertures de crédits

Au titre des autres ouvertures nettes de crédits, on relève :

1) 5 millions d'euros en AE et CP au bénéfice de la mission « Santé », afin de financer les premiers dossiers d'indemnisation des victimes du benfluorex ou « Mediator », ainsi que les dépenses administratives liées à la mise en place de la nouvelle procédure d'indemnisation par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM). Cette ouverture couvrira les dépenses de personnel supplémentaires suscitées par le recrutement de 10 équivalents temps plein durant 36 mois (1 million d'euros), diverses dépenses de location de locaux, d'aménagement et de fonctionnement courant (0,4 million d'euros), les dépenses d'expertise des dossiers et frais d'avocat (0,3 million d'euros) et les premières indemnisations (3,3 millions d'euros)86(*) ;

2) 5 millions d'euros en AE et CP sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », afin de financer les recherches de l'épave de l'AF447 qui s'est abîmé dans l'Océan atlantique le 1er juin 2009.

b) L'absence d'ouvertures en faveur de la défense ou de l'agriculture

Votre rapporteur général prend enfin acte de l'absence d'ouvertures en faveur de la mission « Défense », alors même que la France est aujourd'hui engagée dans plusieurs opérations d'envergure en Afghanistan, en Lybie et en Côte d'Ivoire notamment. Interrogé sur ce point lors de son audition par votre commission des finances, le ministre chargé du budget a estimé qu'il n'était « pas utile de modifier le montant prévu dans la loi de finances initiale pour les Opex, fixé à 630 millions d'euros ».

Il en va de même pour la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », alors même que différentes filières agricoles traversent d'importantes difficultés liées à la sécheresse ou aux rumeurs ayant circulé sur l'implication des fruits et légumes dans la propagation d'une bactérie mortelle en Europe. L'expérience enseigne pourtant que, chroniquement sous-dotée et incapable de faire face aux calamités avec ses seuls crédits de LFI, la mission « Agriculture » fait partie des « abonnées » aux décrets d'avance.

III. LE DÉFICIT ET SES CONDITIONS DE FINANCEMENT

A. LE SOLDE GÉNÉRAL PRÉVISIONNEL SE DÉGRADE

Le solde général de l'Etat se détériore de 10 millions d'euros, passant de -91,628 milliards d'euros à -91,638 milliards d'euros (cf. tableau).

L'évolution du solde général prévue par le projet de loi

(en millions d'euros)

En italiques et grisé : impact de la réforme de la fiscalité patrimoniale

Source : commission des finances, d'après le PLFR

1. Le solde du budget général et des budgets annexes

Comme indiqué plus haut, le solde du budget général se détériore de 495 millions d'euros, essentiellement en raison de la baisse des recettes fiscales nettes (-236 millions d'euros) et des recettes non fiscales (-262 millions d'euros). Les ouvertures et annulations nettes de crédits aboutissent à un solde positif de 3 millions d'euros, qui vient gager la légère détérioration du solde des budgets annexes (-3 millions d'euros).

2. Le solde des comptes spéciaux

Inversement, le solde des comptes spéciaux s'améliore de 488 millions d'euros, la dégradation liée à l'octroi d'une nouvelle tranche de prêt à la Grèce étant plus que compensée par le remboursement anticipé des prêts aux constructeurs automobile. Par ailleurs, deux mouvements équilibrés en dépenses et en recettes sont enregistrés.

a) Le remboursement anticipé des prêts aux constructeurs automobiles

2 milliards d'euros de recettes supplémentaires sont enregistrées sur le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », correspondant au remboursement anticipé des prêts accordés aux constructeurs automobiles dans le cadre du plan de relance. En 2009, ces prêts se sont élevés à un total de 6,25 milliards d'euros, dont 6 milliards d'euros répartis à parité entre Renault et PSA et 250 millions d'euros en faveur de Renault Trucks.

Ces prêts étaient des prêts non subordonnés à cinq ans, n'ayant pas le caractère de fonds propres et dont le remboursement du principal devait intervenir à l'échéance. Une possibilité de rachat anticipé était toutefois offerte aux constructeurs à partir du début de la troisième année, l'objectif étant d'inciter les constructeurs à rembourser l'Etat dès que possible. Une majoration du taux de rendement actuariel garanti était en outre prévue, afin d'inciter à une sortie rapide. Le mécanisme de paiement des intérêts était annuel, à terme échu à la date anniversaire du prêt.

Renault Trucks a remboursé courant novembre 2010 l'intégralité de sa créance (principal, coupon couru et indemnité de sortie anticipée). Renault et PSA ont procédé à des remboursements partiels anticipés par tiers (pour 1 milliard d'euros chacun) en septembre 2010 et en février 2011. Le dernier tiers restant dû, majoré du coupon couru, a été remboursé fin avril 2011. L'Etat aura perçu, en contrepartie de ces prêts, des intérêts d'un montant de 439,3 millions d'euros en 2010. La prévision pour 2011 s'est établie à 291 millions d'euros en LFI.

b) L'aide à la Grèce

1,51 milliard d'euros de crédits de paiement sont ouverts sur le programme « Prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro » du compte d'affectation spéciale (CAS) « Prêts à des Etats étrangers », en application du plan de soutien à la Grèce. Il convient de rappeler qu'en 2010, la France a déjà procédé à deux versements dans le cadre de ce plan. Le premier a été opéré le 18 mai 2010, pour un montant de 3,3 milliards d'euros, et le second le 13 septembre 2010, pour un montant de 1,1 milliard d'euros. La totalité des autorisations d'engagement avaient été ouvertes en loi de finances rectificative du 7 mai 2010 et engagées au moment de l'activation du plan de soutien. L'engagement total de la France atteint 16,8 milliards d'euros, montant déterminé en application de la « clé BCE » et qui représente 20,97 % du soutien total. 84,3 millions d'euros d'intérêts ont été enregistrés, en 2010, au titre de ces prêts en recettes non fiscales de l'Etat.

Le montant ouvert par le présent collectif est l'addition :

1) d'1,4 milliard d'euros de tranche de prêt qui devait être versée en décembre 2010, mais dont le paiement a été décalé en janvier 2011 compte tenu de retards dans les travaux de la mission d'inspection conjointe Commission européenne - Fonds monétaire international assurant le suivi de la situation financière grecque ;

2) de l'augmentation de 111,7 millions d'euros de cette tranche initiale, résultant du retrait de l'Irlande du dispositif de soutien. Selon l'exposé des motifs du projet de loi, ce retrait n'a pas d'impact in fine sur le montant total de la contribution acquittée par la France, mais entraîne une légère anticipation des versements, la régularisation finale étant prévue en 2013.

Les intérêts à percevoir en 2011 demeurent évalués à 326 millions d'euros.

c) Les mouvements neutres sur le solde : la budgétisation du financement de l'apprentissage et les dépenses de pensions

Deux mouvements équilibrés en recettes et en dépenses sont enregistrés sur les comptes spéciaux :

1) la création du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » - qui constitue, une fois n'est pas coutume, une rebudgétisation bienvenue - donne lieu à l'inscription de 601 millions d'euros (AE=CP) en recettes et en dépenses87(*) ;

2) un mouvement technique est en outre enregistré sur le compte d'affectation spéciale « Pensions », à hauteur de 169 millions d'euros (AE=CP). Il s'agit de détailler deux mouvements en recettes et en dépenses qui, en tant qu'ils correspondaient à des versements croisés entre l'Etat et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), avaient fait l'objet d'une contraction en loi de finances initiale88(*). Cette correction est opportune et plus conforme au principe d'universalité budgétaire.

3. Les premiers mois de la gestion 2011

A la fin du mois de mars 2011, la situation mensuelle du budget de l'Etat faisait apparaître un creusement important du solde d'exécution budgétaire en comparaison de 2010. Celui-ci atteignait en effet -33,6 milliards d'euros, contre -29,2 milliards d'euros en 2010, à la même époque, soit un écart de -4,4 milliards d'euros à périmètre constant.

Comparaison des exécutions 2010 et 2011

(en millions d'euros, en cumul)

* Hors FMI

Source : commission des finances, d'après les situations mensuelles du budget de l'Etat

Comme l'indique le tableau qui précède, cet écart résulte :

1) de dépenses brutes supérieures de 1,79 milliard d'euros à ce qu'elles étaient au 31 mars 2010, soit une hausse des dépenses de personnel de 1,44 milliard d'euros, une hausse des dépenses d'investissement de 1,02 milliard d'euros, une hausse des dépenses de fonctionnement de 0,89 milliard d'euros et une baisse des dépenses d'intervention de 1,68 milliard d'euros. Selon les réponses au questionnaire, la hausse des dépenses de personnel s'explique principalement par une augmentation de la masse salariale à périmètre constant (+0,6 milliard d'euros en mars), mais également par des effets calendaires intéressant les personnels militaires. La hausse des dépenses d'investissement, et de fonctionnement est essentiellement de nature technique89(*) et la baisse des dépenses d'intervention est liée à l'extinction complète du plan de relance ;

2) de recettes fiscales brutes en hausse de 3,46 milliards d'euros, principalement au titre de la TVA (+2,82 milliards d'euros) et de l'IS (+697 millions d'euros) ;

3) de recettes non fiscales en baisse de 1,14 milliard d'euros, l'Etat ayant encaissé en 2010 une recette exceptionnelle90(*) non reconduite en 2011 ;

4) de prélèvements sur recettes en hausse de 7,22 milliards d'euros, essentiellement imputable à la disparition de la compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle ;

5) d'un solde des comptes spéciaux qui se dégrade de 11,95 milliards d'euros, en raison du versement de la deuxième tranche de prêt à la Grèce (3,11 milliards d'euros), du creusement du solde du compte d'avances aux collectivités territoriales (-9,03 milliards d'euros) lié à la réforme de la taxe professionnelle et, en sens inverse, du remboursement anticipé des prêts aux constructeurs automobiles (+2 milliards d'euros).

Votre rapporteur général reviendra de manière approfondie sur l'impact budgétaire de la réforme de la TP dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2010.

B. LA COUVERTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L'ETAT

1. Un besoin de financement maintenu à 189 milliards d'euros

La quasi-stabilité du déficit prévisionnel n'entraîne aucune révision du besoin de financement de l'Etat, qui demeure fixé à 189 milliards d'euros (cf. tableau).

Tableau de financement de l'Etat en 2011

(en milliards d'euros)

Source : loi de finances initiale pour 2011

2. Les conditions de mise en oeuvre du programme de financement
a) Une demande toujours soutenue pour les maturités longues et les titres indexés

Fin avril 2011, l'encours de la dette négociable de l'Etat atteint 1 270 milliards d'euros, contre 1 229 milliards d'euros fin 2010. Elle est financée par 849 milliards d'euros d'OAT (66,8 %), 238 milliards d'euros de BTAN (18,7 %) et 184 milliards d'euros de BTF (14,5 %). La tendance au reflux de l'endettement à court terme se confirme donc, la part des BTF dans l'encours total ayant atteint 18,6 % fin 2009.

Selon l'information trimestrielle délivrée aux commissions des finances par l'Agence France Trésor, les émissions à moyen et long terme nettes des rachats s'élevaient à 60,6 milliards d'euros au 31 mars 2011, soit 32,8 % des 184 milliards d'euros annoncés pour 2011. Le degré d'avancement du programme de financement est donc comparable à celui de 2010, réalisé à 33,3 % à la même époque. 62,7 milliards d'euros d'émissions brutes ont été réalisées, que compensent 2,1 milliards d'euros de rachats de titres de maturité 2012, destinés à limiter les tombées de dette et le besoin de financement 2012.

Selon l'AFT, la demande pour les titres de maturité longue et très longue reste soutenue, les émissions de titres de maturité supérieure ou égale à 15 ans représentant 19 % du total des émissions à taux fixe, contre 20,9 % en 2010 et 18,1 % en 2009. A la différence de 2010, où la demande pour les titres longs se concentrait sur la partie ultra-longue de la courbe91(*), la demande 2011 se manifeste davantage sur la maturité 15 ans.

De la même manière, la demande pour les titres indexés92(*) sur l'inflation est particulièrement élevée depuis le début de l'année. Les émissions sur ce compartiment ont atteint 7,8 milliards d'euros au premier trimestre 2011, soit 12,4 % des émissions nettes, contre 10,9 % au total en 2009. Cette forte demande a permis d'émettre, au premier trimestre, les deux nouveaux titres annoncés fin décembre dans le programme détaillé 2011 : un nouveau titre de référence à 5 ans indexé sur l'inflation française (le BTANi 25 juillet 2016) ainsi qu'un nouveau titre de référence à 15 ans indexé sur l'inflation européenne (l'OAT€i 25 juillet 2027).

La demande pour les titres de dette souveraine française se manifeste par des taux de couverture élevés des adjudications. Ainsi, au premier trimestre 2011 :

1) la demande de BTF a été 2,7 fois supérieure à l'offre (contre un ratio de 2,8 pour l'ensemble de 2010) ;

2) la demande de BTAN et d'OAT a été 2,5 fois supérieure à l'offre (2,1 en 2010).

b) Une légère remontée des taux d'intérêt

En 2011, les taux des émissions de BTF augmentent légèrement par rapport au quatrième trimestre 2010 (cf. tableau). Ce phénomène a résulté de l'anticipation d'une hausse des taux directeurs de la BCE, intervenue début avril. Les taux moyens pondérés des émissions à plus d'un an (2,85 %) augmentent également sous l'effet des perspectives de reprise de la croissance en Europe et d'accélération de l'inflation. Ils demeurent néanmoins très inférieurs à leur moyenne de long terme (4,15 % sur 1998-2007).

Evolution des taux moyens pondérés

Source : Agence France Trésor

L'évolution des spreads au sein de la zone euro demeure heurtée. La situation des marchés a été marquée, début 2011 :

1) par les premières émissions de l'Union Européenne et du Fonds européen de stabilité financière (FESF). Dans le cadre du plan d'assistance à l'Irlande, 5 milliards d'euros d'un titre de référence à 5 ans à 2,59 % ont été émis. Le 25 janvier, le FESF a, quant à lui, émis son premier titre à 5 ans pour un montant de 5 milliards d'euros au taux de 2,892 %. Pour ces deux transactions, les livres d'ordres ont respectivement atteint 20 milliards d'euros et 45 milliards d'euros, ce qui témoigne, selon l'AFT « du regain de confiance des investisseurs internationaux dans les émetteurs AAA en zone euro et dans les mécanismes européens de soutien au traitement de la crise » ;

2) par 2,5 milliards d'euros d'achats93(*) de titres irlandais, grecs et portugais par le Système européen de banques centrales (SEBC). L'AFT estime que ces achats ont contribué à la réduction des spreads des pays périphériques et au relatif bon déroulement des adjudications au Portugal et en Espagne au cours du mois de janvier. Début février, les spreads moyens contre l'Allemagne du Portugal94(*) et de l'Espagne s'établissaient respectivement à 328 points de base et 183 points de base, soit une baisse de respectivement 67 points de base et 25 points de base par rapport aux niveaux atteints à la fin de l'année 2010.

Un mouvement inverse s'est enclenché à compter de mars, dû, pour le Portugal, au rejet par le Parlement du programme d'austérité proposé par le gouvernement Socrates et, pour l'Irlande, aux incertitudes pesant sur le montant de la recapitalisation du secteur bancaire95(*). L'AFT relève que ce phénomène ne s'est pas propagé aux spreads espagnol et italien96(*), en raison de « la bonne réception par le marché de la série d'annonces relatives à la modification des fonds de soutien européens et à l'amélioration de la gouvernance européenne ». Ces annonces ont concerné le FESF, dont la capacité effective de prêt a été portée de 250 à 440 milliards d'euros et dont les prérogatives ont été étendues à l'intervention sur le marché primaire d'un pays sous programme, l'accord sur le Pacte pour l'euro, établissant une plus grande coordination des politiques de convergence et de compétitivité, ainsi que l'accord sur la future structure du Mécanisme européen de stabilité (MES) et ses conditions d'intervention.

Indicateur synthétique des écarts moyens de taux au sein de la zone euro
(du 1er janvier 2008 au 21 avril 2011)

(en points de base ; 0 = conditions moyennes de financement dans la zone euro)

Les Etats dont la courbe est sous l'axe se financent à des conditions plus favorables que la moyenne.

Source : commission des finances, d'après l'AFT

Depuis le début de l'année, les trois principales agences de notation97(*) ont confirmé la notation AAA de la dette souveraine française.

TROISIÈME PARTIE - UNE RÉFORME BIENVENUE DE LA FISCALITÉ PATRIMONIALE

Même s'il compte un nombre d'articles relativement important et s'il aborde plusieurs thèmes, le présent projet de loi de finances rectificative vise, avant tout, à procéder à une réforme de la fiscalité patrimoniale.

Il s'agit de traduire dans les faits l'orientation qu'a fixée le Président de la République dès l'automne dernier. Votre rapporteur général, qui plaide, depuis plusieurs années pour une réforme en profondeur de ce pan de notre fiscalité, notamment aux côtés du président Jean Arthuis et de notre collègue Jean-Pierre Fourcade, ne peut que se féliciter de cette évolution.

De fait, notre « modèle » était devenu intenable dans le contexte de la mondialisation et était rejeté par une grande majorité de nos concitoyens, aux yeux desquels, en particulier, le bouclier fiscal était devenu un symbole d'injustice.

La réforme proposée, à la fois ambitieuse et équilibrée, mérite donc d'être soutenue dans son principe, quand bien même elle n'épuise pas - loin s'en faut - l'indispensable débat fiscal qu'il conviendra de proposer aux Français à l'occasion des prochaines échéances électorales nationales.

I. LA FISCALITÉ DU PATRIMOINE EN FRANCE : UN « MODÈLE » DEVENU INTENABLE DANS UN MONDE OUVERT

A. LE PATRIMOINE DES MÉNAGES FRANÇAIS

1. Le poids de l'immobilier et de produits financiers spécifiques

D'après le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de 2009 sur le patrimoine des ménages, en 1997, la richesse nette des ménages s'élevait à un peu plus de 3 800 milliards d'euros courants, soit environ 160 000 euros par ménage. Fin 2007, elle s'élevait à près de 9 400 milliards d'euros, soit plus de 380 000 euros par ménage. Le rapport entre le patrimoine net et le revenu disponible brut des ménages, qui était resté stable sur la période 1987-1997, a fortement progressé après 1999 pour atteindre, fin 2007, plus de sept années et demi de revenu disponible.

Le CPO souligne que la progression du patrimoine net a été globalement plus forte en France que dans les autres pays de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) et explique cette croissance importante de la richesse nette des ménages par l'évolution des prix réels de l'immobilier. Ainsi, les résidences principales représentent 80 % du patrimoine immobilier, les résidences secondaires 10 %, tout comme les logements loués ou vacants.

D'après les résultats de la dernière étude de l'INSEE sur les revenus et le patrimoine des ménages publiée en avril 201198(*), 94 % des ménages vivant en France détiennent un patrimoine privé en 2010. Les deux tiers possèdent à la fois des actifs financiers et des biens immobiliers. Près d'un tiers des ménages ne détient que des actifs financiers. Enfin, seuls 4 % ne détiennent qu'un patrimoine immobilier.

Le patrimoine des ménage est composé pour 60 % d'immobilier, pour un tiers de patrimoine financier et, pour le reste, principalement de biens professionnels. L'absence de patrimoine est, quant à elle, souvent liée à un faible niveau de ressources et concerne plus particulièrement les ménages dont les ascendants ne disposaient pas eux-mêmes de patrimoine.

Répartition du patrimoine des ménages par actif

 

2009 en Mds€

2009/1999

Poids 2009

Patrimoine brut

10 060

+103%

100%

Patrimoine immobilier (dont terrains)

6 090

+158%

61%

Patrimoine financier

3 320

+54%

33%

.. dont dépôts et livrets fiscalisés

470

+67%

5%

.. dont livrets défiscalisés

340

+54%

3%

.. dont épargne contractuelle (PEL)

210

-22%

2%

.. dont valeurs mobilières

940

+23%

9%

.. dont assurance-vie et épargne retraite

1 360

+118%

13%

Autres actifs (dont professionnels)

650

+48%

6%

Passif financier

1 010

+106%

-

Patrimoine net

9 050

+103%

-

Produit intérieur brut

1 910

+39%

-

Revenu disponible des ménages

1290

+48%

-

Source : Insee, Comptes annuels et Banque de France, Comptes financiers ; calculs DGTrésor.

Notes : chiffres arrondis à la dizaine de Mds€ près ; 1250 Mds€ d'assurance-vie seule selon la FFSA.

De surcroît, on constate qu'une proportion importante et croissante de l'épargne des ménages est placée auprès d'intermédiaires financiers (près de 54 % du patrimoine financier total des ménages), via l'assurance-vie ou les organismes de placement collectif en valeur mobilières (OPCVM). Cela signifie qu'une part importante de l'épargne des ménages finance la dette publique nationale et étrangère.

Comme le souligne le CPO dans son rapport précité, la structure du patrimoine financier se caractérise depuis 1997 par :

- la fraction très importante, quoiqu'en régression, des dépôts, des placements et de l'épargne contractuelle, entre 35 % et 40 % du total entre 1997 et 2007 ;

- la part également très importante et en forte progression investie en contrats d'assurance-vie, autour de 30 % en moyenne sur la période ;

- enfin, le faible contenu de l'épargne en actions cotées détenues directement par les ménages, compensé toutefois par une part significative (de l'ordre de 12%) investie auprès d'organismes de placements collectifs.

Plus précisément, les détenteurs de patrimoine financier possèdent majoritairement un ou plusieurs livrets d'épargne (94%). L'assurance-vie est ensuite le deuxième produit le plus diffusé. Ainsi, 47 % des ménages disposant d'un patrimoine financier en possèdent au moins une. En outre, un ménage sur cinq possédant des actifs financiers détient des valeurs mobilières, 60 % d'entre eux par le biais d'un plan d'épargne en actions (PEA) et 59 % par l'intermédiaire d'un compte titre ordinaire. Enfin, la proportion de ménages disposant de produits d'épargne retraite s'élève à 18 %.

Composition du patrimoine financier des ménages français

Source : Banque de France, comptes financiers, calculs DGTrésor

Le patrimoine financier a augmenté à un rythme légèrement plus élevé que le produit intérieur brut, notamment en raison du dynamisme de l'assurance-vie, qui s'explique d'abord par une fiscalité très favorable et stable depuis dix ans, non seulement sur les revenus (intérêts, dividendes et plus-values) mais aussi sur les droits de successions.

Plus de 60 % des ménages placent leur épargne essentiellement en produits peu risqués mais moins rentables sur longue période.

2. Une composition du patrimoine des ménages qui diffère en fonction du niveau des revenus

Si le patrimoine reste fortement concentré, les 10 % des ménages les plus riches possédant près de la moitié du patrimoine brut total, les inégalités semblent moins fortes qu'à l'étranger, et sont restées stables depuis le début des années 1990. Si les inégalités s'expliquent d'abord par le revenu, l'âge et le niveau social, les transmissions intergénérationnelles jouent un rôle croissant.

La composition du patrimoine diffère fortement selon le montant du patrimoine détenu. En effet, plus les ménages détiennent du patrimoine, plus ils diversifient leurs placements. Les ménages disposant de peu de patrimoine l'investissent quasiment intégralement sur des livrets défiscalisés. Puis, à mesure qu'ils dépassent les plafonds réglementaires, ils diversifient, d'abord avec de l'épargne logement, puis un peu d'assurance-vie. Ensuite, les ménages achètent leur résidence principale. Enfin, ils augmentent la part de l'assurance-vie et des valeurs mobilières. Pour ces dernières, la proportion dans le patrimoine du dernier décile est trois fois plus forte que celle du 9ème décile. Les ménages les plus aisés possèdent une part plus importante de placements risqués.

Composition du patrimoine par décile de patrimoine

Source : Enquête patrimoine 2004 ; calculs DGTrésor ; l'augmentation de la part des actifs professionnels pour le dernier décile est le fait de la présence parmi les ménages d'entrepreneurs individuels, dont le montant de capital productif les place de facto dans le haut de la distribution des patrimoines.

Dans le détail, selon l'enquête sur le patrimoine des ménages publiée par l'INSEE en 2004, les 50 % de ménages aux patrimoines les plus faibles détiennent 8 % du patrimoine global ; les 10 % de ménages les plus riches en patrimoine en détiennent 48 %, les 5 % les plus riches 35 %.

De plus, en dehors des livrets défiscalisés, de l'épargne logement et de la résidence principale, les autres composantes du patrimoine sont très fortement concentrées chez les ménages aisés :

- plus de 80 % des valeurs mobilières hors assurance-vie (mais y compris PEA) sont détenus par les 10 % des ménages les plus riches ;

- les actifs immobiliers autres que la résidence principale sont concentrés aux deux tiers chez les 10% de ménages les plus riches ;

- enfin, il convient de souligner que près des deux tiers de l'assurance-vie est détenue par 10 % des ménages les plus riches.

3. Quelques comparaisons internationales

Le patrimoine brut des ménages français se situe à une position intermédiaire (huit années de revenu disponible brut - RDB), comme l'illustre le graphique suivant.

Patrimoine des ménages rapporté au revenu disponible brut

Source : Réseau des services économiques, année de référence la plus récente possible (2008 ou 2009) ; les données de l'OCDE sont parcellaires sur ce point ; pour le Royaume-Uni, il s'agit de patrimoine net ; données de RDB de l'OCDE ; calculs DGTrésor.

L'épargne des ménages varie entre les pays. La France est l'un des pays ayant le plus fort taux d'épargne, à hauteur de près de 16 % du RDB.

Taux d'épargne des ménages en 2009

Source : Comptabilités nationales ; calculs DGTrésor.

Notes : Taux d'épargne = 1- consommation / RDB.

La composition du patrimoine diffère également entre les pays avec une part des actifs financiers qui va d'un peu plus du quart du patrimoine à plus de la moitié. La France se distingue par une composante non financière sensiblement supérieure à celle observée ailleurs. La situation du Royaume-Uni (onze années de revenu disponible brut) s'explique en partie par son système de retraite privé très développé. En effet, dans ce pays, les fonds de pension représentent 40 % du patrimoine des ménages. Ceux-ci existent aussi dans d'autres pays, tels les États-Unis, où ils représentent moins de 20 % du patrimoine. Le patrimoine financier est composé d'une part plus ou moins importante d'actifs risqués, la France se situant dans la moyenne et les Etats-Unis en tête.

Source : Réseau des services économiques, année de référence la plus récente possible (2008 ou 2009) ; calculs DGTrésor

B. UNE FISCALITÉ COMPLEXE ET PÉNALISANTE

1. Fiscalité patrimoniale : de quoi parle-t-on ?

Même s'il est devenu un « totem », l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ne résume pas, à lui seul, la fiscalité du patrimoine en France. Il n'en constitue même qu'une fraction relativement modeste.

En effet, le patrimoine des ménages est taxé au travers des revenus qu'il engendre, de sa transmission et au titre de sa détention.

Selon les données de l'année 2009, le total de ces prélèvements s'élève à 55,9 milliards d'euros :

9,2 milliards d'euros concernant les revenus récurrents, comme les intérêts et les dividendes (8,9 milliards d'euros pour l'impôt sur le revenu et 10,9 milliards d'euros de prélèvements sociaux, desquels il convient de déduire les 628 millions d'euros restitués du fait du bouclier fiscal) ;

17,1 milliards d'euros frappant le stock de capital, dont seulement 3,2 milliards d'euros au titre de l'ISF mais 13,9 milliards d'euros de produit de taxe foncière sur le bâti et le non bâti ;

- enfin, 19,6 milliards d'euros s'appliquant aux transmissions et aux cessions (7,4 milliards d'euros pour les droits de mutation à titre gratuit, 7,4 milliards d'euros pour les droits de mutation à titre onéreux, 2,8 milliards d'euros sur les plus-values mobilières et immobilières - qui relèvent formellement de l'IR - et 2 milliards d'euros au titre des prélèvements sociaux sur ces mêmes plus-values).

L'ISF ne représentait donc, en 2009, que 18,7 % de la fiscalité relative à la détention du patrimoine, et 5,7 % de l'ensemble des impôts patrimoniaux.

La fiscalité du patrimoine en 2009

(en milliards d'euros et en % du total)

Taxation des transmissions et cessions

Taxation des revenus du patrimoine

Taxation du stock de patrimoine

Source : commission des finances, d'après CPO

2. Les graves défauts du « modèle » français
a) Une imposition à toutes les étapes, avec des taux nominaux élevés

La France taxe donc le capital à toutes les étapes : lors de la constitution ou de l'accroissement de celui-ci, lors de sa détention et lors de sa transmission - à titre gratuit ou onéreux.

Cette taxation fait partie des plus lourdes de l'Union européenne, ce que montre le schéma ci-dessous.

Taux d'imposition implicite des revenus du capital dans l'Union européenne

Source: Services de la Commission européenne, données 2008. «Monitoring tax revenues and tax reforms in EU Member States 2010». Le taux d'imposition implicite des revenus du capital divise l'ensemble des impôts pesant sur le capital et ses revenus par l'ensemble des revenus taxables du capital.

De plus, le « modèle français » n'apparaît pas optimal, s'agissant d'une assiette souvent mobile : les taux affichés sont élevés, voire très élevés, ce qui permet de montrer à l'opinion publique la sévérité du système à l'égard des « possédants ». Mais, afin de rendre cette fiscalité supportable par les intéressés, de multiples échappatoires ont été créées sous forme de niches fiscales ou de produits défiscalisants (comme les livrets d'épargne réglementée, l'épargne-logement, les plans d'épargne en actions, etc.).

b) Un ISF devenu une originalité coûteuse

Pour ce qui concerne plus précisément l'ISF, les données exposées supra relativisent quelque peu son poids ainsi que son importance en termes budgétaires. Néanmoins, cet impôt présente des défauts d'autant plus sérieux qu'il tend, de plus en plus, à singulariser la France parmi les autres pays européens.

Auditionné par votre commission des finances le 2 février 201199(*), Jeffrey Owens, directeur du centre de politique et d'administration fiscales à l'OCDE, a ainsi souligné que dix pays, dont la Suède, l'Allemagne, la Suisse et les Pays-Bas, collectaient un impôt périodique sur la détention d'un actif net (comme l'ISF) en 1976 puis que, si cinq pays se sont ajoutés à la liste jusqu'en 1995, « depuis lors, on observe un véritable recul des taxes de ce type ». L'orateur a déclaré qu'actuellement, seules la France, la Norvège et la Suisse ont un système équivalent, ainsi que les Pays-Bas qui disposent d'un mécanisme particulier, lequel sera brièvement décrit dans l'encadré ci-après.

Votre rapporteur général a essayé, à plusieurs reprises, de rendre compte du handicap que représente l'ISF pour la France en termes économiques, notamment au travers de la question de l'exil fiscal de certains assujettis100(*). Si, en la matière, il est vain d'espérer disposer de mesures précises du phénomène, de nombreuses sources convergent pour en confirmer la réalité, qu'il s'agisse de responsables de l'OCDE au cours de l'audition précitée ou, plus proches du terrain, de notaires101(*) qui reçoivent et conseillent les candidats au départ.

De fait, l'ISF cumule, à divers niveaux, des effets le rendant particulièrement répulsif pour la grande majorité de ses redevables :

- ses modalités déclaratives sont lourdes et souvent ressenties comme inquisitoriales par les intéressés ;

- en bas de l'échelle, l'évolution des prix de l'immobilier au cours des dix dernières années a abouti à la soumission à cet impôt sur la « fortune » de contribuables appartenant objectivement, par leurs sources de revenus et leur mode de vie, aux classes « moyennes-supérieures », du seul fait qu'ils possèdent un logement dans des zones devenues spéculatives ;

- pour les tranches supérieures, les taux de l'ISF apparaissent prohibitifs, voire confiscatoires en fonction de la composition du patrimoine. Le taux de la dernière tranche s'élève ainsi à 1,8 %, ce qui est particulièrement élevé au vu du niveau actuel du rendement des actifs, que donne le tableau de la page suivante (limité, de surcroît, aux actifs financiers, alors même qu'une partie du patrimoine des redevables ne leur rapporte rien).

A cet égard, il convient de rappeler que, lors de la création de l'ISF en 1989, le gouvernement Rocard a prévu de plafonner l'ISF de sorte que le total de cet impôt et des impositions sur le revenu n'excède pas 70 % du revenu imposable des assujettis102(*). Il s'agissait de ne pas encourir le reproche de revenir à une fiscalité « punitive » et confiscatoire comme avait pu l'être l'ancien impôt sur les grandes fortunes (IGF). Cependant, la loi de finances pour 1996 a plafonné la diminution d'ISF pouvant résulter de ces dispositions (« plafonnement du plafonnement de l'ISF »), à la moitié du montant de cotisation « normale » des intéressés ou, s'il est supérieur, au montant de l'impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du tarif. Cette dernière mesure a rendu de nouveau possible la survenue de situations dans lesquelles des contribuables pourraient être contraints d'aliéner une partie de leur patrimoine afin d'acquitter leurs impôts directs. C'est pour y remédier qu'a été instauré le bouclier fiscal - qui peut donc s'analyser comme un « plafonnement du plafonnement du plafonnement » de l'ISF...

Rendement nominal avant impôts calculé pour certains véhicules d'épargne
(pour l'année 2009)

Véhicule

Rendement

Liquidités

1,3 %

Epargne contractuelle

2,5 %

Obligations

3,3 %

Actions

3,1 %

Assurance-vie

3,7 %

Source : Banque de France, AFER, INSEE, Reuters, calculs DG Trésor

Ce tableau montre donc que, pour un patrimoine constitué uniquement des actifs les plus rentables (assurance-vie), la dernière tranche de l'ISF représente déjà un taux d'imposition de 48,6 %. Cependant, cette hypothèse d'école ne correspond pas à la réalité des choses : les personnes disposent de patrimoines diversifiés, dont une partie - non mentionnée dans le tableau précédent - ne leur rapporte rien, sinon une valeur d'usage (résidence principale, en particulier). Dès lors, un taux de 1,8 % apparaît comme anormalement élevé et quasiment confiscatoire.

Le système néerlandais des « boîtes » : l'intégration d'un impôt sur le patrimoine au sein de l'impôt sur le revenu

Au cours d'un déplacement aux Pays-Bas, les 18 et 19 avril 2011, une délégation du bureau de votre commission des finances s'est intéressée au système néerlandais d'impôt sur le revenu fondé sur la catégorisation de ceux-ci en trois « boîtes » :

- une première boîte, relative aux revenus du travail et à la résidence principale (sur la base d'un « loyer fictif » duquel sont déduites les charges d'emprunt, le total ne pouvant jamais être supérieur à zéro), auxquels s'applique un barème progressif ;

- une deuxième boîte, concernant les « revenus de participations substantielles » (supérieures à 5 %), taxés au taux proportionnel de 25 % ;

- une troisième boîte, frappant formellement les « revenus d'épargne et d'investissement » à un taux de 30 %.

Dans le cadre de la présente réforme, c'est cette dernière boîte qui apparaît la plus intéressante, certains observateurs l'assimilant à une forme d'ISF. En effet, les revenus d'épargne des contribuables sont estimés forfaitairement, pour le calcul de l'impôt, à 4 % de la valeur vénale du patrimoine. Ce sont donc ces revenus théoriques qui subissent le taux de 30 % précité. En pratique, ce système est très proche d'un ISF dont le taux unique serait fixé à 1,2 %.

Cependant, comme les représentants du ministère néerlandais des finances entendus par la délégation l'ont confirmé, l'impôt de la troisième boîte peut se concevoir comme un impôt sur le revenu :

- d'une part, parce qu'il se substitue à toute taxation des revenus qu'engendre réellement ledit patrimoine. Il s'agit donc bien d'une modalité particulière de calcul des revenus, à la fois simple et tendant à inciter les contribuables à privilégier les investissements les plus dynamiques ;

- d'autre part, de manière accessoire, parce que le niveau du taux forfaitaire fait l'objet d'un débat politique aux Pays-Bas, sa pertinence étant parfois remise en cause au vu des conditions économiques actuelles (le taux d'imposition stricto sensu, c'est-à-dire 30 %, paraissant plus consensuel).

c) Le bouclier fiscal : un cautère devenu inacceptable pour nos compatriotes

Codifié aux articles premier et 1649-0 A du code général des impôts, le bouclier fiscal a été instauré dans le cadre de la loi de finances pour 2006 pour ôter à la fiscalité française le caractère confiscatoire qu'elle pouvait présenter pour certains contribuables, selon le principe évoqué dans l'article XIII de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, qui dispose que « pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en fonction de leurs facultés ».

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 relative à la loi de finances pour 2006, avait expressément validé cette exigence, en indiquant qu'elle « ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives » et que, dès lors, l'article 74 de la loi de finances pour 2006 instaurant le bouclier fiscal, « loin de méconnaître l'égalité devant l'impôt, tend à éviter une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ».

Votre rapporteur général avait souligné dès l'origine le « péché originel » du bouclier fiscal, à savoir le choix d'une procédure dite « contentieuse » en lieu et place de « l'autoliquidation » du bouclier. Celle-ci peut se définir comme l'imputation de la créance, née du droit à restitution, sur l'impôt de solidarité sur la fortune, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe d'habitation. Cette situation était à l'origine d'une certaine incompréhension du bouclier fiscal. En effet, les contribuables comprenaient difficilement pourquoi ils devaient d'abord acquitter leurs impôts, au-delà même du plafond de 50 % de leurs revenus, pour se voir restituer ensuite les sommes indûment payées. En outre, ce mécanisme nourrissait des rumeurs - relayées par la presse - de versement de « chèques » à des contribuables par l'administration fiscale, sapant la légitimité d'un dispositif dont le principe était pourtant pertinent.

Dans sa version initiale, le mécanisme disposait que la somme de l'impôt sur la fortune, de l'impôt sur le revenu, des taxes foncières et de la taxe d'habitation ne dépasse pas 60 % des revenus nets de frais de professionnels et des produits soumis à prélèvements libératoires, desquels il convient de retrancher les déficits catégoriels dans les règles prévues à l'article 156 du code général des impôts.

Ce dispositif a été singulièrement renforcé par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA). Depuis lors, les mêmes impositions qu'auparavant, auxquelles se sont ajoutés les prélèvements sociaux, ne doivent pas excéder la moitié des revenus.

Or, le contexte a radicalement changé depuis 2007, et il apparaît que, dans un contexte de crise économique, de tension budgétaire et donc d'accroissement des prélèvements obligatoires, le bouclier fiscal n'est plus aujourd'hui un outil adapté. Au contraire, beaucoup de nos concitoyens le considèrent comme un symbole d'injustice dès lors que son maintien tend à exonérer de l'effort commun les plus aisés de nos compatriotes. Le bouclier a ainsi été de plus en plus contesté depuis sa création.

Un vif débat a d'abord eu lieu au moment de la création d'un prélèvement supplémentaire de 1,1 % sur les revenus du patrimoine afin de financer la création du revenu de solidarité active (RSA). L'inclusion de ce prélèvement au sein du bouclier a suscité de fortes critiques fondées sur le fait que les contribuables les plus favorisés seraient paradoxalement les seuls à ne pas participer à l'effort demandé à tous les autres.

A l'inverse, tirant les leçons de ce débat, la loi de finances pour 2011 a explicitement exclu du bénéfice du bouclier fiscal la contribution supplémentaire de 1 % sur les hauts revenus et les revenus du capital en faveur du financement de la réforme des retraites. Une telle évolution montrait bien que le bouclier fiscal tendait à se fissurer et qu'il était temps de revoir l'économie générale du système.

d) Une fiscalité des revenus de l'épargne devenue incompréhensible

Enfin, pour évoquer dans la présente partie un sujet connexe à la fiscalité patrimoniale, la structure des prélèvements affectant les revenus que les Français tirent de leur épargne apparaît comme un modèle de complexité.

Il faut d'abord signaler que ces revenus, sauf exception103(*), ne figurent pas dans le barème de l'IR mais font l'objet de prélèvements libératoires.

Ensuite, le niveau de taxation « de droit commun » est élevé et tend à s'alourdir au fil du temps : il s'établit désormais à 19 % pour la plupart des revenus ainsi que des plus-values (mobilières ou immobilières).

