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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

15 juin 2011 : Budget ( rapport - première lecture )

II. AUTRES MESURES

ARTICLE 19 (Art. 1609 quatertricies [nouveau] du code général des impôts, art. 33-4 de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983) - Contribution perçue sur les activités privées de sécurité

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA SÉCURITÉ PRIVÉE EN FRANCE, UN MARCHÉ RELATIVEMENT ATOMISÉ MAIS EN DÉVELOPPEMENT

Actuellement, les activités privées de sécurité en France sont multiples. Elles consistent à :

 - fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles, ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ;

 - transporter et surveiller jusqu'à leur livraison effective des bijoux, des fonds ou des métaux précieux, ainsi qu'assurer le traitement des fonds transportés ;

 - protéger l'intégrité physique des personnes ;

 - recueillir, en qualité d'agent de recherche privé, des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts.

Au total, l'économie de la sécurité privée en France repose sur environ 170 000 agents privés de sécurité, dont :

- 120 000 agents dans les entreprises de surveillance humaine et de gardiennage ;

- 10 000 agents dans la sûreté aéroportuaire ;

- 10 000 agents dans le transport de fonds ;

- environ 7 000 agents dans la protection rapprochée ;

- environ 6 000 agents dans l'exploitation de vidéosurveillance ;

- 2 000 agents dans la recherche privée ;

- le restant étant des agents de sécurité internalisés au sein des entreprises.

S'agissant du secteur de la sécurité privée, l'INSEE avance un chiffre de 9 425 entreprises, dont 2 400 individuelles. Ce secteur se caractérise par un très fort éparpillement entre très petites entreprises, souvent peu viables : 1 000 entreprises disparaissent chaque année et autant se créent.

La sécurité privée dégage un chiffre d'affaires d'environ 5 milliards d'euros par an, dont 28,5 % est réalisé par les dix plus grandes entreprises. Le taux de rentabilité de cette activité est faible.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur général par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, les projections de croissance sont de 3 % par an.

B. UNE ACTIVITÉ DE PLUS EN PLUS ENCADRÉE

Parce que ces activités sont en fort développement depuis quelques années et qu'elles concourent au respect de l'ordre public, l'Etat tend à les réguler de manière croissante.

La loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité visait ainsi à encadrer le secteur, en poursuivant trois objectifs principaux :

 - définir les activités concernées et interdire leur dévoiement ;

 - encadrer l'accès à la profession ;

 - soumettre à une autorisation administrative préalable la création de toute entreprise privée de sécurité.

Au cours des dernières années, les évolutions de la réglementation ont reflété la volonté de l'Etat d'encadrer encore davantage cette profession.

La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a modifié la loi précitée de 1983 afin d'instaurer une carte professionnelle pour les agents de sécurité privée. Cette carte doit être détenue par tout salarié exerçant la ou les activités suivantes : surveillance et gardiennage, sûreté aéroportuaire, agent cynophile, transport de fonds et protection physique des personnes.

Le décret n° 2009-137 du 9 février 2009 relatif à la carte professionnelle a rendu applicable le nouveau dispositif de carte professionnelle dématérialisée (délivrance d'un numéro de carte) à compter du 9 mars 2009. Une application nationale dénommée DRACAR (délivrance réglementaire des autorisations et cartes) a été mise en place à partir de cette date dans le cadre de l'instruction par les préfectures des dossiers de demande de carte professionnelle et d'autorisations préalables et provisoires.

Enfin, la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite « LOPPSI 2 ») a généralisé le dispositif de la carte professionnelle et de l'autorisation préalable et provisoire à toutes les activités de sécurité privée.

Elle a, en outre, créé le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). La volonté ainsi concrétisée de confier à un établissement public administratif le contrôle de ce secteur s'inscrit dans le prolongement des dispositions législatives et réglementaires récentes tendant à professionnaliser et à moraliser les activités privées de sécurité.

L'article 31 de la LOPPSI 2 prévoit que le « financement du conseil est assuré par une cotisation dont le taux et l'assiette sont fixés par la loi de finances ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article instaure une contribution perçue sur les activités privées de sécurité.

Le I fixe le principe de cette taxe.

Le II du présent article précise les redevables de cette taxe :

- les personnes morales et les personnes physiques qui effectuent en France à titre onéreux des activités privées de sécurité ;

- les personnes morales qui, agissant pour leur propre compte, font exécuter en France par certains de leurs salariés une ou plusieurs de ces activités. Dans ce cas, le lieu des prestations concernées est réputé se situer en France lorsque le preneur de l'opération est établi ou domicilié en France.

Le III du présent article précise le mode de calcul de cette taxe pour les personnes morales et les personnes physiques qui effectuent en France à titre onéreux des activités privées de sécurité. En l'occurrence, cette taxe correspond à l'application d'un taux de 0,5 % sur le montant hors taxe (HT) des ventes de prestations de service assurées par ces personnes. Le fait générateur et l'exigibilité de la contribution interviennent dans les mêmes conditions que celles applicables en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Le IV dispose que, pour les personnes morales qui, agissant pour leur propre compte, font exécuter en France par certains de leurs salariés une ou plusieurs de ces activités, la contribution est assise sur les sommes payées à ces salariés à titre de rémunération. Le taux de la contribution est dans ce cas fixé à 0,7 % du montant de ces rémunérations. Le fait générateur et l'exigibilité de la contribution interviennent au moment des versements des rémunérations.

Le V détermine les éléments déclaratifs nécessaires à l'établissement de la contribution auprès du service des impôts chargé du recouvrement dont les personnes redevables dépendent. Il précise les conditions spécifiques s'appliquant aux personnes, agissant pour leur propre compte ou étant assujetties et non redevables de la TVA, ainsi que la date limite de paiement de la contribution.

Le VI concerne le cas des personnes non établies dans un Etat membre de l'Union européenne (UE) ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen et ayant conclu une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale. Lorsque cette personne est redevable de la contribution, elle est alors tenue de faire accréditer auprès de l'administration fiscale un représentant établi en France, qui s'engage à remplir les formalités lui incombant et à acquitter la contribution à sa place. Il tient à la disposition de l'administration fiscale la comptabilité afférente aux prestations de services rendus et les données relatives aux rémunérations. A défaut de désignation de représentant, la contribution et, le cas échéant, les pénalités qui s'y rapportent, sont dues par le destinataire de la prestation imposable.

Le VII dispose que « le montant de la contribution s'ajoute au prix acquitté par le client. Il est signalé par une mention particulière figurant au bas de la facture relative à la prestation servie ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Avec l'avis favorable de sa commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Michel Bouvard visant à supprimer l'affectation de la contribution au CNAPS.

Par ailleurs, à l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté huit amendements rédactionnels.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES OBJECTIFS DE LA CRÉATION DU CNAPS

Prenant effet à compter du 1er janvier 2012, la création du CNAPS dans la LOPPSI 2 s'inscrit dans la volonté du Gouvernement de renforcer l'encadrement du secteur de la sécurité privée ainsi que sa professionnalisation.

Le CNAPS sera ainsi chargé, par le biais d'une commission nationale relayée localement par des commissions régionales, de trois missions principales :

- une mission de police administrative : il délivrera, suspendra et retirera les titres-agréments, les autorisations et les cartes professionnelles ;

- une mission disciplinaire : en cas de manquement aux lois, aux règlements et aux obligations professionnelles, il pourra prononcer des sanctions disciplinaires. En outre, il préparera un code de déontologie qui s'imposera à la profession ;

- une mission de conseil et d'assistance à la profession.

Il sera compétent à l'égard de l'ensemble des activités de surveillance et de gardiennage, de transports de fonds, de protection physique des personnes, de sécurité cynophile et de sûreté aéroportuaire, ainsi que de celles des agences de recherche privées.

Personne morale de droit public, le CNAPS a vocation à constituer l'autorité de contrôle et de régulation de la profession. Actuellement, cette fonction est en effet insuffisamment exercée au sein de ce secteur d'activité.

Ainsi, l'évaluation préalable du présent article souligne que « certaines pratiques observées sur le marché de la sécurité privée doivent être proscrites, comme celle consistant à pratiquer une politique de « prix cassés » au détriment de la qualité des prestations et du professionnalisme des agents. De même, il s'agit de sanctionner le recours à des salariés qui ne sont pas titulaires de cartes professionnelles, qui ne sont pas déclarés ou qui ne bénéficient pas d'une autorisation de travail ».

Pour ce faire, le CNAPS sera administré par un collège composé à majorité de représentants de l'Etat, mais aussi de personnes issues des activités de sécurité et de personnalités qualifiées.

B. LE FINANCEMENT PAR UNE TAXE INITIALEMENT AFFECTÉE PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI

1. Une contribution assise sur le chiffre d'affaires et sur les rémunérations versées aux agents

Afin d'assurer le financement du CNAPS, plusieurs hypothèses ont été envisagées : une cotisation annuelle des entreprises à l'instar des ordres professionnels ou un droit de timbre sur les demandes de cartes professionnelles, notamment.

Toutefois, ces dispositifs ne donnaient pas pleinement satisfaction. D'une part, ils se heurtaient à certaines spécificités de la profession, en particulier l'existence à côté des entreprises privées de sécurité de « services internes de sécurité ». D'autre part, il convenait d'éviter de faire supporter toute la charge de financement du CNAPS aux seuls agents privés de sécurité.

La solution qui avait finalement été privilégiée par le Gouvernement consistait à instituer une contribution assise sur le chiffre d'affaires due par toutes les entreprises exerçant une activité privée de sécurité et, pour les entreprises disposant d'un service interne de sécurité, une contribution assise sur les rémunérations versées aux agents de ce service.

Ce mode de financement apparaissait plutôt équitable puisqu'il était lié au chiffre d'affaires des entreprises de sécurité ou au niveau des effectifs des services internes de sécurité.

Pour les sociétés de sécurité, la répercussion (prévue par le VII du présent article) de cette taxe sur la facture (sur le modèle de la TVA) permettait de faire supporter la dépense par le bénéficiaire des prestations.

Pour les entreprises disposant d'un service interne de sécurité, le coût engendré par cette nouvelle contribution était limité, dans la mesure où il était assis à hauteur de 0,7 % sur la seule rémunération des agents de ce service.

Compte tenu de la structure de coût de ces activités (la dépense de personnel représente environ 70 % du coût d'une prestation de sécurité privée), le choix effectué de l'assiette et du taux n'est pas de nature à créer un avantage comparatif entre l'externalisation et l'internalisation de ces prestations.

Globalement, le montant de la contribution envisagée apparaît suffisamment faible pour ne pas constituer une entrave au développement de ce secteur.