A ce taux s'ajoutent les contributions sociales, dont le taux global est passé de 1 % en 1990 à 12,3 % cette année, ce dont rend compte le graphique suivant, extrait du récent rapport104(*) du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) relatif aux prélèvements obligatoires sur les ménages.

Évolution des taux de prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine

Source : CPO

Le prélèvement devant théoriquement s'appliquer aux revenus de l'épargne s'établit donc, en tenant compte de tous ces éléments, à 31,3 %, ce qui est un niveau conséquent - supérieur au taux de la deuxième tranche de l'IR.

Mais, de manière encore plus marquée que dans d'autres domaines, ces dispositions ordinaires peuvent être contournées par de multiples niches, tant, au fil du temps, le pouvoir politique a accumulé des dispositifs dérogatoires, coûteux et dont la cohérence globale ne saute pas aux yeux. A l'occasion de la table-ronde des économistes organisée par votre commission des finances le 9 février 2011 (et annexée au présent rapport), David Thesmar a ainsi souligné que « la fiscalité française du patrimoine se caractérise par sa complexité et par la multiplicité des dispositifs dont les finalités peuvent être contradictoires entre elles. On cherche aussi bien à favoriser l'épargne risquée (un tiers de l'épargne des ménages avec incitation fiscale) que non risquée (40 % de l'épargne des ménages avec incitation fiscale), l'épargne liquide que l'épargne bloquée. Au total, le résultat de l'ensemble de ces incitations fiscales est neutre, voire légèrement défavorable à l'épargne risquée selon une étude récente du Trésor. Par ailleurs, cette complexité a pour conséquence un effet de redistribution à l'envers puisque pour pouvoir bénéficier des dispositifs dégressifs, il est nécessaire initialement de disposer de revenus relativement importants. La poursuite simultanée des logiques progressive et dégressive est un exemple supplémentaire de conflit d'objectifs. Au total, l'accumulation de priorités traduit le manque de priorités globales ».

Sans prétendre à l'exhaustivité, le tableau suivant retrace les principaux dispositifs existants, en mettant en regard leur coût et les objectifs qu'ils poursuivent. S'il montre une relative prédominance de l'incitation à l'épargne à long terme, la dimension « entreprises » apparaît moins clairement.

Les principaux dispositifs dérogatoires en matière de revenus de l'épargne

 

Coût estimé pour 2011 (en millions d'euros)

Encouragement de l'épargne à long terme

Encouragement de l'épargne en actions

Exonération des plus-values sur la cession de la résidence principale

700

Indifférent

Non

Abattements sur certains revenus fonciers

100

Oui

Non

Exonération d'IR et de contributions sociales des intérêts des livrets d'épargne réglementée (livret A, LDD...)

355

Non

Non

Exonération d'IR des revenus du plan d'épargne logement et du compte épargne logement

440

Indifférent

Non

Fiscalité privilégiée de l'assurance-vie

1 000

Oui

Indifférent

Exonération d'IR des revenus des placements et des plus-values des plans d'épargne en actions

315

Oui

Oui

Exonération d'impôt des avantages liés aux plans d'épargne entreprise (PEE) ou aux plans d'épargne retraite collective (PERCO)

100

Oui

Oui (*)

Réductions d'IR et d'ISF au titre des investissements dans les PME

1143

Oui

Oui

Réduction d'IR encourageant l'immobilier locatif (Scellier, Robien...)

700

Oui

Non

(*) Non du fait d'une obligation légale mais en pratique, au vu des profils d'investissement de ces plans

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Voies et moyens » au PLF 2011

3. Les conséquences de ces (non-)choix

Cette architecture, davantage fruit de la succession de mesures éparses que d'une stratégie globale, présente plusieurs graves défauts :

- en termes d'efficacité, l'Etat ne percevant que des produits relativement faibles et ayant, en pratique, une marge d'action réduite sur les taux ;

- en termes de compétitivité, ce qu'illustre le phénomène de l'exil fiscal précédemment évoqué ;

- en termes d'équité. Alors même que l'ISF est douloureusement ressenti par la plupart de ses redevables, l'instauration du bouclier fiscal a été perçue comme injuste par les Français.

Comme l'a résumé crûment Michel Taly lors de la table-ronde au cours de laquelle votre commission des finances a réuni des fiscalistes, le 2 mars 2011 (compte-rendu annexé au présent rapport), « il y a trois manières de taxer le capital : la détention annuelle,(...) les plus-values et les transmissions à titre gratuit. La France a fait le choix de frapper lourdement ces trois éléments puis, comme ce système était insupportable, de créer des niches permettant d'y échapper. Cela a surtout créé de l'inéquité et une taxation faible pour les contribuables ayant les moyens de rémunérer des conseils ».

Une réforme s'impose donc. Votre commission des finances l'affirme depuis plusieurs années déjà et a proposé, dans le cadre de l'examen des trois dernières lois de finances initiales, un amendement dit « triptyque »105(*) tendant à :

- abroger le bouclier fiscal ;

- supprimer l'ISF ;

- et, pour assurer la neutralité budgétaire de l'opération, instaurer une tranche supplémentaire d'IR pour les contribuables disposant de revenus très élevés.

II. LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Le présent projet de loi de finances ne reprend pas à son compte le schéma du triptyque précité, il est vrai difficile à mettre en oeuvre en une année telle que 2011. Votre rapporteur général considère néanmoins qu'il propose des mesures équilibrées et allant dans le bon sens, même si elles n'épuisent pas le débat fiscal, qui devrait être l'une des pierres angulaires de la prochaine campagne présidentielle. En ce sens, ce texte constitue une première étape intéressante.

A. L'INDISPENSABLE SUPPRESSION DU BOUCLIER FISCAL

Le projet de loi de finances rectificative tire les conséquences de l'évolution de la conjoncture économique depuis 2007, ainsi que de la contestation croissante du mécanisme du bouclier fiscal, d'autant plus que son bilan est mitigé. La suppression du bouclier s'accompagne cependant d'un aménagement substantiel de l'ISF et de la suppression du plafonnement, qui constituent le corollaire indispensable de la réforme.

1. Un bilan mitigé du point de vue de l'attractivité et de la compétitivité

Le bouclier fiscal, s'il est simple dans son principe, est complexe dans ses modalités, et son apparition n'a pas contribué à simplifier le calcul de l'impôt. C'est peut-être en partie pour cela, que, quatre ans après son instauration, il n'a pas abouti aux résultats escomptés pour ce qui concerne l'évolution des exils fiscaux. De ce point de vue, les dernières données disponibles apparaissent ambiguës. Ainsi, en 2008, le nombre des exilés fiscaux s'établissait à 846 contre 843 en 2006, 312 expatriés fiscaux étant revenus en France, contre 226 en 2006.

Au regard de ces chiffres, il est évident que l'amplification du bouclier fiscal n'a pas eu l'effet massif espéré. La récurrence de la mise en cause du bouclier fiscal dans le débat public et l'instabilité fiscale n'ont pas encouragé non plus les intéressés à prendre une décision aussi lourde que celle d'un retour en France.

2. Un montant global conséquent, une répartition très inégale selon les bénéficiaires du bouclier fiscal

D'après les derniers chiffres provisoires disponibles et transmis par le Gouvernement, le dispositif du bouclier fiscal a coûté 591 millions d'euros en 2010. Le montant moyen restitué aux quelque 14 400 bénéficiaires du bouclier fiscal s'est élevé à 40 908 euros lors de la campagne 2010. Ce dispositif a profité à un nombre réduit de personnes. En effet, les 1 000 premiers contribuables, soit 7 % des bénéficiaires, ont perçu une restitution moyenne de 365 000 euros et totalisé ainsi 63 % des dépenses.

Néanmoins, il est normal de constater, une nouvelle fois, que le coût du bouclier fiscal se concentre particulièrement sur les contribuables dont le patrimoine se situe dans les trois dernières tranches de l'impôt de solidarité sur la fortune (patrimoine supérieur à 7 570 000 euros) et dans le dernier décile des revenus (revenu fiscal de référence supérieur à 44 980 euros). En effet, ces personnes sont à la fois les plus gros contributeurs et les principales « victimes » du plafonnement du plafonnement de l'ISF, que l'instauration du bouclier fiscal avait notamment pour objet de corriger. Les 5 407 foyers concernés ont perçu, au total, 531,6 millions d'euros, soit 90 % des sommes restituées. Les 925 contribuables les plus favorisés (patrimoine supérieur à 16 480 000 euros et revenu fiscal de référence supérieur à 44 980 euros) ont perçu 352,2 millions d'euros, soit une restitution moyenne de 380 728 euros par foyer.

A l'autre bout de l'échelle, près de la moitié des bénéficiaires, soit 47 %, n'ont représenté que 3 % des dépenses. Il s'agit des « contribuables disposant de faibles revenus et n'étant pas assujettis à l'ISF mais éligibles au bouclier fiscal au titre de leur taxe foncière ».

Enfin, le nombre de personnes affichant moins de 3 500 euros de revenus et plus de 16,5 millions de patrimoine a doublé en un an, atteignant 32.

Parmi les bénéficiaires, 3 672 (25%) ne sont pas assujettis à l'ISF. Si la proportion de ces contribuables s'érode depuis la mise en place du bouclier (ils représentaient les deux tiers des bénéficiaires, la première année), c'est la première fois que l'on constate une chute en nombre absolu des « non-ISF », qui étaient encore 8 675, soit 53 %, il y a un an. Le remboursement moyen des bénéficiaires non assujettis à l'ISF s'établit à 762 euros, pour un coût de 2,8 millions d'euros (0,4 % du coût total du bouclier).

Les 10 771 bénéficiaires redevables de l'ISF captent donc 588 millions d'euros (54 591 euros par dossier). Il est à noter que le nombre de ces bénéficiaires a crû de 3 096 unités entre février 2010 (bouclier 2009) et février 2011 (bouclier 2010).

3. La suppression du bouclier fiscal

Le projet de loi propose la suppression du plafonnement de l'ISF et du bouclier fiscal à partir des restitutions dues au titre des impôts directs afférents aux revenus de l'année 2011 qui seront payés en 2012. Cependant, les redevables de l'ISF en 2012 seront encore titulaires d'un droit à restitution au titre des impositions payées en 2011.

La suppression du bouclier ne sera pas rétroactive, ce qui signifie qu'elle ne concernera pas les revenus déjà acquis. Il apparaissait en effet difficile de supprimer le bénéfice du bouclier fiscal dès 2011, donc au titre des revenus 2010, pour des raisons de sécurité juridique. Dans la mesure où le droit à restitution intervient avec une année de décalage par rapport au moment du paiement des impôts, sa suppression dès l'entrée en vigueur de la loi pénaliserait à coup sûr les contribuables qui ont décidé d'investir sur la base du droit actuel.

En outre, dans la mesure où la réforme relative aux taux de l'ISF n'interviendra qu'à compter de 2012, les contribuables seraient doublement pénalisés et risqueraient de se retrouver dans une situation où l'impôt serait confiscatoire. Le Gouvernement s'exposerait alors au risque d'une censure du Conseil constitutionnel.

4. Une autoliquidation obligatoire

A la différence du système actuel, les redevables de l'ISF en 2012, titulaires d'un droit à restitution au 1er janvier 2012 au titre des impôts acquittés cette année, devront exclusivement liquider leur droit à restitution sur cet impôt. Cela signifie que ces derniers devront déduire eux-mêmes du montant de l'ISF qu'ils doivent acquitter les sommes qu'on leur reverse au titre du bouclier fiscal.

D'après les derniers chiffres transmis par le Gouvernement, « l'autoliquidation » du bouclier fiscal sur l'ISF s'est nettement développée en 2010. Au total, 209,1 millions d'euros ont été « autoliquidés », soit 35,4 % du coût total du bouclier fiscal, contre 24,2 % l'an dernier. Cette progression importante sur une année laisse à penser que le passage à l'autoliquidation obligatoire devrait donc s'effectuer sans difficulté pour les contribuables concernés.

5. Les recettes attendues

D'après les chiffres transmis par le Gouvernement, la suppression du bouclier fiscal représentera un gain de 300 millions en 2012, 420 millions en 2013, et 720 millions pour l'État à compter de 2014. Compte tenu des règles d'autoliquidation prévues, le gain sera progressif jusqu'en 2014.

Néanmoins, la réforme globale pose un problème de financement ponctuel. En effet, il existe un décalage entre la mise en place de la réforme de l'ISF, étalée sur 2011 et 2012, et la fin du droit à restitution, qui n'interviendra concrètement qu'au premier janvier 2013. Les impôts acquittés en 2011 au titre des revenus 2010 donneront droit à restitution pour les redevables de l'ISF, à hauteur de 700 millions d'euros l'an prochain. Les contribuables auront jusqu'au 31 décembre de l'année suivante pour faire valoir leur droit à restitution. L'allègement de l'ISF, lui, sera pleinement effectif dès 2012. Dans ce contexte, 300 à 400 millions d'euros supplémentaires seraient nécessaires pour financer la réforme en 2011 et 2012.

Le Gouvernement a annoncé que l'équilibre financier du texte serait garanti par la prise en compte du produit de la lutte contre l'évasion fiscale, évalué à 300 millions d'euros en 2011, 390 millions d'euros en 2012 et 210 millions d'euros en 2013. Votre rapporteur général estime qu'il est légitime de financer par des recettes exceptionnelles une dépense temporaire. En effet, la mise en oeuvre dès cette année d'une partie de la réforme de l'ISF, à savoir la suppression de la première tranche, crée un besoin de financement pour 2011.

6. Le plafonnement de la taxe foncière pour tenir compte de la situation des redevables modestes propriétaires de leur logement

Le projet de loi de finances rectificative prévoit opportunément, parallèlement à la suppression du bouclier fiscal, à son article 14, le maintien d'un dispositif de protection pour les personnes aux faibles revenus (non assujetties à l'ISF), mais qui, étant propriétaires de leur logement, payent des taxes foncières parfois sans commune mesure avec leurs revenus réels.

Un plafonnement de la taxe foncière relative à l'habitation principale pour tenir compte des revenus des redevables est donc instauré, sur le modèle du dispositif existant en matière de taxe d'habitation. Les redevables concernés continueront par conséquent à se faire rembourser par l'État si leur taxe foncière sur le bâti dépasse 50 % de leurs revenus.

D'après l'évaluation préalable de l'article 14, le coût de ce dispositif s'élèverait à 7 millions d'euros en 2012, 2013 et 2014, et serait pris en charge par l'Etat.

B. UNE ÉVOLUTION DE L'ISF LE RENDANT PLUS ACCEPTABLE D'UN POINT DE VUE ÉCONOMIQUE

Si l'abrogation du bouclier fiscal est donc nécessaire, elle ne saurait s'effectuer de manière « sèche », sauf à retomber dans les travers traditionnels de l'ISF. C'est pourquoi le présent projet de loi de finances propose une réforme de cet impôt afin de le rendre plus supportable par ses redevables.

1. Une suppression de la première tranche répondant, en pratique, à la question de la résidence principale

La refonte du barème figurant à l'article premier de ce texte commence par une modification du point d'entrée dans l'ISF : au lieu de 800 000 euros comme actuellement, celui-ci passerait à 1,3 million d'euros.

Cela revient à exclure les assujettis de l'actuelle première tranche de l'impôt, soit environ 300 000 ménages, c'est-à-dire plus de la moitié des redevables.

De manière très pratique, sans entrer dans de vaines querelles sur le niveau à partir duquel commence la « fortune » d'un individu ou d'un ménage, cette évolution tend à répondre de manière concrète à la situation des personnes entrées dans l'ISF du seul fait de l'accroissement récent des prix de l'immobilier, particulièrement sensible depuis dix ans dans des zones telles que la région parisienne.

De ce fait, le nombre de personnes qui demeureront assujetties à cet impôt en raison de la seule valeur de leur résidence principale sera très substantiellement réduit.

Or, comme votre rapporteur général l'avait exposé dans le tome I de son rapport sur le projet de loi de finances pour 2011106(*), la constitutionnalité de toute mesure d'exonération visant spécifiquement la résidence principale n'aurait pas été acquise, loin s'en faut. En effet, une telle mesure serait examinée par le Conseil constitutionnel en mettant en balance l'entorse à l'égalité devant l'impôt ainsi constituée et l'objectif d'intérêt général poursuivi. Or, cet objectif serait probablement difficile à définir pour ce qui concerne la propriété de la résidence principale des assujettis alors même qu'elle constitue de façon indiscutable une faculté contributive, par exemple en ce qu'elle permet d'économiser le montant de son loyer. A cet égard, il convient de rappeler que l'actuel abattement de 30 % sur la valeur de la résidence principale pour le calcul de l'ISF n'est pas un « cadeau » du législateur aux intéressés mais résulte directement de l'application de la jurisprudence de l'arrêt « Fleury » de la Cour de cassation107(*) selon laquelle un bien immobilier non vacant doit être évalué en prenant en compte la dévalorisation résultant de cet état de fait.

Si elle ne saurait traiter parfaitement la délicate question de la résidence principale, l'élévation du point d'entrée dans l'ISF est une mesure pleinement opérationnelle, répondant de manière pratique à un problème réel.

Le coût de cette mesure est évalué à 400 millions d'euros.

2. Une révision des taux conforme à l'évolution de la rémunération du capital

D'autre part, comme l'a montré le tableau supra relatif au rendement nominal avant impôts calculé pour certains véhicules d'épargne
pour l'année 2009, la révision proposée des taux d'imposition est bien plus réaliste, d'un point de vue économique, que la situation actuelle.

Hors le système de lissage (qui sera détaillé ci-après dans le cadre du commentaire de l'article premier), le tarif applicable s'établirait à :

0,25 % de la valeur nette taxable du patrimoine si celle-ci est comprise entre 1,3 million d'euros et 3 millions d'euros ;

0,5 % de cette même valeur, si elle excède 3 millions d'euros108(*).

Là encore, même s'il est toujours possible de trouver une situation particulière problématique, il s'agit d'une réponse a priori efficace pour que le « nouvel ISF », désormais dépourvu de tout mécanisme de plafonnement interne ou externe (bouclier fiscal) n'aboutisse pas à la nécessité d'aliéner une partie de son patrimoine afin de régler ses impôts directs.

Le coût de cette mesure est estimé à 1,45 milliard d'euros.

La piste non retenue du remplacement de l'ISF
par un impôt sur les revenus de la fortune (IRF)

En dehors du schéma finalement retenu par le Gouvernement pour élaborer le présent projet de loi de finances rectificatives sur lequel le Parlement doit se prononcer, il convient de mentionner brièvement une piste qui n'y figure pas bien qu'elle ait été envisagée un moment.

A l'issue du colloque organisé par le Gouvernement sur la réforme de la fiscalité patrimoniale, François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, avait laissé ouverte la possibilité de remplacer l'ISF par un nouvel impôt.

Celui-ci, qui n'aurait concerné que les détenteurs de patrimoines taxables supérieurs à 1,3 million d'euros, aurait été assis sur l'évolution de la valeur de ce patrimoine d'une année sur l'autre.

Si une telle piste peut présenter quelques mérites d'un point de vue théorique, votre rapporteur général considère que ses défauts l'emportent. En premier lieu, le contribuable aurait fait face à une grande insécurité (doit-il, ou non, régler l'impôt ?) et à une complexité encore plus forte qu'actuellement en matière de déclaration fiscale. En deuxième lieu, le caractère confiscatoire de l'ISF aurait pu être renforcé par la fixation d'une assiette reposant sur des plus-values non réalisées à un taux sans doute assez élevé. En troisième lieu, du point de vue des finances publiques, cette réforme aurait entraîné une forte instabilité des recettes fiscales en fonction de la conjoncture, ce qui n'aurait pas été sain. Enfin, le niveau probablement élevé du taux d'imposition aurait rendu particulièrement sensibles les questions relatives à l'appréciation de la valeur vénale des biens immobiliers.

3. Une meilleure prise en compte de la réalité des PME

Si elles peuvent apparaître, de prime abord, de moindre portée, d'autres mesures relatives à l'ISF figurent dans le présent projet de loi. Elles seront détaillées dans les commentaires d'articles correspondants109(*). Elles méritent néanmoins d'être citées dès à présent car elles s'inscrivent pleinement dans la logique d'adaptation de l'ISF à la réalité de la vie économique, de sorte que cet impôt soit le moins pénalisant possible dans un contexte de concurrence fiscale entre les Etats.

Il s'agit, en premier lieu, de l'assouplissement des pactes d'actionnaires, dits « pactes Dutreil » afin de permettre :

- l'ouverture (sous conditions) de ces pactes à de nouveaux associés ;

- le maintien des bénéfices du pacte aux associés demeurant liés entre eux en cas de cession de ses parts ou actions par l'un des associés parties à l'engagement collectif, là encore sous conditions.

Il s'agit, en second lieu, d'une modification de la définition des biens professionnels, exonérés de l'ISF afin de mieux tenir compte de la pluriactivité de certains professionnels et de permettre, mieux qu'aujourd'hui, la croissance des PME par ouverture de leur capital.

4. Des formalités déclaratives allégées pour les assujettis les plus modestes

Enfin, une mesure n'ayant aucun impact budgétaire doit être spécialement soulignée.

Il s'agit de la simplification des modalités déclaratives pour les redevables détenant un patrimoine imposable inférieur à 3 millions d'euros. Ainsi, dès 2011, ces contribuables seraient dispensés du dépôt des annexes et des justificatifs de réduction d'ISF et, à compter de 2012, ils n'auraient plus qu'à porter la valeur de leur patrimoine net taxable sur la déclaration annuelle d'ensemble de leurs revenus.

C. DES MESURES PROPRES À ASSURER L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME

1. Le choix d'un durcissement ciblé de la fiscalité des donations et des successions

Pour financer la réforme de la fiscalité du patrimoine, le Gouvernement a fait le choix de recourir au même bloc patrimonial, en durcissant la fiscalité des donations et des successions de manière ciblée sur les plus hauts revenus. Le Président de la République s'était en effet engagé à ne pas faire porter la réforme par les contribuables non assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune.

Les mesures retenues reviennent sur des dispositifs élaborés depuis 2003, qui - complétées par les mesures adoptées dans le cadre de la loi TEPA - ont contribué à rendre la fiscalité des transmissions plus compétitive, avec pour objectif de favoriser les donations et les successions. Dès lors que les dispositifs issus de la loi TEPA ne sont pas remis en cause, on peut considérer que, malgré les mesures proposées par le présent projet de loi de finances rectificative, notre système fiscal conserve des incitations fortes en matière de successions et de donations.

2. Une adaptation de la fiscalité des donations possible compte tenu de la loi TEPA
a) L'augmentation de six à dix ans du délai de rappel des donations

Toute donation est considérée comme une ouverture anticipée et partielle de la succession à venir. Ainsi, tout donataire, héritier ou légataire doit ajouter à la valeur des biens compris dans la donation ou la succession, les donations qui lui ont antérieurement consenties par le donateur ou le défunt.

Depuis 2006, les transmissions effectuées depuis plus de six ans - et non plus dix ans - n'entrent pas en compte dans le calcul des droits de mutation à titre gratuit dus à l'occasion d'une nouvelle donation ou d'un décès.

L'article 3 du projet de loi de finances rectificative revient sur ce dispositif en prévoyant l'augmentation de six à dix ans du délai de rappel des donations. Les donations effectuées entre l'été 2001 et l'été 2005 seront en conséquence réintégrées aux successions ayant lieu à l'été 2011.

En outre, l'article 3 prévoit la possibilité de rectifier la valeur d'un bien transmis entre six et dix ans afin d'asseoir les droits de mutation à titre gratuit dus à raison de la succession ou de la donation considérée, sur la base de la réalité des donations précédentes.

Les recettes attendues de cette mesure sont estimées à 18 millions d'euros en 2011, puis à 450 millions d'euros à partir de 2012.

b) La suppression des réductions de droits de donation liées à l'âge du donation

Des réductions de droit de donation en fonction de l'âge du donateur existent depuis 1979. Aux termes de l'article 790 du code général des impôts, celles-ci s'élèvent à 50 % pour un donateur de moins de soixante-dix ans ou à 30 % pour un donateur de plus de soixante-dix ans et de moins de quatre-vingt ans, dans le cas d'une donation en pleine propriété ou en usufruit. En outre, ces réductions s'élèvent respectivement à 35 % et 10 % dans le cas d'une donation en nue-propriété.

L'article 4 prévoit la suppression de ces réductions, dès la promulgation de la loi.

Les recettes s'élèveraient, selon le Gouvernement, à 130 millions d'euros en 2011, puis à 290 millions d'euros à compter de 2012.

3. Une contribution supplémentaire pour les successions les plus importantes

L'article 2 du présent projet de loi de finances rectificative propose la modification de l'article 777 du code général des impôts, en augmentant de cinq points le tarif des deux dernières tranches du barème d'imposition applicable aux successions et donations consenties en ligne directe, ainsi qu'aux donations entre époux ou entre partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS).

Les taux applicables seraient ainsi relevés de 35 % à 40 % pour la fraction de la part nette comprise entre 902 838 euros et 1 805 677 euros, et de 40 % à 45 % pour la fraction de la part nette taxable supérieure à 1 805 677 euros.

Les recettes attendues par le nouveau dispositif s'élèvent à 23 millions d'euros en 2011 et à 185 millions d'euros à partir de 2012.

4. Des mesures de financement satisfaisantes et cohérentes avec l'objet de la réforme

Le choix du Gouvernement apparaît cohérent, dans la mesure où la réforme se limite à la fiscalité sur la détention et la transmission des patrimoines. L'équilibre financier ainsi dégagé apparaît satisfaisant puisque ces trois mesures devraient engendrer des recettes de l'ordre de 171 millions d'euros en 2011 et de 925 millions d'euros en 2012, et que le Gouvernement a annoncé que la réforme dans sa globalité serait susceptible de dégager à terme de légers surplus de recettes, en se fondant toutefois sur des hypothèses optimistes (cf. infra).

Au total, les trois mesures examinées sont satisfaisantes : sans remettre en cause les exonérations dont bénéficient les petites et moyennes successions et donations depuis la loi TEPA de 2007, et qui contribuent très largement à encourager les transmissions précoces du patrimoine, au bénéfice de l'installation des jeunes et de la consommation, les présentes mesures relatives aux donations et successions font porter l'essentiel de l'effort sur les transmissions les plus importantes, en ciblant les plus haut revenus et patrimoines.

Enfin, comme l'a souligné le Gouvernement, ces dispositions semblent moins nécessaires, voire inutiles, depuis l'entrée en vigueur de la loi TEPA, qui a considérablement allégé les droits de succession et de donation. Les mesures proposées ne devraient donc pas peser sur le dynamisme des mouvements de patrimoine des anciennes vers les nouvelles générations. Elles sont donc, aussi, légitimes au regard de l'efficacité économique. Malgré tout, votre rapporteur général souligne la sensibilité particulière de la suppression des réductions de droits liées à l'âge du donateur. Il relève à cet égard qu'il conviendra de vérifier à moyen terme qu'elle ne s'avère pas préjudiciable à la fluidité des transmissions intergénérationnelles.

D. UNE TAXE SUR LES RÉSIDENCES EN FRANCE DES NON-RÉSIDENTS

La réforme de la fiscalité du patrimoine inclut un volet tend à faire la participer les non-résidents possédant une habitation en France.

A cette fin, l'article 17 du présent projet de loi de finances rectificative propose d'instaurer une « taxe sur les résidences secondaires des non-résidents », qui se substituerait au régime prévu par l'article 164 C du code général des impôts dont les conventions de non-double imposition avaient fortement réduit tout à la fois le champ d'application et le rendement.

Assise sur la valeur locative des habitations détenues en France, cette taxe concernerait donc l'ensemble des non-résidents ayant une partie de leur patrimoine située sur le territoire français. Pour autant, le dispositif proposé s'attache à garantir la liberté de circulation des personnes, notamment pour des raisons d'ordre professionnel ; ainsi, seraient exonérés du paiement de la taxe les contribuables dont l'essentiel des revenus sont de source française ainsi que ceux ayant transféré leur domicile fiscal hors de France depuis moins de six ans.

Cette mesure participe pleinement à l'équilibre financier de la réforme, les recettes de la nouvelle imposition s'élevant à 176 millions d'euros à partir de 2012.

Toutefois, il est nécessaire de veiller à ce que la participation fiscale des non-résidents soit juste. En effet, la taxe sur les résidences en France des non-résidents ne doit pas être perçue comme une sanction par les intéressés et doit être, pour cette raison, modérée et équitablement répartie.

E. LA LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE INTERNATIONALE

Une fiscalité du patrimoine équitable implique nécessairement que l'ensemble des contribuables soient imposés à raison de leur capacité contributive. C'est pourquoi la lutte contre l'évasion fiscale internationale apparaît comme un enjeu majeur de justice fiscale. L'institution d'une imposition des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile hors de France, aussi appelée « exit tax », est donc proposée ; celle-ci vient remplacer un dispositif poursuivant les mêmes finalités mais déclaré incompatible avec le droit communautaire110(*). De ce fait, une attention particulière a été portée à la compatibilité de l'imposition proposée avec les libertés de circulation consacrées par le droit de l'Union européenne.

L'exit tax vise à dissuader les contribuables de chercher à éluder l'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux. Pour ce faire, il est proposé de taxer les plus-values latentes constatées sur les valeurs mobilières et droits sociaux détenus lors du transfert du domicile fiscal hors de France. Cependant, afin d'assurer la compatibilité du dispositif avec le droit européen, un sursis de paiement est automatiquement accordé lorsque ce transfert a lieu vers un Etat membre de l'Union européenne ; un tel sursis peut aussi être accordé aux contribuables transférant leur domicile fiscal dans un pays tiers ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ainsi qu'une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement. La taxation n'est effectivement exigée qu'en cas de mutation des valeurs mobilières et droits sociaux à titre onéreux, ou de mutation à titre gratuit, sauf s'il est démontré que le transfert de domicile avait pour seule fin d'éviter l'impôt. D'autre part, le montant des taxations sur les plus-values acquittées dans les Etats de résidence des contribuables est imputable sur l'impôt payé en France. Enfin, l'« exit tax » cesse d'être exigible au-delà d'un délai de huit ans suivant le transfert.

Parce que l'exit tax est équitable, il est nécessaire que cette imposition soit effectivement appliquée, ce qui implique notamment de s'assurer de sa compatibilité avec les conventions fiscales internationales visant à éviter les doubles-impositions. En effet, eu égard au sort du précédent dispositif d'« exit tax » et par respect pour la sécurité juridique des contribuables, aucun risque d'incompatibilité avec le droit international ne saurait être toléré.

L'effectivité de l'exit tax revêt une importance d'autant plus grande que son produit participe pleinement au financement de la réforme de la fiscalité du patrimoine dans la mesure où le rendement attendu de celle-ci est de 189 millions d'euros à partir de 2012 au titre de l'impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux.

F. LA DÉLICATE APPROCHE DES « GAGNANTS » ET DES « PERDANTS » DE LA RÉFORME

Au total, en dehors de certains cas « flagrants », il est difficile d'estimer avec précision qui sont les « gagnants » et les « perdants » de la réforme proposée.

Certes, les personnes dont le patrimoine taxable est compris entre 800 000 euros et 3 millions d'euros, qui n'auront plus à acquitter l'ISF, bénéficieront sans ambiguïté de ces dispositions.

De l'autre côté de l'échelle, la majorité des redevables de l'ISF qui bénéficiaient du bouclier fiscal seront perdants de manière tout aussi nette111(*). Pour prendre un exemple extrême, les trente-deux contribuables ayant déclaré des revenus fiscaux de référence inférieurs à 3 467 euros et un patrimoine supérieur à 16,480 millions d'euros, devraient voir leur impôt augmenter, en moyenne, de 169 000 euros.

Pour les autres, l'estimation est réellement délicate et dépend de nombreuses données, comme de la composition de la famille des intéressés ou encore de leur âge. En effet, au vu des mesures de financement portant sur les donations et les successions précitées, un simple calcul de l'évolution de l'ISF de ces contribuables serait réductrice : il convient, pour être complet et réaliste, de considérer le cycle de vie de leur patrimoine dans sa globalité - jusqu'à sa transmission.

Votre rapporteur général tient donc à souligner de manière claire que les dispositifs proposés s'équilibrent (la réforme n'ayant pas de coût pour les finances publiques) et que cet équilibre se fait au sein de la population des redevables de l'ISF. Dès lors, il convient de rejeter l'argument selon lequel ce collectif budgétaire serait un « cadeau aux riches », qui ne se fonde sur aucune réalité.

III. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté des modifications au texte élaboré par le Gouvernement. Ces apports sont mentionnés à l'intérieur de chaque commentaire d'article (cf. infra), les plus substantiels étant les suivants.

S'agissant du bouclier fiscal, les députés ont anticipé l'obligation pour les bénéficiaires « d'autoliquider » leur droit à restitution, procédure par laquelle il revient au contribuable de calculer lui-même le montant de son impôt en tenant compte de la créance qu'il détient sur l'Etat à raison des excédents d'impositions antérieurement acquittés, puis de l'imputer directement sur son ISF. L'extinction de la procédure alternative, dite « contentieuse », interviendrait le 30 septembre 2011, au lieu du 1er janvier 2012.

Pour ce qui concerne l'ISF, l'Assemblée nationale a adopté des mesures à l'avantage des familles. Elle a ainsi procédé à l'augmentation, de 150 à 300 euros, du montant de la réduction d'ISF par personne à charge. De plus, elle a élargi le champ des personnes ouvrant droit à cette réduction d'impôt aux enfants majeurs poursuivant leurs études et aux autres personnes prises en charge par le contribuable.

Au sujet des mesures de financement de la réforme, l'Assemblée nationale a souhaité :

« lisser » l'entrée en vigueur du passage de six à dix ans du délai de reprise des donations. A cette fin, elle a instauré, de manière transitoire112(*), un abattement partiel de 20 % chaque année sur la valeur des biens ayant fait l'objet de la donation antérieure entre la sixième et la dixième année ;

- compenser le coût de cette mesure par l'augmentation du taux actuel du droit de partage, c'est-à-dire du droit à acquitter en cas de partage d'actifs ainsi qu'en cas de vente de biens mobiliers ou immobiliers par licitation. Ce taux passerait de 1,1 % à 2,2 % ;

maintenir les réductions des droits de donation sous condition d'âge du donateur, mais pour les seules transmissions d'entreprises en pleine propriété. Il s'agit de faire en sorte que cette mesure générale ne pénalise pas les transmissions d'entreprises, et donc la croissance économique ;

- autoriser les dons de sommes d'argent au profit de ses enfants ou de ses petits-enfants tous les dix ans (au lieu d'une seule fois dans le droit actuel) ;

- enfin, intégrer à l'assiette de « l'exit tax » des titres détenus dans les sociétés ayant opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes.

IV. UNE RÉFORME ABORDÉE DANS UN ÉTAT D'ESPRIT CONSTRUCTIF PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PROJET ÉQUILIBRÉ DANS SES PRINCIPES...

La réforme de la fiscalité patrimoniale figurant dans le présent projet de loi de finances rectificative est à la fois ambitieuse et équilibrée. Elle mérite donc d'être soutenue.

Elle est ambitieuse car elle répond aux principaux problèmes que l'ISF et le bouclier fiscal posent à la France en termes d'efficacité, d'équité et de compétitivité. De plus, ce qui est rare, elle le fait en simplifiant l'existant : alors que la tendance naturelle des pouvoirs publics consiste souvent à raffiner (c'est-à-dire à complexifier) tel ou tel impôt (ce que la création du bouclier fiscal illustre d'ailleurs bien), le coeur de la réforme vise, cette fois, à alléger le code général des impôts.

Et, comme cela a été souligné, cette réforme est équilibrée en ce sens qu'une population donnée (les redevables de l'ISF) la finance entièrement sur ses seuls impôts patrimoniaux.

Votre rapporteur général adhère donc à cette logique d'ensemble. Si elle diffère quelque peu des schémas qui ont été présentés jusqu'alors par votre commission des finances, elle permet d'apporter dès à présent une réponse efficace à un problème indéniable tout en s'inscrivant dans la réalité politique de l'année 2011, proche d'échéances nationales majeures.

B. ... DONT L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE REPOSE SUR DES HYPOTHÈSES OPTIMISTES...

1. Avant le vote de l'Assemblée nationale

Le tableau ci-dessous retrace les hypothèses du Gouvernement concernant le financement de la réforme de la fiscalité du patrimoine dans sa version initiale, adoptée par le Conseil des ministres :

Chiffrage de la réforme avant le vote de l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

1) Réforme de l'ISF

       

Suppression du bouclier fiscal et maintien d'un dispositif en faveur des plus modestes113(*)

0

293

413

713

Nouveau barème ISF

- 400

- 1 857

- 1 857

- 1 857

2) Contribution des successions/donations importantes

       

Suppression de la réduction de droits des donations

130

290

290

290

Allongement du délai de reprise de 6 à 10 ans des donations

18

450

450

450

Hausse de 5 points des taux des 2 dernières tranches, soit les successions supérieures à 4 M€ pour un couple marié avec 2 enfants

23

185

185

185

Sous-total (1) + (2)

- 229

- 639

- 519

- 219

3) Taxation des non résidents et lutte contre l'évasion fiscale internationale

       

Taxation des résidences secondaires des non résidents

0

176

176

176

« Exit tax » sur les plus values

0

87

189

189

Lutte contre l'évasion fiscale internationale (cellule de régularisation, taxation des trusts, mesure anti-abus SCI, accords internationaux)

300

390

210

50

Total (1) + (2) + (3)

+ 71

+ 14

+ 56

+ 196

Source : commission des finances, d'après le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Cependant, l'incertitude des évaluations au titre de l'année 2011, particulièrement en ce qui concerne les donations, doit être soulignée. En effet, la méthode de chiffrage retenue prévoit à ce titre, pour 2011, un surplus de recettes égal à 5,5/12èmes du produit de la réforme en « année normale pleine », puisque la loi doit entrer en vigueur à la mi-juillet. Or, ces chiffrages apparaissent optimistes, car l'anticipation de la réforme par les contribuables engendre inévitablement des « appels d'air ». De fait, de nombreux contribuables effectuent dès à présent des donations, plutôt que d'attendre l'application de la réforme, comme en ont témoigné les professionnels de la gestion patrimoniale auditionnés par la commission des finances.

De surcroît, le chiffrage des ressources résultant de l'augmentation du délai de rappel des donations de six à dix ans pour ce qui concerne les donations appelle des réserves. En effet, l'évaluation préalable indique qu'« en l'absence d'éléments », le gain estimé est « fixé forfaitairement » à 10 % du rendement des successions, soit 40 millions d'euros. De façon générale, les données relatives aux donations semblent moins renseignées et plus incertaines que celles relatives aux successions.

Enfin, l'estimation du rendement de la nouvelle taxe sur les résidences secondaires en France détenues par les non-résidents suscite des interrogations. En effet, la méthode d'évaluation utilisée repose principalement sur la valeur locative des locaux d'habitation pour lesquels la taxe foncière a été adressée à l'étranger et le nombre des résidences secondaires des non-résidents. Or, cette méthode ne tient aucunement compte des exonérations dont bénéficieront, le cas échéant, les contribuables ayant transféré leur domicile hors de France durant les six années suivant le transfert, ce qui peut laisser envisager que le rendement effectif de la taxe sera plus faible que celui annoncé.

2. Après le vote de l'Assemblée nationale

Les mesures adoptées par l'Assemblée nationale ont fait évoluer l'équilibre de la réforme.

En termes budgétaires, il convient de signaler tout particulièrement :

- le « lissage » du rappel fiscal sur les donations devrait minorer les recettes de l'Etat de 200 millions d'euros à compter de 2012 ;

- en revanche, le doublement du taux du droit de partage devrait rapporter 116 millions d'euros en 2011, puis 253 millions d'euros à partir de 2012 ;

- le maintien de la réduction de droits pour les donations d'entreprises en pleine propriété devrait avoir un coût de 26 millions d'euros dès 2011, puis de 56 millions d'euros les années suivantes ;

- l'amendement doublant le montant de la réduction d'ISF par personne à charge aura un coût de 20 millions d'euros à compter de 2012 ;

- enfin, l'anticipation de l'obligation d'auto-liquider le bouclier fiscal devrait dégrader le solde budgétaire de 186 millions d'euros en 2011. Son impact se décompose en une minoration de 93 millions d'euros des recettes d'ISF et, par anticipation, une majoration de 93 millions d'euros des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Mais cet effet porterait exclusivement sur le calendrier de liquidation du bouclier, l'impact négatif sur le solde de l'État en 2011 devant être compensé à due concurrence par une amélioration du solde en 2012.