Dans un courrier adressé à votre rapporteur général, en date du 30 mai 2011, M. Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, indique qu' « associées à toutes les étapes de la préparation du CNAPS, les organisations professionnelles se sont toujours montrées très favorable à la création d'un tel outil de régulation et de moralisation du secteur de la sécurité privée ». Il ajoute que « le principe de la taxe a été accepté par les organisations professionnelles, qui ont demandé de faire figurer la mention de la taxe sur leurs factures. Cette mention leur permet, en effet, de faire supporter cette charge par leurs clients, même ceux avec qui ils sont déjà en contrat ».

Il faut, en outre, souligner que le coût de gestion de la contribution sera relativement limité puisqu'elle donne lieu à recouvrement selon le droit commun en matière fiscale.

2. Une taxe dont l'affectation au CNAPS a été supprimée par l'Assemblée nationale

Dans la rédaction initiale du présent article, la contribution créée était initialement affectée au CNAPS.

Malgré ses avantages, il n'en restait pas moins qu'un tel dispositif participait de l'« agencisation » de l'Etat et conduisait à la création d'une nouvelle taxe affectée. Or, votre commission des finances est traditionnellement réservée à ce sujet car si ce mécanisme est conforme à l'article 2 de la LOLF dans la mesure où l'organisme remplit, comme c'est le cas du CNAPS, des missions de service public, il peut contribuer à rigidifier la dépense sur le moyen et long terme.

C'est d'ailleurs pour cette raison que votre commission des finances avait donné un avis défavorable, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2010 (le 17 décembre 2010), à un amendement de nos collègues Jean-Patrick Courtois et Jacques Gautier. Tendant déjà à créer une taxe afin de financer le CNAPS, cet amendement répondait à une logique similaire à celle du présent article (le taux de la cotisation s'appliquant aux personnes morales qui, agissant pour leur propre compte, font exécuter en France par certains de leurs salariés une ou plusieurs activités de sécurité se montait toutefois à 1 %, contre 0,7 % dans le présent article). Votre commission n'avait pas été suivie par le Sénat, l'amendement en question ayant finalement été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement. Ce nouvel article avait cependant été supprimé par la commission mixte paritaire (CMP).

Il faut cependant relever que, par rapport à d'autres taxes affectées, dont le produit évolue de manière plus dynamique que les dépenses de l'organisme bénéficiaire, engendrant ainsi des trésoreries excessives ou des dépenses inutiles, le dispositif initialement proposé par le présent article présentait un garde fou puisqu'il plafonnait à 16,8 millions d'euros la fraction du produit revenant au CNAPS, l'excédent étant affecté au budget général.

Un tel dispositif conduisait cependant à se demander, à l'inverse, si cette taxe affectée ne constituait en réalité pas l'équivalent d'une subvention budgétaire, mais qui ne serait pas prise en compte dans la norme de dépense, desserrant ainsi d'autant la contrainte.

Dans ces conditions, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale visant à supprimer l'affectation de cette taxe au CNAPS permet de renouer avec une stricte orthodoxie budgétaire. La taxe viendra abonder le budget de l'Etat, à charge ensuite à celui-ci de subventionner le CNAPS des crédits nécessaires à son bon fonctionnement.

3. Un rendement permettant d'assurer la montée en charge progressive du CNAPS

L'instauration, dès à présent et par une disposition de loi de finances rectificative, de la contribution pour le financement du CNAPS permet de sécuriser le financement de ce conseil et de garantir l'installation opérationnelle de cet établissement dès le 1er janvier 2012.

Compte tenu des dispositions proposées par le présent article, la première contribution sera acquittée par les entreprises à la fin du premier trimestre 2012, sur le fondement de l'assiette constatée à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi (soit le second semestre de l'année 2011).

D'ici là, il est prévu que la mise en place du CNAPS soit précédée par l'installation d'une mission de préfiguration, dont la charge (0,7 million d'euros au total, hors dépenses de personnel) sera supportée par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, jusqu'à la perception par le CNAPS du produit de la taxe. Les dépenses de fonctionnement courant, relativement limitées dans la mesure où elles portent sur les quatre derniers mois de l'année (environ 0,2 million d'euros), seront imputées sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Ce programme prend en effet en charge les services centraux du ministère, au sein desquels la mission de préfiguration sera provisoirement installée. S'agissant des dépenses de personnels, elles feront l'objet d'une répartition entre plusieurs programmes.

A compter de 2012, le principal poste de dépense au sein du budget du CNAPS correspondra aux dépenses de personnel avec une masse salariale estimée à 11 millions d'euros. Aux termes de l'article 33-10 de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983, issu de l'article 31 de la LOPPSI 2, le CNAPS a la possibilité de recruter des salariés soumis aux dispositions du code du travail, des agents contractuels de droit public ou des fonctionnaires détachés.

Le tableau ci-dessous présente les dépenses prévisionnelles du CNAPS en 2012.

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration

Dans la mesure où le format du CNAPS n'a pas vocation à être modifié, il est possible de présupposer que la dépense sera stable pour les années à venir, modulo l'augmentation tendancielle des coûts de structure (masse salariale, loyer et fluide...). Ces coûts de structure ont toutefois vocation à être compensés par les gains réguliers de productivité, comme pour les dépenses courantes de l'Etat qui doivent évoluer à « zéro valeur ». Au total, l'ensemble des dépenses du CNAPS sont des dépenses qui peuvent être relativement bien maîtrisées.

Dans les faits, le conseil s'appuiera en régime de croisière sur 214 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT). Ces emplois seront alloués à partir des ETPT vacants au sein du ministère de l'intérieur de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. La masse salariale sera en revanche financée sur le produit de la contribution.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur général par le ministère, ces emplois se décomposeront de la manière suivante :

- 14 agents affectés à des fonctions d'état-major ;

- 100 agents affectés à des fonctions administratives (conseil, instruction des dossiers, délivrance des agréments, discipline...) ;

100 agents chargés du contrôle, sur le terrain, des entreprises du secteur, tant auprès des employeurs que des clients.

D'après les informations communiquées par le ministère à votre rapporteur général, ces effectifs paraissent en adéquation avec la charge de travail qui pèsera sur le CNAPS.

Les fonctions administratives sont en effet assurées actuellement de façon très insuffisante par 32 ETPT dans les préfectures et 8 ETPT à la préfecture de police de Paris. Or, ces missions seront approfondies par les agents du CNAPS :

- 10 ETPT supplémentaires résultent du doublement prévu du temps de saisine informatique pour prendre en compte les informations supplémentaires ainsi que l'intégration dans l'application des dirigeants et des associés (personnes physiques supplémentaires à contrôler) des 4500 entreprises, des entreprises elles-mêmes, des agents de recherche privés et de tous les services internes de sécurité privée qui ne sont pas pris compte actuellement ;

- la vérification des titres de formation allongera la procédure de traitement des demandes, avec pour conséquence un besoin de 15 ETPT ;

- le suivi des sanctions disciplinaires, instaurées par la LOPPSI 2, nécessitera 10 ETPT de plus ;

- la vérification dans l'application AGDREF, pour les titres de séjour des étrangers, mobilisera 5 ETPT ;

- le traitement de tâches nouvelles (suivi des contrôles des entreprises, traitement des recours hiérarchiques, statistiques mensuelles, accueil et conseil aux entreprises) impliquera 20 ETPT supplémentaires.

Par ailleurs, s'agissant du contrôle sur le terrain, L'effectif de 100 agents de contrôle est calibré pour couvrir chaque entreprise de sécurité privée au moins une fois par an (soit 4 500 contrôles par an).

4. Un organisme qui doit être considéré comme un opérateur de l'Etat

Le CNAPS présente les caractéristiques d'un opérateur de l'Etat, telles qu'elles sont décrites par l'annexe « jaune » au projet de loi de finances pour 2011 qui leur est consacrée :

« Une entité dotée de la personnalité morale, quel que soit son statut juridique (EPN, GIP, association,...), est présumée appartenir au périmètre des opérateurs de l'État dès lors qu'elle répond cumulativement à trois critères :

« - une activité de service public, qui puisse explicitement se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique définie par l'État et se présenter dans la nomenclature par destination selon le découpage en mission-programme-action ;

« - un financement assuré majoritairement par l'État, directement sous forme de subventions ou indirectement via des ressources affectées, notamment fiscales. Ceci n'exclut pas la possibilité pour l'opérateur d'exercer des activités marchandes à titre subsidiaire ;

« - un contrôle direct par l'État, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais doit relever de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s'accompagne ou non de la participation au conseil d'administration ».

La qualification d'opérateur de l'Etat emporte certaines conséquences, également précisées dans le même document :

« - de participer aux objectifs de finances publiques (maîtrise de l'emploi public et de la dépense publique, maîtrise de la dette publique) définis avec les tutelles ministérielles ;

« - de s'inscrire dans le cadre budgétaire et comptable de la LOLF et de répondre à l'exigence d'information et de contrôle sur leurs emplois (notamment le respect du plafond d'emplois fixé par le PLF 2011 en application de l'article 64 de la LFI 2008), leurs financements et leurs résultats en termes de performance ».

En termes de gouvernance, l'appartenance à la catégorie des opérateurs entraîne notamment l'obligation de conclure un contrat d'objectifs et de performance, l'envoi d'une lettre de mission à la direction de l'opérateur identifiant les indicateurs du contrat de performance à partir desquels sera calculée la part variable de la rémunération du dirigeant et des membres de l'équipe de direction de l'opérateur, la production d'un rapport annuel normé, la mise en place de tableaux de bord permettant le suivi des activités et des résultats de l'opérateur et renforcement de la gouvernance interne (et notamment la mise en place d'un règlement intérieur pour le fonctionnement du conseil d'administration et de comités complémentaires pour les opérateurs dont la situation le justifie) ou encore l'application d'un taux d'effort s'élevant à -1,5 % sur leur plafond d'emplois.

Le CNAPS ne devra pas échapper à l'ensemble de ces obligations.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 (Art. 1635 bis Q [nouveau] du code général des impôts, art. 64-1-1 [nouveau] de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991) - Réforme du financement de l'aide juridictionnelle

Commentaire : le présent article vise à instituer une contribution à la charge du justiciable afin de financer les conséquences de la réforme de la garde à vue sur le budget de l'aide juridique.

I. LE DROIT EXISTANT : LES TROIS VOLETS DE L'AIDE JURIDIQUE

Aux termes de l'article 1er de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique modifié par l'article 5 de la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale, l'aide juridique comprend trois volets : l'aide juridictionnelle (AJ), l'aide à l'accès au droit et l'aide à l'intervention de l'avocat.