Le tableau suivant retrace le nouveau chiffrage de la réforme de la fiscalité patrimoniale, après examen des députés.

Chiffrage de la réforme après le vote de l'Assemblée nationale

(en millions d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

1) Réforme de l'ISF

       

Suppression du bouclier fiscal et maintien d'un dispositif en faveur des plus modestes

0

293

413

713

Nouveau barème ISF

- 400

- 1 857

- 1 857

- 1 857

Doublement de la réduction d'ISF par personne à charge

0

- 20

- 20

- 20

Autoliquidation du bouclier fiscal dès 2011

- 186

186

0

0

2) Contribution des successions/donations importantes

       

Suppression de la réduction de droits des donations

130

290

290

290

Maintien de la réduction de droits pour les donations d'entreprises en pleine propriété

- 26

- 56

- 56

- 56

Allongement du délai de reprise de 6 à 10 ans des donations

18

450

450

450

Lissage du rappel fiscal

0

- 200

- 200

- 200

Doublement des droits de partage

116

253

253

253

Hausse de 5 points des taux des 2 dernières tranches, soit les successions supérieures à 4 M€ pour un couple marié avec 2 enfants

23

185

185

185

Sous-total (1) + (2)

- 325

- 476

- 542

- 242

3) Taxation des non résidents et lutte contre l'évasion fiscale internationale

       

Taxation des résidences secondaires des non résidents

0

176

176

176

« Exit tax » sur les plus values

0

87

189

189

Lutte contre l'évasion fiscale internationale (cellule de régularisation, taxation des trusts, mesure anti-abus SCI, accords internationaux)

300

390

210

50

Total (1) + (2) + (3)

- 25

+ 177

+ 33

+ 173

Source : commission des finances, d'après le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

C. ... QUI N'ÉPUISE PAS LE NÉCESSAIRE DÉBAT FISCAL DE 2012

Malgré ses mérites, la réforme proposée ne saurait toutefois épuiser à elle seule le débat fiscal que notre pays doit engager d'ici à 2012. De très nombreux participants aux tables-rondes organisées en ce début d'année par votre commission des finances l'ont souligné : le besoin de réforme fiscale de la France ne se limite pas à la fiscalité patrimoniale.

Le présent rapport n'a évidemment pas vocation à aborder l'ensemble de ces questions. Cependant, des sujets suffisamment proches, comme l'imposition des très hauts revenus ou la révision de la fiscalité des revenus de l'épargne y ont leur place.

1. L'imposition des très hauts revenus

Dans leur récent ouvrage intitulé « Pour une révolution fiscale », Camille Landais, Thomas Piketty et Emmanuel Saez considèrent que, pris dans son ensemble, le système fiscal français est « légèrement progressif jusqu'au niveau des « classes moyennes » puis devient franchement régressif au sein des 5 % les plus riches - et surtout à l'intérieur des 1 % les plus riches ».

Ce constat mérite, certes, d'être nuancé. Ainsi, d'après les données que le Gouvernement a transmises à votre rapporteur général, à partir des derniers chiffres disponibles (revenus de 2009), la dégressivité n'intervient que pour... les dix plus gros revenus, dont le taux moyen d'imposition apparaît effectivement inférieur à la moyenne des cent premiers contribuables. Il s'agit cependant d'une population extrêmement atypique et non représentative du système tout entier. Il semble surtout se poser ici un problème de contrôle fiscal, de lutte contre l'optimisation fiscale et d'usage de la notion d'abus de droit.

Néanmoins, la progressivité de l'IR reste une question sensible pour les Français, non abordée dans le présent texte. Le débat sur une imposition frappant spécifiquement les très hauts revenus - dont votre rapporteur général considère qu'ils ne rémunèrent pas seulement le travail des intéressés mais également leurs actifs immatériels - se posera de nouveau nécessairement dès 2012. A titre d'exemple, l'Allemagne impose au taux de 42 % la tranche entre 52 000 et 250 000 euros, tandis que le Royaume-Uni impose au taux de 40 % la tranche entre 35 000 et 150 000 livres, soit respectivement 52 500 et 225 000 euros.

De surcroît, ces deux pays disposent d'une tranche marginale supérieure au taux suivant :

- 45 % au-dessus de 250 000 euros en Allemagne, à laquelle s'ajoute une surtaxe de solidarité de 5,5 % de ce taux, soit une imposition globale de 47,48 %. Le produit de cette tranche supérieure est estimé à 640 millions d'euros pour 2010 ;

- 50 % au-dessus de 225 000 euros au Royaume-Uni depuis 2010114(*).

En outre, comme l'a souligné Michel Taly lors de la table ronde précitée, le sujet des revenus non distribués reste à traiter. De fait, les patrimoines les plus importants comportent de nombreux dividendes qui ne sont pas versés à leurs détenteurs - qui n'en ont pas besoin - et qui sont laissés dans des structures intermédiaires, comme des holdings patrimoniales. S'attaquer à cette importante source d'optimisation fiscale permettrait de rendre plus effective l'imposition des plus favorisés de nos compatriotes.

2. Une fiscalité de l'épargne à repenser
a) Idéalement, aller vers une fiscalité plus simple et tournée prioritairement vers le financement de l'économie

Dans l'idéal, compte tenu de la complexité et du manque de cohérence de la fiscalité française de l'épargne, une réflexion serait nécessaire, au-delà de l'examen de ce projet de loi de finances rectificatives, pour la simplifier et la rendre plus neutre qu'aujourd'hui, mais également pour favoriser l'épargne longue.

En outre, il conviendrait de rendre le dispositif actuel plus efficace afin de garantir que les dispositifs dérogatoires donnent effectivement lieu à de réelles contrepartie pour le financement de l'économie, et notamment des entreprises.

A cette fin, l'une des pistes à étudier serait l'instauration d'un taux unique sur l'ensemble des revenus de l'épargne, quel qu'en soit le vecteur, avec un abattement universel pour ne pas pénaliser l'épargne populaire. En contrepartie, les impôts actuels sur les revenus du patrimoine ainsi que les niches afférentes seraient supprimées. Seule la détention d'actions à long terme devrait être favorisée, à travers un abattement supplémentaire ou une exonération sur les plus-values au bout de huit ans par exemple.

A titre indicatif, au cours de son audition précitée, David Thesmar avait estimé qu'un taux unique de 15 % (éventuellement assorti d'un abattement de l'ordre de 500 euros) permettrait de retrouver le produit actuel des impositions sur les revenus patrimoniaux, contributions sociales incluses.

Votre rapporteur général s'efforcera donc de porter des propositions en ce sens en vue de préparer le grand débat fiscal de l'année 2012.

b) A minima, optimiser les flux d'épargne de l'assurance-vie

Si, compte tenu de l'ampleur des changements induits, il n'était pas possible d'aboutir à une refonte complète du cadre de notre fiscalité de l'épargne, il conviendrait, a minima, de mieux orienter l'épargne des Français vers les vecteurs les plus productifs d'un point de vue économique et de faire en sorte que cette épargne réponde aux besoins croissants de notre société, notamment en termes de retraite et de dépendance.

Au vu des masses financières qu'elle collecte, l'assurance-vie apparaît comme l'outil à mobiliser en priorité, étant entendu qu'il sera, de toute façon, nécessaire de faire preuve de pédagogie en la matière.

(1) Renforcer le sous-jacent en actions des portefeuilles d'assurance-vie

Comparée à des produits concurrents, l'assurance-vie apparaît comme le meilleur levier en termes de réorientation de l'épargne vers un investissement en actions. De surcroît, votre rapporteur général souhaite mettre en exergue les propos du Président de la République, qui a déclaré au sujet de l'assurance-vie lors un discours sur la politique industrielle de la France, à Saint-Nazaire, le mardi 25 janvier 2011: « Il faut que cette épargne longue s'investisse dans un actionnariat stable et de long terme pour nos entreprises »115(*).

L'analyse des provisions mathématiques, c'est-à-dire l'engagement des assureurs vis-à-vis des assurés, placé au passif des assureurs, conduit à souhaiter un renforcement de leur composition en actions. En effet, l'encours des « unités de compte » souscrites par les assurés s'élève à un peu plus de 210 milliards d'euros contre près de 1 098 milliards d'euros investis sur des supports en euros en 2010. Ces unités de compte procèdent du choix de l'assuré qui en assume le risque. Il convient de préciser que 41 % de ces unités est investi en actions contre 59 % principalement en supports obligataires puis en monétaire et en immobilier.

C'est pourquoi, il est pertinent dans les mois à venir de prolonger la réflexion sur l'optimisation des flux d'épargne drainés par l'assurance-vie, dans le contexte de la sortie de crise. Votre rapporteur général tient à rappeler que sa proposition, présentée dans le cadre de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2011116(*), visait à instaurer un taux d'imposition réduit à 5,5 %, pour les contrats d'assurance-vie nouvellement souscrits. En contrepartie de cet avantage fiscal, les actifs de ces nouveaux contrats auraient été constitués d'au moins 15 % d'unités de compte « actions » pour une durée minimale de dix ans.

Il faut observer que l'établissement à dix ans de la durée de détention prend en compte le vieillissement des contrats. En 2010, 64 % d'entre eux étaient détenus depuis plus de huit ans et 47 % avaient plus de douze ans (contre 38 % en 2004).

Quant aux taux de 15 %, il représente approximativement aujourd'hui le taux moyen d'investissement en unités de compte dont 40 % est composé d'actions. La proposition d'amendement n'imposait aucune obligation de détention de titre non cotés. En conséquence, ce taux constituait une cible atteignable contrairement à ce qui avait été fixé dans le cadre des contrats dits « DSK » et « NSK »117(*).

En outre, cet amendement présentait l'avantage d'être compatible avec les nouvelles contraintes issue de la directive Solvabilité II. En effet, cette dernière renforce l'exigence de fonds propres pour faire face au risque éventuel encouru par les placements en actions figurant à l'actif général des assureurs. En revanche, dans le cas de souscription d'unités de compte par un assuré, telle qu'encouragée par la proposition de votre rapporteur général, celle-ci n'affecte pas directement le montant des fonds propres de l'assureur puisque le risque est supporté par l'assuré.

Afin de ne pas peser sur les finances publiques, l'amendement prévoyait de relever le taux libératoire des autres produits d'assurance-vie nouvellement souscrits et détenus depuis plus de huit ans, dans une proportion qui devait maintenir l'avantage fiscal de l'assurance-vie par rapport au taux de « droit commun » des prélèvements libératoires sur les intérêts et les plus-values mobilières.

Un tel dispositif serait de nature à surmonter la profonde aversion au risque dont font preuve les Français, ainsi que l'a souligné le 30 mars 2011 Patrick Suet, secrétaire général de la Société générale, devant la commission des finances : « aujourd'hui, vendre une action directement à un client est presque une mission impossible. Il faut réhabiliter la confiance dans l'action et accompagner cette reconquête ; cela peut passer par la fiscalité ».

De surcroît, l'accroissement de la part des unités de compte dans les contrats multisupports constitue une opportunité économique pour l'assurance-vie en période de hausse d'intérêt118(*).

(2) Une transformation des contrats d'assurance-vie en produit « retraite »

La constitution d'une épargne dans la perspective de la retraite constitue la principale motivation de souscription d'un contrat d'assurance-vie pour 65 % des Français.

Face à l'offre variée des produits collectifs proposés au titre de l'épargne salariale119(*) ou des contrats d'assurance retraite d'entreprise120(*), l'assurance-vie constitue un produit individuel alternatif de placement en vue de produire un complément de revenu pendant la retraite. En effet, moins de 4,5 millions de personnes ont souscrit en 2009 un produit d'épargne retraite à titre personnel121(*) pour un encours global alors de l'ordre de 47 milliards d'euros. Ce chiffre est à apprécier à l'aune des 1 230 milliards de provisions mathématiques d'assurance-vie constatées fin 2009.

Or il faut avoir conscience de l'importance de l'effet de levier que représente l'assurance-vie en termes de mobilisation des flux d'épargne pour la retraite. On peut observer que l'ensemble des encours des produits d'épargne retraite et salariale, collectifs et individuels, soit près de 125 milliards d'euros en 2009, représentait moins de 10 % de l'encours de l'assurance-vie à cette même époque, soit 1 300 milliards d'euros.

Près de 15 millions de personnes sont détentrices d'un ou plusieurs contrats d'assurance sur la vie. C'est pourquoi, dans le cadre de l'examen de la loi portant réforme des retraites122(*), notre collègue Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a proposé123(*) que tout assuré sur la vie depuis au moins huit ans, ou âgé de 55 ans ou plus, puisse transformer son contrat en un produit d'épargne retraite relevant du Titre V de la loi « Fillon », c'est-à-dire essentiellement un plan d'épargne retraite populaire (PERP).

L'amendement précisait que la phase de constitution des droits ne pouvait pas être inférieure à une durée de cinq années afin de ne pas aggraver le déficit des finances publiques et d'éviter tout effet d'aubaine. Le dispositif prévoyait une sortie en rente et non en capital à l'exception des cas prévus à l'article L. 132-23 du code des assurances124(*) et de l'article L. 144-2125(*) du même code.

La définition du régime fiscal de cette transformation du contrat d'assurance-vie en produit retraite avait été renvoyée à l'examen du projet de loi de finances pour 2011. Son rejet n'a donc pas pu permettre d'en établir les modalités. Ces dernières conduisaient à s'interroger sur un éventuel allègement du régime des rentes à titre gratuit (PERP et rentes obligatoires) sans déséquilibre pour les finances publiques.

En effet, ce régime consiste aujourd'hui en un assujettissement, d'une part, à l'impôt sur le revenu après un abattement de 10 % et, d'autre part, aux prélèvements sociaux. Il est donc moins favorable que le régime applicable aux rentes viagères à titre onéreux dit « RVTO » de l'assurance-vie, pourtant perfectible (cf. infra). L'assiette d'imposition « RVTO » est constituée d'une fraction décroissante en fonction de l'âge de liquidation des droits ainsi que l'indique le tableau ci-après.

Assiettes d'imposition de la rente « RVTO »

Age de liquidation des droits

Assiette du revenu des capitaux imposables

Moins de 50 ans

70 %

Entre 50 et 59 ans

50 %

Entre 60 et 69 ans

40 %

Plus de 69 ans

30 %

Source : Article 158 du code général des impôts

(3) Une réorientation des flux d'épargne capitalisés dans le cadre d'un contrat d'assurance-vie vers la couverture du risque de dépendance

Selon l'enquête CSA précitée, la dépendance ne constitue la principale motivation de souscription d'un contrat d'assurance que pour 6 % des personnes interrogées.

Ce constat confirme les conclusions de la mission spéciale sénatoriale sur le cinquième risque en janvier dernier126(*), que votre rapporteur général a eu l'honneur de présider. Le marché assuranciel de la dépendance est principalement orienté sur les contrats dits de risque à fonds perdus dont la perte d'autonomie constitue la garantie principale.

Seule une faible proportion d'assurés souscrivent un contrat d'assurance sur la vie, dont la garantie principale est le décès ou l'épargne, associée à une garantie complémentaire telle que la dépendance.

C'est pourquoi la mission a envisagé, dès 2008, plusieurs pistes de réflexion d'optimisation de l'assurance-vie au profit de la dépendance, au nombre desquelles figure la réorientation d'une partie de l'épargne ainsi capitalisée vers une couverture de la perte d'autonomie à titre principal ou complémentaire.

Avant la survenance du risque, les personnes les plus âgées n'ayant pas souscrit de garantie « dépendance » pourraient être encouragées à transformer une partie de leur contrat d'épargne en un contrat de risque à fonds perdus. Cette opération conduisant à un rachat partiel ou au dénouement du contrat d'assurance-vie, il conviendrait alors de définir des conditions fiscales non pénalisantes.

Quant à l'incitation d'une couverture complémentaire du contrat d'assurance sur la vie, avant toute réalisation du risque, elle se heurte à la faible attractivité fiscale de la rente dit « RVTO ». En effet, la rente versée dans le cadre d'un contrat de risque est défiscalisée, contrairement à celle payée au titre du contrat d'assurance-vie. En outre, le barème fiscal « RVTO » n'a jamais été modifié depuis sa définition en 1963127(*), ce qui conduit à imposer une fraction du capital versé. Ceci contribue à expliquer pourquoi la sortie en rente n'est guère appréciée des Français. En 2008, approximativement 450 000 rentes étaient en cours de service avec une rente moyenne d'environ 2 400 euros par an. Toute décision de réorientation des flux de l'assurance-vie devrait donc mener à une révision des conditions de fiscalisation de la rente.

S'agissant du rachat du contrat d'assurance-vie ou de sa conversion immédiate en rente, au moment de la survenance de la dépendance, ils posent en des termes identiques que précédemment la question de leur fiscalité, sous contrainte de la non aggravation du solde des finances publiques.

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. - IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

ARTICLE 1er (Art. 885 I bis, 885 I quater, 885 U, 885 V, 885 V bis, 885 W, 885 Z, 1723 ter-00 A et 1730 du code général des impôts, art. L. 23 A, L. 66, L. 180 et L. 253 du livre des procédures fiscales) - Réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article vise à réviser le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ainsi qu'à en simplifier les modalités déclaratives pour les redevables détenant un patrimoine imposable inférieur à 3 millions d'euros.

I. L'ISF, UN IMPÔT PARTICULIÈREMENT RÉPULSIF POUR SES REDEVABLES

L'exposé général du présent rapport montre les graves défauts de l'ISF dans sa forme actuelle, tant en termes d'équité qu'en termes de compétitivité, ce qui justifie amplement une réforme de cet impôt. Dès lors, les lignes qui suivent en préciseront simplement un peu plus en détail les aspects les plus nocifs.

A. UN BARÈME INADAPTÉ

1. Un bref rappel des principales caractéristiques de l'ISF

L'ISF, créé par l'article 26 de la loi de finances pour 1989128(*), est un impôt dû par les seules personnes physiques ayant leur domicile fiscal en France à raison de tous leurs biens, qu'ils soient situés sur le territoire national ou en dehors, lorsque la valeur totale du patrimoine ainsi détenu est supérieure au seuil de la première tranche du barème. Toutefois, les contribuables domiciliés en France et disposant de biens situés à l'étranger peuvent bénéficier de l'imputation sur l'impôt de solidarité sur la fortune dû en France de l'impôt sur la fortune acquitté à l'étranger. Quant aux personnes domiciliées fiscalement hors de France, elles sont imposables au titre des seuls biens situés en France.

L'ISF est acquitté par foyer. Les couples mariés, quel que soit leur régime matrimonial, doivent souscrire une seule déclaration qui regroupe l'ensemble de leurs biens, droits et valeurs imposables composant leur patrimoine, sous déduction des dettes le grevant. Les partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS) ainsi que les concubins notoires sont soumis aux mêmes obligations. Il n'existe aucun mécanisme de type quotient familial, l'article 885 V du code général des impôts prévoyant simplement une réduction de 150 euros par personne à charge.

En temps normal, l'impôt est payé annuellement sur la base d'une déclaration effectuée au plus tard le 15 juin évaluant le patrimoine détenu au 1er janvier de l'année.

Tous les biens, quelle qu'en soit la nature, entrent normalement dans le champ d'application de l'ISF. Sont notamment imposables, sauf s'ils peuvent être qualifiés de biens professionnels, les immeubles bâtis, non bâtis ou en cours de construction, les droits réels immobiliers, les actifs nécessaires à l'exercice d'une profession libérale ne présentant pas le caractère des biens professionnels, les droits de propriété industrielle, les meubles, les bons de caisse, bons de capitalisation et tous titres de même nature, les parts sociales, parts de fonds commun de placement et valeurs mobilières cotées ou non cotées, les dépôts ou créances, les voitures, automobiles, motocyclettes, bateaux, avions, chevaux, ainsi que les bijoux et les métaux précieux.

Toutefois, les biens dépourvus de valeur patrimoniale ne rentrent pas dans le champ d'application de l'impôt, de même que les biens professionnels ainsi que certains types de biens, exonérés en tout ou partie. Il s'agit, en particulier, des actions détenues par les salariés, des actions faisant l'objet d'un engagement collectif de conservation, des objets d'art ainsi que des bois et forêts. Enfin, un abattement de 30 % est effectué sur la valeur de la résidence principale.

La base d'imposition est alors déterminée d'après la valeur vénale des biens entrant dans l'assiette de l'ISF au 1er janvier.

Il est à noter que l'ISF se distingue de l'autre impôt sur la détention du patrimoine, la taxe foncière, sur deux points importants :

- d'une part, la valeur des biens, notamment immobiliers, est la valeur réelle, de marché, actualisée, et non une valeur locative établie de manière administrative ;

- d'autre part, le patrimoine s'évalue net de dettes.

2. Les modalités d'imposition

Aux termes de l'article 885 U du code général des impôts, le tarif applicable pour l'ISF comporte six échelons, allant de 0,55 % à 1,80 %.

Le barème actuel de l'ISF

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine

Tarif applicable (en %)

N'excédant pas 800 000 euros

0

Supérieure à 800 000 euros et inférieure ou égale à 1 310 000 euros

0,55

Supérieure à 1 310 000 euros et inférieure ou égale à 2 570 000 euros

0,75

Supérieure à 2 570 000 euros et inférieure ou égale à 4 040 000 euros

1

Supérieure à 4 040 000 euros et inférieure ou égale à 7 710 000 euros

1,30

Supérieure à 7 710 000 euros et inférieure ou égale à 16 790 000 euros

1,65

Supérieure à 16 790 000 euros

1,80

Source : instruction fiscale n° 7 S-9-10 du 23 décembre 2010

B. LA COMPLEXITÉ ET LE CARACTÈRE « INQUISITORIAL » DES MODALITÉS DÉCLARATIVES

Selon les dispositions de l'article 885 W du code général des impôts, les redevables doivent souscrire au plus tard le 15 juin de chaque année une déclaration de leur fortune déposée au service des impôts de leur domicile au 1er janvier et accompagnée du paiement de l'impôt (les époux et les partenaires liés par PACS devant conjointement signer ladite déclaration).

Comme votre rapporteur général l'a déjà souligné à plusieurs reprises, ce mécanisme conduit les assujettis à livrer à l'administration fiscale des informations à caractère très personnel.

Cela concerne les informations relatives au foyer, auquel s'applique l'impôt, que les personnes soient mariées, pacsées ou simplement en concubinage.

Cela concerne aussi l'assiette elle-même, c'est-à-dire l'ensemble des biens détenus, dont il faut non seulement réaliser l'inventaire mais aussi procéder à l'évaluation au 1er janvier de l'année.

La déclaration d'ISF est donc une opération lourde et complexe, difficilement ressentie par de nombreux redevables, compte tenu, en particulier, des aléas susceptibles d'affecter la valeur déclarée de leurs biens.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE RÉFORME À LA FOIS AMBITIEUSE ET RAISONNABLE

A. LA REFONTE DU BARÈME DE L'ISF

1. Le nouveau calcul de l'impôt

Le présent article propose une modification complète du barème de l'ISF, à partir de la même assiette129(*).

A cette fin, le C du I tend à réécrire l'article 885 U du code général des impôts. Aux termes du nouveau 1 du I de cet article, l'impôt serait calculé sur l'ensemble de la valeur nette taxable du patrimoine des assujettis (et non plus par tranches, comme actuellement).

Sur cette base, le tarif serait le suivant :

Valeur nette taxable du patrimoine

Tarif applicable (en %)

Egale ou supérieure à 1 300 000 euros et inférieure à 3 000 000 euros

0,25

Egale ou supérieure à 3 000 000 euros

0,5

Deux exemples de contribuables permettent d'illustrer ce nouveau mode de calcul :

- à 2 millions d'euros de patrimoine taxable, l'ISF à acquitter s'élève à 5 000 euros (2 000 000 * 0,25 / 100) - contre 7 980 euros selon la formule actuelle ;

- à 4 millions d'euros de patrimoine taxable, l'impôt dû s'établit à 20 000 euros (4 000 000 * 0,5 / 100) - contre 26 555 euros actuellement.

2. L'atténuation des effets de seuil

Dans un tel système de prise en compte de la valeur du patrimoine dès le premier euro, un problème particulier peut se poser en bas de chaque seuil en raison des conséquences du « bond » d'imposition pouvant toucher les contribuables concernés.

Ainsi, un contribuable dont le patrimoine s'élèverait à 1,3 million d'euros aurait à acquitter un ISF de 3 250 euros, contre aucun impôt pour celui qui ne posséderait qu'un euro de moins. De même, un redevable disposant d'un patrimoine d'une valeur de 3 millions d'euros devrait régler 15 000 euros d'ISF, contre  7 500 euros pour quelqu'un qui aurait un patrimoine moins élevé d'un euro.

Il y a là à la fois une certaine injustice et le risque de susciter des minorations de la valeur de leur patrimoine par les intéressés, ce qui ne serait évidemment pas satisfaisant.

C'est pourquoi le dernier alinéa du 1 et le 2 du I du nouvel article 885 W du code général des impôts prévoit un mécanisme de « décote », c'est-à-dire de lissage de l'impôt, applicable aux contribuables dont le patrimoine a une valeur nette taxable (P) comprise entre, d'une part, 1,3 et 1,4 million d'euros et, d'autre part, 3 et 3,2 millions d'euros, selon les modalités suivantes.

Tout d'abord, un alinéa dispose que le montant de l'impôt calculé selon le tarif précédemment décrit est réduit à 1 500 euros (nouveau « seuil d'entrée » dans l'ISF) pour les redevables dont le patrimoine net taxable est égal à 1,3 million d'euros et de moitié pour les redevables dont le patrimoine net taxable est égal à 3 millions d'euros.

Ensuite, entre 1,3 et 1,4 million d'euros, le montant de l'impôt théorique (calculé selon la méthode normale) est réduit de 24 500 euros - (7 * P * 0,25 / 100).

Selon le même principe, entre 3 et 3,2 millions d'euros, l'impôt théorique est réduit de 120 000 euros - (7,5 * P * 0,5 / 100).

Ces formules assurent bien la continuité entre les différents seuils du barème, avec simplement une « marche » à 1 500 euros à l'entrée dans l'impôt.

Le tableau suivant donne quelques exemples des conséquences concrètes de ce système pour décote pour les contribuables concernés.

Exemples de montant d'ISF calculés avec et sans décote pour les contribuables se situant juste au-dessus des deux seuils proposés

(en euros)

Patrimoine taxable

Formule "sans décote"

Formule avec décote

1 300 000

3 250

1 500

1 350 000

3 375

2 500

1 400 000

3 500

3 500

3 000 000

15 000

7 500

3 050 000

15 250

9 625

3 100 000

15 500

11 750

3 150 000

15 750

13 875

3 200 000

16 000

16 000

Calculs de la commission des finances, d'après le projet de loi de finances rectificative pour 2011

3. L'actualisation des seuils

Le dispositif proposé prévoit, comme actuellement, un mécanisme d'actualisation des seuils du barème de l'ISF, qui constituerait le II de l'article 885 W du code général des impôts. Il s'en distingue simplement par la nécessaire adaptation au nouveau mécanisme (notamment au système de « décote »).

Il est ainsi prévu que, chaque année, successivement :

- le montant d'entrée dans l'ISF, les limites de valeurs nettes taxables du patrimoine figurant au tableau « de droit commun » ainsi que les limites inférieures figurant au tableau décrivant les formules de lissage (soit, actuellement, 1,3 et 3 millions d'euros) sont actualisées dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'IR ;

- le montant de l'impôt réduit ainsi actualisé est arrondi à l'euro le plus proche. Les limites de valeurs nettes taxables du patrimoine actualisées l'étant à la dizaine de milliers d'euros la plus proche ;

- enfin, les constantes en euro, puis les limites supérieures de valeurs nettes taxables du patrimoine figurant au tableau de lissage sont ajustées de manière à égaliser l'impôt pour chacune des limites inférieures et supérieures mentionnées au tableau du 2.

En d'autres termes, l'actualisation ne devra pas recréer un effet de seuil au fil du temps, seul devant demeurer celui de l'entrée dans l'ISF.

4. La suppression de tout mécanisme de plafonnement de l'ISF

Le D du I du présent article propose d'abroger l'article 885 V bis du code général des impôts.

Il s'agit concrètement de supprimer à la fois :

le plafonnement de l'ISF, instauré dès la création de l'impôt, limitant la somme de l'ISF et des impôts dus en France et à l'étranger au titre des revenus et produits de l'année précédente à 85 % du total des revenus nets de frais professionnels de l'année précédente ;

- et le « plafonnement du plafonnement » de cet impôt qui, depuis 1996, limite la réduction d'ISF résultant des dispositions ci-dessus à la moitié du montant de cotisation que le contribuable aurait normalement dû à l'Etat ou, s'il est supérieur, au montant de l'impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du tarif.

Ces dispositions, peu appliquées depuis l'instauration du bouclier fiscal, complexifiaient l'ISF et devraient perdre de leur utilité avec la mise en place du nouveau barème.

B. L'ALLÈGEMENT DES MODALITÉS DÉCLARATIVES POUR LES REDEVABLES DU BAS DE L'ÉCHELLE

1. Une déclaration simplifiée

Le E du I du présent article propose de modifier l'article 855 W du code général des impôts, relatif aux modalités déclaratives de l'ISF.

Si le principe actuel d'une souscription au 15 juin de chaque année une déclaration de leur fortune au 1er janvier de ladite année et accompagnée du paiement de l'impôt est maintenu, il est instauré une exception pour les contribuables dont le patrimoine taxable est inférieur à la limite de 3 millions d'euros. Ceux-ci n'auraient désormais qu'à mentionner la valeur nette taxable de leur patrimoine seulement sur cette déclaration (qui prendra, en pratique, la forme d'une case à remplir sur la déclaration d'IR), sans en détailler la composition.

Il est précisé que la valeur nette taxable du patrimoine des concubins notoires et de celui des enfants mineurs lorsque les concubins ont l'administration légale de leurs biens est portée sur la déclaration de l'un ou l'autre des concubins.

2. L'instauration d'un paiement sur rôle pour les contribuables les plus modestes

a) Le principe du paiement sur rôle de l'ISF

Le G du I du présent article propose de compléter l'article 1723 ter-00 A du même code, relatif aux règles de recouvrement, aux garanties et aux sanctions applicables à l'ISF. Ainsi, l'impôt dû par les redevables bénéficiant des modalités de déclaration simplifiée précédemment décrites serait recouvré en vertu d'un rôle, comme pour les autres impôts directs130(*).

Cet impôt pourrait être payé de façon mensualisée, sur demande du redevable.

Ces dispositions ne seraient pas applicables aux impositions résultant de la mise en oeuvre d'une rectification ou d'une procédure d'imposition d'office ni aux redevables dont le patrimoine taxable est supérieur à 3 millions d'euros, ces derniers restant soumis au paiement de l'impôt concomitant avec la déclaration.

b) L'adaptation des règles de contrôle

Le A du II tend à adapter à ce nouveau système la rédaction de l'article L. 23 A du livre des procédures fiscales, relatif aux règles de contrôle de l'ISF.

Ce dispositif resterait inchangé par rapport à la situation actuelle. En particulier, il est précisé qu'à l'occasion du contrôle (mais seulement en cette occasion), les contribuables bénéficiant de la déclaration simplifiée devraient produire une déclaration détaillée des composantes de son patrimoine taxable.

c) Les pénalités de retard

Le H du I propose de modifier l'article 1730 du code général des impôts afin d'intégrer l'hypothèse d'un défaut de paiement de l'ISF sur rôle par les contribuables concernés.

En cas de retard, ceux-ci subiraient une majoration de 10 % (à laquelle s'ajoutent les intérêts de retard), tout comme les redevables de l'ISF ne bénéficiant pas de la déclaration simplifiée et du paiement sur rôle. Il s'agit donc de maintenir, de ce point de vue, l'égalité entre tous les contribuables soumis à l'ISF.

3. Les dispositions de coordination

D'autre part, il convient de procéder à diverses coordinations, en modifiant dans plusieurs articles du code général des impôts la référence à l'article 885 W de ce code, qui devrait désormais compter plusieurs subdivisions.

Tel est l'objet :

- du A du I pour l'article 885 I bis ;

- du B du I pour l'article 885 I quater ;

- du 2° du E du I pour les II et III de l'article 885 W lui-même ;

- du F du I pour l'article 885 Z ;

De telles coordinations sont également nécessaires au sein du livre des procédures fiscales, ce à quoi procèdent :

- le B du II au sein de l'article L. 66 (défaut ou retard dans le dépôt des déclarations) ;

- le C du II, pour ce qui concerne l'article L. 180 (droit de reprise de l'administration)

- et le D du II, à l'article L. 253, relatif à l'établissement de l'avis d'imposition pour les redevables de l'ISF qui auront à le payer sur rôle.

C. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU NOUVEAU DISPOSITIF

Les III et IV du présent article régissent l'entrée en vigueur de la réforme de l'ISF.

De manière générale, ces dispositions s'appliqueraient à l'impôt dû à compter de 2012. En particulier, le barème actuel de l'impôt s'appliquerait, en 2011, aux personnes qui resteraient redevables de l'ISF - c'est-à-dire à celles dont le patrimoine taxable est d'un montant supérieur à 1,3 million d'euros.

Deux exceptions sont toutefois prévues.

D'une part, la possibilité de mensualiser son ISF n'interviendrait qu'à compter de 2013.

D'autre part et surtout, certaines mesures trouveraient à s'appliquer dès 2011. Il s'agit de la suppression de l'ISF pour les contribuables dont le patrimoine taxable est inférieur à 1,3 million d'euros. De même, s'il n'est matériellement pas possible de faire déclarer l'ISF 2011 des redevables concernés sur la déclaration d'IR, il est proposé de simplifier dès 2011 les modalités de déclaration de l'ISF des redevables dont le patrimoine net taxable est inférieur à 3 millions d'euros, en prévoyant que ces derniers renvoient leur imprimé d'ISF sans les annexes, et sans les justificatifs de réductions.

Enfin, pour permettre l'application de ce qui précède, il est proposé de reporter du 15 juin au 30 septembre 2011 la date limite de dépôt de la déclaration et du paiement de l'ISF 2011.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté treize amendements de clarification rédactionnelle ou visant à corriger une erreur de référence.

De plus, elle a adopté, à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Marc Le Fur et Hervé Mariton et avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement ayant pour objet :

- d'une part, d'élargir le champ des personnes ouvrant droit à la réduction d'ISF pour personne à charge aux enfants majeurs poursuivant leurs études et aux autres personnes prises en charge par le contribuable ;

- et, d'autre part, de porter le montant de cette réduction par personne à charge de 150 euros à 300 euros.

Le coût de cette mesure n'a pas été chiffré par le Gouvernement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve sans ambiguïté l'économie générale de cet article, pivot de la réforme de la fiscalité patrimoniale avec l'article 13, tendant à abroger le bouclier fiscal.

Comme cela a été exprimé dans l'exposé général du présent rapport, il apporte une réponse forte et efficace aux problèmes que pose l'ISF à l'économie française, dans le contexte politique de l'année 2011.

Ainsi, le relèvement très notable du seuil d'entrée de cet impôt devrait permettre de traiter, en pratique, la question des contribuables qui devaient acquitter l'ISF du seul fait de la revalorisation de leur résidence principale, dont la valeur d'usage qu'ils en tirent reste pourtant constante au fil du temps.

A l'autre bout du spectre, le retour à des taux d'imposition raisonnables et en lien avec la rémunération des actifs est, évidemment, une excellente chose. En effet, ce n'est pas parce que des contribuables disposent d'un patrimoine important qu'il est légitime de leur appliquer un impôt confiscatoire, de nature à leur imposer d'aliéner une partie de leur patrimoine afin de les acquitter. De ce point de vue, le taux actuel de la tranche supérieur de l'ISF (1,8 %) ne peut être valablement défendu, sauf à trouver des moyens de contournement pour ne pas l'appliquer - ce qu'a été le bouclier fiscal.

Cette évolution rend possible, et même souhaitable, la suppression de tout système de plafonnement de l'ISF ; non seulement le bouclier fiscal, comme cela sera décrit dans le commentaire de l'article 13, mais aussi le plafonnement « interne » de l'ISF (figurant au sein l'article 885 V bis du code général des impôts) ainsi que le « plafonnement de ce plafonnement ». La simplicité du système fiscal gagnera à la suppression de dispositions, qui, pour légitimes qu'elles soient afin d'encadrer un impôt lourd et décorrélé du revenu, pouvaient parfois susciter une importante optimisation fiscale.

Le système de décote prévu par cet article est également utile afin de prévenir les importants effets de seuil qu'aurait engendrés l'application des taux de l'ISF rénové à l'ensemble du patrimoine des assujettis, dès le premier euro, et non plus selon un système de tranches de patrimoine.

Par ailleurs, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale mérite d'être retenu en ce qu'il atténue un peu le caractère « antifamilial » de l'ISF, pour le calcul duquel l'Etat considère le foyer comme une entité unique dotée d'un patrimoine taxable, sans aucun système de quotient.

Enfin, la simplification très attendue des modalités déclaratives - et le paiement sur rôle - pour les assujettis détenant un patrimoine relativement modeste constitue une réelle avancée. Pour ces contribuables, l'ISF devrait ainsi perdre une bonne partie de son caractère « punitif », même de manière symbolique, en se réduisant à une case à remplir sur la déclaration de revenus. Il conviendra simplement de s'assurer que l'administration fiscale « joue le jeu » de la réforme et ne la dénature pas, en multipliant les contrôles sur les intéressés, ce qui pourrait aboutir à lui ôter une grande partie de son intérêt.

Sous le bénéfice de cette observation, il convient de soutenir l'ensemble du dispositif proposé, qui représente, d'un point de vue politique et budgétaire, la meilleure réforme de l'ISF qu'il était possible de réaliser cette année.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er bis (nouveau) (Art. 885-0 V bis A du code général des impôts) - Modalités d'information de l'administration fiscale pour l'obtention de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des dons

Commentaire : le présent article vise à accorder un délai de trois mois aux redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) qui ont effectué des dons leur permettant de bénéficier de la réduction d'impôt prévue à l'article 885-0 V bis A du code général des impôts.

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances, et Olivier Carré, avec l'accord du Gouvernement. Il vise à accorder un délai de trois mois aux redevables de l'ISF susceptibles de bénéficier de la réduction au titre des dons à certains organismes131(*)

A cette fin, il propose de préciser, au IV de l'article 885-0 V bis A précité, que le bénéfice de la réduction d'impôt est conditionnée à la fourniture des pièces justificatives à l'administration fiscale au moment de la déclaration (soit normalement avant le 15 juin) ou « dans les trois mois suivant [cette] date limite ».

Cette utile mesure de simplification, non coûteuse pour les finances publiques, s'inscrit dans la logique de réduction de la charge administrative incombant aux redevables de l'ISF, à laquelle procède déjà l'article 1er du présent projet de loi de finances rectificative.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er ter (nouveau) (Art. 885-0 V bis du code général des impôts) - Règles de remploi des sommes ouvrant droit à la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre des investissements dans les petites et moyennes entreprises

Commentaire : le présent article vise à ce que l'obligation de remploi des sommes investies dans des petites et moyennes entreprises (PME) pour bénéficier de la réduction « d'ISF-PME » ne porte que sur les fonds nets des impôts et taxes résultant de la cession forcée des titres de l'investisseur.

La loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) a instauré une réduction d'ISF132(*) au titre des investissements au capital des PME, codifiée à l'article 885-0 V bis du code général des impôts.

Le bénéfice de cet avantage fiscal est subordonné à la conservation par le redevable des titres reçus en contrepartie de sa souscription au capital de la société jusqu'au 31 décembre de la cinquième année suivant celle de la souscription.

Cependant, aux termes du 2 du II de l'article 885-0 V bis précité, en cas de non-respect de cette condition de conservation du fait d'une cession stipulée obligatoire par un pacte d'associés ou d'actionnaires, la réduction d'impôt accordée au titre de l'année en cours et de celles précédant ces opérations n'est pas remise en cause si le prix de vente des titres cédés est intégralement réinvesti par un actionnaire minoritaire, dans un délai maximum de douze mois à compter de la cession, en souscription de titres de sociétés éligibles, sous réserve que les titres ainsi souscrits soient conservés jusqu'au même terme. Bien entendu, cette souscription ne peut donner lieu elle-même à la réduction d'ISF-PME.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, Olivier Carré et Nicolas Forissier, avec l'accord du Gouvernement, propose de préciser que l'obligation de remploi décrite précédemment ne s'applique qu'aux sommes perçues par l'investisseur nettes des impôts et taxes résultant de la cession forcée (par exemple des prélèvements sur les plus-values).

Le coût de ce dispositif n'est pas connu, mais celui-ci ne devrait pas être élevé, la situation visée n'étant pas extrêmement fréquente.

Cette mesure présente le mérite de la logique, en ne forçant pas le contribuable à opérer, en pratique, un investissement supplémentaire pour conserver le bénéfice de sa réduction d'impôt. Elle respecte donc bien l'esprit de ce volet du dispositif dit « ISF-PME ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er quater (nouveau) - Généralisation de l'autoliquidation du bouclier fiscal dès 2011

Commentaire : le présent article vise à généraliser l'autoliquidation du bouclier fiscal pour les redevables de l'ISF dès le 30 septembre 2011.

I. LES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE DU BOUCLIER FISCAL

La portée du présent article ne nécessite pas de revenir sur le principe ou sur le mécanisme général du bouclier fiscal, décrits tant dans l'exposé général du présent rapport qu'au sein du commentaire de l'article 13 de ce projet de loi de finances rectificative.

En revanche, il convient de rappeler brièvement les modalités selon lesquelles s'exerce le droit à restitution des bénéficiaires du bouclier - laquelle correspond, pour mémoire, à la fraction des impositions de l'année précédente excédant le seuil de 50 % des revenus sur lesquels ont porté ces impositions, c'est-à-dire ceux réalisés deux années auparavant.

A. LA PROCÉDURE DITE CONTENTIEUSE

A l'origine du bouclier fiscal, la procédure dite « contentieuse » était, pour les contribuables, la seule façon de faire valoir leur droit à restitution.

Dans cette procédure, décrite au 8 de l'article 1649-0 A du code général des impôts, le contribuable doit faire parvenir une demande de restitution à l'administration fiscale avant le 31 décembre de la deuxième année suivant celle de la réalisation des revenus ouvrant droit au bouclier.

Après instruction du dossier, l'Etat reverse par virement le trop-perçu à l'intéressé si sa demande est justifiée.

B. LE MÉCANISME DE L'AUTOLIQUIDATION

Selon les dispositions introduites par l'article 38 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009133(*), adopté à l'initiative de votre rapporteur général, un contribuable peut calculer lui-même le montant de son impôt en tenant compte de la créance qu'il détient sur l'Etat à raison des excédents d'impositions antérieurement acquittés, puis l'imputer directement sur son ISF, sa taxe foncière sur les propriétés bâties ou non bâties, sa taxe d'habitation ou ses contributions et prélèvements sociaux de l'année au 1er janvier de laquelle il a acquis don droit à restitution.

C'est ce mécanisme qu'on désigne sous le terme d'« autoliquidation du bouclier fiscal ».

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE AUTOLIQUIDATION OBLIGATOIRE DÈS 2011

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances, et Charles de Courson, avec l'avis favorable du Gouvernement, vise à généraliser l'autoliquidation du bouclier fiscal pour le redevables de l'ISF dès le 30 septembre 2011, sans attendre la généralisation prévue pour le bouclier 2012 par le II de l'article 13 du présent texte dans la version proposée par le Gouvernement.

A cette fin, le premier alinéa du I prévoit que les contribuables qui sont redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de l'année 2011 et qui n'exercent pas le droit à restitution acquis au 1er janvier de la même année selon la procédure « contentieuse » avant le 30 septembre 2011, devront exercer ce droit à restitution selon le mécanisme de l'autoliquidation, en imputant le montant correspondant à ce droit exclusivement sur celui de la cotisation d'ISF due au titre de 2011.

Cela signifie que les contribuables concernés devront calculer et déduire eux-mêmes du montant de l'ISF à acquitter les sommes dont ils doivent obtenir le reversement au titre du bouclier fiscal.

En outre, le second alinéa du I du présent article additionnel précise que toute créance qui subsisterait au-delà de l'année 2011 devrait être imputable « exclusivement » sur les cotisations d'impôt de solidarité sur la fortune dues au titre des années suivantes.

Cependant, trois exceptions à ce dernier principe sont prévues. Le contribuable ou ses ayants droits pourront en effet demander la restitution du reliquat de la créance issue du droit à restitution acquis en 2012 avant le 31 décembre de l'année au titre de laquelle :

- ils ne sont plus redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

- les membres du foyer fiscal titulaires de la créance font l'objet d'une imposition distincte à l'ISF ;

- l'un des membres du foyer fiscal titulaire de la créance décède.

D'après les chiffres transmis par le Gouvernement, les données relatives à l'imputation du bouclier fiscal « autoliquidé » sur l'ISF sont les suivantes :

Année

2009

2010

Nombre de redevables de l'ISF

2 822

3 952

Montant du bouclier imputé sur l'ISF (en millions d'euros)

149

218

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

La lecture de ce tableau montre que le nombre de redevables bénéficiaires du bouclier fiscal ayant recours au mécanisme de l'autoliquidation a sensiblement augmenté entre 2009 et 2010, de même que les montants en jeu.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général, qui a toujours défendu le principe de l'autoliquidation et l'a proposé dès l'examen de la loi dite « TEPA », n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat134(*), ne saurait qu'approuver le présent article.

Ce dispositif, qui anticipe sur celui que le Gouvernement proposait à l'article 13 du présent projet de loi de finances rectificative pour le bouclier fiscal 2012, présente l'avantage de limiter les flux de trésorerie entre l'Etat et les contribuables au titre du bouclier fiscal de 2011 au cours de l'année 2012, ce qui peut éviter un effet optique sur l'équilibre financier de la réforme de la fiscalité patrimoniale en 2012.

De surcroît, le dispositif proposé ne pose pas de problème de rétroactivité, puisque les contribuables concernés seront en mesure de choisir entre les deux modalités de restitution de leur créance jusqu'au 30 septembre 2011, date à laquelle ils devront s'acquitter de l'ISF pour 2011. Cette mesure est donc conforme au principe de sécurité juridique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 (Art. 777 du code général des impôts) - Augmentation des taux applicables aux deux dernières tranches d'imposition pour les transmissions à titre gratuit en ligne directe

Commentaire : le présent article a pour objet d'augmenter les taux applicables aux deux dernières tranches d'imposition pour les transmissions à titre gratuit en ligne directe.

I. LA FISCALITÉ DES DROITS DE MUTATIONS À TITRE GRATUIT (DMTG)

A. DES DISPOSITIONS COMMUNES AUX SUCCESSIONS ET AUX DONATIONS

Les mutations à titre gratuit sont celles qui ne comportent en principe la fourniture d'aucune contrepartie par leur bénéficiaire. Lorsqu'elles sont l'effet de la volonté des intéressés, elles procèdent d'une intention de libéralité. Elles peuvent résulter du décès (transmissions ab intestat ou testamentaires) ou avoir lieu entre vifs (donations). Elles ne représentent qu'environ 1% des rentrées fiscales de l'État.

Les dispositions relatives aux droits de mutation à titre gratuit (DMTG) figurent aux articles 750 ter à 808 du code général des impôts (CGI).

En matière de DMTG, les droits sont calculés suivant des modalités communes aux donations et aux successions, à quelques exceptions près. En effet, pour l'essentiel, les donations et les successions sont soumises à un régime fiscal identique, notamment en ce qui concerne les abattements et les tarifs applicables.

Le principe est celui d'une taxation séparée des mutations pour chaque couple « origine-bénéficiaire », selon la terminologie employée par le Conseil des prélèvements obligatoires. Ainsi, lors de la liquidation des droits de succession, la part de chaque héritier est taxée séparément.

De surcroît, les droits de mutation à titre gratuit sont perçus en tenant compte de la situation personnelle du redevable et de ses liens de parenté avec le défunt ou le donateur.

Enfin, les DMTG sont calculés en fonction d'un taux progressif que l'on applique à la part nette revenant à chaque ayant droit après l'application éventuelle d'abattements ou de réductions.

B. LES DROITS DE SUCCESSION

1. La déclaration de succession

Les héritiers et légataires sont tenus de déposer au bureau de l'enregistrement, dans les six mois du décès, une déclaration des biens qui appartenaient au défunt et d'acquitter, s'il y a lieu, les droits calculés sur la valeur des biens qui leur sont transmis.

Lorsque le défunt avait son domicile en France, les droits sont dus, sous réserve des conventions internationales, sur l'ensemble des biens transmis, y compris ceux situés à l'étranger. Lorsque le défunt avait son domicile hors de France, la taxation ne s'étend (sous réserve là encore des conventions) aux biens situés à l'étranger que s'ils reviennent à des héritiers et légataires qui sont domiciliés en France au jour du décès et l'ont été pendant au moins six ans au cours des dix années ayant précédé celle du décès.

Sont présumées faire partie de la succession, sauf preuve contraire, les valeurs mobilières et créances dont le défunt a eu la propriété ou a perçu les revenus moins d'un an avant son décès.

Les biens dépendant de la succession doivent faire l'objet d'une estimation à la date du décès. Pour les immeubles et les titres non cotés en bourse, on doit retenir la valeur vénale à cette date. Pour les valeurs cotées, on doit retenir le cours en bourse. Les meubles meublants135(*) doivent être évalués au prix de vente s'ils ont fait l'objet d'une vente publique dans les deux ans du décès. A défaut de vente publique et en cas d'inventaire notarié, ce sont les estimations de cet inventaire qui sont retenues. Dans tous les autres cas, les meubles meublants sont évalués forfaitairement à 5 % de la valeur des autres biens.

2. Le calcul des droits de succession

Les droits sont calculés sur « la part nette revenant à chaque ayant droit » (art. 777 du CGI) et non sur l'ensemble de la masse successorale. Ainsi, on ne tient pas compte de l'importance de la succession mais du montant de l'héritage reçu par chacun.

Le législateur a préféré retenir la capacité contributive de celui qui reçoit le bien plutôt que celle du défunt. D'un autre côté, le calcul est conçu pour privilégier les héritiers en ligne directe par rapport aux collatéraux et aux non-parents.

Le calcul des droits suppose trois opérations qui doivent être effectuées successivement sur la part successorale imposable pour obtenir l'impôt exigible : le retranchement des abattements, l'application du taux, la soustraction des réductions.

Les abattements ont un caractère strictement personnel, ce qui signifie que si un abattement n'est pas utilisé intégralement par un héritier ou légataire, il ne peut pas être reporté sur la part d'autres héritiers.

3. Les exonérations

Quelques éléments sont expressément exonérés des droits de succession. Les plus notables sont :

- les assurances-vie contractées par le défunt ;

- les bois et forêts, à concurrence des trois quarts de leur valeur ;

- lors de leur première transmission à titre gratuit, les logements acquis neufs sur une période donnée, que le défunt aura affectés de manière continue à son habitation principale ou à celle d'un locataire pendant au moins cinq ans jusqu'à son décès si celui-ci survient avant le terme de cette période.

- les biens ruraux loués par bail à long terme (à concurrence des trois-quarts ou de la moitié de leur valeur) ;

- les oeuvres d'art, livres, objets de collection ou documents de haute valeur artistique ou historique dont il est fait don à l'Etat ou aux collectivités territoriales avec leur agrément ;

- les sommes prélevées sur l'actif transmis par le défunt pour être données, dans les six mois du décès, à une fondation ou association reconnue d'utilité publique.

4. La loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat a renforcé les incitations au profit des transmissions en ligne directe et entre époux

Les transmissions en ligne directe bénéficient d'un certain nombre d'avantages, qui ont été renforcés depuis l'adoption de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA).

Ainsi, pour les successions qui se sont ouvertes à compter du 22 août 2007, les transmissions entre époux (et entre signataires d'un Pacte civil de solidarité, PACS) sont exonérées, et un abattement de 150 000 euros, porté à 159 325 euros le premier janvier 2011, est appliqué sur la part de chacun des enfants (vivants ou représentés) et sur celle des ascendants.

Avant cette date, un abattement global de 50 000 euros était appliqué sur l'actif net successoral recueilli par le conjoint survivant (alors non exonéré) et par les héritiers en ligne directe, tandis qu'un abattement personnel de 76 000 euros était appliqué à la part du conjoint et un abattement de 50 000 euros à la part de chacun des enfants ou ascendants.

La part restant taxable entre les mains de chaque ayant droit est soumise à des droits progressifs s'échelonnant de 5 à 40 %.

En outre, chaque héritier ayant plus de deux enfants bénéficie d'une réduction de droits de 610 euros par enfant en sus du deuxième.

Le tarif des droits applicables aux transmissions effectuées en ligne directe est défini à l'article 777 du CGI (tableau 1).

Fractions de part nette taxable

Tarif applicable (en %)

N'excédant pas 8 072 €

5

Comprise entre 8 072 € et 12 109 €

10

Comprise entre 12 109 € et 15 932 €

15

Comprise entre 15 932 € et 552 324 €

20

Comprise entre 552 324 € et 902 838 €

30

Comprise entre 902 838 € et 1 805 677 €

35

Au-delà de 1 805 677 €

40

Le tarif des droits de mutation applicables aux donations consenties entre époux et partenaires liés par un pacte civil de solidarité est également défini à l'article 777 du CGI (tableau 2) :

Fraction de part nette taxable

Tarif applicable (en %)

N'excédant par 8 072 €

5

Comprise entre 8 072 € et 15 932 €

10

Comprise entre 15 932 € et 31 865 €

15

Comprise entre 31 865 € et 552 324 €

20

Comprise entre 552 324 € et 902 838 €

30

Comprise entre 902 838 € et 1 805 677 €

35

Au-delà de 1 805 677 €

40

5. Les barèmes et exonérations applicables aux autres successions sont moins favorables

a) les transmissions en ligne collatérale ou entre-non parents

Dans ce cas, les tarifs de l'impôt sont particulièrement lourds.

Entre frères et soeurs, le droit est de 35 % et passe à 45 % sur la fraction supérieure à 23 299 euros.

Cependant, une exonération complète est accordée, pour les successions ouvertes depuis le 22 août 2007, à la triple condition que le frère ou la soeur soit, à l'ouverture de la succession, célibataire, veuf, divorcé ou séparé de corps, qu'il soit âgé de plus de 50 ans ou infirme, et qu'il ait été constamment domicilié avec le défunt pendant les cinq années ayant précédé le décès.

Entre oncles ou tantes et neveux ou nièces et entre cousins germains, le droit est uniformément de 55 %.

Il est uniformément de 60 % entre parents au-delà du quatrième degré et entre personnes non parentes.

Quant aux abattements applicables, ils sont de très faible montant.

b) Les héritiers atteints d'une infirmité

Un abattement spécial de 159 325 euros pour 2011 est applicable sur la part d'héritage revenant à toute personne atteinte d'une infirmité physique ou mentale l'empêchant de travailler dans des conditions normales.

C. LES DROITS DE DONATION

1. Le principe

La donation est un contrat par lequel une personne (le donateur) transfère « actuellement et irrévocablement » (art. 894 du Code civil) sans contrepartie et avec intention libérale, la propriété d'un bien à une autre (le donataire) qui l'accepte.

L'exigibilité des droits de donation est ainsi soumise à trois conditions : le contrat doit être gratuit, le donateur doit être dessaisi des biens donnés, et la donation doit être expressément acceptée par le donataire.

Les donations, également dénommées mutations à titre gratuit entre vifs, connaissent un régime fiscal général assorti de dispositions spécifiques à certaines formes de donations (donation-partage, donation à enfant unique par exemple).

D'une manière générale, les donations sont soumises à un régime fiscal proche de celui applicable aux successions. Mais l'assimilation des deux régimes n'est pas complète, car il existe des conditions particulières au regard de l'exigibilité des droits, de leur assiette, de leur liquidation et de leur recouvrement.

2. L'assiette des droits de donation

Les donations sont soumises pour l'assiette des droits au même régime que les successions, mais avec les particularités suivantes :

- les donations entre époux (ou entre signataires d'un PACS) sont imposables sous réserve d'un abattement de 80 724 euros en 2011 ;

- les dettes grevant les biens donnés mises à la charge du donataire ne sont, en règle générale, déductibles de la base de calcul des droits que si elles proviennent d'un emprunt bancaire (art. 776 bis du CGI) ;

- le donateur peut prendre à sa charge le paiement des droits, qui normalement incombent au donataire, sans que cela soit assimilé à un complément de donation taxable. Pour un même débours136(*) global, le donateur peut ainsi accroître la donation effective du bénéficiaire.

L'assiette des droits reprend le régime des droits de succession. Sur les règles de territorialité, s'appliquent les mesures applicables en matière de droits de succession. Elles sont imposables en France quand le donateur ou le donataire est domicilié en France, quels que soient la nature du bien transmis et le lieu de passation de l'acte.

Lorsque le donateur ou le donataire n'est pas domicilié en France, seules sont imposables en France les transmissions à titre gratuit de biens français même opérées par des actes passés à l'étranger (art. 750 ter du CGI). Là encore, ces dispositions ne s'appliquent que sous réserve des conventions internationales conclues par la France.

3. La liquidation des droits et la détermination de la part nette taxable

La liquidation des droits  donne lieu aux mêmes opérations qu'en matière de succession.

Lorsque la donation est faite à plusieurs bénéficiaires, les droits sont liquidés sur la part revenant à chacun d'eux (art. 777 du CGI). Dans l'hypothèse où la donation est consentie par plusieurs personnes, la perception des droits est établie comme si chaque personne avait consenti une libéralité par acte distinct. Il en va ainsi, par exemple, en cas de donation simultanée par le mari et la femme.

A cet égard, lorsque la donation comprend des biens de communauté, ceux-ci doivent être considérés comme donnés, par parts égales, par chacun d'eux, et les abattements et droits sont calculés distinctement sur les biens donnés par chacun.

4. Des dispositifs incitatifs spécifiques aux donations

Afin d'encourager les donations de la part de personnes d'un certain âge, des réductions de droits sont prévues, dont le montant est variable suivant l'objet de la donation et l'âge du donateur.

Pour les donations en pleine propriété ou en usufruit, il existe ainsi une réduction de 50 % lorsque le donateur a moins de 70 ans, et une réduction de 30 % lorsqu'il a 70 ans révolus et moins de 80 ans. Pour les donations en nue-propriété (dite aussi en réserve d'usufruit), les réductions sont ramenées respectivement à 35 et 10 %. Aucune réduction n'est applicable si le donateur est âgé de plus de 80 ans.

Pour mémoire, l'usufruit est la jouissance d'un bien dont on n'a pas la propriété. Cela signifie que l'usufruitier a le droit de se servir du bien ou d'en recevoir les revenus, mais il n'a pas la faculté de se défaire du bien. A l'inverse, la donation en nue-propriété donne le droit de disposer du bien à sa guise, en le modifiant ou en le détruisant, mais sans pouvoir user de ce bien ni en percevoir les fruits. Il s'agit d'un droit de propriété partiel. Enfin, la pleine propriété désigne le droit d'user, de recueillir les fruits et de disposer d'un bien de façon exclusive et absolue. Il s'agit donc de la propriété complète d'un bien.

Ces abattements ou réductions s'appliquent sans établir de distinction fondée sur la nature de la donation (donation-partage, donations à enfant unique, autres donations). L'âge du donateur s'apprécie à la date de l'acte de donation.

Les réductions sont effectuées sur le montant des droits dus en dernier lieu par chaque donataire après application des abattements et autres réductions des droits pour charges de famille notamment.

Enfin, un abattement spécifique de 31 865 euros en 2011 s'applique aux donations de sommes d'argent consenties par les personnes de moins de 65 ans à leurs enfants, petits-enfants et arrière-petits-enfants, ou, à défaut d'une telle descendance, à leurs neveux ou nièces majeurs ou mineurs émancipés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier les tableaux I et II de l'article 777 du code général des impôts, de façon à augmenter de cinq points le tarif des deux dernières tranches du barème d'imposition applicable aux successions et aux donations consenties en ligne directe, ainsi qu'aux donations entre époux ou entre partenaires liés par PACS.

Ainsi, les taux applicables sont relevés de 35 à 40 % pour la fraction de la part nette taxable comprise entre 902 838 euros et 1 805 677 euros, et de 40 à 45 % pour la fraction de la part nette taxable au-delà de 1 805 677 euros.

La mesure serait applicable dès 2011, à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Les tableaux suivants présentent le nombre de personnes concernées par la hausse des taux applicables aux deux dernières tranches d'imposition pour les transmissions à titre gratuit en ligne directe en 2011 :

 

Nombre de bénéficiaires de donations en 2011

Tranche à 35 %

420

Tranche à 40 %

300

Source : commission des finances, d'après les chiffres transmis par le Gouvernement

 

Nombre de bénéficiaires de successions en 2011

Tranche à 35 %

1 130

Tranche à 40 %

450

Source : commission des finances, d'après les chiffres transmis par le Gouvernement

D'après l'évaluation préalable jointe au présent projet de loi de finances rectificative, en 2010, le montant total des droits de succession a atteint 6 906 millions d'euros, tandis que le montant total des droits de donation s'est élevé à 931 millions d'euros.

Pour l'année 2011, d'après les données transmises par le Gouvernement, les droits sur donations ont été révisés à la hausse de 0,14 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, du fait de la prise en compte des résultats de l'exécution 2010. Les donations s'étaient élevées, fin 2010, à 0,9 milliard d'euros, soit une hausse de 0,2 milliard d'euros par rapport à la dernière loi de finances rectificative pour 2010.

Les droits de successions sont estimés, quant à eux, à 7,2 milliards d'euros en 2011, soit une hausse de 0,3 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale, du fait des éléments suivants : une prise en compte des résultats de l'exécution 2010 (+ 0,2 milliard d'euros, ce qui porte la prévision 2011 au niveau de l'exécution 2010), et 0, 08 milliard d'euros de restes à recouvrer de recettes issues de la cellule de régularisation.

Sur la base des ces hypothèses, le produit de la hausse des taux des deux dernières tranches est estimé à 23 millions d'euros en 2011 et à 185 millions d'euros à partir de 2012, soit 10,3 % du coût de la réforme de l'ISF. En effet, le Gouvernement a émis l'hypothèse que :

- s'agissant des donations, la mesure s'appliquant dès l'entrée en vigueur de la loi, le gain de la mesure est estimé, pour 2011, à 5,5/12ème du montant des recettes supplémentaires en année pleine, soit 23 millions d'euros ;

- s'agissant des successions, compte tenu du délai de dépôt des déclarations, le rendement de la mesure serait nul en 2011.

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à cet article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure est l'une des dispositions constituant le coeur du dispositif de financement de la réforme de la fiscalité du patrimoine, avec les articles 3 et 4, qui portent également sur une hausse ciblée de la fiscalité des donations et des successions.

Votre rapporteur général réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Le choix du Gouvernement apparaît cohérent dans la mesure où la réforme se limite bien à la fiscalité sur la détention et la transmission des patrimoines.

Néanmoins, l'incertitude demeure s'agissant de la fiabilité des chiffrages au titre de 2011, car on ne peut exclure les effets d'aubaine.

Cette mesure porte exclusivement sur les plus hauts patrimoines, en accord avec la philosophie de la réforme. En effet, d'après l'évaluation préalable de l'article 2, le nouveau dispositif concernera environ 1 600 héritiers pour un patrimoine moyen transmis par héritier de 1,6 million d'euros avant abattement, au titre des droits de succession, et 720 donataires pour un patrimoine moyen transmis par donataire de 2,1 millions d'euros avant abattement, au titre des droits de donation.

Elle se justifie donc du point de vue de la justice sociale.

Parallèlement, la mesure ne devrait pas altérer le dynamisme des successions et des donations, donc les recettes qui y sont associées, dans la mesure où la réforme ne revient pas sur les mesures adoptées dans le cadre de la loi TEPA, qui ont largement permis d'exonérer 95 % des successions du paiement de DMTG.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 (Art. 730 ter, 746, 750, 750 bis A et 784 du code général des impôts, art. L. 181 bis [nouveau] du livre des procédures fiscales) - Augmentation de six à dix ans du délai de rappel des donations

Commentaire : le présent article a pour objet d'augmenter de six à dix ans le délai de rappel des donations.

I. LA FISCALITÉ DES DROITS DE MUTATIONS À TITRE GRATUIT (DMTG)

Le lecteur pourra, sur ce point, se reporter supra au commentaire de l'article 2 du présent projet de loi de finances rectificative.

II. LE RAPPEL DES DONATIONS ANTÉRIEURES

A. LE PRINCIPE

En application du premier alinéa de l'article 784 du code général des impôts (CGI), les donations antérieures doivent être rapportées à la succession au moment de son ouverture. Il est fait masse de ces donations avec la succession.

Cette règle comporte plusieurs conséquences. D'une part, les donations antérieures ne sont pas sujettes alors à la seconde imposition. Cependant, leur rapport renforce la progressivité des droits nouvellement dus et vient réduire parallèlement les possibilités d'abattement et de réduction à concurrence des allègements déjà obtenus sur les donations antérieures.

B. L'EXCEPTION

Néanmoins, cette obligation de rapport ne s'applique pas du point de vue fiscal aux donations effectuées depuis plus de six ans.

En effet, l'alinéa 2 de l'article 784 du CGI exclut du rapport fiscal les donations régulièrement enregistrées depuis plus de six ans avant la succession.

Il en résulte que si la donation est effectuée six ans avant l'ouverture de la succession, l'actif successoral sera frappé des taux prévus pour les premières tranches du barème.

Enfin, les héritiers avec trois enfants à charge pourront à nouveau bénéficier des réductions. Est ainsi possible une transmission, en franchise d'impôt, d'une partie du patrimoine du contribuable, à condition que la part donnée ne dépasse pas l'abattement applicable et que la donation soit effectuée à six ans d'intervalle. L'abattement est accordé pour les donations consenties par chaque parent ou chaque grand-parent.

Pour mémoire, le délai de six ans avait été introduit par la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, dans le but de favoriser la transmission anticipée d'une fraction plus élevée du patrimoine, à une époque où le montant des abattements personnels relatifs aux droits de mutation à titre gratuits (DMTG) était très inférieur à la situation actuelle, à hauteur de 50 000 euros en ligne directe par exemple.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'AUGMENTATION DU DÉLAI DE RAPPEL DES DONATIONS

Le présent article propose d'augmenter de six à dix ans le délai de rappel des donations. Le dispositif en revient donc à la situation qui existait avant 2006.

Le I du présent article tend à modifier dans ce sens le deuxième alinéa de l'article 784 du code général des impôts, en remplaçant le nombre « six » par le nombre « dix ».

Les donations effectuées entre l'été 2001 et l'été 2005 seraient en conséquence réintégrées aux successions ayant eu lieu à l'été 2011.

B. LA RECTIFICATION DE LA VALEUR D'UN BIEN TRANSMIS ENTRE SIX ET DIX ANS

Le II de l'article 3 vise à créer un nouvel article L. 186 bis disposant que « la valeur des biens faisant l'objet des donations antérieures ajoutées à une donation ou une déclaration de succession en vertu des dispositions du deuxième alinéa de l'article 784 du code général des impôts peut, pour l'application de ce seul alinéa, être rectifiée ».

Le but de cette dispositif est de permettre la rectification de la valeur d'un bien transmis entre six et dix ans, afin d'asseoir les DMTG dus à raison de la succession ou de la donation considérée sur la base de la réalité des donations précédentes.

C. UNE MESURE APPLICABLE DÈS 2011, DONT LE PLEIN EFFET BUDGÉTAIRE N'INTERVIENDRA QU'À PARTIR DE 2012

Le dispositif serait applicable en 2011, dès la promulgation de la présente loi de finances rectificative.

Le nombre de redevables concernés par cette mesure n'est pas déterminé. Cependant, l'évaluation préalable jointe au présent article indique que le nombre de déclarations de succession dont l'actif est constitué de donations antérieures rapportées est estimé à 30 498.

D'après ce même document, l'augmentation de six à dix ans du délai de rappel des donations engendrerait des recettes évaluées à 18 millions d'euros en 2011, puis à 450 millions d'euros à compter de 2012, soit 25 % du coût de la réforme de l'ISF, selon la même méthode de calcul que celle employée pour évaluer les recettes de l'article 2.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis défavorable du Gouvernement, un amendement de Gilles Carrez et Louis Giscard d'Estaing visant à instaurer une entrée progressive dans le mécanisme du rapport fiscal décennal des donations antérieures, pour les donations qui ont lieu avant l'entrée en vigueur du présent article.

Selon les auteurs de cet amendement, le passage brutal à un rapport fiscal décennal serait préjudiciable au déroulement harmonieux des transmissions de patrimoine. Ils proposent donc que, pour les donations effectuées avant l'entrée en vigueur du nouveau délai de rapport fiscal, un abattement partiel de 20 % chaque année soit appliqué entre la sixième et la dixième année.

Il est précisément proposé un abattement sur la valeur des biens ayant fait l'objet de la donation antérieure à hauteur de :

- 20 % si la donation est passée depuis plus de six ans et moins de sept ans ;

- 40 % si la donation est passée depuis sept ans et moins de huit ans ;

- 60 % si la donation est passée depuis huit ans et moins de neuf ans ;

- 80 % si la donation est passée depuis neuf ans et moins de dix ans ou depuis dix ans.

La mesure proposée est transitoire, car elle ne concerne que le stock des donations de moins de dix ans à la date d'entrée en vigueur de la nouvelle règle de rapport fiscal. Elle ne s'appliquerait donc pas aux nouvelles donations.

L'Assemblée nationale propose de financer cette mesure, d'un coût de l'ordre de 200 millions d'euros, par une ressource équivalente : l'augmentation du taux actuel du droit de partage, c'est-à-dire le droit à acquitter en cas de partage d'actifs ainsi qu'en cas de vente de biens mobiliers ou immobiliers par licitation137(*), de 1,1 % à 2,2 %.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de précision, ainsi qu'un amendement de codification, qui propose d'insérer la disposition relative à la rectification de la valeur d'une donation antérieure au titre du calcul des droits de mutation à titre gratuit à acquitter dans la section du chapitre IV du livre des procédures fiscales consacrée aux dispositions particulières aux droits d'enregistrement, plutôt qu'à la section concernant les dispositions applicables à l'ensemble des impôts.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'augmentation de six à dix ans du délai de rappel des donations est l'une des dispositions constituant le coeur du dispositif de financement de la réforme de la fiscalité du patrimoine, avec les articles 2 et 4, qui portent également sur une hausse ciblée de la fiscalité des donations et des successions. Cette mesure entre donc bien dans l'esprit général de ce collectif budgétaire, consistant à modifier la fiscalité patrimoniale pour la rendre à la fois plus juste et plus efficace. Dans ces conditions, les ressources nécessaires pour financer les mesures coûteuses doivent se trouver également dans le champ de la fiscalité de la détention ou de la transmission des patrimoines.

Il convient de souligner que le présent dispositif ne revient pas sur la forte augmentation des abattements sur les DMTG auxquels a procédé la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat du 21 août 2007 (TEPA). Le maintien de ces seuils devrait d'ailleurs permettre d'absorber en partie les effets de la mesure proposée par le présent article.

Les évolutions auxquelles a procédé l'Assemblée nationale participent de la même logique : d'un côté, l'amendement le plus substantiel qu'elle a adopté permet de lisser l'entrée en vigueur de la réforme, qui ne s'appliquerait pas aux donations consenties entre 2006 et 2011, dont le donateur décèderait moins de dix ans après la date de la donation. De l'autre, elle a adopté une ressource pérenne, sans doute plus robuste138(*) qu'un dispositif s'appuyant uniquement sur les donations et qui entre également dans le champ de la fiscalité de la transmission du patrimoine, en l'occurrence les partages de biens.

C'est pourquoi votre rapporteur général approuve l'initiative des députés et propose d'adopter cet article sans le modifier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 (Art. 787 B, 787 C et 790 du code général des impôts) - Suppression des réductions de droits de donation liées à l'âge du donateur

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer les réductions de droits de donation liées à l'âge du donateur.

I. LA FISCALITÉ DES DROITS DE DONATION

Pour une présentation détaillée, votre rapporteur général vous renvoie au commentaire de l'article 2 ci-avant.

A. UNE FISCALITÉ COMMUNE AUX DONATIONS ET AUX SUCCESSIONS...

Les tarifs et abattements applicables pour le calcul des droits de mutation à titre gratuit dépendent de plusieurs facteurs, au nombre desquels le lien de parent entre le défunt ou le donateur et l'héritier, le légataire ou le donataire.

Le principe est celui d'une taxation séparée des mutations pour chaque couple origine-bénéficiaire. Ainsi, lors de la liquidation des droits de succession, la part de chaque héritier est taxée séparément.

En matière de droits de mutation à titre gratuit, les droits sont calculés suivant des modalités communes aux donations et aux successions, à quelques exceptions près.

B. ... A QUELQUES EXCEPTIONS PRÈS

Ainsi, des réductions de droits de donation existent en fonction de l'âge du donateur, ce qui n'est pas le cas en matière de successions - le fait générateur ne procédant pas d'une volonté du défunt.

Aux termes de l'article 790 du code général des impôts (CGI), celles-ci s'élèvent à 50 % pour un donateur âgé de moins de soixante-dix ou à 30 % pour un donateur de plus de soixante-dix ans mais de moins de quatre-vingts ans, dans le cas d'une donation en pleine propriété ou en usufruit.

En revanche, ces réductions s'élèvent respectivement à 35 % et à 10 % dans le cas d'une donation en nue-propriété.

Pour mémoire, la donation en nue-propriété de biens signifie que la donation est consentie avec une réserve du droit d'usage ou d'habitation, qui octroie au donateur le droit de demeurer dans le bien immobilier transmis. A l'inverse de l'usufruit, le titulaire d'un tel droit ne peut ni céder, ni louer le bien à autrui.

Ces réductions de droit s'appliquent indépendamment du lien de parenté existant entre le donateur et le donataire.

C. UNE MESURE QUI A SOUVENT ÉTÉ MODIFIÉE

Cette mesure, dont la création date du 1er juillet 1979, a été modifiée à plusieurs reprises. En effet, à l'origine, elle ne concernait qu'un nombre restreint de donations et la réduction ne s'élevait qu'à 25 % des droits.

Ensuite, cette disposition fut étendue à l'ensemble des donations en avril 1998.

Enfin, les taux ont été augmentés par la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

La dernière modification de cette mesure date de la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006, qui a étendu les limites d'âge alors fixées à soixante-cinq ans et soixante-quinze ans, à respectivement soixante-dix ans et quatre-vingts ans.

D. UN DISPOSITIF QUI CONCERNE 25 000 BÉNÉFICIAIRES

D'après l'évaluation préalable jointe au présent article, le nombre de contribuables bénéficiant en 2010 de la réduction de droits prévue à l'article 790 du code général des impôts s'élève à 14 600 lorsque le donateur a moins de soixante-dix ans, et à 8 300 quand l'âge du donateur est compris entre soixante-dix et quatre-vingts ans, soit un total approximatif de 25 000 bénéficiaires faisant l'objet d'une taxation.

Les tableaux ci-dessous présentent les dernières données relatives au nombre d'actes et de bénéficiaires selon les réductions :

Réductions de droits lorsque le donateur a moins de 70 ans (chiffres 2010)

Type de donation

Nombre d'actes

Nombre de bénéficiaires

Montant moyen transmis (en euros)

Montant médian transmis (en euros)

Réduction moyenne de droits (en euros)

Pleine propriété

6 535

9 524

235 811

151 189

19 170

Nue-propriété

3 529

5 072

303 715

195 941

16 747

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Réductions de droits lorsque l'âge du donateur
est compris entre 70 et 80 ans (chiffres 2010)

Type de donation

Nombre d'actes

Nombre de bénéficiaires

Montant moyen transmis (en euros)

Montant médian transmis (en euros)

Réduction moyenne de droits (en euros)

Pleine propriété

3 244

4 300

179 179

98 273

8 886

Nue-propriété

3 069

4 042

196 773

190 266

2 420

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA SUPPRESSION DES RÉDUCTIONS DES DROITS DE DONATION LIÉS À L'AGE DU DONATEUR

L'article examiné propose de supprimer les réductions de droits de donation liés à l'âge du donateur.

Pour cela, le I abroge l'article 790 du code général des impôts (CGI).

B. DES MESURES DE COORDINATION

En outre, le II supprime, par coordination, les dispositions afférentes à ces réductions, figurant au second alinéa du i de l'article 787 B et au second alinéa du d de l'article 787 C du CGI.

C. UNE DISPOSITION APPLICABLE EN 2011, DONT LE PLEIN EFFET BUDGÉTAIRE N'INTERVIENDRA QU'À PARTIR DE 2012

La disposition a vocation à s'appliquer en 2011, dès la promulgation de la loi.

D'après l'évaluation préalable de l'article, les recettes s'élèveraient à 130 millions d'euros en 2011, puis à 290 millions d'euros à compter 2012, soit 16,1 % du coût de la réforme de l'ISF.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de Gilles Carrez visant à maintenir un dispositif de réduction des droits de mutation à titre gratuit pour les donations sous condition d'âge du donateur dans le seul cas où le donateur transmet avant l'âge de 70 ans les titres de son entreprise en pleine propriété, dans le cadre d'un engagement collectif de conservation.

Il s'agit d'adapter le dispositif proposé par le Gouvernement afin de ne pas pénaliser la transmission des entreprises dans le cadre familial.

Le dispositif étant ciblé, la perte de rendement budgétaire se limiterait à une dizaine de millions d'euros, sur un rendement total évalué à 290 millions d'euros.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence dans le dispositif initial.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La suppression des réductions de droits de donation en fonction de l'âge du donateur est l'une des dispositions constituant le coeur du dispositif de financement de la réforme de la fiscalité du patrimoine, avec les articles 2 et 3, qui portent également sur une hausse ciblée de la fiscalité des donations et des successions.

Votre rapporteur général réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Le choix du Gouvernement apparaît cohérent dans la mesure où la réforme se limite bien à la fiscalité sur la détention et la transmission des patrimoines.

Si le maintien des dispositions adoptées dans le cadre de la loi TEPA devrait garantir le dynamisme des successions et des donations, au-delà de la présente réforme, votre rapporteur général souligne néanmoins la sensibilité particulière de cette mesure, qui, dans sa version initiale, aurait pu présenter des effets négatifs sur la transmission d'entreprises. De ce point de vue, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale est pertinent et susceptible de traiter cette question de manière idoine.

Il faudra cependant se montrer attentif à l'évolution du nombre de transmissions d'entreprises au cours de la première année d'application du nouveau dispositif. En effet, les réductions des droits de donation en fonction de l'âge constituaient un dispositif fort incitatif en faveur des transferts intergénérationnels.

De surcroît, il faut prêter attention, plus encore que pour les mesures précédentes, à l'effet d'aubaine que pourrait entraîner l'application de cette disposition dès la publication de la présente loi. Comme cela a été développé dans le cadre de l'exposé général du présent rapport, ce phénomène conduit à rendre incertaines les prévisions de recettes pour 2011. En effet, l'activité notariale s'est fortement développée ces deux derniers mois, les contribuables anticipant l'adoption des mesures de financement de la réforme de la fiscalité du patrimoine.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 bis (nouveau) (Art. 635 A et 757 du code général des impôts, art. L. 181 A [nouveau] du livre des procédures fiscales) - Obligation de révéler les dons manuels et imposition de ces dons sur leur valeur au jour de leur déclaration

Commentaire : le présent article vise à clarifier le régime de révélation des dons manuels et d'acquittement des droits de mutations à titre gratuit y afférents et à inciter à une révélation précoce de ces dons.