A. L'AIDE JURIDICTIONNELLE (AJ)

L'AJ constitue le principal dispositif de la politique publique d'accès au droit et à la justice. Destinée aux personnes physiques et, exceptionnellement, aux personnes morales à but non lucratif, dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice, elle s'applique à l'ensemble des procédures juridictionnelles, actes ou mesures d'exécution des peines pour lesquelles une admission a été prononcée.

Les prestations d'AJ sont versées aux auxiliaires de justice soit directement (frais de procédure), soit par l'intermédiaire des caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA). Il s'agit donc d'un dispositif par lequel l'Etat fait l'avance des frais de procès au profit des bénéficiaires. Cette avance couvre le coût de la contribution de l'Etat à la rétribution des auxiliaires de justice qui prêtent leur concours au bénéficiaire de l'aide, ainsi que les frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels elle a été accordée et notamment les droits de plaidoirie dus à l'avocat désigné d'office.

Le montant des sommes avancées par l'Etat au titre de l'AJ peut être recouvré contre la partie condamnée aux dépens, non bénéficiaire de cette aide, et contre le bénéficiaire de l'aide, dans le cas où cette aide lui a été retirée.

B. L'AIDE À L'ACCÈS AU DROIT

L'aide à l'accès au droit recouvre l'ensemble des dispositifs qui visent à développer, au plus près des usagers, l'accès à l'information juridique, en particulier pour les personnes démunies confrontées à des difficultés juridiques et sociales. Cette aide est notamment dispensée par les conseils départementaux d'accès au droit (CDAD) et par les maisons de justice et du droit (MJD).

C. L'AIDE À L'INTERVENTION DE L'AVOCAT

Instaurée par la loi n° 93-1013 du 24 août 1993 modifiant la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale, l'aide à l'intervention de l'avocat constitue le troisième volet de l'aide juridique après l'AJ et l'aide à l'accès au droit.

Cette aide garantit l'assistance d'une personne gardée à vue par un avocat désigné d'office. Elle a vu son domaine d'intervention étendu :

 - aux mesures alternatives aux poursuites (médiation pénale, mesures de réparation mineurs et composition pénale), par la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits ;

 - aux procédures disciplinaires en milieu pénitentiaire, par la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002 ;

 - aux mesures d'isolement en milieu pénitentiaire, par la loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique ;

 - à l'occasion des décisions prises à l'encontre d'une personne retenue dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté par la loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale.

Bien que distincte du dispositif d'AJ, l'aide à l'intervention de l'avocat emprunte à ce dernier une part importante de ses règles, en particulier celles relatives à la gestion des dotations versées aux barreaux.

Plusieurs caractéristiques lui sont néanmoins propres. En effet, la contribution de l'Etat à la rétribution des avocats intervenant au cours de la garde à vue, des mesures disciplinaires et d'isolement en milieu pénitentiaire et à l'occasion des décisions prises à l'encontre d'une personne retenue dans un centre socio-médico-judiciaire s'applique aux seuls avocats désignés d'office. Dans ce cas, le bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) n'intervient pas et il n'est pas procédé à un quelconque examen des ressources des personnes assistées. En revanche, il convient de souligner que le bénéfice de l'aide à l'intervention d'un avocat au cours de mesures alternatives aux poursuites est soumis aux mêmes conditions de ressources que l'AJ.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA CRÉATION D'UNE CONTRIBUTION AU FINANCEMENT DE L'AIDE JURIDIQUE

A. UNE CONTRIBUTION DE 35 EUROS À LA CHARGE DU JUSTICIABLE

Le I du présent article vise à créer une contribution pour l'aide juridique d'un montant de 35 euros.

Cette contribution est perçue pour chaque instance introduite en matière civile, commerciale, prud'homale, sociale ou rurale devant une juridiction judiciaire, ou par instance introduite devant une juridiction administrative.

Cette contribution est exigible lors de l'introduction de l'instance. Elle est due par la partie qui introduit cette instance.

B. DES CAS D'ÉXONÉRATION PRÉVUS

Le I du présent article prévoit toutefois un certain nombre de cas dans lesquels cette contribution n'est pas due :

- pour les personnes bénéficiaires de l'AJ

- pour l'Etat ;

- pour les procédures introduites devant la commission d'indemnisation des victimes d'infraction (CIVI), devant le juge des enfants, devant le juge des libertés et de la détention et devant le juge des tutelles ;

- pour les procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers et les procédures de redressement et de liquidation judiciaire ;

- pour les recours introduits devant une juridiction administrative à l'encontre de toute décision individuelle relative à l'entrée, au séjour et à l'éloignement d'un étranger sur le territoire français, ainsi qu'au droit d'asile ;

- pour les procédures de référé-liberté.

Par ailleurs, lorsqu'une même instance donne lieu à plusieurs procédures successives devant la même juridiction, la contribution n'est due qu'au titre de la première des procédures intentées.

C. LA POSSIBILITÉ DE S'ACQUITTER DE LA CONTRIBUTION PAR VOIE ÉLECTRONIQUE

Le I du présent article prévoit en outre que, lorsque la procédure est introduite par un auxiliaire de justice, ce dernier acquitte pour le compte de son client la contribution par voie électronique.

Lorsque la procédure est introduite sans auxiliaire de justice, la partie acquitte cette contribution par voie de timbre mobile ou par voie électronique.

D. UNE GESTION CONFIÉE À L'UNION NATIONALE DES CAISSES DES RÈGLEMENTS PÉCUNIAIRES DES AVOCATS (UNCA)

Le I du présent article prévoit que la contribution pour l'aide juridique est affectée à l'Union nationale des caisses des règlements pécuniaires des avocats (UNCA), association de la loi 1901 fédérant l'ensemble des caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA).

Cette contribution est répartie entre les CARPA par l'UNCA. Elle est intégralement affectée au paiement des avocats effectuant des missions d'aide juridique, par l'intermédiaire des CARPA.

Le I du présent article consacre le rôle de l'UNCA et des CARPA qui « participent à la bonne exécution du service public de l'aide juridique ». Il précise qu'« à ce titre, l'UNCA assiste le ministre de la justice pour veiller à ce que les CARPA, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables, notamment en matière de rétribution des avocats qui prêtent leur concours aux bénéficiaires de l'aide juridique, utilisent à juste titre les fonds qui leur sont alloués ».

E. UNE ENTRÉE EN APPLICATION À PARTIR DU 1ER OCTOBRE 2011

Le II du présent article précise la contribution s'applique aux instances introduites à compter du 1er octobre 2011.

F. LE RECOUVREMENT DES SOMMES DUES À L'ÉTAT PAR LES JUSTICIABLES

Le III du présent article précise que la personne qui a bénéficié de l'intervention d'un avocat commis d'office dans les conditions prévues à l'article 63-4 du code de procédure pénale (garde à vue) et qui n'est pas éligible à l'AJ est tenue de rembourser au Trésor public les sommes exposées par l'Etat.

Dans ce cas, le recouvrement des sommes dues a lieu comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements rédactionnels.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE FINANCEMENT NÉCESSAIRE DE LA RÉFORME DE LA GARDE À VUE

1. La garde à vue : une réforme rendue nécessaire par la décision du 30 juillet 2010 du Conseil constitutionnelle

La réforme de la garde à vue est intervenue très récemment par la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue. Elle a pour objectif de mettre le droit en conformité avec la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 30 juillet 2010. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel avait en effet estimé que les dispositions alors en vigueur concernant les conditions de placement en garde à vue n'étaient pas conformes à la Constitution, au motif qu'elles ne prévoyaient pas de garanties suffisantes pour l'exercice des libertés constitutionnellement garanties.

La loi du 14 avril 2011 précitée vise ainsi à remplir un double objectif : la maîtrise du nombre de gardes à vue d'une part, et la protection des droits des personnes gardées à vue d'autre part. Elle donne une définition précise à la garde à vue et, en matière délictuelle, prévoit de limiter désormais la garde à vue aux cas dans lesquels une peine d'emprisonnement est encourue. En outre, le principe fondamental du respect de la dignité de la personne gardée à vue y est expressément énoncé.

La notification du droit au silence de la personne gardée à vue, supprimée en 2003, y est par ailleurs rétablie, tandis qu'est également prévu le droit de s'entretenir avec un avocat pendant trente minutes au début de la garde à vue (articles 6 et 7 de la loi du 14 avril 2011 précitée).

2. Une réforme anticipée du fait des arrêts rendus par la Cour de cassation le 15 avril 2011

La loi du 14 avril 2011 précitée prévoyait l'entrée en application de ces nouvelles dispositions à compter du 1er juin 2011.

Toutefois, par quatre arrêts rendus le 15 avril 2011 (n° P 10- 17.049, F 10-30.313, J 10-30.316 et D 10-30.242), l'assemblée plénière de la Cour de cassation a eu à statuer sur la régularité des mesures de garde à vue au regard de l'article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui consacre le droit à l'assistance effective d'un avocat. Elle a ainsi jugé que les dispositions prévues par la loi du 14 avril 2011 précitée devaient présenter une application immédiate. Elle a en effet estimé que « les droits garantis par la Convention devant être effectifs et concrets, le principe de sécurité juridique et les nécessités d'une bonne administration de la justice ne peuvent être invoqués pour priver un justiciable de son droit à un procès équitable ».

3. Le bilan des premières semaines d'entrée en vigueur des nouvelles mesures en matière de garde à vue

A ce stade, il est assurément difficile d'avoir une idée exacte de l'impact des nouvelles mesures en matière de garde à vue.

Toutefois, un comité de suivi de la réforme de la garde à vue a été mis en place conjointement, le 19 mai 2011, par la Chancellerie et le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration afin d'effectuer un suivi des modifications que ces mesures entraîneront sur le travail au quotidien des services d'enquête et des juridictions.

Lors de sa première réunion, ce comité a examiné les premières données consolidées communiquées par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration portant sur la période allant du 15 avril 2011 (date d'entrée en vigueur de la réforme) au 15 mai 2011. Il apparaît ainsi que le nombre de gardes à vue est en baisse de 4 % par rapport au mois précédent et que, dans environ 40 % des cas, le gardé à vue a demandé l'assistance d'un avocat.

4. Une réforme coûteuse pour les finances publiques : 104 millions d'euros en année pleine

Même s'il est attendu une baisse globale du nombre de gardes à vue, l'une des principales conséquences de la réforme de la garde à vue consiste en une intervention plus importante des avocats commis d'office au cours de la garde à vue. En effet, la loi du 14 avril 2011 précitée prévoit le droit (nouveau) pour toute personne gardée à vue de s'entretenir avec un avocat pendant trente minutes au début de la garde à vue. Par ailleurs, la victime d'une infraction pourra désormais également être assistée par un avocat, si elle est confrontée avec une personne gardée à vue qui est elle-même assistée. Ces nouvelles dispositions auront naturellement une répercussion sur le budget de l'aide à l'intervention de l'avocat.

Sur la base des hypothèses liées à la réforme de la garde à vue (400 000 gardes à vue de 24 heures, 100 000 prolongations et 90 000 confrontations entre victimes et gardés à vue), le coût potentiel de la réforme de la garde à vue pourrait s'élever à 158 millions d'euros selon l'évaluation préalable de cette mesure.

Après concertation avec les représentants de la profession d'avocats, le ministre de la justice et des libertés souhaite en effet que la mission de garde à vue soit rémunérée de la manière suivante :

 - sur la base d'un forfait de 61 euros hors taxe (HT), lorsque la mission d'assistance se traduit par un simple entretien préalable d'une demi-heure au début de la garde à vue, sans assistance de l'avocat aux auditions ;

 - sur une base forfaitaire de 300 euros HT, dès lors que la personne est assistée par un avocat commis d'office au-delà de l'entretien de début de garde à vue qui dure une demi-heure. En cas de prolongation, la rémunération complémentaire sera de 150 euros HT. De même, en cas de confrontation entre la victime et la personne gardée à vue, la rétribution de l'avocat commis d'office à la victime sera de 150 euros HT.

A cet égard, le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur général qu'un projet de décret fixant le nouveau barème de rétribution de l'avocat est en cours d'examen devant le Conseil d'Etat. Ce projet comporte une clause d'application rétroactive qui permettra de rémunérer tous les avocats intervenus depuis le 15 avril 2011 sur la base du nouveau barème.

Par ailleurs, pour s'assurer que cette dépense reste maîtrisée, il est prévu que le remboursement des sommes exposées par l'Etat puisse être demandé aux personnes qui auront bénéficié lors de leur garde à vue d'un avocat commis d'office alors qu'elles ne sont pas éligibles à l'AJ. Cette disposition permet d'escompter une recette budgétaire d'environ 12 millions d'euros.

Enfin, il est probable que certains gardés à vue ne demanderont pas l'aide d'un avocat commis d'office. Le Gouvernement estime ainsi que 25 % des personnes ne solliciteront pas l'aide d'un avocat commis d'office et utiliseront les services d'un avocat qu'ils connaissent.

Au final, il est cependant certain que la dépense au titre de l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue progressera. En fonction des hypothèses précédemment énoncées, son coût est évalué à 104 millions d'euros en année pleine.

5. Un coût restant par ailleurs dépendant du résultat de la concertation avec la profession d'avocat

L'une des variables clefs dans le calcul du coût estimatif de la réforme réside dans le nouveau barème de rétribution de l'avocat.

Or, ainsi que l'a indiqué le ministère de la justice à votre rapporteur général, la concertation avec la profession d'avocat n'est pas encore parvenue à un terrain d'accord. Ce ministère a fondé ses hypothèses de travail sur un forfait de 61 euros HT lorsque la mission d'assistance se traduit par un simple entretien préalable d'une demi-heure au début de la garde à vue, sans assistance de l'avocat aux auditions, et de 300 euros HT puis de 150 euros lorsque l'intervention se prolonge (Cf. supra).

Or, selon les informations communiquées à votre rapporteur général, les représentants de la profession d'avocat estiment cette indemnisation insuffisante.

Afin de connaître plus précisément le coût de la mise en oeuvre de la réforme, il conviendra donc de suivre attentivement le résultat de cet échange, l'établissement du barème de rétribution de l'avocat relevant du pouvoir réglementaire.

B. UN NOUVEAU « TICKET MODÉRATEUR JUSTICE » DE 35 EUROS

1. Le contexte de crise de l'AJ

Afin de bien cerner la portée de l'instauration par le présent article d'une contribution pour l'aide juridique, il convient de replacer cette disposition dans le cadre plus général des difficultés rencontrées depuis plusieurs années par le système de l'aide juridique dans son ensemble et, en particulier, par l'AJ.

Dans un contexte budgétaire tendu, le système de l'AJ est en effet victime de son succès. Ce diagnostic a, en particulier, été dressé par notre collègue Roland du Luart, rapporteur des crédits de la mission « Justice ».

Dans son rapport d'information « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle »293(*), il mettait ainsi en lumière l'accroissement considérable du nombre des admissions à l'AJ depuis 1991 (+ 208,6 %) et même l'emballement des dépenses budgétaires consacrées à cette aide entre 1991 et 2006 (+ 391,3 %). Sur la période 1998-2008, la dépense a cru de 62,2 % en euros courants et de 36 % en euros constants. Le rapporteur spécial insistait sur la double crise de l'AJ : « une crise financière doublée d'une crise morale ».

Alors qu'en 1991 on dénombrait 348 587 admissions à l'AJ, l'année 2009 en a enregistré 900 704 et ce niveau devrait être le même en 2010 et 2011, selon le projet annuel de performance de la mission « Justice » annexée au projet de loi de finances pour 2011.

Pour 2011, le budget consacré à l'AJ s'établit à 284,9 millions d'euros (contre 78,4 millions d'euros en 1991).

2. L'instauration d'un « ticket modérateur justice » : une demande de votre commission des finances

Dans son rapport précité, Roland du Luart soulignait qu' « au cours des auditions qu'il (avait) menées, (il avait) pu constater que l'AJ n'était pas épargnée par des abus de justiciables particulièrement procéduriers. Chaque président de BAJ semble être en mesure de livrer quelques anecdotes concernant des bénéficiaires de l'AJ multipliant les actions en justice d'autant plus aisément qu'ils finissent par acquérir une parfaite connaissance de l'appareil judiciaire et disposent d'un « droit de tirage » illimité en matière d'AJ ».

Aussi estimait-il nécessaire d'endiguer de tels comportements par une plus grande responsabilisation des bénéficiaires potentiels de l'AJ.

Dans cette perspective, il appelait à l'instauration d'un « ticket modérateur » au sein du dispositif de l'AJ.

3. La participation financière aux frais de plaidoirie instaurée en loi de finances initiale pour 2011

Répondant à cette demande, l'article 74 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a mis à la charge du justiciable le droit de plaidoirie, qui s'élève à 8,84 euros.

Ce droit est dû pour chaque plaidoirie ou représentation de partie(s) aux audiences de jugement, y compris les audiences de référé, tant devant les juridictions de l'ordre judiciaire que celles de l'ordre administratif. La liste des audiences est fixée par un arrêté du garde des Sceaux, ministre de la justice, du 15 février 1995.

Toutefois, aucun droit n'est dû pour les affaires devant le conseil des prud'hommes, le tribunal de police pour les contraventions des quatre premières classes, le tribunal et la cour régionale des pensions militaires, et les juridictions statuant en matière de sécurité sociale et de contentieux électoral.

4. Une nouvelle contribution dont le rendement permet de couvrir le coût de la réforme de la garde à vue en année pleine

La contribution pour l'aide juridique instaurée par le présent article s'inscrit dans la même logique de responsabilisation du justiciable en lui faisant supporter une partie du coût du fonctionnement de la justice.

Pour autant, l'argument essentiel mis en avant par le Gouvernement pour expliquer cette mesure est plutôt de nature comptable et réside dans la nécessité de couvrir le coût de la réforme de la garde à vue.

A cet égard, le rendement attendu de cette nouvelle contribution (sous les hypothèses énoncées précédemment) se monte à 87,5 millions d'euros en année pleine.

Ce montant est à rapprocher du coût de la réforme en année pleine, qui s'élève à 104 millions d'euros (Cf. supra). Il convient toutefois de rappeler que la dotation budgétaire ouverte en loi de finances pour 2011 au titre de l'intervention de l'avocat en garde à vue correspond déjà à 18 millions d'euros. Dans ces conditions, il faut donc dégager des ressources à hauteur de 86 millions d'euros en année pleine pour financer la réforme.

Il apparaît donc une bonne adéquation entre le la recette attendue (87,5 millions d'euros) et le besoin de financement (86 millions d'euros).

Le surplus (1,5 millions d'euros) entre le rendement attendu et le besoin de financement permettra de couvrir une partie des coûts liés au recouvrement de la contribution. En effet, ces coûts sont estimés à 2,6 millions d'euros, dont 2,5 millions d'euros induits par les frais de gestion des timbres. Il faut cependant constater qu'au total 1,1 million d'euros restera à la charge du budget de l'Etat.

5. Un financement assuré pour 2011 grâce notamment à des mesures de redéploiement de crédits

Si la recette attendue de la nouvelle contribution permet de couvrir le coût en année pleine de la réforme de la garde à vue, qu'en est-il pour l'exercice 2011 ? Cette question est centrale dès lors qu'il existe un décalage dans le temps entre l'entrée en vigueur de la réforme (au 15 avril 2011) et la date d'entrée en application de la contribution pour l'aide juridique (le 1er octobre 2011).

Dans la mesure où le coût de la réforme s'élève à 104 millions d'euros (hors coûts liés au recouvrement) selon les hypothèses du ministère de la justice, on peut en déduire que le coût théorique de la réforme sur 2011 (soit du 15 avril au 31 décembre) se monte à 73,6 millions d'euros.

La combinaison de plusieurs mesures permet toutefois de répondre à ce besoin de financement.

Tout d'abord, pour 2011, compte tenu de l'entrée en vigueur de la contribution à compter du 1er octobre 2011, son rendement attendu sera de l'ordre de 21 millions d'euros.

En outre, sur la période allant du 15 avril au 31 décembre 2011, l'apport de la fraction de la dotation budgétaire (qui s'élève au total à 18 millions d'euros) ouverte en loi de finances pour 2011 correspond à 12,75 millions d'euros.

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances rectificative ouvre 23,34 millions d'euros sur le programme « Accès au droit et à la justice », cette ouverture étant gagée par des annulations sur d'autres programmes de la mission « Justice ».

Les ouvertures (+) et les annulations (-) de crédits touchant la mission « Justice »

en loi de finances rectificative

(en millions d'euros)

Programme

AE

CP

Justice judiciaire

- 8,78

- 8,78

Administration pénitentiaire

- 9,77

- 9,77

Protection judiciaire de la jeunesse

- 3,23

- 3,23

Conduite et pilotage de la politique de la justice

- 1,56

- 1,56

Sous-total

- 23,34

- 23,34

Accès au droit et à la justice

+ 23,34

+ 23,34

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de finances rectificative

Enfin, la réserve de précaution du programme « Accès au droit et à la justice » est également annulée, ce qui permet d'ouvrir 16 millions d'euros supplémentaires.