I. LE DROIT ACTUEL RÉGISSANT LES DONS MANUELS

A.LES PRINCIPES GÉNÉRAUX

Les dons manuels sont régis, en particulier, par les articles 635 A et 757 du code général des impôts.

En principe, une donation doit être formalisée par un acte. Le don manuel échappe à cette règle puisqu'il consiste en une simple remise matérielle d'un bien meuble quelconque : un objet, un meuble, un somme d'argent, un chèque, voire des valeurs mobilières. Aucune condition de forme n'est exigée.

Le don manuel peut consister en un simple jeu d'écritures. Les conditions de validité sont celles des libéralités : accord réciproque des deux parties, cause licite, capacité juridique notamment.

De surcroît, le don manuel suppose qu'il y ait transmission réelle.

Comme toutes les donations, le don manuel est irrévocable, seules les donations de biens à venir entre époux faisant exception.

Dès qu'ils excèdent les simples présents d'usage, les dons manuels sont soumis au régime légal des donations, et ne doivent donc pas porter atteinte à la réserve héréditaire.

B. LES PREUVES DU DON MANUEL

L'existence d'un don manuel est soumise aux règles de la preuve : acte écrit pour les biens de plus de 1 500 euros, ou témoignage lorsqu'il y a commencement de preuve par écrit ou impossibilité morale d'établir un écrit (entre proches parents par exemple).

Les tiers peuvent prouver le don manuel par tous les moyens.

C. LES CLAUSES PARTICULIÈRES

Comme pour les donations, le donateur peut prendre en charge le paiement des droits de mutation si le don manuel y est soumis. Cette prise en charge n'est pas considérée comme une libéralité supplémentaire.

Le don manuel peut porter sur l'usufruit comme sur la propriété. Il peut également être assorti d'une charge imposée au bénéficiaire, à condition que cette charge n'enlève pas le caractère gratuit de l'acte.

Il est possible de faire un don manuel en imposant au bénéficiaire le versement d'une rente viagère au donateur.

D. LA TAXATION DES DONS MANUELS

Les dons manuels sont soumis aux droits de mutation à titre gratuit (DMTG), avec les abattements de droit commun, dans les cas suivants :

quand l'acte est soumis à l'enregistrement ;

quand le bénéficiaire révèle le don à l'administration, soit spontanément, soit à la suite d'une demande de renseignements fiscaux. La déclaration ou l'enregistrement du don manuel doit intervenir alors dans le mois qui suit sa révélation ;

quand le don est révélé à l'occasion d'une décision judiciaire, par exemple en cas de contentieux entre les parties ;

quand le bénéficiaire reçoit ultérieurement du donateur une donation notariée ou s'il participe à sa succession. Par exemple, un enfant qui hérite de son père doit déclarer les dons manuels reçus antérieurement.

Le don manuel peut bénéficier des réductions de droits quand le donateur est âgé de moins de 75 ans au moment de la révélation.

En dehors des cas mentionnés ci-dessus, les dons manuels peuvent échapper à toute taxation. Cependant, en cas de contrôle fiscal, le contribuable doit pouvoir expliquer l'origine des fonds dont il dispose. S'il ne peut pas prouver que les sommes litigieuses proviennent d'un don manuel, celles-ci peuvent être soumises à l'impôt sur le revenu.

Enfin, pour enregistrer un don manuel, le recours au notaire n'est pas exigé. On peut également le déclarer au service des enregistrements du centre des impôts en remplissant un formulaire ad hoc.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE CLARIFICATION DU RÉGIME DE RÉVÉLATION DES DONS MANUELS ET D'ACQUITTEMENT DES DMTG AFFÉRENTS À CES DONS

Le présent article, qui résulte d'une initiative de notre collègue député Gilles Carrez, a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il vise à clarifier le régime de révélation des dons manuels et d'acquittement des droits de mutation à titre gratuit afférents à ces dons, dans le but d'inciter à une révélation précoce de ces dons.

Le I tend ainsi à modifier l'article 635 A du code général des impôts. Il prévoit que la révélation d'un don manuel laisse au donataire une latitude pour acquitter les droits, soit dans le mois suivant la révélation, soit dans le mois suivant le décès du donataire.

A l'inverse, dans le cas où le don ne serait pas révélé spontanément, les droits seraient acquittés au plus tard un mois après la révélation du don.

Le II vise à modifier l'article 757 du code général des impôts. Il instaure une règle d'évaluation du don manuel à sa valeur au jour de la déclaration ou de l'enregistrement, ou, à défaut, sur sa valeur au jour de la donation si celle-ci est supérieure. Le paiement des droits serait donc calculé en prenant pour base la valeur du don, non pas au moment où il est effectué, mais au moment où il est révélé. Par exemple, si la révélation a lieu au moment de la succession - parfois plusieurs années après le don lui-même - le montant des droits sera calculé à partir de la valeur acquise à ce moment par le bien résultant du don.

En outre, le II précise quel sera le barème applicable aux dons manuels révélés en utilisant l'option pour un enregistrement dans le mois suivant le décès du donateur, prévue par le présent article. Il propose ainsi de prendre en compte le tarif et les abattements en vigueur au jour de l'enregistrement, et non au jour de la révélation. En effet, cette dernière pourra être antérieure de plusieurs années, selon la période écoulée entre le don manuel et le décès du donateur.

Le III crée un nouvel article L. 181 A du code général, qui spécifie que le point de départ du délai de reprise dans le cas où le donataire opte pour l'enregistrement dans le mois suivant le décès du donateur, sera le décès du donateur. Une telle précision est en effet nécessaire pour éviter qu'un décès intervenant plus de six ans après la révélation ait pour conséquence de prescrire l'action de l'administration.

Enfin, le IV prévoit une application de ce dispositif à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi de finances rectificative. Ce dispositif ne concerne que les seuls dons qui n'auraient pas déjà été taxés.

Votre commission des finances ne dispose pas d'estimation du gain pour l'Etat que devrait engendrer cette mesure.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'objectif d'inciter à une révélation précoce des dons manuels doit être soutenu.

En effet, il devrait permettre une meilleure fiscalisation des dons manuels non révélés, qui échappent à toute fiscalisation et contribuer à circonscrire cette forme d'évasion fiscale. Il est clair, en effet, que de telles pratiques peuvent engendrer l'évaporation d'une part non négligeable de l'assiette des droits de mutation à titre gratuit, notamment dans le cas de transmission d'entreprises.

Cet article permet également de corriger l'évaluation des dons manuels révélés, en pénalisant d'un point de vue fiscal les révélations tardives du don.

Votre rapporteur général approuve les objectifs de cette mesure. Cependant, l'introduction d'un seuil de déclenchement de cette obligation déclarative supplémentaire permettrait de ne pas alourdir la procédure applicable aux « petits » sommes. Il propose donc d'instaurer un seuil de 15 000 euros.

Les obligations déclaratives actuelles continueraient quant à elles à s'appliquer pour les dons manuels dont les montants sont inférieurs ou égaux à 15 000 euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4 ter (nouveau) (Art. 790 G du code général des impôts) - Aménagement de l'exonération des DMTG accordée aux dons consentis au profit des enfants

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à aménager l'exonération de droits de mutation à titre gratuit applicable aux dons d'argent consentis notamment aux enfants et petits-enfants.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes du I l'article 790 G du code général des impôts, les dons de sommes d'argent consentis en pleine propriété au profit d'un enfant, d'un petit-enfant, d'un arrière-petit enfant ou, à défaut, d'une telle descendance, d'un neveu ou d'une nièce ou par représentation, d'un petit-neveu ou d'une petite nièce, sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit dans la limite de 31 395 euros.

Cela signifie que ces dons n'entrent pas dans le cadre des rappels fiscaux : les montants donnés ne sont pas à déduire des abattements autorisés en cas de succession.

Cependant, cette exonération est subordonnée au respect de deux conditions :

1) le donateur doit être âgé de moins de quatre-vingts ans, ou de moins de soixante-cinq ans lorsqu'il consent le don à un enfant ou à un neveu ou une nièce, au jour de la transmission ;

2) le donataire doit être âgé de dix-huit ans révolus ou avoir fait l'objet d'une mesure d'émancipation au jour de la transmission.

Enfin, le plafond de 31 395 euros est applicable aux donations consenties par un même donateur à un même donataire.

Cette exonération avait été introduite par l'article 8 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA).

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à aménager l'exonération introduite par l'article 8 de la loi TEPA.

Il modifie en conséquence l'article 790 G du code général des impôts. D'une part, il complète le I de cet article par les mots « tous les dix ans ». Cela signifie que l'exonération, qui ne joue actuellement qu'une seule fois entre un même donateur et un même donataire, pourra désormais être renouvelée tous les dix ans.

D'autre part, il modifie les critères de la condition relative au donateur, en supprimant les mots « ou de moins de soixante-cinq ans lorsqu'il consent le don à un enfant ou à un neveu ou une nièce ». La limite d'âge de 65 ans du donateur pour les dons consentis au profit d'un enfant, d'un neveu ou d'une nièce est donc supprimée, et les dons concernés pourront donc être effectués jusqu'à ce que le donateur ait 80 ans.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure complète le dispositif instauré par la loi TEPA au profit de la « solidarité intergénérationnelle », selon les termes de l'exposé du motif du Gouvernement. Elle devrait atténuer certains effets sur le dynamisme des transmissions de l'allongement, proposé par l'article 3 du présent projet de loi de finances rectificative, du délai de six ans à dix ans entre deux donations défiscalisées.

Cette mesure ne devrait pas peser sur le budget de l'Etat avant 2017. En effet, les premières donations consenties sous le régime de l'article 790 G du code général des impôts n'ont été effectuées qu'à partir de 2007, année d'entrée en vigueur de la loi TEPA. Le Gouvernement a estimé ce coût futur à « 20 ou 30 millions d'euros » lors de la séance publique à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 quater (nouveau) (Art. 990 I du code général des impôts) - Modification de la définition de la territorialité du prélèvement exigible sur les sommes versées au décès au titre d'un contrat d'assurance-vie Aménagement des modalités de taxation au prélèvement des contrats d'assurance-vie comportant une clause bénéficiaire démembrée

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés, Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances et Olivier Carré, sur avis favorable du Gouvernement, tend à :

- redéfinir la territorialité du prélèvement afin d'assujettir le bénéficiaire au prélèvement en cas de souscription du contrat par un résident fiscal étranger ;

-  répartir le prélèvement entre l'usufruitier et le nu-propriétaire en cas de clause bénéficiaire démembrée du contrat d'assurance-vie.

I. LE DROIT EN VIGUEUR : LE CONTRAT D'ASSURANCE-VIE, UN OUTIL DE TRANSMISSION À FISCALITÉ ALLÉGÉE

A. UNE FISCALITÉ ALLÉGÉE DU CAPITAL DÉCÈS D'UN CONTRAT D'ASSURANCE-VIE ...

L'assurance-vie bénéfice d'un régime favorable en matière de droits de succession. Le capital ou la rente, versé lors du décès d'un assuré au titre d'un contrat d'assurance-vie à un bénéficiaire déterminé, ne fait pas partie de la succession, aux termes de l'article L. 132-12 du code des assurances. Ce principe de non imposition se fonde sur un droit direct et personnel du bénéficiaire au titre d'une stipulation pour autrui résultant du contrat.

Le versement des sommes en cas de décès du souscripteur n'est, cependant, pas exempt de toute fiscalité. D'une part, les droits de succession sont exigibles en cas de primes versées par le souscripteur après l'âge de soixante-dix ans, aux termes de l'article 757 B du code général des impôts (CGI). D'autre part, les sommes versées au-delà de 152 500 euros sont soumises à un prélèvement sui generis de 20 %, défini à l'article 990 I du même code.

1. L'assujettissement aux droits de succession des primes versées après l'âge de soixante-dix ans

S'agissant du champ d'application des droits de succession, prévus à l'article 757 B du CGI, ne sont concernés que les contrats d'assurance souscrits depuis le 30 novembre 1991. Les droits sont exigibles sur les primes versées au-delà de l'âge de soixante-dix ans pour la fraction qui excède 30 500 euros. Cet abattement est global. Il doit être réparti entre les bénéficiaires au prorata de leur part revenant dans les primes. Les droits de succession sont appliqués après déduction de l'abattement dans les conditions de droit commun.

2. Un prélèvement sui generis de 20 %

S'agissant des contrats d'assurance-vie n'entrant pas dans le champ de l'application de l'article 757 B, leur fiscalité est régie par l'article 990 I du CGI qui prévoit un prélèvement au taux uniforme de 20 % sur les sommes ou rentes dues à un bénéficiaire par un organisme d'assurance, à raison du décès de l'assuré.

Institué par la loi de finances pour 1999139(*), ce prélèvement ne constitue pas un droit de mutation à titre gratuit mais une taxation spécifique sui generis140(*).

Il ne concerne pas les sommes qui entrent dans le champ d'application des droits de succession de l'article 757 B, c'est-à-dire les versements correspondant aux primes versées après l'âge de soixante-dix ans sur un contrat souscrit après le 30 novembre 1991141(*). En revanche, il s'applique aux sommes reçues par un bénéficiaire déterminé, au titre d'un contrat conclu après le 13 octobre 1998142(*).

Le redevable du prélèvement est le bénéficiaire des sommes versées. Le taux de 20 % s'applique quel que soit le lien de parenté entre celui-ci et l'assuré. L'assiette d'imposition est diminuée d'un abattement de 152 500 euros par bénéficiaire.

Les sommes versées lors du décès du souscripteur peuvent donc relever pour une fraction des droits de succession de l'article 757 B et pour une autre fraction du prélèvement de 20 %.

Articulation des droits de succession et du prélèvement de 20 %
sur les sommes versées au décès de l'assuré

Date de souscription du contrat

Primes versées

Avant le 13 octobre 1998

Depuis le 13 octobre 1998

Contrat souscrit avant le 20 novembre 1991

Pas de taxation (sauf modification de l'économie du contrat après le 20 novembre 1991)

Prélèvement de 20 % (après application de l'abattement de 152 500 euros de l'article 990 I du CGI) quel que soit l'âge de l'assuré lors du versement des primes (sauf contrat souscrit par un non-résident de France et cas du démembrement de la clause bénéficiaire)

Contrat souscrit à compter du 20 novembre 1991

Primes versées avant le 70ème anniversaire de l'assuré

Primes versées après le 70ème anniversaire de l'assuré

Pas de taxation

Droits de succession sur la fraction des primes qui excède 30 500 euros (Article 757 B CGI)

Prélèvement de 20 % après application de l'abattement de 152 500 euros de l'article 990 I du CGI
(sauf contrat souscrit par un non-résident de France et cas du démembrement de la clause bénéficiaire)

Droits de succession sur la fraction des primes qui excède 30 500 euros.

Source : Ministère du budget, des comptes publics de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

B. DEUX NICHES, SOURCES D'EXONÉRATION FISCALE

1. Le démembrement de la clause bénéficiaire

Le démembrement de la clause bénéficiaire d'un contrat d'assurance-vie a pour effet de répartir au dénouement du contrat les droits entre l'usufruitier et le nu-propriétaire. Le premier est le seul à pouvoir réclamer et percevoir le montant du capital décès ou la rente. Quant au nu-propriétaire, il est titulaire d'une créance en restitution.

Les modalités de taxation et de répartition de l'abattement ne sont pas définies à l'article 990 I ou par la jurisprudence, mais par deux réponses ministérielles, publiées au Journal officiel de l'Assemblée nationale du 9 août 2005143(*).

Elles énoncent qu'en cas de démembrement de la clause bénéficiaire d'un contrat d'assurance-vie, l'assiette de prélèvement de 20 % est constituée par les droits de l'usufruitier dès lors que ce dernier est le bénéficiaire exclusif du capital décès. Elles précisent que la « circonstance que les sommes, rentes ou valeurs soient réparties par la volonté du nu-propriétaire et de l'usufruitier n'est pas de nature à remettre en cause cette analyse. [...] Lorsque les sommes, [...] sont versées à plusieurs usufruitiers désignés comme bénéficiaires, chacun d'entre eux bénéficie d'un abattement de 152 500 euros ». Cette position a été confirmée en 2005 et 2009 par trois autres réponses aux questions posées par notre collègue Serge Dassault144(*).

En conséquence, le fait générateur du prélèvement de 20 % étant constitué du versement des sommes au décès de l'assuré, la doctrine fiscale conduit à taxer le seul usufruitier. Le nu-propriétaire n'est pas assujetti à ce prélèvement ni au moment du décès de l'assuré souscripteur, ni lors de celui du bénéficiaire usufruitier, date à laquelle il perçoit les sommes prévues.

2. La souscription d'un contrat d'assurance-vie par un résident fiscal étranger

S'agissant de la territorialité du prélèvement, la doctrine fiscale145(*) mentionne que celui-ci est applicable dès lors que le souscripteur146(*) a son domicile fiscal en France, que le contrat soit régi par la loi française ou étrangère.

Elle précise ensuite que la mise en oeuvre de cette règle requiert de se placer à la date de souscription « quelles que soient les modifications survenant ultérieurement dans la domiciliation de souscripteur ».

En conséquence, le bénéficiaire résidant en France n'est pas soumis au prélèvement si le contrat est souscrit par un résident fiscal étranger.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE :
LA SUPPRESSION D'INÉGALITÉS FISCALES

A l'initiative de nos collègues députés, Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances et Olivier Carré, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, le présent article additionnel tendant à :

redéfinir la territorialité du prélèvement sur les sommes versées au titre d'un capital-décès d'un contrat d'assurance-vie ;

aménager les modalités de taxation au prélèvement sui generis des sommes versées au décès de l'assuré souscripteur d'un contrat d'assurance-vie comportant une clause bénéficiaire démembrée.

Tout d'abord, le premier alinéa du I prévoit que le prélèvement est exigible sur les sommes versées :

si l'assuré a son domicile fiscal en France à la date de son décès et non plus à la date de souscription ;

- ou si le bénéficiaire a son domicile fiscal en France au moment du décès et l'a eu pendant au moins six années au cours des dix années précédant le décès.

Puis le deuxième alinéa du I dispose que le nu-propriétaire comme l'usufruitier sont considérés comme bénéficiaires, chacun au prorata de la part leur revenant, en faisant application du barème d'évaluation de l'usufruit de la nue propriété prévu à l'article 669 du CGI, reproduit ci-dessous.

Barème de détermination de la valeur de la nue-propriété et de l'usufruit

Age
de l'usufruitier

Valeur
de l'usufruit

Valeur
de la nue-propriété

Moins de :

   

21 ans révolus

90 %

10 %

31 ans révolus

80 %

20 %

41 ans révolus

70 %

30 %

51 ans révolus

60 %

40 %

61 ans révolus

50 %

50 %

71 ans révolus

40 %

60 %

81 ans révolus

30 %

70 %

91 ans révolus

20 %

80 %

Plus de 91 ans révolus

10 %

90 %

Source : Article 669 du code général des impôts

En conséquence, l'abattement de 152 500 euros, au-delà duquel le prélèvement est applicable, est réparti entre les deux bénéficiaires dans les mêmes proportions.

Enfin, s'agissant de l'entrée en vigueur du présent article, le II prévoit que ces dispositions s'appliquent aux sommes, rentes ou valeurs versées à raison des décès intervenus à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : POURSUIVRE LA MISE EN COHÉRENCE

La nouvelle définition de la territorialité du prélèvement, comme la reconnaissance de la qualité de bénéficiaire au nu-propriétaire d'un capital-décès, proposées par l'Assemblée nationale, sont bienvenues tant pour raisons d'équité que de cohérence.

En outre, votre rapporteur général propose de poursuivre cette démarche de cohérence en augmentant de cinq points le taux du prélèvement sui generis sur la part nette taxable perçue par le bénéficiaire au décès du souscripteur d'un contrat d'assurance-vie lorsque celle-ci excède 902 838 euros ;

A. UNE NOUVELLE DÉFINITION DE LA TERRITORIALITÉ DU PRÉLÈVEMENT PRENANT EN COMPTE LA SOUSCRIPTION D'UN CONTRAT D'ASSURANCE SUR LA VIE PAR DES RÉSIDENTS FISCAUX ÉTRANGERS

L'Assemblée nationale a redéfini les règles de territorialité du prélèvement afin de mettre fin à une source d'inégalité de traitement entre bénéficiaires, selon que le contrat d'assurance a été souscrit par un résident fiscal étranger ou français.

Cette démarche permet au législateur de combler une brèche issue d'une instruction fiscale. En énonçant qu'est soumis au prélèvement, en cas de décès, le contrat d'assurance-vie souscrit par un assuré domicilié fiscalement en France à la date de souscription du contrat, sans tenir compte des domiciliations ultérieures, l'instruction conduit à exonérer du prélèvement le bénéficiaire si le contrat a été souscrit lorsque l'assuré résidait à l'étranger.

La nouvelle rédaction de l'article 990 I détermine le champ d'application territoriale du prélèvement, soit en fonction de la domiciliation fiscale du souscripteur, au moment de son décès, ce qui rétablit une égalité de traitement entre bénéficiaires, soit en fonction de la domiciliation fiscale du bénéficiaire dès lors que cette dernière est établie en France au moment du décès et au moins pendant six années au cours des dix années précédant le décès de l'assuré.

B. LA RECONNAISSANCE DE LA QUALITÉ DE BÉNÉFICIAIRE AU NU-PROPRIÉTAIRE AU PRORATA DE SA PART

La répartition entre l'usufruitier et le nu-propriétaire de l'abattement de 152 500 euros, ainsi que la taxation au prélèvement au décès de l'assuré seront désormais effectuées, selon la nouvelle rédaction de l'article 990 I du CGI, au prorata de la part leur revenant déterminée, selon le barème prévu à l'article 669 du CGI, établi en fonction de l'âge de l'usufruitier.

Trois raisons permettent d'appuyer ce choix.

En premier lieu, votre rapporteur général rappelle que l'article 990 I précité ne vise pas la situation du démembrement de la clause bénéficiaire. La présente mesure permet donc au législateur de clarifier les modalités de taxation qui avaient été précisées dans des réponses ministérielles.

En deuxième lieu, la nouvelle rédaction vise à harmoniser le traitement fiscal des sommes versées en cas de démembrement de la clause bénéficiaire, en vue de faire application des droits de succession et du prélèvement sui generis.

En effet, selon l'article 757 B, tant l'usufruitier que le nu-propriétaire sont redevables des droits de succession, sur la fraction des primes versées après l'âge de soixante-dix ans, après répartition d'un abattement de 30 500 euros, selon les proportions déterminées par le barème de l'article 669. En revanche, les sommes qui relèvent du champ d'application du prélèvement de 20 % de l'article 990 I du CGI ne sont taxées aujourd'hui qu'entre les mains de l'usufruitier, bénéficiant de la totalité de l'abattement.

La nouvelle rédaction tend donc à introduire une plus grande cohérence entre les deux régimes. A l'instar de l'article 757 B, le nu-propriétaire reconnu désormais bénéficiaire, au prorata de la part lui revenant selon le barème prévu à l'article 669 du CGI, sera taxé au moment du décès dans le cadre de l'article 990 I.

En dernier lieu, le présent article met fin à une optimisation fiscale rendue possible depuis la loi TEPA147(*), qui a notamment permis d'exonérer de droits de succession et du prélèvement de 20 % le conjoint survivant ainsi que le partenaire lié au défunt par un pacte civil de solidarité.

En effet, le souscripteur d'un contrat d'assurance-vie peut désormais organiser une transmission en franchise de droits, non seulement au profit de son conjoint, mais aussi des générations suivantes en prévoyant d'une part, comme usufruitier ledit conjoint et d'autre part, comme nues-propriétaires des personnes qui ne sont pas exonérées telles que les enfants.

Dans une telle situation, le prélèvement de 20 % ne trouve pas à s'appliquer car le conjoint survivant en est exonéré aux termes de la loi TEPA148(*). Quant au nu-propriétaire, il reçoit au décès de l'usufruitier les sommes en franchise de droits conformément à l'interprétation qu'en a été donnée par les réponses ministérielles ainsi qu'au fonctionnement du mécanisme de l'usufruit149(*).

Or, le démembrement de la clause bénéficiaire fait naître des droits tant au profit de l'usufruitier que du nu-propriétaire. Il ne semble donc pas équitable de raisonner comme s'il n'y avait qu'un seul bénéficiaire. Le nu-propriétaire détient, en effet, une créance de restitution du montant des capitaux transmis au décès du souscripteur, créance à faire valoir au passif de la succession de l'usufruitier.

Toutefois, si la mesure ainsi introduite par l'Assemblée nationale conduit à taxer au prélèvements sui generis la part revenant au nu-propriétaire, le bénéficiaire demeure exonéré lorsqu'il s'agit du conjoint survivant ou du partenaire pacsé du défunt.

C. UNE MISE EN COHÉRENCE DU RÉGIME FISCAL DES TRANSMISSIONS À TITRE GRATUIT AVEC L'ASSURANCE-VIE EN CAS DE DÉCÈS

Votre rapporteur général souscrit à la démarche de notre collègue député Gilles Carrez, au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, visant à prendre en compte l'augmentation des taux applicables aux transmissions à titre gratuit prévue à l'article 2 du présent projet de loi.

Cette proposition n'ayant pas été adoptée en séance publique à la suite du vote d'un amendement du Gouvernement tendant à la supprimer, votre rapporteur général vous propose de la réintroduire.

En effet, il constate que le relèvement de cinq points150(*) du taux des deux dernières tranches du barème d'imposition (902 838 euros et 1 805 677 euros), applicables aux successions en ligne directe ainsi qu'aux donations entre époux ou entre partenaires liés par un PACS, a eu pour conséquence d'accroître corrélativement l'attractivité du régime fiscal de l'article 990 I du CGI relatif à la transmission du capital décès ou de la rente versée au décès de l'assuré souscripteur d'un contrat d'assurance-vie.

Or, votre rapporteur général tient à rappeler que l'assurance-vie bénéficie d'un régime fiscal particulièrement avantageux en termes de transmission du patrimoine. Aux termes de l'article L. 132-12 du code des assurances, les sommes versées ne font pas partie de l'actif successoral de l'assuré, à l'exception des primes versées après l'âge de soixante-dix ans en raison de l'absence d'aléa. Le prélèvement de l'article 990 I du CGI qui ne constitue pas un droit de succession n'est que de 20 % et s'applique après un abattement de 152 500 euros.

Force est de constater que l'avantage comparatif créé automatiquement, à l'issue de la modification du barème des successions et donations, apparaît dépourvu de toute justification économique.

C'est pourquoi votre rapporteur général souhaite adopter une démarche similaire à l'augmentation des taux de taxation applicables aux transmissions à titre gratuit pour les versements effectués au titre d'un contrat d'assurance-vie en cas de décès. Il propose d'augmenter de cinq points, de 20 % à 25 %, le taux du prélèvement sui generis pour la fraction de la part taxable de chaque bénéficiaire supérieure à 902 838 euros.

Convenant que l'arbitrage politique gouvernemental avait conduit dans le projet de loi à ne pas modifier la fiscalité de l'assurance-vie ainsi que le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, François Baroin, l'avait souligné devant notre commission des finances, lors de son audition le mercredi 11 mai 2011151(*), votre rapporteur général tient à insister cependant sur la cohérence d'une telle proposition. Il a, en effet, fait valoir de manière constante la nécessité d'éviter tout effet d'aubaine ou d'optimisation fiscale des dispositions votées.

La mesure proposée ne s'inscrit pas dans une réflexion de mobilisation de l'épargne en vue de la sortie de crise ou du financement des retraites et de la dépendance, qu'il appelle de ses voeux. Son ambition est plus modeste se fondant sur un ajustement du traitement fiscal lié à la modification de la taxation des transmissions à titre gratuit.

De surcroît, la présente disposition ne devrait pas comporter d'effet déstabilisateur pour le secteur de l'assurance-vie. La transmission d'un capital au décès de l'assuré constitue pour 7 % des personnes interrogées l'objectif principal de souscription et pour 24 % un des trois objectifs les plus déterminants, selon une étude du Conseil sondages Analyses (CSA)152(*)

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4 quinquies (nouveau) (Art. 1716 bis du code général des impôts) - Suppression des commissions chargées de donner un avis sur l'agrément d'une dation en paiement

Commentaire : le présent article vise à supprimer les commissions chargées de donner leur avis sur l'agrément en matière de dation.

I. LA PROCÉDURE DE LA DATION EN PAIEMENT

A. DÉFINITION

La procédure de la dation en paiement est régie par l'article 1716 bis du code général des impôts, ainsi que par les articles 384 A, 384 A bis et 390 G de l'annexe 2 du même code.

Celle-ci a été instituée par la loi n° 68-1251 du 31 décembre 1968 et son décret d'application n° 70-1046 du 10 novembre 1970.

La dation est un mode de paiement exceptionnel qui permet de s'acquitter d'une dette fiscale par la remise d'oeuvre d'art, livres, objets de collection, documents de haute valeur artistique ou historique.

Ce système permet au contribuable d'éteindre sa dette, et à l'Etat d'enrichir les collections publiques.

B. LES DETTES FISCALES CONCERNÉES

Les dettes fiscales pouvant être réglées par dation relèvent des :

- droits de mutation à titre gratuit (droits de succession, legs et donations) ;

- droits de partage, c'est-à-dire le droit à acquitter en cas de partage d'actifs ainsi qu'en cas de vente de biens mobiliers ou immobiliers par licitation153(*) ;

- l'impôt de solidarité sur la fortune.

L'offre de dation doit correspondre à des impôts exigibles. En outre, la procédure de dation ne s'applique pas aux autres impôts directs et indirects.

C. LES oeUVRES CONCERNÉES PAR LA PROCÉDURE DE DATION

Les oeuvres concernées sont les oeuvres d'art, les livres, les objets de collection, les documents de haute valeur artistique ou historique, mais aussi les immeubles situés dans les zones d'intervention du Conservatoire de l'espace littorale et des rivages lacustres dont la situation et l'intérêt écologique ou paysager justifient la conservation à l'état naturel, les immeubles bâtis ou non bâtis afin de les céder à une collectivité ou à un organisme d'habitations à loyer modéré, la remise de blocs de titres de société cotée, de titres d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières investis en titres de société cotées, d'OPCVM ou d'obligations négociables.

Les oeuvres doivent appartenir au demandeur. Elles peuvent figurer dans la succession à l'origine des droits dus, ou appartenir en propre au contribuable, depuis au moins cinq ans.

D'après les informations transmises par la direction de la législation fiscale, la grande majorité des oeuvres concernées par la procédure de dation sont les oeuvres d'art et les objets de collections.

D. LES DIFFÉRENTES ÉTAPES DE LA PROCÉDURE DE DATION

La personne redevable des droits susceptibles d'être réglés par dation doit déposer à la recette des impôts compétente une demande indiquant la nature et la valeur de chacun des biens qu'elle propose en paiement à l'Etat.

La procédure est suspensive de paiement et n'entraîne pas de pénalité de retard, que la dation soit acceptée ou refusée.

L'offre de dation est instruite par la direction générale des finances publiques puis transmise à la Commission interministérielle d'agrément pour la conservation du patrimoine artistique national. Celle-ci émet un avis sur l'intérêt artistique et historique du bien offert et sur sa valeur libératoire en cas d'accord, après avoir entendu les conservateurs et experts compétents. Il existe une commission par type de bien susceptible de faire l'objet d'une dation.

Au vu de l'avis de la commission, et sur proposition du ministre concerné, le ministre du budget décide de l'agrément. La décision est notifiée au contribuable.

L'acceptation par le contribuable des termes de la décision clôt la procédure. Le bien accepté en dation devient propriété de l'Etat. Le ministre concerné décide du lieu de son affectation.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez et Michel Bouvard, avec l'avis favorable du Gouvernement, propose de supprimer, dans l'article 1716 bis du code général des impôts, les conditions définies par décret en Conseil d'Etat qui encadrent la procédure d'agrément de la dation en paiement, afin de permettre ainsi la suppression des commissions chargées de donner leur avis sur l'agrément de la dation.

Pour cela, le présent article supprime la fin du deuxième alinéa du I de l'article 1716 bis du code général des impôts, après le mot « agrément ».

Les auteurs de l'amendement notent que pour simplifier le système complexe de la procédure d'agrément fondé sur des commissions fort nombreuses, le Gouvernement a engagé depuis 2009 la suppression de trois d'entre elles. Or, cette suppression « nécessite au préalable la modification par la loi de l'article 1716 bis du Code général des impôts154(*) ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les auteurs de cet article présentent la suppression des commissions d'agrément en matière de dation comme une mesure de simplification administrative.

Votre rapporteur général comprend l'idée de simplifier la procédure d'agrément des dations. Cependant, le dispositif adopté ne précise pas quelle serait la nouvelle procédure d'agrément et d'examen de l'intérêt du bien offert et de sa valeur.

Or, il importe de préserver une expertise indépendante, aujourd'hui garantie par les différentes commissions d'agrément.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 4 sexies (nouveau) (Art. L. 214-84-2 du code monétaire et financier, art. 28 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, art. 828 bis du code général des impôts) - Prolongation du délai de transformation des SCPI en OPCI en franchise d'impôt

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, propose de prolonger du 18 avril 2012 au 30 juin 2014 le délai au cours duquel les sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) peuvent se transformer en organisme de placement collectif immobilier (OPCI) en franchise d'impôt.

I. LES OPCI, UN NOUVEL ATOUT DANS L'OFFRE D'ÉPARGNE IMMOBILIÈRE

A. LES OPCI, UNE ALTERNATIVE AUX SIIC ET SCPI

Les organismes de placement collectif immobilier (OPCI) constituent une nouvelle catégorie d'organismes de placement collectif dédiés à l'investissement immobilier, instituée par l'ordonnance 2005-1278 du 13 octobre 2005 pour compléter et moderniser l'offre de produits d'épargne proposés aux particuliers et aux investisseurs institutionnels. Leur régime fiscal a été précisé par l'article 28 de loi de finances rectificative pour 2005 du 30 décembre 2005, adopté à l'initiative de votre commission des finances.

Ces OPCI ont vocation à constituer une alternative aux sociétés civiles de placement immobilier (SCPI), caractérisées par une assez faible liquidité et un mode de gouvernance spécifique, et aux sociétés d'investissements immobiliers cotées (SIIC), très liquides mais peu nombreuses et corrélées à la performance des marchés boursiers. La création des OPCI entendait donc aussi contribuer à l'attractivité de la place de Paris.

A l'instar des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), deux formes d'OPCI coexistent et sont l'une et l'autre soumises à des obligations de distribution d'au moins 85 % de leurs résultats :

- une forme sociétale, les sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV), plutôt dédiée aux entreprises et aux investisseurs institutionnels, et à laquelle est associé un régime fiscal de capitaux mobiliers proche de celui des SIIC ;

- une forme de copropriété (donc sans personnalité morale), les fonds de placement immobilier (FPI), qui présente des caractéristiques proches des SCPI et est essentiellement soumise au régime de la fiscalité immobilière (revenus fonciers et plus-values immobilières).

B. UNE INCITATION PEU OPÉRANTE À LA TRANSFORMATION DES SCPI EN OPCI

Lors de la création des OPCI, votre commission des finances avait plaidé en faveur de la transformation progressive en OPCI d'une partie du « stock » des SCPI. Une incitation fiscale a ainsi été prévue par l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 2005, précité, qui prévoit un régime de neutralité fiscale, tant en matière d'impôts directs que de droits d'enregistrement, en faveur des opérations de transformation réalisées « dans les conditions mentionnées à l'article L. 214-84-2 du code monétaire et financier ».

Cet article a imposé aux SCPI un délai de cinq ans, à compter de l'homologation des dispositions du règlement général de l'Autorité des marchés financiers (AMF) relatives aux OPCI, pour soumettre à leur assemblée générale extraordinaire la possibilité de se placer sous le régime des OPCI. Les modifications correspondantes du règlement général de l'AMF ayant été homologuées par un arrêté du 18 avril 2007, ce délai de cinq ans expire le 18 avril 2012.

Or, à ce jour, aucune transformation de SCPI en OPCI n'est encore intervenue. Cette inertie est notamment liée à l'attente de précisions sur la règlementation applicable, s'agissant en particulier du véhicule le plus adapté aux SCPI, le FPI à règles de fonctionnement allégées (dit « RFA ») et sans effet de levier. Ce dispositif complémentaire n'a été conçu avec l'AMF qu'en 2010.

Compte tenu des exigences de l'AMF, motivées par la protection des épargnants, et de certains délais techniques de transformation155(*), l'échéance du 18 avril 2012 n'apparaît aujourd'hui pas compatible, selon les professionnels, avec le calendrier d'un tel projet. De même, plus aucune transformation ne sera réellement envisageable après cette échéance compte tenu des conséquences fiscales qu'entraînerait une telle opération pour les porteurs de parts : la taxation de l'intégralité des plus-values sur les immeubles détenus par les SCPI et sur les parts sociales détenues par les associés.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement, propose de prolonger d'un peu plus de deux ans le délai de transformation des SCPI en OPCI, soit une durée équivalente au temps qui a été nécessaire à la mise au point du volet règlementaire du régime des OPCI. Le délai de cinq ans exposé supra est ainsi remplacé par deux échéances relatives à la tenue de l'assemblée générale statuant sur la transformation et à la réalisation effective de l'opération.

Le I du présent article modifie le premier alinéa de l'article L. 214-84-2 du code monétaire et financier, précité, afin de substituer au délai de cinq ans un délai intermédiaire, expirant le 30 juin 2013, pour tenir une assemblée générale statuant sur la possibilité de transformation en OPCI.

Le II modifie le C de l'article 28 de la loi du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, relatif aux exonérations d'imposition sur les plus-values de cession réalisées lors d'une opération de transformation, afin de prolonger au 30 juin 2014 le délai de réalisation effective de la transformation en OPCI (), qui se cumule avec le délai intermédiaire de tenue de l'assemblée générale. Il procède également à des modifications de coordination dans les alinéas relatifs :

- au champ des opérations exonérées et répondant à l'objet exclusif de transformation ();

- à l'exonération des droits d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière et du salaire des conservateurs des hypothèques dont bénéficient les transferts de biens, droits et obligations résultant de la transformation () ;

- à la méthode de valorisation des plus ou moins-values réalisées lors de la cession, postérieurement à l'opération de transformation, d'éléments d'actifs de l'ancienne SCPI ou de titres du nouvel OPCI ().

Par coordination, le III intègre ces deux délais dans l'article 828 bis du code général des impôts, relatif à l'exonération de droits d'enregistrement, de taxe de publicité foncière et du salaire des conservateurs des hypothèques mentionnée supra.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce dispositif d'incitation fiscale à la transformation des SCPI en OPCI est conforme à l'intention exprimée par le législateur lors de la création des OPCI. Il avait d'ailleurs été initialement envisagé que cette transformation soit obligatoire. Si la plupart des porteurs de parts des 138 SCPI existantes156(*) demeurent attachés à ce type de placement, l'OPCI présente de réels atouts - en termes de simplicité, de liquidité et de transparence de la valorisation - qui en font un véhicule compétitif à l'échelle européenne et de nature à dynamiser l'épargne immobilière en France.

Or malgré l'essor récent de la collecte, favorisée par une prise de conscience accrue par les ménages de leurs besoins en compléments de retraite, l'épargne immobilière (hors SIIC) reste encore relativement sous-dimensionnée dans notre pays, avec un volume cumulé de 32 milliards d'euros contre 90 milliards d'euros en Allemagne. Les 96 OPCI créés drainent environ 10 milliards d'euros d'épargne, ce qui témoigne d'un certain succès, mais seuls six sont dédiés au grand public, ce qui n'est absolument pas satisfaisant.

Néanmoins le retard pris pour la mise en place de certains pans de la règlementation comme la nécessité d'accroître sensiblement le nombre d'OPCI destinés aux particuliers ne sauraient, en soi, justifier de décaler l'échéance de ce dispositif. Le délai actuel court jusqu'en avril 2012, ce qui laisse encore le temps aux SCPI de convoquer une assemblée générale extraordinaire, et reporter la réalisation effective des opérations à juin 2014 conduit à mettre en place une période de près de dix ans entre la création juridique des OPCI et la transformation des SCPI. Enfin, un tel report n'offre aucune garantie sur les perspectives réelles de transformation et l'absence d'inertie des sociétés concernées.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 5 (Art. 787 B et 885 I bis du code général des impôts) - Simplification du régime fiscal des pactes d'actionnaires (« Pactes Dutreil »)

Commentaire : le présent article vise à assouplir les conditions de l'exonération partielle de droits de mutation applicable à la transmission par décès ou entre vifs de parts ou actions d'une société soumises à engagement de conservation, ainsi que de celle applicable en matière d'ISF aux parts et actions de société soumises à un même engagement.