Au total, la ressource dégagée s'élève donc à 73,09 millions d'euros, à comparer au besoin de financement théorique de 73,6 millions d'euros.

Pour autant, votre commission des finances rappelle, une fois encore, qu'en matière de justice aucune loi ne doit plus être envisagée sans qu'il n'ait été procédé à une évaluation précise et sérieuse de son impact financier. Trop de lois ont en effet été adoptées par le passé sans qu'une telle évaluation n'ait eu lieu, entraînant de ce fait des répercussions considérables sur les moyens déjà très contraints des juridictions. L'AJ constitue, de ce point de vue, un cas d'école.

C. UN IMPACT FINANCIER NON NÉGLIGEABLE SUR LE JUSTICIABLE

1. Un montant de contribution situé plutôt dans une fourchette haute

La création d'une contribution pour l'aide juridique amène naturellement à s'interroger sur le niveau de cette contribution. Le présent article la fixe à 35 euros.

Il aurait été intéressant de pouvoir comparer ce montant au coût moyen pour le justiciable d'une affaire en première instance et/ou en appel. Interrogée par votre rapporteur général sur ce point, le ministère de la justice n'a toutefois pas été en mesure de fournir des éléments de référence, les statistiques en la matière faisant défaut.

L'évaluation préalable du présent article ne passe pas totalement cet enjeu sous silence, mais elle reste relativement laconique sur l'appréciation à porter concernant le niveau envisagé de la contribution. Elle se contente ainsi d'indiquer que « ce montant ne devrait pas avoir d'incidences économiques importantes pour les opérateurs économiques et les ménages ». Elle précise que « la réforme proposée fera peser sur le justiciable un coût supplémentaire lorsqu'il introduit une instance ». Elle pondère cependant les craintes en ajoutant que « dans le cadre d'une procédure introduite par un avocat, le coût unitaire reste marginal au regard des frais généralement payés à l'avocat ».

Dans son rapport précité sur l'AJ, Roland du Luart avait présenté plusieurs scenarios en vue de l'instauration d'un « ticket modérateur justice ». Ceux-ci se fondaient sur des montants pour le ticket de 5 euros, 15 euros, 30 euros et 40 euros. Si votre rapporteur spécial n'exprimait pas de préférence pour l'un de ces scenarios plus particulièrement, il faut toutefois remarquer que le choix d'une contribution à 35 euros se trouve plutôt dans la fourchette haute qu'il avait étudiée.

2. Un contexte d'augmentation assez substantielle du coût de l'accès à la justice

Il serait par ailleurs trop limité de porter une appréciation sur le montant de la contribution proposé par le présent sans article sans la replacer dans un contexte plus général d'accroissement des charges pesant sur les justiciables depuis 2010.

Tout d'abord, ainsi qu'il a été rappelé supra, l'article 74 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a mis à la charge du justiciable le droit de plaidoirie, qui s'élève à 8,84 euros. Le justiciable doit s'acquitter de ce droit quelle que soit l'instance, c'est-à-dire aussi bien en première instance qu'en appel.

S'agissant du seul appel, il faut également rappeler que l'article 54 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a institué un droit d'un montant de 150 euros dû par les parties à l'instance d'appel lorsque la constitution d'avocat est obligatoire devant la cour d'appel. Ce droit est acquitté par l'avocat postulant pour le compte de son client. Il n'est pas dû si la partie est bénéficiaire de l'AJ. Le produit de ce droit est affecté au fonds d'indemnisation de la profession d'avoués près les cours d'appel, créé dans le cadre de la réforme de la représentation devant les cours d'appel.

Hors les cas d'exonération, il faut donc constater que, si la contribution à l'aide juridique était fixée à 35 euros, le justiciable aurait donc à s'acquitter d'un montant total de :

- 43,34 euros en première instance;

- 193,34 euros en appel.

3. Un principe de solidarité entre les justiciables toutefois préservé

Selon l'évaluation préalable, la contribution concernerait potentiellement près de 3 millions de procédures, réparties comme suit.

La ventilation des procédures concernées
par la contribution à l'aide juridique

 

Affaires

Cour de cassation

19 617

Cours d'appel

233 622

Tribunal de grande instance

882 732

Conseil des Prud'hommes

217 128

Tribunal d'instance

1 187 048

Tribunal des affaires de sécurité sociale

94 339

Juridictions commerciales

149 368

Juridictions administratives

176 293

Total

2 960 147

Source : sous-direction de la statistique et des études, ministère de la justice et des libertés

Toutefois, compte tenu du nombre de requérants bénéficiant de l'AJ, la base taxable est estimée à plus de 2,5 millions d'affaires.

Dans un avis non motivé rendu le 28 avril 2011, le conseil national de l'aide juridique (CNAJ) s'est prononcé contre le dispositif qui lui était soumis et qui reprenait pour l'essentiel celui proposé par le présent article.

Pour autant, il convient de relever que la contribution envisagée présente bien un lien direct avec la dépense qu'elle permet de financer : l'aide juridique est ainsi financée par solidarité entre les justiciables usagers du service public de la justice.

En outre, les cas d'exonération de cette contribution décrits supra garantissent, notamment, un mécanisme qui ne serait pas pénalisant pour les justiciables les plus fragiles. Ainsi que le souligne l'étude préalable « les personnes bénéficiant de l'aide juridictionnelle étant exonérées, ce montant ne constituera pas un obstacle au droit au recours des personnes disposant de faibles revenus ».

L'étude ajoute que « pour les autres, le montant ne paraît pas susceptible de remettre en cause le droit au recours ».

D. UN DISPOSITIF OPÉRATIONNEL ADÉQUAT

1. La reconnaissance des missions de service public de l'UNCA

Le présent article consacre le rôle clef joué par l'UNCA et les CARPA dans le système de l'AJ en précisant qu'elles « participent à la bonne exécution du service public de l'aide juridique ».

Ce faisant, il reconnaît des missions de service public à l'UNCA.

En ce sens, il prolonge le jugement porté par Roland du Luart, dans son rapport « Vers un regroupement des caisses de règlements pécuniaires des avocats ? »294(*) remis à la suite d'une enquête réalisée par la Cour des comptes, à la demande de votre commission en application de l'article 58-2° de la LOLF. Dans ce rapport, le rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice » indiquait en effet que « les CARPA se situent au coeur même de la chaîne de l'AJ entretenant des relations non seulement, et naturellement, avec les barreaux (il peut arriver que le bâtonnier de l'ordre soit également le président de la CARPA, comme c'est par exemple le cas à Paris), mais aussi avec l'administration centrale du ministère de la justice ainsi que le bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) et le greffe de chaque juridiction ».

Roland du Luart se prononçait en outre pour un regroupement des CARPA en vue d'une plus grande efficacité encore. Il jugeait « souhaitable de travailler, dans chacun des ressorts d'appel, à l'émergence d'une CARPA réunissant les CARPA existantes aujourd'hui, sur la base du volontariat. Cette solution paraît, en effet, en mesure de concilier à la fois les avantages attendus du mouvement de concentration des caisses et les légitimes préoccupations de proximité exprimées par la profession d'avocat au regard de l'organisation des caisses ».

Par ailleurs, le présent article confie à l'UNCA, auprès du ministre de la justice, la mission de « veiller à ce que les CARPA, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables, notamment en matière de rétribution des avocats qui prêtent leur concours aux bénéficiaires de l'aide juridique, utilisent à juste titre les fonds qui leur sont alloués ».

Association de droit privé fédérant l'ensemble des CARPA, l'UNCA assure déjà la gestion des fonds des CARPA. L'UNCA paraît donc bien placée pour assurer la répartition la plus adéquate du produit de la taxe entre les CARPA, dont elle pilote l'activité. Désigner l'UNCA permet également d'affecter le produit de la contribution à une personne morale unique, tout en conservant les circuits de reversement actuels aux avocats via les CARPA. Lui confier cette mission permet également de diminuer la gestion du coût de la répartition de la contribution entre CARPA.

Par ailleurs, l'affectation directe de la contribution pour l'aide juridique à l'UNCA répond aux exigences de la LOLF en la matière, dès lors que les missions de service public de l'Union sont reconnues par le présent article. En effet, aux termes de l'article 2 de la LOLF « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51 ».

2. Une gestion de la contribution facilitée par le développement du paiement par voie électronique

Le présent article associe le paiement de la contribution par voie de timbre électronique à celui par timbre mobile. Lorsque la procédure est introduite par un auxiliaire de justice, ce dernier acquitte pour le compte de son client la contribution par voie électronique. En revanche, lorsque la procédure est introduite sans auxiliaire de justice, la partie acquitte cette contribution par voie de timbre mobile ou par voie électronique.

Une telle liberté de choix est appréciable et va dans le sens d'une plus grande simplicité et d'une plus grande souplesse pour l'usager du service public de la justice.

Certes, le paiement par voie électronique nécessite certains développements informatiques. Mais il engendre un coût de gestion relativement faible (90 000 euros par an pour les timbres électroniques édités par l'Agence nationale des titres sécurisés, auxquels s'ajoute un coût de mise en place de 400 000 euros la première année).

Par rapport au paiement par voie de timbre mobile, il permet en outre d'éviter un coût de fabrication, d'acheminement de valeurs et de remise aux débitants de tabacs, chargés d'assurer leur distribution. Ainsi, pour un timbre de 35 euros (soit un timbre de 30 euros et un second de 5 euros), le coût annuel de gestion est estimé à environ 2,5 millions d'euros par an.

Enfin, le paiement par voie de timbre électronique est d'un fonctionnement relativement simple. Il permet un circuit direct de paiement vers l'organisme chargé de collecter le droit. La preuve du paiement de la contribution peut être apportée au greffe au moment de l'introduction de l'instance (la présence du timbre est la condition de recevabilité du dossier).

3. L'application du régime des créances étrangères à l'impôt et au domaine

Les recettes liées au recouvrement de l'aide juridique viennent abonder le programme « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice » par la procédure de rétablissement de crédits, prévue à l'article 17 de la LOLF.

Les sommes versées au titre de l'aide juridique sont juridiquement des avances faites par l'Etat et n'ont en aucun cas un caractère punitif. D'ailleurs, elles sont constatées, liquidées et ordonnancées par le premier président ou le procureur général près la cour d'appel, conjointement ordonnateurs secondaires des juridictions de leur ressort, alors que les contraventions et les amendes sont liquidées par le juge.