I. LE DROIT ACTUEL ENCADRANT LES « PACTES DUTREIL »

Créés afin de favoriser la stabilité des entreprises au cours de leur existence, et notamment au moment de la transmission, les pactes d'actionnaires (dits « pactes Dutreil ») permettent à leurs participants de bénéficier, sous conditions, d'une réduction de 75 % de droit de mutation à titre gratuit (DMTG) ou d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

A. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX DMTG

L'article 787 B du code général des impôts régit les dispositions relatives aux DMTG.

L'exonération à hauteur de 75 % précitée concerne les parts ou les actions d'une société ayant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale transmises par décès ou entre vifs si les conditions suivantes sont réunies :

ces parts ou actions mentionnées font l'objet d'un engagement collectif de conservation d'une durée minimale de deux ans en cours au jour de la transmission, qui a été pris par le défunt ou le donateur, pour lui et ses ayants cause à titre gratuit, avec d'autres associés. De plus, si cette condition n'est pas remplie, un ou des héritiers ou légataires peuvent conclure un tel pacte entre eux ou avec d'autres associés dans les six mois qui suivent la transmission ;

- les associés liés représentent au moins 20 % des droits financiers et des droits de vote attachés aux titres émis par la société s'ils sont admis à la négociation sur un marché réglementé, ou sur au moins 34 % de ces droits dans le cas contraire ;

chacun des héritiers, donataires ou légataires prend l'engagement dans la déclaration de succession ou l'acte de donation, pour lui et ses ayants cause à titre gratuit, de conserver les parts ou les actions transmises pendant une durée de quatre ans à compter de la date d'expiration du délai de deux ans précité ;

- l'un des associés lié par le pacte ou l'un des héritiers, donataires ou légataires exerce effectivement dans la société, pendant la durée de l'engagement et pendant les trois années qui suivent la date de la transmission, son activité professionnelle principale si celle-ci est une société de personnes, ou l'une des fonctions énumérées au 1° de l'article 885 O bis du code général des impôts157(*) lorsque celle-ci est soumise à l'impôt sur les sociétés, de plein droit ou sur option.

En outre, diverses dispositions sont prévues afin de maintenir le bénéfice de l'exonération partielle de DMTG en cas de fusion ou de scission de la société, ou encore en cas de nouvelle transmission, à condition que le bénéficiaire conserve ses titres pendant toute la durée de son engagement.

Selon l'annexe « Voies et moyens » au dernier projet de loi de finances, le coût pour l'Etat de ce dispositif est estimé à 470 millions d'euros.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES À L'ISF

L'article 885 I bis du code général des impôts contient des dispositions similaires pour ce qui concerne l'ISF.

Là encore, les redevables de l'ISF peuvent bénéficier d'une exonération à hauteur de 75 % de la valeur des parts ou actions d'une société ayant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale à condition que :

- les parts ou actions de la société fassent l'objet d'un engagement collectif de conservation d'une durée minimale de deux ans, pris par le propriétaire, pour lui et ses ayants cause à titre gratuit, avec d'autres associés ;

- cet engagement porte sur au moins 20 % des droits financiers et des droits de vote attachés aux titres émis par la société s'ils sont admis à la négociation sur un marché réglementé, sur au moins 34 % dans le cas contraire, y compris les parts ou actions transmises ;

- les parts et actions sont détenues par le redevable pendant une durée minimale de six ans, dont les deux ans correspondant à l'engagement collectif ;

- l'un des signataires de l'engagement collectif exerce effectivement dans la société dont les parts ou actions font l'objet de l'engagement collectif de conservation, pendant les cinq années qui suivent la date de conclusion de ce dernier, son activité professionnelle principale si celle-ci est une société de personnes, ou l'une des fonctions énumérées au 1° de l'article 885 O bis du CGI précité lorsque celle-ci est soumise à l'impôt sur les sociétés.

Selon l'annexe « Voies et moyens » au dernier projet de loi de finances, le coût pour l'Etat de ce dispositif est estimé à 130 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de procéder à un assouplissement des conditions autorisant le bénéfice des avantages fiscaux liés aux pactes d'actionnaires sur deux points :

- d'une part, permettre à des associés de rejoindre un engagement collectif de conservation existant ;

- d'autre part, autoriser la substitution entre un actionnaire « sortant » et un actionnaire « entrant » d'un pacte donné.

A cette fin, le A du I et le A du II du présent article tendant à insérer un alinéa, respectivement au sein de l'article 787 B du CGI (relatif aux DMTG) et de l'article 885 I bis du même code (traitant de l'ISF), disposant que les pactes d'actionnaires « peuvent également admettre un nouvel associé dans l'engagement collectif à condition que l'engagement soit reconduit pour une durée minimale de deux ans ».

De la même façon, le B du I et le B du II du présent article visent à insérer trois alinéas au sein des deux mêmes articles du CGI, prévoyant qu'en cas de non respect de l'engagement du pacte d'actionnaires par l'un des associés, l'exonération partielle de DMTG ou d'ISF ne serait pas remise en cause si :

soit les titres que ces autres signataires détiennent ensemble respectent les quotas minima de droits financiers et de droits de vote précédemment mentionnés et s'ils les conservent jusqu'au terme initialement prévu158(*) ;

soit le cessionnaire s'associe à l'engagement collectif à raison des titres cédés afin que le quota de 20 % ou 34 % demeure respecté. Dans ce cas, l'engagement collectif est reconduit pour une durée minimale de deux ans pour l'ensemble des signataires.

Aucune disposition particulière n'étant prévue pour l'entrée en vigueur de ces dispositions, celles-ci seraient effectives dès la promulgation du présent texte.

Le coût de ces dispositions n'a pas été évalué par le Gouvernement.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements de précision à cet article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve le dispositif proposé.

En effet, il apporte de la souplesse au sein des « pactes Dutreil » tout en en respectant pleinement l'esprit.

En la matière, l'objectif du législateur a été, constamment, de favoriser la stabilité du capital des entreprises, de sorte qu'elles puissent poursuivre leur développement sans heurt sur le moyen terme. Telle a également toujours été la préoccupation de votre rapporteur général, qui dès l'examen par le Sénat de la « loi Dutreil »159(*), avait plaidé pour davantage de souplesse, soulignant que, « comme [la création des avantages fiscaux liés aux pactes d'actionnaires] va dans le bon sens, nous l'acceptons mais, par rapport à ce que nous aurions pu faire, c'est un dispositif a minima, dont l'application posera encore des problèmes »160(*).

En l'occurrence, les mesures proposées par le présent article renforcent la souplesse tout en maintenant l'esprit des pactes d'actionnaires : les exceptions qui seraient admises (entrée d'un nouveau partenaire ou sortie d'un des partenaires du pacte) correspondent à des situations concrètes et le maintien des avantages fiscaux est strictement conditionné au respect des éléments constitutifs du pacte (accord, sur le moyen terme, permettant de stabiliser une importante fraction du capital des entreprises). Il n'y a donc pas là de voie ouverte à une défiscalisation sans contrepartie.

C'est pourquoi votre rapporteur général préconise l'adoption du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis (nouveau) (Art. 199 undecies D du code général des impôts) - Exclusion de la défiscalisation du logement social en outre-mer du « rabot » du plafonnement spécifique aux réductions d'impôt sur le revenu applicables en outre-mer

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, vise à exclure la défiscalisation des investissements dans le secteur du logement social en outre-mer du « rabot » de 10 % appliqué au plafonnement spécifique aux réductions d'impôt sur le revenu en outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

Le « rabot » des réductions d'impôt sur le revenu spécifiques à l'outre-mer a pris la forme de deux mesures : d'une part, une diminution des taux de certaines réductions d'impôts, d'autre part, un abaissement concomitant du plafonnement spécifique aux niches ultramarines.

Cette réduction du plafonnement spécifique aux niches ultramarines est une mesure distincte de celle qui a été mise en oeuvre s'agissant du plafonnement global de l'ensemble des niches fiscales.

A. UN TRAITEMENT DIFFÉRENCIÉ DES NICHES FISCALES OUTRE-MER DANS LE CADRE DU « RABOT » VOTÉ EN 2010

L'article 105 de la loi de finances pour 2011161(*), qui a mis en oeuvre le « rabot » des réductions à l'impôt sur le revenu, a traité de manière différenciée les différentes réductions d'impôts spécifiques à l'outre-mer :

- à l'initiative de votre commission des finances, les niches les plus coûteuses applicables en outre-mer ont subi le rabot de 10 %. Il s'agit de la défiscalisation des investissements productifs162(*) (qui a coûté 700 millions d'euros en 2010) et de celle applicable au logement « non social »163(*) (qui s'est élevée à 370 millions d'euros la même année) ;

- en revanche, la défiscalisation spécifique au logement social164(*) en outre-mer n'a pas été soumise au « rabot ». Son coût en 2010 est estimé à 20 millions d'euros.

B. UN TRAITEMENT NON DIFFÉRENCIÉ DE CES NICHES DANS LE CADRE DU « RABOT » DU PLAFONNEMENT SPÉCIFIQUE À L'OUTRE-MER

L'article 105 précité n'a toutefois pas traité de manière distincte ces trois niches au regard de la réduction du plafonnement spécifique des niches fiscales en outre-mer.

Ainsi, ce plafonnement, applicable à la fois aux défiscalisations outre-mer des investissements productifs, du logement « non social » et du logement social, a été réduit de 10 %. Il est passé de 40 000 euros ou 15 % du revenu global net du foyer fiscal à 36 000 euros ou 13 % du revenu global net du foyer fiscal.

Il résulte ainsi des dispositions actuelles du code général des impôts que si la défiscalisation du logement social en outre-mer n'a pas subi de « rabot » de 10 %, elle subit en revanche pleinement la réduction de 10 % du plafonnement global spécifique aux niches fiscales applicables en outre-mer.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à exclure la défiscalisation du logement social en outre-mer de la réduction de 10 % du plafonnement des niches fiscales spécifique à l'outre-mer. La commission des finances de l'Assemblée nationale n'a pas émis d'avis sur cet amendement mais son rapporteur général a formulé des réserves.

Le dispositif proposé prévoit ainsi que le plafonnement spécifique à l'outre-mer s'appliquera en deux temps :

- dans un premier temps, le montant de réduction d'impôt dont a bénéficié le foyer au titre de la défiscalisation du logement social sera plafonné à 40 000 euros ou 15 % du revenu global net du foyer fiscal, c'est-à-dire le niveau du plafond applicable avant la loi de finances précitée pour 2010 ;

- dans un second temps, la somme des autres réductions d'impôt applicables en outre-mer sera calculée et plafonnée à 36 000 euros ou 13 % du revenu global net du foyer fiscal, c'est-à-dire le plafond « raboté », puis diminuée du montant de réduction d'impôt dont le contribuable a déjà bénéficié au titre du logement social.

Ce dispositif garantit que les deux plafonds distincts ne seront pas cumulatifs et que le plafonnement global des niches fiscales outre-mer sera effectif. Ainsi, l'ensemble des niches ultramarines reste plafonné à 36 000 euros ou 13 % du revenu global net, ce plafond pouvant être porté à 40 000 euros ou 15 % du revenu global net si le surplus s'explique par le recours au dispositif de défiscalisation du logement social.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général rappelle, comme il l'avait indiqué lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, qu'il « serait souhaitable de recourir à un rabot « large », [ce qui] impliquerait de rompre avec l'idée que certaines niches socialement ou politiquement « sensibles » devraient [...] ne pas être soumises au rabot »165(*).

L'objet de l'amendement présenté par le Gouvernement dont résulte le présent article pointait le risque, si le droit actuel n'était pas modifié, que « l'avantage fiscal pour l'investisseur dans le logement social outre-mer puisse être indirectement réduit pour certains investisseurs, ce qui pourrait peser sur le flux des investissements dans un secteur jugé crucial pour l'économie ultramarine ». Cet argument paraît toutefois peu crédible s'agissant d'un dispositif de défiscalisation qui n'est pas encore monté en puissance. Il n'est d'ailleurs étayé par aucun chiffre et le coût de l'amendement n'a pas été évalué par le Gouvernement.

En outre, le présent article constitue un retour en arrière par rapport au dispositif du « rabot » voté l'année dernière. Il introduit une complexité excessive en articulant deux plafonnements spécifiques aux réductions d'impôt outre-mer. Votre commission des finances vous propose par conséquent un amendement pour supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 6 (Art. 120, 750 ter, 752, 792-0 bis [nouveau], 885 G ter [nouveau], 990 J, 1649 AB [nouveau], 1736 et 1754 du code général des impôts, art. L. 19 du livre des procédures fiscales) - Imposition des biens ou droits composant un trust à l'impôt de solidarité sur la fortune et aux droits de mutation à titre gratuit

Commentaire : le présent article vise à confirmer, préciser et compléter le régime fiscal des trusts et des institutions juridiques de droit étranger comparables en matière de droits de mutation à titre gratuit et d'impôt de solidarité sur la fortune.

I. L'ABSENCE JURIDIQUE ENTOURANT LES TRUSTS ET LEUR RÉGIME FISCAL

A. L'INEXISTENCE DES TRUSTS EN DROIT FRANÇAIS

Les trusts, institutions très répandues en droit anglo-saxons, n'ont pas d'existence légale en France.

Certes, le régime de la fiducie, introduit dans notre législation par la loi n° 2007-211 du 19 février 2007 - adoptée à l'initiative de votre rapporteur général166(*) -, s'en rapproche par certains aspects. En effet, aux termes de l'article 2011 du code civil, la fiducie se définit comme « l'opération par laquelle un ou plusieurs constituants transfèrent des biens, des droits ou des sûretés, ou un ensemble de biens, de droits ou de sûretés, présents ou futurs, à un ou plusieurs fiduciaires qui, les tenant séparés de leur patrimoine propre, agissent dans un but déterminé au profit d'un ou plusieurs bénéficiaires ». Il y a là une logique très proche de celle qui régit le trust, comme cela sera développé ci-après. Mais ce régime s'en distingue également sur plusieurs points importants. En particulier, la fiducie doit être établie par la loi ou par contrat, de manière expresse. En outre, le contrat de fiducie est nul s'il procède d'une intention libérale au profit du bénéficiaire, cette nullité étant d'ordre public. Enfin, la fiducie est parfaitement et dans tous les cas transparente du point de vue fiscal.

Les trusts, quant à eux, sont définis au niveau international par l'article 2 de la Convention de La Haye du 1er juillet 1985 relative à la loi applicable au trust et à sa reconnaissance. Selon cet article, « le terme " trust " vise les relations juridiques créées par une personne, le constituant - par acte entre vifs ou à cause de mort - lorsque des biens ont été placés sous le contrôle d'un trustee dans l'intérêt d'un bénéficiaire ou dans un but déterminé.

« Le trust présente les caractéristiques suivantes :

« a) les biens du trust constituent une masse distincte et ne font pas partie du patrimoine du trustee ;

« b) le titre relatif aux biens du trust est établi au nom du trustee ou d'une autre personne pour le compte du trustee ;

« c) le trustee est investi du pouvoir et chargé de l'obligation, dont il doit rendre compte, d'administrer, de gérer ou de disposer des biens selon les termes du trust et les règles particulières imposées au trustee par la loi.

« Le fait que le constituant conserve certaines prérogatives ou que le trustee possède certains droits en qualité de bénéficiaire ne s'oppose pas nécessairement à l'existence d'un trust ».

Il est à noter que le trust peut être irrévocable ou révocable, selon qu'il entraîne ou non le dessaisissement définitif de la propriété des biens mis en trust par le constituant, et simple ou discrétionnaire, selon la latitude dont dispose le trustee pour remettre le capital ou distribuer les revenus mis en trust aux bénéficiaires.

Cependant, si la France a signé la Convention de La Haye, elle ne l'a pas ratifiée et ne l'a donc pas intégrée dans son droit.

Pour autant, les trusts sont si répandus dans le monde que la loi française, et notamment la loi fiscale, ne saurait les ignorer complètement. C'est ainsi que les trusts sont nommément cités :

- d'une part, à l'article 120 du code général des impôts (CGI), qui qualifie, en son 9°, de revenus de capitaux mobiliers de source étrangère les « produits des " trusts " quelle que soit la consistance des biens composant ces trusts ».

- d'autre part, à l'article 238 bis-0 I du même code, qui pose les conditions dans lesquelles les résultats provenant de la gestion ou de la disposition d'actifs transférés hors de France et notamment ceux placés dans un trust, sont intégrés dans le résultat imposable.

Dans un cas comme dans l'autre, seuls sont visés les revenus ou les bénéfices. En revanche, la détention du patrimoine, ni sa transmission ne font l'objet de dispositions du CGI. Or, de ce point de vue, les trusts peuvent constituer des véhicules puissants et, en l'absence de législation claire, ils peuvent être le vecteur d'opérations d'évasion fiscale.

De fait, cette absence de droit écrit a abouti à une jurisprudence au cas par cas, peu sécurisante tant pour l'Etat que pour ces structures.

B. UNE JURISPRUDENCE AU CAS PAR CAS

Plus précisément, en matière fiscale, la jurisprudence de la Cour de cassation s'est, jusqu'à présent, établie par défaut, en rattachant les effets concrets de chaque trust dont elle a eu à examiner une affaire, à une catégorie du droit national pour lui appliquer la législation idoine.

Cela se vérifie tant pour les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) que pour l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

1. En matière de DMTG

Les incertitudes sur les modalités de taxation concernent principalement les trusts irrévocables. En effet, dans le cas d'un trust révocable, on ne saurait considérer que les biens ont quitté le patrimoine du défunt ou du donateur. Dès lors, les modalités d'imposition de droit commun en matière de succession et de donation s'appliquent normalement en l'état actuel du droit.

En revanche, les trusts irrévocables apparaissent, a priori, plus ambigus en termes de droit de la propriété.

A cet égard, la Cour de cassation a considéré, dans un arrêt167(*) en date du 15 mai 2007, que les bénéficiaires désignés d'un trust « ont acquis [la] propriété [des biens portés par un trust] à la clôture du trust provoquée par [le] décès [de son constituant qui s'était défait irrévocablement de la propriété desdits biens] », ce qui caractérise « une mutation à titre gratuit ayant pris effet au jour du décès du constituant et non au jour de la constitution du trust ». Par cet arrêt, la Cour a permis la taxation de ladite mutation, qu'elle s'est d'ailleurs bien gardée de qualifier de succession, ni de donation.

Mais, même si le droit existant a trouvé à répondre à cette situation particulière, il peut demeurer des situations plus confuses dans lesquelles ni les dispositions actuelles relatives aux successions, ni celles traitant des donations ne trouveraient à s'appliquer de manière évidente. Ainsi, même dans le cas précité, la Cour de cassation ne paraissait pouvoir se référer explicitement ni au régime des donations, la mutation prenant effet lors du décès, ni au régime des donations, en l'absence d'acceptation des donataires et de transmission des biens à ces derniers à la date où le trust était devenu irrévocable.

2. En matière d'ISF

En matière d'ISF, la jurisprudence reste relativement éparse et moins favorable à l'administration fiscale.

Dans un jugement du 4 mai 2004, le tribunal de grande instance de Nanterre a considéré que « la perception de revenus annuels provenant de deux trusts de droit américain ne suffit pas à faire peser sur leur bénéficiaire une quelconque présomption de propriété sur des valeurs mobilières, dès lors que l'administration fiscale n'apporte aucun élément sur la consistance des actifs sous-jacents auxdits trusts, ni la preuve que le bénéficiaire des revenus a des droits réels représentant une valeur patrimoniale. Par conséquent, il n'y a pas lieu de l'assujettir à l'impôt de solidarité sur la fortune en raison de sa qualité de bénéficiaire desdits trusts ».

Il en résulte que le bénéficiaire d'un trust discrétionnaire ne dispose pas sur les actifs mis en trust d'un droit de propriété taxable à l'ISF car il ne dispose d'aucun droit réel sur les biens mis en trust, gérés exclusivement par le trustee - ce dernier décidant seul de la distribution des revenus.

Par ailleurs, dans un arrêt en date du 31 mars 2009, la Cour de cassation a jugé que «  le constituant d'un acte de trust doit être considéré comme ayant un droit de jouissance et de disposition sur les biens objets du trust lorsque l'acte prévoit :

« - que du vivant du constituant les trustees devront détenir les biens dans le trust à son bénéfice et lui payer les revenus en provenant ainsi que tout montant du principal, le cas échéant, sans limitation de montant, qu'il pourra demander à tout moment par écrit ;

« - que le constituant peut révoquer la convention à tout moment et rentrer en possession des biens confiés, ou exiger que tout ou partie du portefeuille soit liquidé, pour en percevoir le prix, ou même que les titres lui soient remis.

« Les biens objets du trust doivent alors être inclus dans l'assiette de l'ISF du constituant ».

En somme, lorsque le trust est révocable et non discrétionnaire, les biens qui en sont l'objet doivent être compris dans le patrimoine taxable du constituant, n'étant alors pas réellement dessaisi de ses biens.

La taxation repose donc assez largement sur un examen au cas par cas des actes de trust. Dès lors, en l'absence de règle d'imposition précise en droit français, il apparaît possible de recourir à des trusts irrévocables et discrétionnaires à des fins d'évasion fiscale : en particulier, des constituants ou des bénéficiaires pourraient conserver, en pratique, la maîtrise des actifs du trust au travers de montages complexes ou de lettres confidentielles autorisées par certains Etats tout en paraissant avoir aliéné leur patrimoine du point de vue des autorités françaises.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de répondre au flou et aux lacunes des dispositions législatives actuelles visant les trusts en matière fiscale.

A cette fin, il propose de définir les trusts et de leur appliquer un régime spécifique pour ce qui concerne tant les DMTG que l'ISF. En outre, des obligations déclaratives spécifiques sont prévues afin d'assurer l'effectivité de ces mesures.

A. LA DÉFINITION DES TRUSTS ET DE LEURS CONSTITUANTS

Le D du I du présent article propose d'insérer dans le code général des impôts un nouvel article, numéroté 792-0 bis, définissant les trusts au regard du droit français.

Aux termes du I de ce nouvel article, pour l'application du CGI, on entendrait par trust « l'ensemble des relations juridiques créées, dans le droit d'un Etat autre que la France, par une personne, qui a la qualité de constituant, par acte entre vifs ou à cause de mort, en vue d'y placer des biens ou droits, sous le contrôle d'un administrateur, dans l'intérêt d'un ou de plusieurs bénéficiaires ou pour la réalisation d'un objectif déterminé ».

Il s'agit, assez logiquement, de la reprise (un peu plus large) de l'article 2 de la Convention de La Haye précité. Cette définition n'aboutit donc pas à créer les trusts en droit français mais à permettre la qualification de structures étrangère de trust au regard du droit fiscal français.

En outre, le texte propose de définir le constituant du trust comme « soit la personne physique qui l'a constitué soit, lorsqu'il a été constitué par une personne morale, la personne physique qui y a placé des biens ou des droits ». Cette dernière mention vise à permettre à l'administration de juger de la réalité du montage du trust afin de déterminer, le cas échéant, l'identité du mandataire réel du trust.

Par ailleurs, le texte proposé pour le 3 du II du nouvel article 792-0 bis du code général des impôts définit un « constituant fiscal », autre que le constituant initial, afin de permettre l'application du droit au fil des mutations successives. Ainsi, il est prévu, pour l'application des dispositions relatives aux DMTG détaillées ci-après, de considérer le bénéficiaire d'un trust dont le constituant originel est décédé comme le « nouveau » constituant.

B. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

Afin de permettre l'application des règles fiscales décrites ci-après, le G du I du présent article propose de créer un nouvel article 1649 AB du code général des impôts imposant de nouvelles obligations déclaratives relatives aux trusts.

Selon ces dispositions, l'administrateur d'un trust dont le constituant ou l'un au moins des bénéficiaires a son domicile fiscal en France, ou qui comprend un bien ou un droit qui y est situé, serait tenu d'en déclarer la constitution, la modification ou l'extinction, ainsi que le contenu de ses termes à l'administration fiscale.

Il devrait également déclarer la valeur vénale au 1er janvier de l'année des biens, droits et produits entrant dans le champ du prélèvement sur les trusts susmentionné (objet du nouvel article 990 J du CGI que le présent article tend à rétablir).

Un décret fixerait les modalités d'application de ce dispositif.

Le H du I tend à insérer un IV bis au sein de l'article 1736 du même code afin de sanctionner les infractions à ces nouvelles obligations déclaratives d'une amende égale à 10 000 euros ou, si ce montant est plus élevé, à 5 % de l'actif du trust. Il s'agit là d'un niveau très élevé, correspondant à dix années de prélèvement et portant, de surcroît, sur l'ensemble de l'actif du trust, qu'il soit ou non taxable à l'ISF ou au nouveau prélèvement de l'article 990 J.

Enfin, le I du I propose de compléter le V de l'article 1754 du code général des impôts par un 8 précisant que l'amende précitée serait due solidairement par l'administrateur et par le constituant et les bénéficiaires du trust.

C. LE RÉGIME FISCAL DES MUTATIONS AU TRAVERS DE TRUSTS

1. Les principes généraux

Le II du nouvel article 792-0 bis précité définirait le régime fiscal des trusts en matière de mutation à titre gratuit.

Selon son 1, la transmission par donation ou succession de biens ou droits placés dans un trust ainsi que des produits qui y sont capitalisés est, pour la valeur vénale nette des biens, droits ou produits concernés à la date de la transmission, soumise aux droits de mutation à titre gratuit en fonction du lien de parenté existant entre le constituant et le bénéficiaire. Il s'agit là du rappel du droit commun des mutations et de son application aux trusts, qui a vocation à s'appliquer lorsque la donation ou la succession peut être établie de manière claire.

Son 2 a vocation à s'appliquer aux autres cas, c'est-à-dire ceux dans lesquels la donation ou la transmission par décès ne peut être établie. Le but du dispositif est alors de s'approcher le plus possible du droit commun, en considérant le décès du constituant comme le fait générateur de la mutation.

Dans ce cas, si :

- la transmission d'une part déterminée des biens à un bénéficiaire lui aussi déterminé peut être établie, l'imposition correspond aux droits de mutation par décès applicables au regard du lien de parenté entre le constituant et le bénéficiaire ;

- la transmission d'une part déterminée des biens est due globalement à des descendants du constituant (sans pouvoir être individualisée), cette part est soumise à des droits de mutation au taux marginal du barème en ligne directe, visé à l'article 777 du CGI. Pour mémoire, l'article 2 du présent projet de loi de finances rectificative prévoit de porter ce taux de 40 % à 45 % ;

dans les autres cas, en particulier si les biens demeurent dans le trusts ou s'il y a transmission collective incluant des personnes ne descendant pas du constituant décédé, la taxation doit s'effectuer au taux marginal des droits de succession applicables en ligne collatérale et entre non-parents, c'est-à-dire à 60 %.

En outre, ce même taux de 60 % s'appliquerait dans tous les cas sous deux hypothèses :

- soit si l'administrateur du trust est soumis à la loi d'un Etat ou territoire non coopératif (ETNC) au sens de l'article 238-0 A du code général des impôts;

- soit si, au moment de la constitution du trust, le constituant était fiscalement domicilié en France.

2. La règle de territorialité applicable

Le B du I du présent article tend à adapter aux trusts des règles de territorialité applicables aux DMTG définies par l'article 750 ter du code général des impôts.

Il est ainsi proposé :

- d'une part, que les biens et droits composant un trust (y compris les produits capitalisés) fassent partie des biens auxquels s'appliquent lesdites règles de territorialité168(*) ;

- d'autre part, que les DMTG trouvent à s'appliquer à raison de la résidence fiscale en France du bénéficiaire d'un trust, même si celui-ci ne peut être juridiquement qualifié d'héritier, de donataire ou de légataire. De ce fait, les nouvelles règles de taxation des actifs maintenus dans les trusts ou transmis selon des modalités qui ne peuvent être assimilées à une donation ou à une succession pourraient effectivement s'appliquer.

3. La révision de la règle de présomption de propriété

Le C du I du présent article propose de compléter l'article 752 du code général des impôts, de manière à étendre la présomption de propriété aux biens ou droits placés dans un trust.

Ainsi, ces parts ou droits ou parts seraient ajoutés aux « actions, (...) obligations, parts de fondateur ou bénéficiaires, parts sociales et toutes autres créances dont le défunt a eu la propriété ou a perçu les revenus ou à raison desquelles il a effectué une opération quelconque moins d'un an avant son décès » qui, jusqu'à preuve contraire, sont présumées faire partie de la succession, pour la liquidation et le paiement des droits de mutation par décès.

En outre, le II du présent article vise à modifier, par coordination, la rédaction de l'article L. 19 du livre des procédures fiscales pour étendre le champ du contrôle des actes de succession par l'administration à ces mêmes biens ou droits ou aux produits capitalisés dans un trust.

D. LE RÉGIME FISCAL DE LA DÉTENTION AU TRAVERS DE TRUSTS

Comme cela a été souligné précédemment, la détention des biens au travers d'un trust est ambiguë en droit français.

Il importe donc de clarifier la législation fiscale s'appliquant à cette détention, ce à quoi s'attache, notamment le présent article.

A cette fin, il propose d'une part, de poser un principe général de soumission à l'ISF des biens ou droits placés dans un trust et, d'autre part, de créer un impôt spécifique sur les trusts afin de pouvoir frapper les biens qui n'auraient pas été déclarés à l'administration fiscale au titre de l'ISF.

1. Le principe de soumission à l'ISF

Le E du I du présent article tend à insérer un nouvel article 885 G ter au sein du code général des impôts, aux termes duquel les biens placés dans un trust, y compris les produits capitalisés, seraient inclus dans le patrimoine taxable à l'ISF du constituant (et, le cas échéant, du bénéficiaire « réputé être un constituant en application du II de l'article 792-0 bis ») pour leur valeur vénale nette au 1er janvier de l'année d'imposition.

Il s'agit d'étendre aux trusts le principe prévalant déjà en matière de fiducie. A cet égard, il convient de rappeler que l'article 885 G bis du code général des impôts prévoit déjà que « les biens ou droits transférés dans un patrimoine fiduciaire ou ceux éventuellement acquis en remploi, ainsi que les fruits tirés de l'exploitation de ces biens ou droits, sont compris dans le patrimoine du constituant pour leur valeur vénale nette ».

Le dispositif proposé écarte donc tout moyen de contestation lié au contenu de l'acte de trust et a pour objet de s'appliquer dans tous les cas, que les trusts soient révocables ou irrévocables, simples ou discrétionnaires.

Au bout du compte, au vu des règles de territorialité applicables à l'ISF, les biens placés dans un trust dont le constituant est un résident fiscal français seraient taxés quelle que soit leur localisation, de même que les biens situés en France et placés dans un trust dont le constituant n'est pas résident fiscal français169(*).

2. La création d'un prélèvement spécifique en cas de défaut de déclaration au titre de l'ISF

a) L'assiette et le taux du prélèvement

Le F du I du présent article vise à compléter ces dispositions générales en créant, à l'article 990 J du code général des impôts, un impôt spécifique frappant les biens placés dans des trusts qui n'auraient pas été déclarés au titre de l'ISF.

Ce prélèvement serait assis sur la valeur vénale au 1er janvier de chaque année de :

- l'ensemble des biens (situés en France et hors de France), y compris les produits capitalisés placés dans le trust pour les constituants et bénéficiaires résidents fiscaux français ;

- et des biens placés dans le trust (autres que les placements financiers au sens de l'assiette de l'ISF) situés en France ainsi que des produits capitalisés pour les constituants et bénéficiaires non-résidents.

Il s'agit donc de la même assiette que pour l'ISF à acquitter au titre des biens ou droits détenus au travers de trusts, à laquelle, toutefois, ne s'appliqueraient pas les exonérations résultant de la nature des biens. De plus, il convient de mentionner une exception, visée au II du texte proposé pour l'article 990 J du CGI : le prélèvement ne s'appliquerait pas « aux trusts constitués en vue de gérer les droits à pension acquis, au titre de leur activité professionnelle, par les bénéficiaires dans le cadre d'un régime de retraite mis en place par une entreprise ou un groupe d`entreprises ». Cette exemption vise les trusts créés par des entreprises au bénéfice de leurs dirigeants et salariés et de leurs anciens dirigeants et salariés. Toutefois, les biens et droits correspondants entrent, le cas échéant, dans l'assiette de l'ISF des intéressés.

En revanche, la nouvelle taxe ne serait pas due au titre de la fraction de l'assiette qui aurait été retenue dans l'assiette de l'ISF d'un constituant, ou bien qui aurait été déclarée (voir ci-après) et qui ne serait pas imposable à l'ISF.

Au bout du compte, ce nouveau prélèvement sur les trusts s'analyse donc comme une imposition alternative à l'ISF, frappant les biens ou droits qui n'auraient pas été régulièrement déclarés à l'administration.

Le texte proposé pour le I de l'article 990 J fixe le taux de ce prélèvement au même niveau que celui du taux maximum du tarif de l'ISF (que l'article 1er du présent projet de loi de finances rectificative tend à ramener à 0,5 %).

b) Les redevables et les modalités de recouvrement

Le I de la nouvelle rédaction de l'article 990 J prévoit que les redevables du prélèvement sur les trusts seraient les « personnes physiques, constituants et les bénéficiaires d'un trust ».

Cependant, en pratique, le III du même article dispose que le prélèvement devrait être liquidé et acquitté par l'administrateur du trust, qui se verrait chargé d'une obligation de déclaration et de liquidation dans les conditions applicables en matière d'ISF. A défaut, le constituant et les bénéficiaires seraient solidairement responsables du paiement du prélèvement.

Le prélèvement sur les trusts serait assis et recouvré, comme l'ISF, selon les règles et sous les sanctions et garanties applicables aux droits de mutation par décès.

De manière générale, s'il est logique de fixer de manière précise le régime de cette nouvelle imposition, il est à noter qu'il n'existe pas de cas dans lesquels le prélèvement sur les trusts serait plus favorable que le règlement de l'ISF, lequel aboutit à l'exonération du nouvel impôt. La nouvelle taxe vise donc bien, en priorité, à frapper plus facilement des biens non déclarés et logés à l'étranger dans des trusts.

E. L'EXONÉRATION D'IMPÔT SUR LE REVENU DES PRODUITS RÉINVESTIS DANS LES TRUSTS

De manière incidente, le A du I du présent article vise à revoir les modalités d'imposition des revenus engendrés par les trusts.

Actuellement, aux termes du 9° de l'article 120 du code général des impôts, sont considérés comme des revenus « les produits des " trusts " quelle que soit la consistance des biens composant ces trusts ».

Il est proposé d'aligner le droit applicable aux trusts, de ce point de vue, sur celui qui existe, par exemple, pour les contrats d'assurance-vie en prévoyant que les produits non distribués ne soient pas taxés. Ainsi, le 9° de l'article 120 précité serait modifié de sorte que seuls les produits distribués par un trust entrent dans le champ de l'impôt sur le revenu.

F. L'ENTRÉE EN VIGUEUR

Le III du présent article prévoit que l'ensemble des dispositions relatives aux DMTG s'appliqueraient aux donations consenties et pour des décès intervenus à compter de la publication de la loi.

Aucune autre modalité spécifique n'étant prévue, l'ensemble des dispositions relatives à l'ISF, au nouveau prélèvement sur les trusts et aux obligations déclaratives s'appliqueraient en 2012, s'agissant de contraintes dont le fait générateur se situe le 1er janvier de chaque année. D'autre part, les dispositions relatives à l'imposition des revenus distribués par les trusts s'appliqueraient dès la publication de la loi.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté treize amendements à cet article, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget. Ceux-ci ont recueilli l'avis favorable du Gouvernement, qui a toutefois sous-amendé l'un d'entre eux (cf. infra).

Neuf de ces amendements présentent un caractère rédactionnel ou de précision.

S'agissant des autres amendements, leur objet est le suivant :

permettre d'appréhender le trust en transparence lorsque son constituant est une personne physique agissant à titre professionnel (par exemple un avocat, un conseiller en gestion de patrimoine ou un notaire), comme le prévoyait déjà le présent article dans sa version initiale pour les personnes morales. Ainsi, l'interposition d'un intermédiaire apparaissant comme le constituant juridique du trust n'empêcherait pas l'administration d'appréhender le « constituant réel » du trust, à savoir la personne physique du patrimoine de laquelle sont issus les biens et droits placés dans ledit trust ;

- assurer que la transmission de ces biens, droits et produits ne bénéficiera pas d'une application autonome des abattements personnels des DMTG, ni d'une application indépendante des barèmes progressifs, y compris lorsque ces biens, droits et produits ne sont pas intégrés à la succession du constituant. Les biens transmis par cette voie seront donc ajoutés aux autres biens reçus par l'héritier à l'occasion de la succession. En outre, l'amendement précise que le rapport fiscal des donations sera notamment applicable aux donations de biens placés dans un trust pour le calcul de droits de mutation ultérieurs et, symétriquement, au calcul des droits de mutation par décès portant sur des biens placés dans un trust (en cas de donations antérieures indépendantes du trust) ;

rendre les bénéficiaires d'un trust solidairement responsables du paiement des droits de mutation dus à raison du décès du constituant dont il est prévu le paiement par l'administrateur du trust. Le Gouvernement a sous-amendé cet amendement de sorte que ces dispositions s'appliquent seulement dans le cas où l'administrateur du trust est soumis à la loi d'un Etat ou territoire non coopératif (ETNC) au sens de l'article 238-0 A du code général des impôts ou n'ayant pas conclu avec la France une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement ;

préciser que la taxation à l'ISF de biens n'est libératoire du prélèvement sur les trusts que lorsqu'elle résulte d'une déclaration régulière spontanée du contribuable concerné et non dans le cas où elle résulterait d'un rehaussement d'impôt à l'initiative de l'administration.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN SOUTIEN À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE CET ARTICLE

Votre rapporteur général approuve l'orientation du présent article qui, d'après les services de Bercy, devrait rapporter environ 30 millions d'euros à l'Etat.

Dans un domaine sensible, sur lequel notre droit national (notamment fiscal) reste pauvre, il apporte des clarifications nécessaires et bienvenues.

Même s'il est fort probable que des difficultés surgiront, ne serait-ce qu'en raison de l'opacité organisée de certains montages, le dispositif proposé s'attache à se placer sur un terrain concret et à fournir à l'administration fiscale des outils pour lui permettre d'exercer son droit. Le nouveau prélèvement sur les trusts prévu au nouvel article 990 J du code général des impôts, imposition spécifiquement prévue afin de « rattraper » des biens ou droits soustraits de l'assiette de l'ISF, symbolise bien cette démarche. Il ne s'agit pas de se lancer dans une définition complexe quant à la propriété réelle des biens logés dans un trust, mais de définir un prélèvement à caractère général, solidairement dû par le gestionnaire, le constituant et les bénéficiaires du trust.

L'Assemblée nationale a également fait oeuvre utile en améliorant ce texte, et l'ensemble de ses apports méritent d'être retenus.

B. APPLIQUER AU PRÉLÈVEMENT SUR LES TRUSTS LE TAUX CORRESPONDANT À CELUI DE L'ISF MAJORÉ POUR MANQUEMENT À L'OBLIGATION DE DÉCLARATION DE BIENS

Toutefois, toutes les conséquences n'ont pas été tirées de la situation objective dans laquelle le nouveau prélèvement sur les trusts prévu par l'article 990 J du code général des impôts trouvera à s'appliquer.

Comme cela a été développé précédemment, ce prélèvement vise, en pratique, à « rattraper » des patrimoines n'ayant pas été déclarés pour une imposition à l'ISF.