Il convient donc de ne pas introduire une trop grande complexité de la chaîne de recette, au risque de conduire les juridictions judiciaires à ne pas établir d'états de recouvrement.

Afin d'adapter la procédure de recouvrement et de la rendre la plus efficace possible, le présent article prévoit d'appliquer à la contribution pour l'aide juridique le régime de recouvrement des produits divers de l'Etat ou encore des créances « ordinaires ». Il s'agit là d'une catégorie résiduelle de créances qui ne sont ni fiscales, ni domaniales, ni celles résultant d'amendes ou d'autres condamnations pécuniaires, ni les créances soumises à des règles spécifiques.

Le recouvrement de ce type de créance nécessite l'émission d'un titre exécutoire. Pour ce qui est de la contribution pour l'aide juridique, l'ordonnateur secondaire sera seul compétent pour émettre un ordre de recette, qui sera ensuite notifié par le trésorier-payeur général (TPG) directement au redevable. La procédure sera donc plus simple, plus rapide et plus efficace.

Enfin, les dépenses d'aide juridique pourront ainsi être recouvrées, sous ce régime, par voie de saisie à tiers détenteur. Ce régime permet donc d'espérer un rendement satisfaisant des poursuites coercitives.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21 (Art. L. 121-9, L. 121-13 et L. 134-11 du code de l'énergie) - Modification des règles régissant la contribution
au service public de l'électricité

Commentaire : le présent article vise à lisser l'augmentation de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) et à adapter les règles d'évolution de cette contribution.

I. LA CSPE ET LA RÉCENTE MODIFICATION DES RÈGLES QUI ENCADRENT SON ÉVOLUTION

A. LA CSPE, UNE COMPENSATION ENCADRÉE PAR DES PRINCIPES CONTRADICTOIRES

1. La compensation des charges de service public

La contribution au service public de l'électricité (CSPE) a été créée par l'article 5 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Celle-ci apparaît régie par des principes contradictoires, signes d'une certaine hésitation du législateur au moment de définir la nature même du service public de l'électricité et les conséquences financières qui doivent en découler.

Ainsi, le régime de la CSPE dispose :

- d'une part, que « les charges imputables aux missions de service public assignées aux opérateurs électriques sont intégralement compensées » ;

- d'autre part, que la CSPE est plafonnée, la contribution applicable à chaque kilowattheure ne peut dépasser « 7 % du tarif de vente du kilowattheure, hors abonnement et hors taxes, correspondant à une souscription d'une puissance de 6 kVA sans effacement ni horosaisonnalité ». En outre, le montant de la contribution ne peut excéder un plafond exprimé en euros (voir ci-après) par site de consommation295(*). Enfin, le montant total dû au titre de la CSPE par toute société industrielle consommant plus de 7 gigawattheures d'électricité par an est plafonné à 0,5 % de sa valeur ajoutée296(*).

Les charges de service public compensées par la CSPE

Aux termes de l'article 5 de la loi n° 2000-108 précitée, ces charges comprennent :

a) En matière de production d'électricité :

1° Les surcoûts qui résultent, le cas échéant, de la mise en oeuvre de la procédure d'appel d'offres en cas d'insuffisance d'investissements de production par les opérateurs ou des surcoûts résultant du rachat obligatoire à un tarif préférentiel de l'électricité produite par certaines filières (en particulier pour les filières liées au développement durable) par rapport aux coûts évités à Electricité de France (EDF) ou, le cas échéant, à ceux évités aux distributeurs non nationalisés (DNN) qui seraient concernés ;

2° Les surcoûts de production dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental qui, en raison des particularités du parc de production inhérentes à la nature de ces zones, ne sont pas couverts par la part relative à la production dans les tarifs réglementés de vente d'électricité ou par les éventuels plafonds de prix prévus par le I de l'article 4 de la présente loi ;

b) En matière de fourniture d'électricité :

1° Les pertes de recettes et les coûts supportés par les fournisseurs d'électricité en raison de la mise en oeuvre de la tarification spéciale « produit de première nécessité » ;

2° Les coûts supportés par les fournisseurs d'électricité en raison de leur participation au dispositif institué en faveur des personnes en situation de précarité énergétique.

La CSPE doit également couvrir le budget du médiateur de l'énergie et les frais de gestion engagés.

Source : loi n° 2000-108 du 10 février 2000

B. LA MODIFICATION DES RÈGLES ENCADRANT L'ÉVOLUTION DE LA CSPE

1. La carence régulière du ministre chargé de l'énergie...

Sur la base des principes définis ci-dessus, l'article 5 de la loi du 10 février 2000 précitée prévoit que les charges sont calculées sur la base d'une comptabilité appropriée297(*) tenue par les opérateurs qui les supportent, c'est-à-dire, en pratique, les opérateurs « historiques » (EDF et les DNN).

La compensation de ces charges, au profit des opérateurs qui les supportent, est assurée par la CSPE, due par les consommateurs finals d'électricité installés sur le territoire national, dont le montant est calculé au prorata de la quantité d'électricité consommée (dans la limite, le cas échéant, des plafonds susmentionnés).

Il était prévu que le ministre chargé de l'énergie arrête ce montant sur proposition de la CRE, effectuée annuellement. Le montant de la contribution annuelle, fixé pour une année donnée, s'appliquait également aux exercices suivants à défaut d'entrée en vigueur d'un nouvel arrêté pour l'année considérée.

Du fait de ce fonctionnement, un mécanisme de report de charges figure à l'article 5 de la loi du 10 février 2000. Ainsi, lorsque le montant des contributions collectées ne correspond pas au montant constaté des charges de l'année, la régularisation intervient l'année suivante au titre des charges dues pour cette année. De plus, si les sommes dues ne sont pas recouvrées au cours de l'année, elles sont ajoutées au montant des charges de l'année suivante.

C'est ainsi que le déficit s'est creusé d'année en année, le niveau de la CSPE et les plafonnements évoqués précédemment ne permettant pas de faire face aux charges de service public énumérés ci-dessus.

Il est à noter que ce déficit est supporté par le seul groupe EDF, les « petits » opérateurs étant servis en priorité298(*).

Selon les éléments transmis à votre rapporteur général lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, le déficit subi par cette entreprise a évolué, dans la période récente, de la façon suivante :

Déficit de compensation cumulé

(en milliards d'euros)

Source : EDF

Ce déséquilibre ne s'est pas amélioré en 2010, le déficit à l'égard d'EDF s'étant élevé, pour cette seule année, à environ un milliard d'euros.

S'il n'y était pas porté remède, cette situation aurait probablement empiré dans les années à venir, sous l'effet de la très forte croissance prévisible des charges liées aux tarifs de rachat préférentiels dont bénéficie la filière de production d'électricité photovoltaïque. Ainsi, alors que la charge actuelle à compenser à ce titre est de l'ordre de 300 millions d'euros, ce chiffre devrait atteindre 2 milliards d'euros d'ici à 2014.

2. ... à laquelle devaient remédier des dispositions adoptées en loi de finances pour 2011

a) Le traitement de la carence du ministre chargé de l'énergie

L'article 37 de la loi de finances pour 2011, adopté à l'initiative de notre collègue député Michel Diefenbacher, a révisé les règles de détermination de la CSPE.

Il a, tout d'abord, traité de l'hypothèse de la carence du ministre chargé de l'énergie relative à la prise de l'arrêté modifiant le niveau de la CSPE en fonction de l'évolution des charges constatées par la CRE. Ainsi, désormais, si le ministre chargé de l'énergie ne prend pas d'arrêté fixant le montant de la contribution due pour une année donnée avant le 31 décembre de l'année précédente, le montant proposé par la CRE entre en vigueur le 1er janvier. Il s'agit donc d'un pouvoir administratif par défaut conféré au régulateur, dans une double limite :

- celle du pouvoir du ministre, dont les actes restent d'une force supérieure à celle de la CRE ;

- celle de l'augmentation, limitée à 0,003 euro par Kwh par rapport au montant applicable avant cette date.

b) La révision de deux plafonnements de la CSPE

L'article 37 de la loi de finances pour 2011 précité a également supprimé le plafonnement de la CSPE à 7 % du prix de vente de l'électricité.

De plus, à l'initiative de votre rapporteur général, le Sénat a augmenté de 500 000 à 550 000 euros le plafond par site (non revu depuis 2003), cet élargissement d'assiette devant notamment limiter la charge pesant sur les autres consommateurs.

En revanche, le plafonnement de 0,5 % de la valeur ajoutée, n'a pas été visé par le dispositif.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN RETOUR PARTIEL EN ARRIÈRE

Dans sa délibération en date du 7 octobre 2010, la CRE a estimé que « la contribution unitaire nécessaire pour couvrir les charges de service public de l'électricité en 2011 est évaluée à 12,90 euros / MWh, dont 9,3 euros / MWh pour couvrir les charges de service public prévisionnelles au titre de 2011 et 3,6 euros / MWh pour couvrir la régularisation 2009 et les reliquats ».

Or, du fait de la carence des ministres chargés de l'énergie successifs, la CSPE n'a pas évolué entre 2004 et 2010 (à 4,5 euros / MWh) - son niveau actuel s'établissant à 7,5 euros / MWh.

Comme le relève le Gouvernement dans l'étude d'impact annexée au présent article, si le ministre ne prenait pas d'arrêté d'ici le 31 décembre 2011, la CSPE augmenterait donc automatiquement de 3 euros / MWh au 1er janvier 2012, ce qui « augmenterait substantiellement le coût final de l'électricité »299(*).

Le présent article comprend des mesures de deux types pour contenir cette augmentation prévisible dans les années à venir.

A. UN LISSAGE PONCTUEL DE L'AUGMENTATION PRÉVISIBLE DE LA CSPE POUR 2012

Le I du présent article propose de déroger aux dispositions de la loi de finances pour 2011 et de fixer directement par la loi des augmentations de la CSPE applicables d'ici à juillet 2012, soit :

- 1,5 euro / MWh à partir de la publication de la présente loi, ce qui porterait la CSPE à 9 euros / MWh jusqu'au 30 juin 2012 ;

- 1,5 euro / MWh au 1er juillet 2012, ce qui porterait la CSPE à 10,5 euros / MWh jusqu'au 31 décembre 2012.

Il s'agit de lisser l'augmentation prévisible de l'année prochaine en la scindant en deux, de manière à contenir l'augmentation du prix de l'électricité pour les consommateurs. S'agissant des ménages, celle-ci serait de l'ordre de 1,2 % à chaque fois300(*). L'augmentation des ressources de la CSPE serait, quant à elle, de l'ordre de 560 millions d'euros par an sur la base de la consommation prévue en 2011.