En effet, toutes les personnes physiques ont intérêt à déclarer les biens ou droits logés dans des trusts à l'administration fiscale dans le cadre d'une déclaration d'ISF car :

- d'une part, l'assiette de l'ISF est plus étroite, du fait de l'exonération de certains biens (biens professionnels, oeuvres d'art, etc.);

- d'autre part, le taux de l'ISF n'est, par construction, jamais supérieur à celui du prélèvement sur les trusts.

Le nouveau prélèvement s'appliquera donc lorsque ces biens, non déclarés, seront « découverts » d'une autre façon par l'administration fiscale. Il y aura donc une certaine suspicion de dissimulation de ces biens.

Dès lors, il serait plus logique de prévoir, pour ce prélèvement, un taux correspondant au taux résultant de l'application de la pénalité prévue à l'article 1729 du code général des impôts en cas de manquement délibéré à l'obligation de déclaration des biens, soit une majoration de 40 % aboutissant à un taux de 0,7 % (sous réserve d'adoption de l'article 1er du présent projet de loi de finances rectificative portant réforme de l'ISF).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7 - Création d'une contribution exceptionnelle sur la provision pour hausse des prix mise à la charge des entreprises du secteur pétrolier

Commentaire : le présent article vise à mettre à la charge des entreprises du secteur pétrolier une contribution exceptionnelle sur la provision pour hausse des prix. Celle-ci est destinée à financer le coût de la revalorisation de 4,6 % des barèmes kilométriques applicables, au titre de l'année 2010, aux salariés et à certains titulaires de bénéfices commerciaux et de bénéfices non commerciaux.

I. LA PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX ET LES CONTRIBUTIONS RÉCENTES DE MÊME ASSIETTE

A. LA PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX (PHP)

La provision pour hausse des prix (PHP) est définie au onzième alinéa du 5° de l'article 39 du code général des impôts.

Ces dispositions autorisent les entreprises à pratiquer une telle provision lorsque, pour une matière ou un produit donné, il est constaté, au cours d'une période ne pouvant dépasser deux exercices successifs, une hausse des prix supérieure à 10 %. Elle ne concerne donc pas spécifiquement les pétroliers mais, en cas d'augmentation marquée des prix du pétrole, les entreprises du secteur peuvent passer une dotation PHP d'un montant conséquent (jusqu'à 15 millions d'euros par période de douze mois, au titre de chaque exercice, majoré le cas échéant d'une fraction égale à 10 % de la dotation à cette provision déterminée dans les conditions normales - c'est-à-dire compte non tenu du plafonnement).

La PHP est rapportée de plein droit aux bénéfices imposables de l'exercice en cours à l'expiration de la sixième année suivant la date de la clôture de l'exercice au cours duquel elle a été passée.

B. LES CONTRIBUTIONS RÉCENTES SUR LA PHP DES SOCIÉTÉS PÉTROLIÈRES

Il existe plusieurs précédents de contributions assises sur la PHP qu'ont été autorisées à passer les entreprises du secteur pétrolier.

L'article 11 de la loi de finances initiale pour 2001 a institué, pour les seules entreprises pétrolières, une taxe exceptionnelle assise sur la fraction excédant alors 100 millions de francs (soit 15,244 millions d'euros) du montant de la provision pour hausse des prix inscrite au bilan à la clôture du premier exercice clos à compter du 20 septembre 2000, ou à la clôture de l'exercice précédent si le montant correspondant était supérieur.

Cette taxe exceptionnelle était toutefois imputable sur l'impôt sur les sociétés (IS) dû au titre de l'exercice au cours duquel la provision sur laquelle elle est assise était réintégrée (au plus tard à l'expiration de la sixième année suivant la date de la clôture de l'exercice où la provision a été dotée). Cette disposition visait à limiter le risque de double imposition.

L'année suivante, l'article 25 de la loi de finances pour 2002 assujettissait les seules entreprises pétrolières ayant dû acquitter la taxe exceptionnelle de 25 % en 2001 à une taxe complémentaire égale à 8,33 % de l'assiette de la taxe exceptionnelle, c'est à dire égale au tiers de la taxe exceptionnelle.

Ensuite, l'article 67 de la loi de finances rectificative pour 2007 (loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007) a instauré une taxe exceptionnelle de 25 % sur la provision pour hausse des prix au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2007.

Enfin, l'année suivante, l'article 18 de la loi de finances pour 2009 (loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) a reconduit ce dispositif sur la PHP au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2008.

A chaque fois, ces mesures ont été présentées comme exceptionnelles. Le but qui leur était assignée était cependant différent :

- en loi de finances pour 2001 et 2002, il s'agissait de « limiter l'avantage » que les sociétés pétrolières avaient alors tiré de la PHP « dans des conditions exceptionnellement favorables » pour reprendre les termes de l'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2001 ;

- en 2007 et 2008, la contribution était censée apporter une ressource propre à financer le mécanisme de la « prime à la cuve » au travers d'un fonds dédié. Toutefois, du fait de l'imputation de la contribution sur l'IS au moment de la reprise de la PHP, il ne s'agissait pas d'un financement à proprement parler, mais bien davantage d'une « avance de trésorerie » à l'Etat par des sociétés présentées comme prospères.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article propose de soumettre les entreprises dont l'objet est d'effectuer la première transformation du pétrole brut ou de distribuer les carburants issus de cette transformation, à une contribution exceptionnelle assise sur la fraction excédant 100 000 euros du montant de PHP et inscrite au bilan à la clôture de l'exercice ou à la clôture de l'exercice précédent si le montant correspondant est supérieur. L'abattement de 100 000 euros doit permettre d'exclure les petites entreprises indépendantes du champ de la contribution.

Le taux de la contribution serait fixé à 15 %.

Cette contribution serait acquittée dans les sept mois de la clôture de l'exercice. Elle serait liquidée, déclarée, recouvrée et contrôlée comme en matière de taxe sur le chiffre d'affaires et sous les mêmes garanties et sanctions.

Aux termes du II du présent article, ces dispositions s'appliqueraient au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2010.

Ce dispositif, là encore présenté comme exceptionnel et d'ailleurs non codifié pour ce motif, se distingue nettement des précédents en ce qu'aucun mécanisme de restitution ou d'imputation sur l'IS lors de la reprise de la PHP n'est prévu.

Le gain pour l'Etat aurait donc un caractère définitif. L'exposé des motifs de cet article souligne que cette contribution permettrait de financer le coût de la revalorisation de 4,6 % des barèmes kilométriques applicables, au titre de l'année 2010, aux salariés et à certains titulaires de bénéfices industriels et commerciaux et de bénéfices non commerciaux.

Ce gain s'élèverait, en net, à 115 millions d'euros :

- 120 millions d'euros en 2011 sur la contribution stricto sensu ;

- et une perte sur IS de 5 millions d'euros en 2012 du fait de cette contribution.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général comprend les motivations du Gouvernement quand il a élaboré le présent article : il peut paraître logique de faire porter les conséquences pour l'Etat, en termes de rentrées d'IR, de l'augmentation des prix du pétrole, par les sociétés qui en bénéficient a priori et qui, en tout cas, sont autorisées à passer une PHP à ce titre.

Pour autant, il convient de souligner les limites du raisonnement poursuivi.

En effet, au vu des dynamiques fondamentales à l'oeuvre sur le marché du pétrole, il est très probable que les prix se maintiendront à un niveau élevé pendant de nombreuses années.

Il est donc peu probable que l'Etat soit en mesure de diminuer les barèmes kilométriques applicables aux salariés et à certains titulaires de bénéfices commerciaux et de bénéfices non commerciaux.

Dès lors, il peut paraître étrange de financer une « dépense » (ou une diminution de recettes) pérenne par une mesure de financement ponctuelle.

Il serait probablement préférable de faire un choix clair et de l'assumer :

- soit en considérant que l'évolution des prix des produits pétroliers fait partie des multiples aléas ayant un impact budgétaire et de ne pas en tirer de conséquence spécifique à l'égard des entreprises du secteur - ce que pourrait justifier le fait que ces entreprises ne sont que très peu productrices en France et que, dès lors, les structures françaises subissent, elles aussi, dans leurs comptes, l'impact de l'évolution des prix du brut ;

- soit en considérant une bonne fois pour toutes qu'il revient aux entreprises du secteur de financer ce coût pour les finances publiques, les principaux acteurs (à l'exception des « purs » distributeurs) étant des groupes intégrés tirant, par certaines de leurs filiales, bénéfice de l'augmentation des cours du pétrole.

C'est pourquoi, afin d'engager ce débat de fond devant le Parlement, votre rapporteur général propose un amendement tendant à proposer une nouvelle rédaction du présent article de sorte que serait purement et simplement supprimée la faculté des entreprises pétrolières de passer une PHP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7 bis (nouveau) (Art. 302 bis KI du code général des impôts) - Abrogation de la taxe sur l'achat de services de publicité en ligne

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de plusieurs collègues députés, sur un avis de sagesse du Gouvernement, supprime la taxe sur l'achat de services de publicité en ligne.

I. LA TAXE SUR L'ACHAT DE SERVICES DE PUBLICITÉ EN LIGNE

A. L'ADOPTION EN LOI DE FINANCES POUR 2011 DE LA TAXE SUR LA PUBLICITÉ EN LIGNE

Adopté à l'initiative de votre commission des finances, l'article 27 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 créée un article 302 bis KI du code général des impôts. Celui-ci institue, à compter du 1er juillet 2011, une taxe sur l'achat de services de publicité en ligne due par tout annonceur professionnel assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée et égale à 1 % du montant hors taxe de la prestation.

L'application de cet article, originellement fixée au 1er janvier 2011, a été reportée au 1er juillet 2011 à la demande du Gouvernement lors de la discussion des conclusions de la commission mixte paritaire « afin de laisser le temps de prévoir les modalités de l'instruction fiscale et de prendre les contacts nécessaires avec les professionnels »170(*).

Article 302 bis KI du code général des impôts

I. Il est institué, à compter du 1er juillet 2011, une taxe sur l'achat de services de publicité en ligne. Par services de publicité en ligne sont désignées les prestations de communication électronique autres que les services téléphoniques, de radiodiffusion et de télévision dont l'objet est de promouvoir l'image, les produits ou les services du preneur.

II. Cette taxe est due par tout preneur, assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée au sens de l'article 256 A et établi en France, de services de publicité en ligne et est assise sur le montant, hors taxe sur la valeur ajoutée, des sommes versées au titre des prestations mentionnées au I.

III. Le taux de la taxe est de 1 %.

IV. Cette taxe est liquidée et acquittée au titre de l'année civile précédente lors du dépôt de la déclaration, mentionnée au 1 de l'article 287, du mois de mars ou du premier trimestre de l'année civile.

V. La taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Pour mémoire, il convient de rappeler que cette initiative de votre commission des finances s'inscrivait dans une démarche globale de réflexion sur la fiscalité du commerce électronique171(*). Outre la création d'une taxe sur la publicité en ligne, un second amendement, visant à créer une taxe sur l'achat de services de commerce électronique (Tascoe)172(*), également due par les professionnels, avait été retiré suite à l'engagement du Gouvernement d'engager une « réflexion globale »173(*).

Hormis la création récente du conseil national du numérique (CNN), lors du conseil des ministres du 27 avril dernier, ce dossier n'a pas avancé depuis l'automne 2010.

B. UNE QUESTION DE PRINCIPE ET DE NEUTRALITÉ FISCALE

La création d'une taxe sur la publicité en ligne répond à une question d'équité dans un secteur d'activité où Internet est désormais le seul support à ne pas être fiscalisé. Ainsi, depuis 1982, ont été mises en place des taxes sur les recettes de publicité audiovisuelles (articles 302 bis KA à KD du Code général des impôts), sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (article 302 bis KH) et sur certaines dépenses de publicité (article 302 bis MA).

Les procédures de recouvrement sont variées et correspondent aux caractéristiques de chaque secteur :

- la taxe sur la publicité télévisée s'applique aux régies publicitaires sur les sommes versées par les annonceurs. Le produit de ce prélèvement s'élève à environ 70 millions d'euros ;

- la publicité réalisée au moyen d'imprimés et d'insertion dans les journaux gratuits fait l'objet d'une taxe de 1 % due directement par l'annonceur (le produit de cette taxe s'établit à 30 millions d'euros).

C. UN DISPOSITIF SIMPLE ET OPÉRATIONNEL DICTÉ PAR L'IMPOSSIBILITÉ DE TAXER LES BÉNÉFICES DES SOCIÉTÉS BASÉES À L'ÉTRANGER

En l'espèce, le mécanisme de taxation des annonceurs (le preneur ou acheteur de la prestation), plutôt que celle du vendeur, a été retenue car il s'agissait de la seule solution, compte tenu de la localisation hors de France des principaux vendeurs d'espace publicitaire en ligne, tels que Google.

Dans le souci de présenter un dispositif simple et opérationnel, le recouvrement de la taxe sur la publicité en ligne est aligné sur les mêmes procédures, éprouvées et contrôlables par l'administration fiscale, que la taxe sur la valeur ajoutée.

Auditionnée par votre commission des finances le 18 mai dernier174(*), Mme Maxime Gauthier, chef du service de la gestion fiscale à la direction générale des finances publiques (DGFiP) a exposé, sous réserve des précisions qui seraient apportées par la rédaction d'une instruction fiscale, les modalités pratiques d'application de la taxe sur la publicité en ligne :

- la taxe est due par l'annonceur, c'est-à-dire par les entreprises françaises qui annoncent sur Internet, quel que soit le lieu où se situent le serveur et son gestionnaire et, a fortiori, les lecteurs ;

- les redevables sont les entreprises assujetties à la TVA et, parmi celles-ci, celles qui relèvent du régime normal de la déclaration « au réel ». Le seuil de chiffre d'affaires à partir duquel une entreprise serait redevable de la taxe est donc de 777 000 euros pour les activités de vente et revente et de 234 000 euros pour les prestations de services. En dessous de ces montants, les plus petites entreprises relèvent du régime simplifié de déclaration et ne sont donc pas concernées ;

- s'agissant d'un impôt autoliquidé, la déclaration se ferait sur une annexe de la déclaration de TVA, suivant une pratique familière des entreprises ;

- en prenant pour référence la date d'entrée en vigueur de la taxe au 1er juillet de cette année, elle ne serait payée pour la première fois qu'en avril 2012, sur le chiffre d'affaires des entreprises pour la période de juillet à décembre 2011.

L'application de ce dispositif ne présente donc pas de difficulté pratique. Toutefois, son champ d'application serait particulièrement restreint du fait de multiples possibilités de contournement :

- les petites entreprises ne sont pas concernées par le recouvrement de la taxe ;

-  la publicité peut être achetée par les filiales étrangères des sociétés françaises ou par les établissements situés hors de France des sociétés étrangères établies en France.

Au final, cette taxe, fiscalement indolore dans la plupart des cas, est avant tout symbolique.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Laure de La Raudière, Olivier Carré, Louis Giscard d'Estaing, Patrice Martin-Lalande, Lionel Tardy, Philippe Vigier et Bernard Gérard, sur un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui abroge l'article 302 bis KI du code général des impôts et, par voie de conséquence, supprime la taxe sur l'achat de services de publicité en ligne.

Les auteurs de l'amendement ne remettent pas en cause l'objet de la taxe qui est de « permettre à l'État de percevoir des recettes sur la publicité sur Internet, au même titre que la publicité sur les supports traditionnels ».

En revanche, ils considèrent qu'il s'agit d'une « fausse bonne idée » et d'un « mauvais signal » donné aux acteurs du numérique alors que ce secteur est en forte croissance. Ils invoquent principalement des arguments économique et fiscal en déclarant que : « bon nombre de preneurs exerceront l'acte d'achat de services de publicité en ligne depuis l'étranger, afin de ne pas avoir à payer cette taxe. Cette délocalisation d'achat/vente entraînera inévitablement la perte de la perception de la TVA pour l'État français, et donc la perte de recettes plus importantes que ce que va rapporter la taxe sur la publicité en ligne ».

Auparavant, la commission des finances avait examiné « avec beaucoup d'intérêt » cet amendement de suppression de la taxe, mais s'était finalement ralliée, à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général, à un amendement de repli, qui n'a donc pas été adopté, tendant à reporter d'un an, soit au 1er juillet 2012, l'application de la taxe sur la publicité en ligne.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE TAXE QUI MET EN LUMIÈRE L'INADAPTATION DES LÉGISLATIONS NATIONALES FACE À LA GLOBALISATION DU COMMERCE ÉLECTRONIQUE...

Votre rapporteur général rappelle que la taxe sur la publicité en ligne - improprement appelée « Taxe Google » puisque, précisément, Google n'y est pas assujettie - a été conçue de façon à mettre en lumière l'inadaptation des législations fiscales nationales à la globalisation du commerce électronique. L'objectif est manifestement atteint.

Ce sujet n'est pas réservé à la France. Deux sujets illustrent les difficultés qu'éprouvent les Etats, dans leur ensemble, à appliquer et percevoir les taxes applicables aux ventes dématérialisées sur Internet :

en Europe, l'enjeu principal concerne la fuite des recettes fiscales liées à l'impôt sur les sociétés. De ce point de vue, les règles internationales existantes ne permettent pas de rattacher de manière satisfaisante les revenus liés à un chiffre d'affaires réalisé en France. Les évolutions apportées par le projet de directive relatif à la une assiette commune consolidée à l'impôt sur les sociétés (ACCIS) ne semble pas apporter de réponse décisive sur la question de la fixation des prix de transfert et de valorisation des échanges immatériels ;

aux Etats-Unis, la société Amazon est en conflit avec plusieurs Etats concernant le non recouvrement de la sales tax et son absence de reversement aux administrations fiscales compétentes. Il s'agit d'une taxe sur la vente appliquée dans la plupart des Etats américains et au Canada. Cet impôt indirect est prélevé au point d'achat et reversé à l'Etat par le commerçant. Il s'agit d'un droit acquitté uniquement par le consommateur final. Or, l'application d'une telle taxe sur les ventes à distance pose des problèmes de recouvrement, donc de pertes de recettes fiscales.

Les entreprises globales, pour leur part, jouent des combinaisons possibles entre législations nationales pour minimiser leur charge fiscale, comme en témoignent les montages dits du Double Irish et du Dutch Sandwich175(*). Il s'agit d'un procédé d'optimisation fiscale qui combine le droit de la propriété intellectuelle et la fiscalité. Il est donc principalement utilisé par des entreprises détenant des brevets dans le domaine pharmaceutique ou les nouvelles technologies.

La rapidité et la puissance avec laquelle se créent les nouveaux modes de création de valeur du fait de la dématérialisation des échanges constituent dorénavant les principales difficultés en matière de taxation du commerce électronique : il s'agit d'une zone à risque d'évasion fiscale. Il y a donc urgence à accélérer la réflexion au niveau européen et international pour que l'architecture de nos prélèvements obligatoires soit la plus conforme à nos intérêts, dans une économie globalisée.

B. ... ET QUI A LE MÉRITE D'OUVRIR LE DÉBAT DE LA FISCALITÉ DES ÉCHANGES IMMATÉRIELS EN LIGNE

La position de nos collègues députés n'est pas si éloignée de celle de votre rapporteur général, qui ne disconvient pas du fait que la taxe sur la publicité en ligne n'atteint pas sa cible principale, c'est-à-dire les grands groupes internationaux qui tirent leurs revenus des consommateurs des pays les plus peuplés mais localisent leurs bénéfices dans les Etats à fiscalité réduite.

Mais l'Assemblée nationale peut avoir raison sur le plan technique - votre rapporteur général n'a pas manqué de soulever le même argument - et tort sur le plan politique et fiscal. Les motifs invoqués du risque de délocalisation et de perte de recettes de TVA relèvent d'un raisonnement à court terme. Car la suppression du principe même de taxe sur la publicité en ligne porte le risque de refermer le débat sur la fiscalité de l'Internet et de donner le sentiment, peut-être à juste titre, que les lobbies ont gagné la partie.

Or, il est de l'intérêt de tous les acteurs, y compris les professionnels du net, de s'interroger sur la préservation de l'équilibre des finances publiques et de l'équité des règles de taxation des flux de création de richesse, notamment dans le commerce électronique. En effet, ce domaine emporte tout particulièrement le risque de concurrence déloyale entre des acteurs internationaux qui érigent l'optimisation fiscale en modèle économique et des acteurs nationaux dont l'intérêt commercial est de stimuler leur marché local et d'adopter un comportement de civisme fiscal. Il s'agit d'un enjeu central pour les décennies à venir.

Au final, si cette taxe n'avait qu'un seul mérite, ce serait celui d'avoir été votée en loi de finances pour 2011. C'est à partir de ce fait générateur que le débat sur la fiscalité de l'Internet s'est véritablement installé. C'est également sur ce fondement que le Gouvernement s'était engagé à créer un groupe de travail pour étudier l'application de la taxe sur la publicité en ligne, mais aussi la question plus large de la taxe sur le commerce électronique. Cette tâche reste à accomplir.

C'est pourquoi, il vous est proposé de rétablir la taxation de la publicité en ligne afin de laisser le débat ouvert et maintenir un aiguillon sur la réflexion à venir. Il convient de rappeler que le paiement de la taxe n'interviendrait pas avant le mois d'avril 2012. Il sera donc toujours temps d'examiner ultérieurement un nouveau report de son application176(*), voire son remplacement par une disposition plus adaptée qui résultera des travaux du Gouvernement, des parlementaires et des acteurs de l'Internet, notamment le conseil national du numérique. Votre rapporteur général a récemment reçu le président de ce dernier, qui a reconnu le bien-fondé de la démarche initiée, et qui a formulé l'idée d'y substituer une taxation sur les flux d'information qui empruntent les principales infrastructures de réseaux. Il vous est suggéré d'approfondir cette piste d'ici à la loi de finances pour 2012, ce qui pourrait permettre de remplacer un dispositif par un autre avant tout paiement effectif par les acheteurs de publicité en ligne.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 7 ter (nouveau) (Art. 131 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011) - Modifications de l'entrée en vigueur du crédit d'impôt en faveur de l'intéressement

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de modifier les règles d'entrée en vigueur du crédit d'impôt en faveur de l'intéressement tel qu'il résulte de la loi de finances pour 2011.

L'article 131 de la loi de finances pour 2011 a procédé au « recentrage » du crédit d'impôt en faveur de l'intéressement : en contrepartie d'un relèvement de son taux de 20 % à 30 %, il est désormais réservé aux entreprises de moins de cinquante salariés.

Tout d'abord, le présent article vient préciser que les primes d'intéressement versées en 2011 au titre de l'exercice 2010 (ou d'exercices antérieurs) bénéficient du régime de crédit d'impôt en vigueur avant le vote de la loi de finances pour 2011 et ce pour toutes les entreprises (A du nouveau II de l'article 131 précité).

Ensuite, le Gouvernement entend limiter la rétroactivité du nouveau régime sur les accords d'intéressement en cours au moment du vote de la loi de finances pour 2011 et signés sous l'empire de l'ancien régime de crédit d'impôt.

Ainsi, pour les seules PME, définies par référence à un seuil de moins de 250 salariés, le présent article prévoit que le crédit d'impôt modifié ne sera applicable qu'aux primes résultant d'accords conclus ou renouvelés après le 1er janvier 2011 (1° du B du nouveau II de l'article 131 précité).

Ce régime de faveur est toutefois tempéré par l'obligation de respecter le règlement européen de minimis : le crédit d'impôt est ainsi plafonné, par entreprise, à 200 000 euros sur trois exercices fiscaux consécutifs (2° du B).

Le présent article est motivé par des raisons de sécurité juridique. Il induit un coût budgétaire de 40 millions d'euros pour l'année 2011 mais sera dégressif jusqu'au moment où tous les accords d'intéressement en cours, signés par les PME, prendront fin.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 8 (nouveau) (Art. 224, 230 H et 1647 du code général des impôts, art. L. 6241-10, L. 6241-11, L. 6241-3, L. 6241-8 et L. 6241-9 du code du travail et art. 34 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale) - Instauration d'un « bonus-malus » sur la taxe d'apprentissage et création du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage »

Commentaire : le présent article a pour objet de renforcer l'apprentissage à travers la mise en place d'un dispositif incitatif de « bonus-malus » sur la taxe d'apprentissage et la création d'une mission budgétaire destinée à présenter une vision consolidée des moyens mis en oeuvre par l'Etat. A cette fin, il prévoit que :

- le seuil minimal de salariés en alternance en deçà duquel la contribution supplémentaire de taxe d'apprentissage est due par l'entreprise est porté de 3 % à 4 % de l'effectif annuel moyen de l'entreprise ;

- la contribution supplémentaire est calculée selon un barème dégressif, en fonction de l'écart par rapport au nouveau seuil (0,2 % si la proportion d'apprentis dans les effectifs de l'entreprise est inférieure à 1 % ou 0,3 % si l'entreprise compte plus de 2 000 salariés ; 0,1 % si la proportion est comprise entre 1 % et 3 % et 0,05 % si elle est comprise entre 3 % et 4 %) ;

- le Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage, créé par la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005, est remplacé par un compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (le CAS « FNDMA »).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CONTRIBUTION SUPPLÉMENTAIRE À L'APPRENTISSAGE (CSA)

1. La taxe d'apprentissage

La taxe d'apprentissage, dont le taux est fixé à 0,5 % de la masse salariale par l'article 230 H du code général des impôts, soit un produit annuel s'élevant en moyenne à 2 milliards d'euros, est divisée en deux fractions. L'une, appelée « quota », représente 52 % de la taxe. Elle est réservée au développement de l'apprentissage. L'autre, communément appelée « barème », est affectée par l'entreprise redevable à des formations technologiques et professionnelles de son choix.

Le quota est lui-même ventilé en deux parties : 22 % du montant brut du produit de la taxe d'apprentissage sont destinés au Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA) et 30 % sont reversés par les entreprises aux centres de formation d'apprentis (CFA) et aux sections d'apprentissage (SA) des lycées professionnels.

Ainsi, en application de ces fléchages multiples, sur un montant total de 1 959 millions d'euros de taxe d'apprentissage recouvrés en 2009 par les organismes collecteurs de taxe d'apprentissage (OCTA), 436,5 millions d'euros on été reversés au FNDMA. Ses ressources sont gérées, en compte de tiers, par le Trésor public.

2. Le principe de la surtaxation des entreprises qui ne remplissent pas l'objectif national d'emploi de salariés en alternance

La contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) est versée par les entreprises de 250 salariés et plus dont l'effectif annuel moyen de jeunes en formation en alternance n'atteint pas un seuil fixé à 3 % de leur effectif global. En application de l'article 230 H du code général des impôts, la CSA constitue une majoration de 0,1 % de la masse salariale brute. Son produit annuel s'élève à près de 70 millions d'euros.

En application de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, cette contribution supplémentaire est affectée au Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA).

B. LE FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT ET DE MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE (FNDMA)

Le FNDMA, créé en 2005 dans le cadre du plan de cohésion sociale précité, a pour mission d'assurer la péréquation interrégionale entre les centres de formation d'apprentis (CFA) et le financement des contrats d'objectifs et de moyens (COM) avec les régions visant au développement de l'apprentissage.

Les ressources du fonds sont réparties entre ses deux sections par arrêté conjoint du ministre en charge du budget et du ministre en charge de la formation professionnelle. Depuis 2006, la part des ressources du FNDMA affectée à sa première section est fixée à 42 % et la part affectée à sa seconde section à 58 %.

1. La mission de péréquation

La première section du FNDMA assure une péréquation du produit de la taxe d'apprentissage entre les conseils régionaux, en fonction de leur niveau de ressources et du nombre d'apprentis sur leur territoire.

Le produit de cette section s'élève à environ 195 millions d'euros. Il compense les disparités de taxes d'apprentissage perçues par les CFA de chaque région.

2. La mission de développement de l'apprentissage

La seconde section finance essentiellement la participation de l'État aux COM en faveur du développement de l'apprentissage, conclus avec les régions auxquels peuvent s'adjoindre les chambres consulaires ainsi que les organisations représentatives d'employeurs et de salariés.

Le développement des COM s'est appuyé sur le levier financier constitué par cette deuxième section du fonds. Cette logique de cofinancement Etat-Régions a permis un développement soutenu de l'apprentissage depuis 2005, celui-ci ayant durablement franchi le seuil des 400 000 contrats, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Comptabilisation du nombre d'apprentis en décembre de chaque année pour la France métropolitaine

(en milliers)

Année

Nombre d'apprentis

2000

358,9

2001

356,3

2002

357,0

2003

355,6

2004

362,0

2005

377,7

2006

400,7

2007

417,6

2008

420,5

2009

417,5

2010

414,5

Source : DARES - France métropolitaine

En revanche, l'objectif de 500 000 apprentis n'a pas été atteint et la progression de leur nombre semble plafonner depuis 2008 en dépit de l'augmentation des ressources destinées au développement de l'apprentissage. Ainsi, la seconde section du FNDMA a recueilli près de 315 millions d'euros en 2009, poursuivant la montée en puissance des COM (117 millions d'euros en 2005, 197 millions d'euros en 2006, 245 millions d'euros en 2007 et 259,7 millions d'euros en 2008)177(*). Après cinq années de mise en oeuvre, le dispositif issu du plan de cohésion social a rempli en partie ses objectifs mais semble donc être arrivé « en bout de course ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'objectif annoncé par le Président de la République dans son discours du 1er mars 2011 à Bobigny est d'atteindre, d'ici 2015, 800 000 contrats en alternance dont 600 000 apprentis. Compte tenu d'une telle ambition, le présent projet de loi de finances rectificative réforme le dispositif actuel, jugé insuffisamment incitatif.

Les III, IV et VI du présent article procèdent à une refonte profonde du dispositif d'incitation à l'embauche des apprentis, en combinant le relèvement du seuil d'assujettissement des entreprises à la CSA, une modulation du taux de surtaxe, dit « malus », et la création d'un « bonus » consistant dans le versement, part l'Etat, d'une prime aux entreprises qui respectent les quotas.

Ce volet fiscal est complété par une modification de l'architecture des missions budgétaires : la création d'un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage », qui se substituerait au FNDMA (I, II et V du présent article).

A. LE VOLET FISCAL : LA REFONTE DU DISPOSITIF D'INCITATION À L'EMBAUCHE DES APPRENTIS

1. Une augmentation du seuil minimal de salariés en alternance

Le II du présent article modifie l'article 230 H du code général des impôts qui prévoit que les entreprises d'au moins 250 salariés, qui comptent dans leur effectif salarié total moins de 3 % de salariés en alternance, en volontariat international ou bénéficiant d'une convention industrielle de formation par la recherche, sont assujetties à une contribution supplémentaire à l'apprentissage équivalent à 0,1 % de leur masse salariale annuelle brute.

Le dispositif proposé prévoit que le seuil minimal de salariés en alternance en deçà duquel la contribution supplémentaire de taxe d'apprentissage est due par l'entreprise est porté de 3 % à 4 % de l'effectif annuel moyen de l'entreprise.

D'ores et déjà, plus de 80 % des entreprises de 250 salariés et plus ne respectent pas le quota de 3 % de salariés en alternance et sont assujetties à la CSA. L'augmentation de ce seuil renforce les obligations des entreprises, l'objectif étant que le passage de 4 % permette l'embauche de 135 000 jeunes en alternance supplémentaires.

2. La mise en place d'un malus dégressif au moyen d'une modulation de la surtaxe d'apprentissage

L'aspect répressif du dispositif repose sur un « malus » revu à la hausse mais tempéré par un barème dégressif. Ainsi, le taux de la contribution au développement de l'apprentissage sera calculé selon un barème dégressif, en fonction de l'écart constaté par rapport au nouveau seuil et donc de l'effort de l'entreprise en faveur de l'alternance :

- 0,2 % pour les entreprises employant moins de 1 % d'apprentis (ce taux est porté à 0,3 % pour les entreprises de 2 000 salariés et plus)

- 0,1 % si le taux est compris entre 1 % et 3 %;

- et 0,05 % si le taux est compris entre 3 % et 4 %.

Calculé sur la même assiette que la taxe d'apprentissage, mais pour les seules entreprises employant 250 salariés et plus, le produit de la CSA, ou « malus », dont le montant est estimé à 67 millions d'euros pour 2011, devrait augmenter de 5 à 10 millions d'euros dès 2012 compte tenu de la nouvelle modulation de son taux prévue par le présent article.

3. L'attribution d'un bonus aux entreprises les plus performantes dans l'alternance

Enfin, le I du présent article prévoit que les entreprises qui dépasseront le nouveau quota de 4 % d'apprentis dans l'ensemble des effectifs, bénéficieront d'un « bonus » dont les modalités seront fixées par décret.

Même si elle demeure limitée par le montant de la dotation affectée à cet usage (5 millions d'euros), cette disposition constitue l'une des innovations notables du dispositif puisque celui-ci ne repose plus seulement sur la répression - le « malus » - mais aussi sur une incitation financière pour les entreprises les plus performantes dans le secteur de l'alternance178(*).

B. LA MODIFICATION DE L'ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE : LA CRÉATION D'UN NOUVEAU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

1. La suppression du FNDMA et la reprise de ses missions par un compte d'affectation spéciale

Le IV du présent article abroge l'article 34 de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Le I remplace le FNDMA par un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA). Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ce CAS constitue une mission budgétaire.

Le compte spécial reprend un sigle identique au fonds qu'il remplace et comporte deux programmes qui reprennent les attributions des sections de péréquation et d'intervention de l'Etat en faveur de l'apprentissage. En outre, cette adaptation des modes de gestion existants du fonds s'accompagne de la création d'un troisième programme, plus innovant, qui vise à mettre en oeuvre le volet incitatif de la réforme, c'est-à-dire la distribution d'un bonus aux entreprises respectant les quotas en alternance.

Le tableau ci-dessous retrace les prévisions de recettes et de dépenses pour 2011 du CAS FNDMA.

Les recettes et les dépenses pour l'année 2011 du compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage »

(en millions d'euros)

 

Recettes 2011

Dépenses 2011

- part du quota versé au FNDMA

478

 

- « malus » (contribution supplémentaire pour l'apprentissage)

67

 

- solde du FNDMA à la création du CAS FNDMA

> ou = 56

 

Total des trois programmes du CAS FNDMA :

601

601

- dont le programme « Péréquation entre régions des ressources de la taxe d'apprentissage »

 

200

- dont le programme « Contractualisation pour le développement et la modernisation de l'apprentissage »

 

386

- dont le programme « Incitations financières en direction des entreprises respectant les quotas en alternance »179(*)

 

15

Sources : réponses au questionnaire budgétaire

Au chapitre des recettes du CAS FNDMA, le produit de la part de la taxe d'apprentissage dévolue au FNDMA est de 478 millions d'euros en 2011, auquel s'ajouterait le produit du « malus » dont le montant est estimé à 67 millions d'euros. Son rendement devrait augmenter de 5 à 10 millions d'euros à partir 2012 en raison de l'augmentation du taux de surtaxation, prévue par le présent article, pour les entreprises qui emploieront moins de 1 % d'apprentis. En outre, il est prévu que le solde du FNDMA, tel que constaté à la date de la création du compte d'affectation spéciale, soit porté en recettes de ce même compte, soit un montant minimum de 56 millions d'euros180(*) compte tenu du niveau des dépenses inscrites au CAS FNDMA dont le montant est fixé à 601 millions d'euros.

Aussi, dans la mesure où les recettes fiscales n'abonderont le nouveau compte spécial qu'en novembre ou décembre 2011 et que, d'en l'intervalle, celui-ci devra respecter le rythme des décaissements déjà engagés au titre du FNDMA qu'il remplace, le II du présent article prévoit une autorisation de découvert, de 320 millions d'euros durant les trois mois suivant la création du CAS. Conformément aux dispositions de l'article 21 de la LOLF, cette faculté est destinée à pallier d'éventuelles difficultés de trésorerie de courte durée liées à la mise en place du nouveau circuit budgétaire et comptable et à éviter toute rupture de paiement lors de cette transition181(*).

Le montant de ce découvert, qui représente plus de 50 % des dépenses du compte spécial, est justifié par le lancement à partir de la fin juin de la phase de conclusion de la nouvelle génération de contrats d'objectifs et de moyens Etat - régions pour la période 2011-2015. Les versements aux régions correspondant à la participation de l'Etat en faveur de l'apprentissage interviendront donc dans la foulée de la promulgation du présent texte, au titre du nouveau programme budgétaire « Contractualisation pour le développement et la modernisation de l'apprentissage »182(*). En tout état de cause, à la demande de votre rapporteur général, la direction du budget a indiqué que cette « facilité de trésorerie », provisoire et conforme à la LOLF, ne remettrait aucunement en cause l'équilibre comptable du CAS en fin de gestion.

2. Une plus grande lisibilité des moyens consacrés au développement de l'apprentissage

En application de l'article 21 de la LOLF, un compte d'affectation spéciale retrace « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » : il s'agit donc de mieux identifier les recettes et les dépenses afférentes à une politique publique. Au même titre qu'une mission budgétaire, cet outil présente l'avantage de fournir une vision consolidée des moyens mis en oeuvre par l'Etat en faveur de l'apprentissage.

Jusqu'à présent, les fonds versés aux régions par le FNDMA au titre des COM n'apparaissaient pas dans le budget de l'Etat, alors même qu'il s'agissait de dotations attribuées aux régions selon des critères et des objectifs définis par l'Etat183(*).

*

* *

Au bénéfice de l'adoption de sept amendements purement rédactionnels présentés par notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification de fond au présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉFORME CONFORME AUX PRÉCONISATIONS DE VOTRE COMMISSION

La « budgétisation » de fonds actuellement gérés en tant que compte de tiers par le Trésor public, au sein d'un nouveau compte d'affectation spéciale, constitue un progrès en matière de sincérité budgétaire dont il convient de se féliciter. Il permettra ainsi de compléter l'information du Parlement lors de l'examen des prochains projets de loi de finances, en complément du vote des crédits de la mission « Travail et emploi ».

Outre la forme nouvelle donnée au financement du développement et de la modernisation de l'apprentissage, votre rapporteur général rappelle que la commission des finances avait adopté, à l'initiative de notre collègue Serge Dassault, rapporteur spécial des crédits de la mission « Travail et emploi », un amendement au projet de loi de finances pour 2010 tendant à augmenter de 3 % à 4 % la proportion d'apprentis dans les effectifs et à abaisser à 50 salariés au lieu de 250 salariés et plus, le seuil à partir duquel les entreprises sont soumises à la surtaxe d'apprentissage de 0,1 % si elles ne respectent pas cette obligation.

Il s'agissait d'inciter l'ensemble des entreprises à accueillir des apprentis dans toutes les filières et tous les niveaux de formation. Cette mesure présentait un double avantage :

- augmenter le rendement de la surtaxe d'apprentissage au bénéfice du Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage ;

- étendre aux entreprises, à partir de cinquante salariés, l'incitation à embaucher des jeunes en alternance184(*).

Cet « amendement d'appel » avait été retiré au bénéfice de l'engagement du Gouvernement d'étudier ces propositions au sein des ateliers de l'apprentissage et de l'alternance185(*).

Conformément à cette orientation, le présent article propose d'augmenter la proportion d'apprentis à 4 % des effectifs pour les entreprises de 250 salariés et plus, car ce sont précisément celles dont les effectifs en alternance sont les plus faibles (1,7 %)186(*). Le dispositif proposé montre que l'appel du Sénat a été entendu par le Gouvernement.

B. UNE RÉFORME AMBITIEUSE : 600 000 APPRENTIS EN 2015

Votre commission des finances ne peut qu'être favorable à l'adoption du présent article. Toutefois, elle remarque que l'objectif d'atteindre 600 000 apprentis en 2015 représente une augmentation de près de 50 % par rapport au « stock » actuel. Aussi, il appartiendra au responsable du programme « Contractualisation pour le développement et la modernisation de l'apprentissage »187(*) de réformer en profondeur la gestion des contrats d'objectifs et de moyens Etat - régions.

Dès 2009, un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) avait mis en évidence une faiblesse de l'effet de levier du FNDMA et la diminution de la contribution financière propre des régions aux COM188(*).

En effet, le succès de la réforme du financement de l'apprentissage nécessite que, sous l'impulsion de l'Etat, les régions participent activement au cofinancement et partagent des objectifs communs. Dans cette perspective, une réflexion sur ces objectifs devra précéder la conclusion de la nouvelle génération de COM qui portera sur la période 2011-2015.

A cet égard, les recommandations de l'IGAS méritent d'être rappelées :

- les objectifs associés aux COM doivent être des objectifs quantitatifs, les seuls dont la réalisation peut vraiment être objectivée et répondre à l'ambition de la présente réforme ;

des priorités dans le contenu de ces objectifs doivent être envisagées, telles que la formation des jeunes non qualifiés189(*), la féminisation de l'apprentissage, et le développement de l'apprentissage dans le secteur public et les grandes entreprises ;

- le suivi physique et financier des contrats doit être renforcé ;

- dans la mesure où l'Etat a souhaité définir les priorités nationales pour le développement de l'apprentissage, il peut être suggéré de remplacer la logique du dispositif actuel où les dotations sont ventilées entre les régions, par une répartition des crédits entre un petit nombre de priorités nationales et de lancer un appel à projets auprès des régions pour chacune d'entre elles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 bis (nouveau) (Art. 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Financement du déploiement des nouveaux radars dits « pédagogiques »

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de modifier les règles d'affectation du produit des amendes forfaitaires des radars pour 2011, en vue de financer le déploiement des « radars pédagogiques » à hauteur de 8 millions d'euros.

I. LE FINANCEMENT DES RADARS

L'exploitation, l'entretien et la maintenance des appareils existants de contrôle automatisé des infractions au code de la route et le déploiement des nouveaux matériels sont financés par le programme 751 « Radars » de la mission constituée sous la forme du compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routier », originellement créé par l'article 49 de la loi de finances pour 2006190(*).

Jusqu'au 31 décembre 2010, ce compte était dénommé « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et alimenté par une fraction du produit des amendes forfaitaires des radars, plafonnée en 2010 à 212,05 millions d'euros (sur un total perçu de 468,4 millions d'euros191(*)). Le solde de ce produit revenait à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), après prélèvement de 100 millions d'euros au profit des collectivités territoriales et de 30 millions d'euros192(*) pour les départements, la collectivité territoriale de Corse et les régions d'outre-mer.

Cette organisation s'est cependant révélée insatisfaisante car elle induisait des difficultés de pilotage budgétaire pour le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) et participait d'une faible lisibilité de la politique publique de sanction des infractions au code de la route.

En particulier, l'affectation comme la gestion du produit global des amendes forfaitaires et majorées de la police de la circulation et du stationnement (quel que soit le mode de détection des infractions), évalué en 2010 à 1,48 milliard d'euros, étaient jusqu'en 2011 particulièrement complexes et fragmentées. Cette situation était liée à la diversité des bénéficiaires de ce produit193(*), à des circuits budgétaires et comptables différenciés selon le caractère automatisé ou non des amendes et selon leur mode de recouvrement forfaitaire ou « forfaitaire majoré »194(*), à l'opacité de l'évaluation et de la restitution des recettes, et à l'instabilité temporelle de la répartition du produit global, qui a évolué à plusieurs reprises au cours des dernières années.

Le compte a donc été modernisé par l'article 62 de la loi de finances pour 2011, qui a très sensiblement élargi son périmètre, sans pour autant modifier les règles d'affectation des amendes forfaitaires des radars aux différentes catégories de bénéficiaires. Il comprend désormais :

- en dépenses, cinq programmes structurés en deux sections couvrant, d'une part, le périmètre de l'ancien CAS (programmes 751 et 752), et d'autre part, le déploiement du procès-verbal électronique, ainsi que des contributions à l'équipement des collectivités territoriales et au désendettement de l'Etat. Au total, les crédits du CAS en loi de finances initiale sont passés de 212,05 millions d'euros en 2010 à 1 291,1 millions d'euros en 2011 ;

- en recettes, l'ensemble des amendes forfaitaires et majorées des infractions au code de la route et de la police de la circulation et du stationnement, à l'exception d'une fraction de 35 millions d'euros revenant à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances. Le produit des amendes forfaitaires des radars est désormais affecté au CAS dans la limite de 332 millions d'euros, le solde étant versé à l'AFITF. Ce produit est affecté successivement à hauteur de 172 millions d'euros à la première section « Contrôle automatisé », puis à hauteur de 160 millions d'euros à la deuxième section « Circulation et stationnement routiers ».

L'estimation du produit des amendes des radars perçu en 2011 est de 579 millions d'euros, dont 457 millions d'euros pour la fraction relative aux amendes forfaitaires.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, propose de modifier, dans l'article 49 de la loi de finances pour 2006, précité, les règles d'affectation du produit des amendes forfaitaires des radars pour la seule année 2011, en vue de financer le déploiement des « radars pédagogiques » à hauteur de 8 millions d'euros. Il traduit également la nouvelle organisation gouvernementale sur la conduite de la politique de sécurité routière.

A. LA DÉGRADATION DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE ET LE DÉPLOIEMENT DE NOUVEAUX RADARS « PÉDAGOGIQUES »

Après avoir de nouveau connu une forte amélioration en 2010195(*), la sécurité routière s'est sensiblement dégradée au début de 2011. Le nombre de décès de janvier à avril a ainsi augmenté de 12,8 % (dont + 20 % au mois d'avril) par rapport à la même période de 2010, et celui des accidents corporels de 0,6 %. Ce constat alarmant a motivé une réunion d'urgence du Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) le 11 mai dernier, qui a décidé un renforcement des sanctions et des mesures de dissuasion des excès de vitesse.

Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, a ainsi annoncé le 22 mai 2011 le déploiement d'environ 2 200 « radars pédagogiques » en 2011196(*). Ces radars à vocation préventive informent les automobilistes, sans être assortis de sanction, et sont placés « notamment dans les zones dangereuses, y compris sur des itinéraires dans lesquels des radars existent » (mais à une distance aléatoire). Ils signalent les vitesses excessives, en précisant le cas échéant le numéro d'immatriculation du véhicule, et rappellent les limitations en vigueur.

Ces nouveaux radars ne se substituent pas pour autant aux panneaux signalant la présence de radars « classiques » (donnant lieu à amendes), dont le démantèlement progressif a par ailleurs été décidé.

B. LA TRADUCTION BUDGÉTAIRE

Afin de financer le déploiement des radars pédagogiques, le I du présent article propose d'augmenter de 8 millions d'euros la fraction du produit des amendes forfaitaires des radars affectée à la première section du CAS, relative au contrôle automatisé. L'affectation de ce produit passe ainsi de 172 à 180 millions d'euros. Cette affectation n'est prévue que pour 2011, par dérogation à la répartition fixée par le II de l'article 49 de la loi de finances pour 2006, modifié par l'article 62 de la loi de finances pour 2011.

Par coordination, le 1° du II précise le périmètre des dépenses financées par la première section du CAS197(*) en l'élargissant aux « dispositifs de prévention de sécurité routière », afin de mettre à la charge du compte le déploiement des radars pédagogiques, en sus des radars automatiques.

Le 2° du II traduit la nouvelle organisation gouvernementale en prévoyant que l'ordonnateur des dépenses relatives à l'ensemble des radars (financées par le programme 751) soit, à compter du 1er janvier 2012, le ministre chargé de la sécurité routière, c'est-à-dire le ministre de l'intérieur, et non plus celui chargé des transports. Aux termes du III, cette mesure entrera en vigueur le 1er janvier 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans leur principe, les nouveaux radars « pédagogiques », qui ont déjà été utilisés dans le passé, permettent de renforcer les dimensions informative et préventive de la sécurité routière.

Les 2 200 radars devant être déployés en 2011 seront logiquement financés par le CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routier », qui dans son périmètre élargi recueille désormais l'essentiel du produit des amendes « radars » et « hors radars » et finance une gamme étendue de dépenses liées à la sécurité routière : l'exploitation, l'entretien et l'installation des radars, le fonctionnement du permis à points, le déploiement du procès-verbal électronique et la contribution de l'Etat à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières198(*).

Le financement de 8 millions d'euros ainsi proposé ne se fera pas au détriment du budget de l'AFITF, bénéficiaire du solde du produit des amendes forfaitaires des radars, puisqu'il représente la moitié du surplus de ces recettes encaissé depuis le début de l'année (par rapport à la période équivalente de 2010), soit 16 millions d'euros.

En revanche, le niveau du coût unitaire de déploiement de ces nouveaux radars s'établirait à un niveau apparemment faible, de 3 636 euros, à supposer que le financement ne provienne que de la fraction supplémentaire de 8 millions d'euros. A titre de comparaison, le coût unitaire d'installation d'un radar fixe était de 89 100 euros en 2010.

Enfin, l'attribution d'un nouvel ordonnateur au programme 751 traduit la « montée en puissance » du ministère de l'intérieur dans la politique de sécurité routière, auquel est désormais rattachée la Délégation à la sécurité et à la circulation routières (DSCR). Il en résultera en 2012 une utile simplification du pilotage du CAS, actuellement assuré par trois ministères199(*). Le maintien dans le dispositif du ministère en charge des transports paraît désormais moins justifié, et il sera donc nécessaire de placer, à compter de 2012, le programme 751 sous la responsabilité budgétaire du ministère de l'intérieur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 ter (nouveau) - Ratification de la redevance pour les prestations fournies par le greffe du tribunal de commerce de Nouméa

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à ratifier le décret n° 2011-579 du 25 mai 2011 instituant une redevance pour les prestations fournies par le greffe du tribunal mixte de commerce de Nouméa.

I. LE DROIT EXISTANT

Jusqu'à l'entrée en vigueur du décret n° 2011-579 du 25 mai 2011 instituant une redevance pour les prestations fournies par le greffe du tribunal mixte de commerce de Nouméa, il résultait de la combinaison des articles R 930-1, R 732-6 et 743-140 du code de commerce que le principe des émoluments dus aux greffiers des tribunaux de commerce était applicable de manière générale en outre-mer, sauf en Nouvelle-Calédonie.

Or, la tenue du registre du commerce et des sociétés par le greffe du tribunal mixte de commerce de Nouméa est sujette depuis plusieurs années à des dysfonctionnements graves, soulignés par l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et par les chefs de cour. Dans son rapport du 30 mars 2008, l'IGSJ a ainsi relevé :

- l'incapacité de ce service de fournir aux usagers des informations à la fois complètes et vérifiées sur les sociétés et les entreprises immatriculées ;

- l'incapacité de ce service de vérifier la capacité commerciale des personnes immatriculées et de tenir à jour le registre ;

- l'inadaptation des locaux du greffe chargé de la tenue du registre, notamment en termes de stockage et d'archivage.

La remise à niveau du greffe du tribunal mixte de commerce de Nouméa supposant des investissements relativement importants, il est apparu nécessaire de permettre à ce greffe de facturer les diligences qu'il effectue au niveau du registre du commerce et des sociétés dans les mêmes conditions qu'en métropole.

Ainsi, l'article 1er du décret soumis à ratification prévoit à cette fin que les actes énumérés aux tableaux 2 à 6 de l'annexe 7-5 du livre VII donnent lieu à la perception d'une redevance pour service rendu par la régie de recettes instituée auprès du greffe du tribunal de première instance de Nouméa aux taux et dans les conditions définis à ces tableaux et par les articles R. 743-140 à R. 743-157.

L'article 2 du décret procède aux modifications du code de l'organisation judiciaire nécessaires pour permettre la création d'une régie d'avances et d'une régie de recettes auprès du greffe du tribunal de première instance de Nouméa. Cette régie ne pouvait être créée qu'auprès du greffe du tribunal de première instance car le tribunal mixte de commerce n'a pas d'autonomie fonctionnelle par rapport au tribunal de première instance.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement visant à ratifier le décret du 25 mai 2011 précité.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon les informations communiquées à votre rapporteur général par le ministère de la justice et des libertés, la mise en oeuvre des redevances ainsi prévues par le décret du 25 mai 2011 précité aurait un rendement de l'ordre de 800 000 euros.

Ce montant devrait permettre de couvrir les dépenses nécessaires à la location de locaux adaptés à la tenue du registre, à la création de deux postes budgétaires supplémentaires (un greffier de catégorie A et un agent de catégorie C) et à l'acquisition de matériels supplémentaires (mobilier, trois postes informatiques et rayonnages mobiles). Cette ressource supplémentaire serait ainsi de nature à moderniser le registre et à le doter de moyens suffisants pour fonctionner correctement.

L'ensemble des personnes soumises à l'immatriculation (par exemple les sociétés commerciales) ainsi que tout les tiers (notamment les créanciers) susceptibles d'être en relation d'affaire avec les personnes immatriculées sont concernées par ces nouvelles dispositions.

D'une manière générale, les actes concernés par cette modification du droit en Nouvelle-Calédonie sont ceux énumérés aux tableaux 2 à 6 de l'annexe 7-5 du livre VII (partie réglementaire) du code de commerce : actes relatifs à l'immatriculation au RCS et à la délivrance d'extrait de celui-ci.

Une évaluation effectuée à partir des neuf premiers mois de l'année 2009 permet d'envisager chaque année  1 615 immatriculations, 2 448 modifications enregistrées, 654 radiations, 2 604 inscriptions de nantissement, 2 271 bilans déposés (sur 9 923 sociétés inscrites au RCS au 4 décembre 2009), 400 demandes de copie hors K-bis, 2 500 dépôts d'actes et 42 000 extraits K-bis délivrés.

Le présent article permet de mettre le dispositif en conformité avec l'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances aux termes duquel « la rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 9 (ET ÉTAT A) - Equilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget 2011 des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

I. L'ÉQUILIBRE RÉSULTANT DU PROJET DE LOI DÉPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Dans le projet de loi initial du Gouvernement, le solde général de l'Etat connaissait une dégradation mineure de 10 millions d'euros, passant de - 91,628 à - 91,638 milliards d'euros. Cette révision n'appelait aucune actualisation du tableau de financement de l'Etat et le plafond d'autorisation des emplois demeurait inchangé. L'ensemble des composantes de l'article d'équilibre fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

II. L'INCIDENCE DES VOTES DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les votes intervenus à l'Assemblée nationale200(*) portent le solde général de l'Etat à - 92,234 milliards d'euros, soit une dégradation de 606 millions d'euros par rapport à la prévision de la LFI pour 2011 et de 596 millions d'euros par rapport au PLFR déposé par le Gouvernement.

A. DES RECETTES EN BAISSE DE 136 MILLIONS D'EUROS

En recettes, cette dégradation résulte d'une baisse de 136 millions d'euros des recettes fiscales nettes, qui se décompose de la manière suivante :

1) la généralisation de l'imputation par les contribuables du bouclier fiscal sur l'impôt sur la fortune dès 2011 et l'anticipation au 30 septembre 2011 de la date limite pour effectuer une demande de restitution au titre du bouclier 2011 dégrade les recettes fiscales nettes de 186 millions d'euros. Son impact se décompose en une minoration de 93 millions d'euros des recettes brutes d'ISF et une majoration de 93 millions d'euros des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ». L'effet étant exclusivement calendaire, l'impact négatif sur le solde de l'Etat en 2011 sera compensé à due concurrence par une amélioration en 2012 ;

2) le maintien d'un dispositif de réduction des droits de mutation à titre gratuit pour les donations sous condition d'âge du donateur, dans le cas où le donateur transmet avant l'âge de 70 ans les titres de son entreprise en pleine propriété dans le cadre d'un engagement collectif de conservation, minore de 26 millions d'euros la ligne « Mutation à titre gratuit entre vifs (donations) » ;

3) l'augmentation du taux de droit de partage, porté de 1,1 % à 2,2 %, en vue de compenser la mise en place d'une entrée progressive des donations survenues avant l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative dans le mécanisme du rapport fiscal décennal des donations antérieures majore de 53 millions d'euros la ligne « Autres conventions et actes civils » et de 63 millions d'euros la ligne « Taxe de publicité foncière » ;

4) la restriction du crédit d'impôt en faveur de l'intéressement aux seules primes d'intéressement dues au titre des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2011 minore les recettes d'impôt sur les sociétés de 40 millions d'euros.

B. DES DÉPENSES EN HAUSSE DE 460 MILLIONS D'EUROS

Les dépenses nettes du budget général sont majorées de 460 millions d'euros sous l'effet d'une ouverture de crédits destinée à financer le paiement d'une condamnation de la société Thales dans le cadre d'un contrat portant sur la fourniture de six frégates de type Lafayette à la Marine de Taïwan201(*).

Les autres ouvertures de crédits202(*) s'opèrent sous forme d'autorisations d'engagement et n'ont donc pas d'impact sur le solde.

C. UNE MODIFICATION NEUTRE POUR LE SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX

S'agissant des comptes d'affectation spéciale (CAS), les recettes du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » sont majorées afin de tenir compte de l'affectation de 8 millions d'euros supplémentaires de recettes des amendes de radars à la première section du compte. 8 millions d'euros de crédits supplémentaires sont inscrits en vue de financer le déploiement de radars pédagogiques. Cette modification est équilibrée et donc neutre pour le solde.

D. L'AJUSTEMENT DU TABLEAU DE FINANCEMENT DE L'ETAT

La dégradation du déficit budgétaire entraîne un ajustement du tableau de financement de l'Etat : la variation nette des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés est augmentée de 0,6 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, pour passer de -1,1 milliard d'euros à -0,5 milliard d'euros. Le besoin et les ressources de financement de l'Etat passent de 189 à 189,6 milliards d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE - MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE IER - AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011 - CRÉDITS
CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 10 (ET ÉTAT B) - Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi.

I. LES OUVERTURES DE CREDITS PROPOSEES PAR LE PROJET DE LOI DU GOUVERNEMENT

Dans sa version initiale, le I du présent article ouvrait 968 862 458 euros en AE et 949 822 955 euros en CP et son II annulait 506 342 458 euros en AE et 487 302 955 euros en CP. Les principales ouvertures de crédits font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

II. LES OUVERTURES COMPLÉMENTAIRES ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur initiative gouvernementale, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements de crédits.

A. LES CONSÉQUENCES TECHNIQUES DE L'AUTOLIQUIDATION DU BOUCLIER FISCAL

Les crédits évaluatifs du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » de la mission « Remboursements et dégrèvements » ont été majorés de 93 millions d'euros en AE et en CP afin de tirer les conséquences de la généralisation de l'autoliquidation du bouclier fiscal pour les redevables de l'ISF dès 2011.

B. LE PAIEMENT D'UNE CONDAMNATION DANS LE CADRE DE LA VENTE DE FRÉGATES À TAÏWAN

Les crédits évaluatifs du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » ont été majorés de 460 millions d'euros en AE et en CP, afin d'assurer le paiement d'une condamnation dans le cadre d'un contrat de vente de frégates à Taïwan.

Thales, à l'époque Thomson-CSF, a signé le 28 août 1991 un contrat portant sur la fourniture de six frégates de type Lafayette à la marine de Taïwan. Ces frégates devaient être construites par l'arsenal de Lorient de la direction des constructions navales (DCN) et une filiale de Thomson-CSF. Ce contrat avait été garanti le 26 septembre 1991 par le ministre de la défense sur la base du régime de garantie concernant les arsenaux autorisé par l'article 62 de la loi de finances du 29 décembre 1978.

A la requête de la partie taïwanaise et au terme de sept années de procédure, Thales a été condamnée le 29 avril 2010 par un tribunal arbitral constitué selon les prescriptions de la clause du contrat s'appliquant au règlement des différends203(*). Cette condamnation porte sur les conditions de versement de commissions à des intermédiaires. Légal en soi, le versement de ces commissions nécessitait, selon le contrat Bravo, l'accord du co-contractant. La société Thomson-CSF avait, à l'époque, estimé que cet accord avait été tacitement donné par la partie taïwanaise, ce que n'a pas reconnu le tribunal arbitral.

La société a effectué un recours en annulation auprès de la Cour d'appel de Paris, qui a jugé la légalité de la sentence arbitrale sans se prononcer sur le fond du litige. Ce recours a été rejeté le 9 juin 2011. Thales doit donc régler dans les meilleurs délais à la partie taïwanaise la sentence arbitrale. Ces sommes doivent être réparties au prorata des parts industrielles du contrat, soit 27,463 % pour la part Thales et 72,537 % pour DCN, d'où un appel en garantie nécessaire de 460 millions d'euros204(*).

C. LA CONCLUSION DE DEUX BAUX POUR LE CONSEIL D'ETAT ET LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Deux ouvertures en autorisations d'engagement sont enfin prévues pour la prise à bail de locaux :

1) les AE du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » sont majorées de 256,2 millions d'euros. Cette ouverture supplémentaire s'inscrit dans le cadre du projet de relogement au sein de l'immeuble « Lumière », dans le 12ème arrondissement de Paris, d'une grande partie des services centraux du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration actuellement situés sur le site de Nélaton. Selon le Gouvernement, cette opération s'impose car le bail actuel, qui échoit en 2012, ne pourra pas être renouvelé, l'immeuble actuellement occupé devant faire l'objet d'importants travaux de remise aux normes. L'ouverture de crédits demandée a donc pour objet de lancer les études d'implantation détaillées des services et d'engager les travaux d'adaptation des locaux pour un emménagement prévu en octobre 2012. La signature du bail de location doit intervenir d'ici la fin du mois de juin 2011. Conformément aux règles de budgétisation traditionnellement retenues pour les baux, le montant d'AE demandées couvre l'ensemble de l'opération (travaux et loyers pendant toute la durée du bail, soit 11 ans) ;

2) les AE du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » sont majorées de 70,2 millions d'euros afin de permettre au Conseil d'Etat d'engager les crédits relatifs à un nouveau bail immobilier pour une durée ferme de neuf ans. Le Conseil d'Etat occupe actuellement des locaux dans le « Louvre des entreprises », situés 151, rue Saint Honoré à Paris, dont le bail a été résilié de manière anticipée à la date du 30 juin 2011. Cette résiliation fait suite à l'échec de la renégociation du montant du loyer, dont le coût se situait à un niveau supérieur à la norme de 400 euros par mètre carré que l'Etat entend respecter pour les baux parisiens. Elle n'avait pas été anticipée au moment de la préparation du projet de loi de finances pour 2011. Le nouveau bail concerne un immeuble situé 98/102, rue de Richelieu, dans le 2ème arrondissement de Paris, à proximité du Palais Royal. Cet immeuble accueillera à titre majoritaire les services du Conseil d'Etat, ainsi que d'autres services administratifs qui occuperont les surfaces excédentaires. Le loyer économique unitaire des locaux à usage de bureaux s'élève désormais à 395 euros par mètre carré, soit un niveau inférieur au plafond précité. Les 70,2 millions d'euros demandés couvrent le montant des loyers, taxes et honoraires de gestion pour la durée ferme du bail, ainsi que le montant des travaux d'aménagement immobiliers qui seront réalisés par le bailleur (5,5 millions d'euros TTC). Il inclut également le montant des charges qui reviennent au locataire pour l'année 2011 et l'année 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sur le fondement des analyses développées dans l'exposé général du présent rapport, votre commission des finances vous proposera :

1) de minorer les ouvertures de crédits de 50 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur la mission « Immigration, asile et intégration ». Cette minoration concerne les crédits dévolus à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, qui font l'objet d'une sous-budgétisation massive et répétée depuis plusieurs années. Votre rapporteur général souhaite qu'une telle initiative constitue, pour le Gouvernement, une puissante incitation à améliorer la sincérité de la prévision budgétaire ;

2) de revenir sur les ouvertures nettes de crédits prévues en faveur de la Philharmonie de Paris (62 millions d'euros en AE et 38,5 millions d'euros en CP) sur la mission « Culture ». La progression du coût de ce projet, le caractère très contestable des modalités de budgétisation retenues et l'insuffisance de l'information dont dispose votre commission des finances plaident, à ce stade, en défaveur d'une ouverture de crédits supplémentaires.

S'agissant des baux à conclure pour la relocalisation des services du Conseil d'Etat et du ministère de l'intérieur, votre rapporteur général prend acte du respect du plafond de loyer au mètre carré imposé à l'ensemble des administrations de l'Etat. Il demeure que, compte tenu des dates d'échéance des baux en cours, ces opérations étaient prévisibles, sinon dans leurs modalités concrètes, au moins dans leur survenue, au moment du vote de la loi de finances initiale et auraient dû y être anticipées. L'examen des crédits sera l'occasion d'interroger le Gouvernement sur l'existence d'autres opérations pendantes de ce type, dont le dénouement exigerait de nouveaux engagements de crédits au cours de l'année 2011.

Il conviendra enfin que le Gouvernement explique au Sénat de quelle manière il gagera l'intégralité des 460 millions d'euros205(*) supplémentaires ouverts sur le budget général, gage sans lequel la règle de gel en valeur des dépenses hors pensions et charge de la dette ne serait plus respectée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 11
(ET ÉTAT C)


Budgets annexes : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre des budgets annexes, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état C annexé au présent projet de loi.

Le présent article ouvre 5 millions d'euros et annule 2 millions d'euros en AE et CP au titre du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Ces ajustements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Aucune modification n'a été adoptée par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 12 (ET ÉTAT D) - Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre des comptes spéciaux, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état D annexé au présent projet de loi.

Le présent article :

1) ouvre 601 millions d'euros en AE et CP sur le nouveau compte206(*) d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » ;

2) ouvre 169 millions d'euros en AE et CP sur le compte d'affectation spéciale « Pensions » ;

3) ouvre 1 511 743 337 euros en CP sur le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ».

Ces ajustements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant les crédits du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » de 8 millions d'euros. Cette majoration, qui vise notamment à financer le déploiement de radars pédagogiques, a pour contrepartie une augmentation à due concurrence des recettes du compte, auquel il est affecté une fraction supplémentaire du produit des amendes forfaitaires207(*). Ces mouvements sont donc sans incidence sur le solde général de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE II - DISPOSITIONS PERMANENTES
I. - MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

ARTICLE 13 (Art. 1er, 1649-0-A et 1783 sexies du code général des impôts) - Abrogation du droit à restitution des impositions directes en fonction du revenu (« bouclier fiscal »)

Commentaire : le présent article a pour objet d'abroger le « bouclier fiscal ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DU BOUCLIER FISCAL

Le principe du bouclier fiscal a été introduit par l'article 74 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Il a été renforcé par l'article 11 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA).

Ainsi, aux termes du premier alinéa de l'article 1er du code général des impôts issu de ces deux lois, « les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 50 % de ses revenus ».

Les conditions d'application de ce principe sont définies à l'article 1649-0 A du même code.

B. LE FONCTIONNEMENT DU BOUCLIER FISCAL

1. Un droit à restitution ou à « autoliquidation » de l'impôt trop versé

L'article 1649-0 A du code général des impôts définit, pour les contribuables domiciliés fiscalement en France, un droit à restitution de la fraction des impositions excédant le seuil de 50 % précité. Le droit à restitution du « trop d'impôt » est acquis par le contribuable au 1er janvier de l'année suivant le paiement des impositions dont il est redevable, et doit être exercé avant le 31 décembre de la même année.

De plus, selon les dispositions introduites par l'article 38 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, adopté à l'initiative de votre rapporteur général, le contribuable redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), de la taxe foncière ou de la taxe d'habitation peut calculer lui-même le montant de son impôt en tenant compte de la créance qu'il détient sur l'Etat à raison des excédents d'impositions antérieurement acquittés (« autoliquidation du bouclier fiscal »).

2. Le calcul du plafonnement

a) Les impositions prises en compte au numérateur

Sous réserve qu'elles ne soient pas déductibles d'un revenu catégoriel de l'impôt sur le revenu et qu'elles aient été payées en France, les impositions prises en compte sont les impositions directes suivantes :

- l'impôt sur le revenu (IR) ;

- l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ;

- les contributions sociales sur les revenus du patrimoine (CSG et CRDS sur les revenus du patrimoine, prélèvement social et contribution additionnelle) ;

les contributions sociales sur les revenus d'activité et de remplacement et les produits de placement (CSG et CRDS sur les revenus d'activité et de remplacement, CSG, CRDS, prélèvement social et contribution additionnelle sur les revenus de placement) ;

la taxe foncière sur les propriétés bâties et la taxe foncière sur les propriétés non bâties afférents à l'habitation principale du contribuable et perçues au profit des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

la taxe d'habitation afférente à l'habitation principale du contribuable et perçue au profit des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Les impôts locaux pris en compte ne concernent pas les impôts acquittés au titre des résidences secondaires. Par ailleurs, sont prises en compte les taxes additionnelles aux taxes foncières et d'habitation perçues au profit des établissements et organismes habilités à percevoir ces taxes, à l'exclusion de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

La loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a exclu certaines impositions pour le calcul du droit à restitution. Ainsi, elle exclut du calcul du droit à restitution la fraction supplémentaire d'impôt sur le revenu (de 1 % dans le cas général et de 3 % concernant les plus-values immobilières) due par les contribuables au titre de la contribution sur les hauts revenus et certains revenus du capital, ainsi que la hausse de 0,2 % du taux de prélèvement social applicable aux revenus du patrimoine perçus à partir de 2010 et aux produits de placement perçus à partir de 2011.

De plus, elle prévoit que le supplément d'impôt sur le revenu dû pour les contribuables, lié à la baisse de 10 % des réductions et crédits d'impôt, n'est pas pris en compte pour le calcul du droit à restitution.

b) Les revenus pris en compte au dénominateur

Les revenus à prendre en compte sont ceux réalisés par le contribuable au titre de l'année qui précède celle du paiement des impositions.

Ils sont constitués de trois catégories de revenus :

- les revenus soumis à l'impôt sur le revenu nets de frais professionnels208(*) ;

- les produits soumis à un prélèvement libératoire ;

- les revenus exonérés d'impôt réalisés au cours de la même année en France ou hors de France.

Par ailleurs, peuvent être imputés, en diminution de ces revenus :

- les déficits catégoriels imputables sur le revenu global209(*) ;

- les pensions alimentaires ;

- les cotisations ou primes versées au titre de l'épargne retraite facultative qui sont déductibles du revenu global.

Enfin, parmi les revenus d'épargne soumis à l'impôt sur le revenu dont le prélèvement n'intervient qu'au terme du dénouement d'un contrat (comptes d'épargne-logement, plans d'épargne populaire et bons de capitalisation, et placements de même nature, autres que ceux en unités de comptes, c'est-à-dire en euros), le 6 de l'article 1649-0 A du code général des impôts prévoit que ces revenus sont pris en compte dans le calcul du plafonnement « à la date de leur inscription en compte ».

La loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a adopté des mesures relatives à la prise en compte de certains revenus et impositions pour la détermination du droit à restitution. Désormais, le calcul de ce montant intègre les plus-values de cessions de valeurs mobilières pour leur montant imposable aux prélèvements sociaux. De même, sont pris en compte pour la détermination du montant du droit à restituer les produits des compartiments euro des contrats d'assurance-vie dits « multisupports », imposés aux prélèvements sociaux au fil de l'eau.

c) Les revenus non pris en compte au dénominateur

En revanche, le 4 de l'article 1649-0 A du code général des impôts exclut les plus-values immobilières exonérées en application des II et III de l'article 150 U du code général des impôts des revenus à prendre en compte au dénominateur du plafonnement. Il s'agit :

- des plus-values sur la résidence principale et ses dépendances, sur l'habitation des Français domiciliés hors de France, sur les biens faisant l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique et sur les biens faisant l'objet d'une opération de remembrement ;

- des plus-values constatées sur un montant de cession inférieur à 15.000 euros ;

- des plus-values réalisées par des titulaires d'une pension vieillesse non assujettis à l'ISF et disposant de revenus leur permettant d'être exonérés ou de bénéficier d'un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties ou de taxe d'habitation ;

- des plus-values sur les biens cédés par les particuliers au profit d'un organisme HLM, d'une société d'économie mixte gérant des logements sociaux, d'un organisme sans but lucratif ou d'une union d'économie sociale exerçant une activité dans le cadre de la mise en oeuvre du droit au logement ou de lutte contre l'exclusion.

De même, un certain nombre de prestations sociales sont exclues du dénominateur du plafonnement. Il s'agit :

- des prestations familiales énumérées à l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale (prestation d'accueil du jeune enfant, allocations familiales, complément familial, allocation de logement, allocation d'éducation de l'enfant handicapé, allocation de soutien familial, allocation de rentrée scolaire, allocation de parent isolé et allocation de présence parentale) ;

- de l'allocation aux adultes handicapés et de l'allocation personnalisée d'autonomie ;

- de l'allocation de logement et de l'aide personnalisée au logement.

- des revenus des logements dont le propriétaire se réserve la jouissance et qui ne sont pas soumis en application de l'article 15-II du code général des impôts à l'impôt sur le revenu ;

- des plus-values qui ne bénéficient pas d'une exonération mais ne sont pas imposables à l'impôt sur le revenu.

C. DES RÉSULTATS MITIGÉS DU POINT DE VUE DU RETOUR DES CONTRIBUABLES

D'après les chiffres transmis par le Gouvernement, le nombre d'exils et de retours de redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune depuis 2006 se décompose ainsi :

Année

2006

2007

2008

Redevables de l'ISF délocalisés en N

843

719

821

Redevables de l'ISF de retour en N

226

246

312

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Les données du tableau font clairement apparaître la persistance d'un déséquilibre important entre les départs et les retours des redevables de l'ISF, malgré la création du bouclier fiscal. De ce point de vue, son bilan est donc plutôt mitigé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA SUPPRESSION DU BOUCLIER FISCAL

Le présent article propose d'abroger les articles premier et 1649-0 A du code général des impôts, ce qui revient à supprimer le principe du plafonnement des impôts directs en fonction des revenus (« bouclier fiscal »).

Le I du présent article prévoit que le droit à restitution des impositions directes au titre du bouclier fiscal s'effectuera pour la dernière fois au titre des revenus réalisés en 2010. Autrement dit, la suppression interviendra à compter des impôts directs payés en 2012, au titre des revenus réalisés en 2011.

B. UNE AUTOLIQUIDATION OBLIGATOIRE

Le premier alinéa du II prévoit que les contribuables qui sont redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune en 2012, titulaires d'un droit à restitution au titre des impôts payés en 2011, en bénéficieront obligatoirement par le mécanisme de l'autoliquidation, dont les modalités sont définies au 9 de l'article 1649-0-A.

Cela signifie que les contribuables concernés devront déduire eux-mêmes du montant de l'ISF qu'ils doivent acquitter les sommes qu'on leur reverse au titre du bouclier fiscal.

En outre, le second alinéa du II de l'article 13 précise que toute créance qui subsisterait au-delà de l'année 2012 devra être imputable « exclusivement » sur les cotisations d'impôt de solidarité sur la fortune dues au titre des années suivantes.

Cependant, trois exceptions à ce dernier principe sont prévues. Le contribuable ou ses ayants droits pourront en effet demander la restitution du reliquat de la créance issue du droit à restitution acquis en 2012 avant le 31 décembre de l'année au titre de laquelle :

- ils ne sont plus redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

- les membres du foyer fiscal titulaires de la créance font l'objet d'une imposition distincte à l'ISF ;

- l'un des membres du foyer fiscal titulaire de la créance décède.

D'après les chiffres transmis par le Gouvernement, les données relatives à l'imputation du bouclier fiscal « autoliquidé » sur l'ISF sont les suivantes :

Année

2009

2010

Nombre de redevables de l'ISF

2 822

3 952

Montant du bouclier imputé sur l'ISF (en millions d'euros)

149

218

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

La lecture de ce tableau montre que le nombre de redevables bénéficiaires du bouclier fiscal ayant recours au mécanisme de l'autoliquidation a augmenté entre 2009 et 2010. La disposition du présent article tendant à rendre obligatoire ce mécanisme ne devrait donc pas poser de difficulté particulière.

C. UNE MESURE DE COORDINATION

Enfin, le III de l'article 13 supprime par coordination l'article 1783 sexies du code général des impôts, qui impose au contribuable une majoration de 10 % de l'insuffisance de versement constatée en cas de surestimation du droit à restitution.

L'article 1783 sexies sera supprimé à compter du 1er janvier 2016. Cette date éloignée tient compte des effets différés dans le temps de la suppression du bouclier et donne un délai suffisant pour permettre à l'administration, qui contrôle par définition a posteriori, de récupérer les sommes indûment versées, conformément à l'article L. 186 du livre des procédures fiscales.

Pour mémoire, cet article, qui s'applique à l'ensemble des impôts, dispose que « lorsqu'il n'est pas expressément prévu de délai de prescription plus court ou plus long, le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'à l'expiration de la sixième année suivant celle du fait générateur de l'impôt ».

D. DES RECETTES CONSÉQUENTES QUI CONTRIBUENT À ÉQUILIBRER LA RÉFORME

D'après l'évaluation préalable de l'article 13, la suppression du bouclier fiscal engendrera des recettes estimées à 300 millions d'euros en 2012, 420 millions d'euros en 2013 et 720 millions d'euros à partir de 2014210(*), soit 40 % du coût de la réforme de l'ISF.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de précision.

En outre, votre rapporteur général souligne que l'Assemblée nationale a adopté, dans le cadre de la première partie du présent projet de loi de finances rectificative, un article additionnel visant à généraliser l'autoliquidation du bouclier fiscal pour les redevables de l'ISF dès le 30 septembre 2011. Il renvoie sur ce point au commentaire de l'article 1er quater.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général réitère le raisonnement qu'il a tenu dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

Le bouclier fiscal a été créé dans un contexte économique profondément différent de celui d'aujourd'hui. Dès lors, il est devenu de plus en plus contesté et contestable, d'autant plus que la définition du revenu retenue ne rendait qu'imparfaitement compte de la capacité contributive des contribuables et exonérait certains de nos compatriotes les plus aisés des efforts collectifs.

Sa suppression apparaît donc aujourd'hui nécessaire. Néanmoins, le principe du bouclier fiscal, qui garantit que l'impôt ne présente pas de caractère confiscatoire pour quelque contribuable que ce soit, reste plus que jamais pertinent, dans un contexte de mondialisation et de concurrence fiscale accrue. C'est pourquoi, la suppression du bouclier fiscal s'accompagne concomitamment du réaménagement de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Le dispositif présenté par le Gouvernement est donc équilibré et son calendrier de mise en oeuvre tient compte de la complexité inhérente à la suppression du bouclier fiscal, qui devra nécessairement s'étaler sur plusieurs mois, compte tenu du décalage existant entre le moment où le droit à restitution est acquis et le paiement effectif de celui-ci.

Le choix d'appliquer le bouclier pour la dernière fois pour les revenus réalisés en 2010 garantit la sécurité juridique des contribuables et sécurise donc les décisions d'investissement prises sur le fondement du droit actuel.

L'autoliquidation obligatoire est également un bon principe, car elle permettra de limiter les flux financiers entre l'État et les contribuables et responsabilisera ces derniers.

Enfin, la suppression du bouclier apportera des recettes conséquentes, qui participent de l'équilibre financier global de la réforme.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 (Art. 1391B ter [nouveau] du code général des impôts, art. L. 173 du livre des procédures fiscales) - Plafonnement de la taxe foncière afférente à l'habitation principale en fonction du revenu

Commentaire : le présent article a pour objet de plafonner la taxe foncière afférente à l'habitation principale en fonction du revenu, pour les contribuables pour lesquels elle peut représenter une charge excessive au regard de leurs capacités contributives.

I. LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES (TFPB)

A. LES PERSONNES IMPOSABLES

Aux termes de l'article 1380 du code général des impôts, « la taxe foncière est établie annuellement sur les propriétés bâties sises en France à l'exception de celles qui en sont expressément exonérées par les dispositions du présent code ».

La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est due par les propriétaires des constructions fixées au sol à perpétuelle demeure et présentant le caractère de véritables bâtiments : locaux d'habitation, locaux commerciaux, usines, bureaux...

La taxe foncière est due chaque année par le propriétaire de l'immeuble au 1er janvier de ladite année.

En cas de vente de l'immeuble, le vendeur ne peut pas obtenir la réduction de l'impôt au prorata du nombre de mois pendant lesquels il a été propriétaire. Mais rien n'empêche le vendeur et l'acquéreur de prévoir dans l'acte de vente, comme cela se fait habituellement, le partage entre eux de l'impôt.

Lorsque l'immeuble est grevé d'un usufruit, c'est l'usufruitier qui est redevable de la taxe foncière.

D'autre part, il arrive que le locataire d'un terrain y édifie une construction. En principe, c'est le locataire