B. LA FACULTÉ DONNÉE AU MINISTRE CHARGÉ DE L'ÉNERGIE DE MODÉRER LES RECOMMANDATIONS DE LA CRE

Le 1° du II du présent article propose une évolution de la procédure d'évaluation du montant des charges de service public de l'électricité. Actuellement, aux termes de l'article L. 121-9 du code de l'énergie, il revient au ministre chargé de l'énergie d'arrêter chaque année le montant de ces charges, sur proposition de la CRE301(*). Désormais, à défaut d'arrêté ministériel, le montant proposé par la CRE entrerait automatiquement en vigueur. Il s'agit d'une mesure cohérente avec l'esprit de l'article 37 de la loi de finances pour 2011 précité.

En revanche, le 2° du II du présent article vise à revenir en partie sur le nouveau pouvoir alors octroyé à la CRE. En effet, il tend à revenir sur la rédaction de l'article L. 121-13 du code de l'énergie, de sorte que le ministre chargé de l'énergie ne fixe plus, chaque année, ce montant par un arrêté pris « sur proposition » de la CRE, mais « compte tenu » de cette proposition. Ainsi, le ministre qui, aujourd'hui, ne peut que suivre la proposition de la CRE ou de ne pas prendre d'arrêté (ce qui rendrait, de toute façon, exécutoire la proposition de la CRE si la hausse proposée est inférieure à 3 euros / MWh, ou qui la fixerait au montant plafonné de 3 euros / MWh), pourrait moduler la proposition de la CRE, notamment en arrêtant une augmentation de la CSPE inférieure à 3 euros / MWh.

Enfin, le 3° du II a pour objet d'adapter à ces nouvelles dispositions la rédaction de l'article L. 134-11 du code de l'énergie, qui traite de la motivation des avis et propositions de la CRE et de leur publication.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, au nom de la commission des finances, et Michel Diefenbacher, un amendement modifiant la répartition des rôles entre la CRE et le gouvernement prévue par le présent article.

La seule faculté du ministre chargé de l'énergie serait d'étaler l'augmentation préconisée par la CRE sur les douze mois de l'année. En revanche, comme cela est prévu dans le dispositif actuel, il ne pourrait pas s'affranchir de la proposition du régulateur.

Il s'agit donc d'un retour à l'esprit du dispositif voté en loi de finances pour 2011, tout en laissant au gouvernement la possibilité de faire un sorte que les consommateurs ne subissent pas d'un coup les effets annuels résultant de l'analyse de la CRE.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'évaluation du niveau auquel devrait se trouver « objectivement » la CSPE à ce jour, opérée par la CRE dans sa délibération du 7 octobre dernier, jette une lumière crue sur les conséquences :

- d'une part, de la « coupable » inaction des gouvernements successifs, qui ont laissé s'envoler la dette due à l'opérateur historique au titre des charges de service public de l'électricité;

- d'autre part - ce qui est sans doute lié à cette faculté de s'affranchir des coûts réels des charges à compenser -, de l'envolée des coûts que recèle l'encouragement démesuré que les pouvoirs publics ont accordé à la filière phovoltaïque. Le régulateur souligne ainsi que « le soutien [cette filière], qui connaît un développement très dynamique, représente, à lui seul, 2,7 euros / MWh au titre de 2011. Si la filière s'était développée de manière plus progressive, conduisant à atteindre les objectifs 2020 de la programmation pluriannuelle des investissements à cette échéance, la part de la CSPE au titre de 2011 aurait été limitée à 7,4 euros / MWh ».

Ces rappels conduisent votre rapporteur général à considérer qu'à l'heure où resurgit le débat sur l'évolution de la politique énergétique de la France, en particulier de la composition de son bouquet électrique, il n'est pas malsain que les conséquences de ces choix en termes de prix de l'électricité apparaissent clairement aux yeux de tous.

Or, les dispositions initiales du présent article recélaient la possibilité, pour le Gouvernement, de « cacher (provisoirement) la poussière sous le tapis », en fixant un niveau de CSPE qui ne permettrait pas de compenser les charges réelles de service public de l'électricité, faculté dont le passé montre qu'il peut user. La proposition de l'Assemblée nationale paraît donc raisonnable, en ce qu'elle oblige chacun à assumer les conséquences de ses choix en termes d'évolution des prix, tout en autorisant un étalement des éventuelles augmentations à venir de la CSPE au sein d'une année donnée.

Au-delà de ces considérations immédiates, la nature de la CSPE mériterait d'être, un jour, véritablement clarifiée. Après le Conseil d'Etat qui, dans deux décisions du 13 mars 2006, a qualifié cette contribution d' « imposition innommée », la Cour des comptes a estimé, dans son dernier rapport annuel, qu'il convenait de « remettre à plat le dispositif d'ensemble afin d'en rendre le fonctionnement plus lisible et d'en clarifier le statut fiscal ». Peut-être qu'au bout du compte, c'est au législateur qu'il reviendra un jour de fixer directement le niveau de la CSPE, ce que ne fait donc peut-être qu'anticiper le I du présent article, à titre, aujourd'hui, dérogatoire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 (Art. L. 1142-22, L. 1142-23, L. 1142-24-1 à L. 1142-24-7 [nouveaux] du code de la santé publique) - Indemnisation des victimes du benfluorex (Médiator)

Commentaire : le présent article vise à instituer un dispositif spécifique d'indemnisation des dommages subis par les personnes qui ont été exposées au benfluorex.

I. LE DROIT EXISTANT : L'INDEMNISATION DES DOMMAGES SURVENUS A L'OCCASION DE L' ACTIVITÉ DE SANTÉ

A. UN DISPOSITIF GÉNÉRAL VISANT À GARANTIR L'INDEMNISATION DES ACCIDENTS MÉDICAUX, INFECTIONS NOSOCOMIALES ET AFFECTIONS IATROGÈNES

La réparation des dommages survenus à l'occasion de l'activité de santé peut être sollicitée par les victimes ou leurs ayants droit directement auprès de l'auteur du dommage, qu'il soit professionnel de santé, établissement ou encore producteur de produits de santé. Cette réparation peut être obtenue soit par la voie d'une transaction directe, soit devant la juridiction compétente.

Afin de faciliter la réparation des dommages résultant de l'activité de santé, la loi du 4 mars 2002302(*) a créé une procédure de règlement amiable des contentieux médicaux par les Commissions régionales de conciliation et d'indemnisation (CRCI). Cette réforme avait pour finalité de simplifier et d'accélérer les procédures d'indemnisation, ainsi que d'alléger les coûts supportés par les victimes dès lors que, devant les juridictions, le demandeur doit avancer les frais d'expertise.

Les CRCI peuvent être saisies, au titre de l'article L. 1142-7 du code de la santé publique (CSP), par les usagers dans leurs litiges avec les acteurs de santé (professionnels de santé, établissement, producteurs de produits de santé) ; cependant, cette saisine implique que le dommage présente une certaine gravité, soit un taux d'incapacité permanente d'au moins 24 %, soit lorsque l'incapacité de travail résultant de l'accident médical, de l'affection iatrogène ou de l'infection nosocomiale est au moins égale à six mois consécutifs ou à six mois non consécutifs sur une période de douze mois. Dès lors que ce seuil n'est pas atteint, les CRCI se déclarent incompétentes.

Lorsque la CRCI est compétente, celle-ci désigne, à des fins d'expertise, un expert ou un collège d'experts habilités à effectuer toute investigation et demander la communication de tout document sans que puisse leur être opposé le secret médical. Les coûts d'expertise sont pris en charge par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des troubles iatrogènes et des maladies nosocomiales (ONIAM), créé par la loi du 4 mars 2002 précitée ; ce dernier peut en obtenir le remboursement auprès du professionnel de santé dont la responsabilité est, le cas échéant, retenue.

Dans les six mois de sa saisine, la CRCI concernée est chargée d'émettre un avis sur les circonstances, les causes, la nature et l'étendue des dommages ainsi que sur le régime d'indemnisation applicable ; cet avis est adressé à l'ONIAM ainsi qu'à toutes les personnes intéressées par le litige.

Lorsque la CRCI estime que le dommage engage la responsabilité d'un acteur de santé, l'assureur de ce dernier est tenu, dans un délai de quatre mois suivant réception de l'avis, d'adresser à la victime une offre d'indemnisation visant à la réparation intégrale des préjudices subis. Le montant de l'offre est fixé dans la limite des plafonds de garantie des contrats d'assurance303(*). Si la victime accepte l'offre, cette acceptation vaut transaction au sens de l'article 2044 du code civil.

Toutefois, si l'assureur ne formule pas d'offre d'indemnisation, refuse d'indemniser ou encore si le responsable du dommage n'est pas assuré, l'ONIAM se substitue à l'assureur et indemnise la victime dans les mêmes conditions que ce dernier. L'ONIAM est alors subrogé dans les droits de la victime et peut recouvrir le montant des indemnités versées, par le biais d'une action récursoire, auprès du responsable du dommage ou de son assureur. Pour ce faire, l'ONIAM forme un recours devant la juridiction compétente qui est soit la juridiction civile si le responsable est une personne de droit privé (professionnel de santé libéral, producteur de produits de santé), soit la juridiction administrative si celui-ci est un organisme public.

En outre, lorsque la responsabilité de l'acteur de santé n'est pas engagée, l'ONIAM assure l'indemnisation de la victime au titre de la solidarité nationale.

Il convient enfin de préciser que les demandes d'indemnisation devant les CRCI sont recevables que seulement si le fait générateur est postérieur au 4 septembre 2001.

B. LES RÉGIMES SPÉCIFIQUES PROPRES À CERTAINS DOMMAGES SURVENUS À L'OCCASION DE L'ACTIVITÉ DE SANTÉ

Afin de répondre aux spécificités de certains dommages survenus à l'activité de santé, des régimes particuliers d'indemnisation ont été institués. Ainsi, depuis la loi du 30 décembre 2002304(*), l'ONIAM est directement chargé de l'indemnisation des personnes ayant subi un dommage résultant d'un traitement par l'hormone de croissance extractive entre 1973 et 1988.

Par ailleurs, l'ONIAM assure la réparation des préjudices directement imputables à une vaccination obligatoire305(*), à une contamination par le VIH à la suite de transfusions de produits sanguins ou d'injections de produits dérivés du sang306(*), à une activité de prévention, de diagnostic ou de soins réalisée en application de mesures d'urgence liées à une menace sanitaire grave307(*). Les procédures d'indemnisation des victimes prévues par ces régimes sont similaires. Le directeur de l'ONIAM diligente une expertise et procède à toutes les investigations utiles sans que puisse lui être opposé le secret professionnel. Une commission d'indemnisation prononce un avis sur l'existence d'un lien de causalité entre le dommage subi et l'acte médical auquel il est imputé, puis évalue l'étendue du préjudice. Le directeur de l'ONIAM adresse une offre d'indemnisation à la victime ; si celle-ci est acceptée, l'acceptation de la victime vaut transaction et l'ONIAM est subrogé dans les droits de cette dernière contre les responsables du dommage ou son assureur.

En 2010, les dépenses de l'ONIAM au titre des indemnisations se sont élevées à 68 millions d'euros.

Évolution des dépenses et des recettes de l'ONIAM (2003-2010)

Tableau d'évolution des dépenses

(en millions d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Indemnisations

0,4

5

24,6

45,3

76,4

89

83

68

Fonctionnement et investissement

3

4,3

4,7

5

5,5

6

6,8

8,4

Total

3,4

9,3

29,3

50,3

81,9

95

89,8

76,4

Source : ONIAM

Tableau d'évolution des recettes

(en millions d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Assurance maladie

70

70

70

0

0

50

117

70

Etat

0

0

0

0,3

0,4

0,6

1,6

3,18

Autres

0

0,015

0,2

9,9

12,3

17,1

18,7

13,2

Total

70

70,015

70,2

10,2

12,7

67,7

137,3

86,4

Source : ONIAM

Les charges et recettes de l'ONIAM

L'article L. 1142-23 du CSP référence l'ensemble des charges et recettes de l'ONIAM.

Les charges :

- le versement d'indemnités aux victimes d'accidents médicaux, d'affections iatrogènes et d'infections nosocomiales ;

- le versement d'indemnités en réparation des dommages directement imputables à une vaccination obligatoire ;

- le versement d'indemnités aux victimes de préjudices résultant de la contamination par le virus d'immunodéficience humaine (VIH) ;

- le versement d'indemnités aux victimes de préjudices résultant de la contamination par le virus de l'hépatite C ;

- le versement d'indemnités en réparation des dommages résultant d'actes de prévention, de diagnostic ou de soins ;

- les frais de gestion administrative de l'Office et des commissions régionales et interrégionales ;

- les frais résultant des expertises diligentées par les commissions régionales et interrégionales.

Les recettes :

- une dotation globale versée par les organismes d'assurance maladie ;

- le produit des pénalités prévues aux articles L. 1142-14 et L. 1142-15 ;

- le produit des recours subrogatoires menés par l'Office ;

- des dotations versées par l'Etat ;

- une dotation versée par l'Etablissement français du sang couvrant l'ensemble des dépenses résultant du versement d'indemnités aux victimes de préjudices résultant de la contamination par le virus de l'hépatite C.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN RÉGIME PROPRE D'INDEMNISATION DES VICTIMES DU BENFLUOREX

A. UN DISPOSITIF SPÉCIFIQUE POUR L'ENSEMBLE DES VICTIMES DU BENFLUOREX

1. Un dispositif spécifique

L'institution du dispositif proposé par le présent article doit permettre une indemnisation juste et rapide de l'ensemble des victimes du benfluorex. La nécessité de celui-ci est apparue avec la mise en évidence du nombre important de personnes ayant subi des dommages du fait de l'administration du benfluorex, qui constitue le principe actif du MEDIATOR®, médicament commercialisé entre 1976 et 2009 par les Laboratoires Servier. Ces derniers avaient en effet obtenu une autorisation de mise sur le marché (AMM) du MEDIATOR® en 1974 en tant que médicament efficace dans le traitement des hypertriglycéridémies et du diabète de type II (diabète dit « gras » car associé à une surcharge pondérale). Cependant, le benfluorex a été régulièrement prescrit en dehors de son autorisation de mise sur le marché, en tant qu'anorexigène (« coupe-faim », dans le langage courant).

La mise en évidence de nombreux cas de valvulopathies cardiaques (dysfonctionnement des vulves cardiaques) et d'hypertensions artérielles pulmonaires parmi les patients traités au MEDIATOR® a conduit au retrait de son AMM par l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) le 30 novembre 2009.

Selon l'AFSSAPS, le MEDIATOR® pourrait être à l'origine de 500 décès et 3 500 hospitalisations pour insuffisance valvulaire308(*) entre 1976 et 2009. Le rapport d'enquête sur le MEDIATOR® rendu par l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) a notamment souligné la responsabilité des Laboratoires Servier dans l'utilisation détournée de ce médicament, à l'origine des dommages qu'il s'agit aujourd'hui d'indemniser.

Rapport d'enquête sur le MEDIATOR® de l'IGAS

L'enquête menée par l'IGAS sur le MEDIATOR® a conduit a mettre en évidence les principaux responsables des dommages causés par le benfluorex :

- les laboratoires Servier qui, dès l'origine du médicament, ont poursuivi un positionnement du MEDIATOR® en décalage avec sa réalité pharmacologique ;

- l'Agence chargée du médicament, inexplicablement tolérante à l'égard d'un médicament sans efficacité thérapeutique réelle ;

- le système de pharmacovigilance, incapable d'analyser les graves risques apparus en termes de cardiotoxicité du MEDIATOR® ;

- enfin, les ministres chargés de la sécurité sociale et de la santé gérant avec lenteur les déremboursements de médicaments à service médical rendu insuffisant, aboutissant dans le cas du MEDIATOR® à des résultats inverses de ceux recherchés.

Source : IGAS, Enquête sur le MEDIATOR®, Janvier 2010

Pour plus de précisions sur ces questions, votre rapporteur général renvoie aux travaux menés actuellement par nos collègues, membres de la commission commune d'information « Médiator : évaluation et contrôle des médicaments ».

Ainsi, le présent article propose la création d'un dispositif spécifique d'indemnisation des dommages subis par les personnes exposées au benfluorex. Pour ce faire, le III de cet article (alinéas 14 et 15) prévoit l'insertion d'une section 4 bis, intitulée « Indemnisation des victimes du benfluorex », au chapitre II du titre IV du livre premier de la première partie du code de la santé publique. Toutefois, comme cela est précisé au nouvel article L. 1142-24-1 du CSP (alinéa 16), les victimes du benfluorex conservent la possibilité de demander l'indemnisation de leurs préjudices conformément aux actions prévues par le droit commun. Aussi, la saisine de l'ONIAM suspend les délais de prescription et de recours contentieux jusqu'au terme de la procédure devant celui-ci (alinéa 19).

2. Une indemnisation de l'ensemble des victimes du benfluorex

Le dispositif proposé par le présent article vise à assurer une indemnisation juste et rapide de l'ensemble des victimes du benfluorex ou, le cas échéant, de leurs représentants légaux ou ayants droit. En effet, l'alinéa 17 prévoit la création d'un nouvel article L. 1142-24-2 du code de la santé publique (CSP), disposant que toute personne qui estime avoir subi un dommage du fait du benfluorex peut saisir l'ONIAM en vue d'être indemnisée ; ainsi, contrairement au dispositif de droit commun, les victimes du benfluorex sont en droit de saisir l'ONIAM quelle que soit la date de survenance du dommage et sa gravité. C'est ce qui justifie la création d'une disposition spécifique d'indemnisation.

3. La place centrale de l'ONIAM dans le dispositif proposé

L'ONIAM occupe, dans ce dispositif d'indemnisation une place centrale, dès lors qu'il lui revient tout à la fois de faciliter le règlement amiable des litiges entre les victimes du benfluorex et les auteurs du dommage, voire de se substituer à ces derniers lorsqu'ils refusent d'indemniser ou ne réparent pas dans son intégralité le préjudice subi. A ce titre, le I du présent article (alinéa 1) prévoit la modification de l'article L. 1142-22 du CSP et ajoute aux missions de l'ONIAM, décrites par ce dernier, celle de faciliter le règlement amiable des litiges relatifs aux dommages causés par l'administration du benfluorex (alinéas 3 et 4). De même, l'Office est chargé de l'indemnisation, au titre de la solidarité nationale, des victimes du benfluorex (alinéa 2).

B. UNE RÉPARATION INTÉGRALE ET RAPIDE DES DOMMAGES CAUSÉS PAR LE BENFLUOREX

1. Faciliter la réparation intégrale des victimes du benfluorex

Le nouvel article L. 1142-24-1 du CSP (alinéa 16) prévoit une réparation intégrale des préjudices imputables au benfluorex. Néanmoins, les indemnités perçues par les victimes ne sauraient excéder le montant du préjudice effectivement subi ; de ce fait, lorsque la victime n'a pas informé l'ONIAM des prestations reçues ou à recevoir des tiers payeurs autres que les caisses de sécurité sociale, ces derniers peuvent former un recours contre la victime, à concurrence de l'indemnité qu'elle a perçue de l'assureur ou de l'ONIAM (alinéa 31). De plus, l'article L. 1142-24-7 nouveau du CSP (alinéa 33) dispose que les indemnisations accordées ne peuvent se cumuler avec celles accordées au titre du dispositif d'indemnisation des accidents médicaux de droit commun et, plus généralement, avec les indemnités de toute nature reçues ou à recevoir d'autres débiteurs du chef des mêmes préjudices.

Afin de réduire les coûts de procédure auxquels les victimes du benfluorex peuvent être soumises, le présent dispositif assure la prise en charge des frais d'expertise par l'ONIAM. En effet, un collège d'experts est placé auprès de l'Office, comme il est prévu au nouvel article L. 1142-24-3 du CSP (alinéas 20 à 23) ; celui-ci procède à toute investigation utile à l'instruction et diligente, le cas échéant, une expertise sans que puisse lui être opposé le secret professionnel (alinéa 20). Ce collège est présidé par un médecin est comprend notamment une personne compétente dans le domaine de la réparation du dommage corporel ainsi que des médecins proposés par des associations habilitées à représenter les usagers du système de santé dans les instances hospitalières ou de santé publique, par les exploitants du médicament concernés ou leurs assureurs et par l'ONIAM (alinéa 21). La composition du collège d'experts, ses règles de fonctionnement et la procédure suivie devant lui sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat (alinéa 22). Il est à noter que les membres du collège et les personnes qui ont à connaître des documents et informations détenus par celui-ci sont tenus au secret professionnel, conformément aux dispositions du code pénal309(*) (alinéa 23).

2. Favoriser une indemnisation rapide des dommages causés par le benfluorex par la médiation de l'ONIAM

Le principal objectif du présent dispositif consiste à garantir une indemnisation rapide des victimes du benfluorex. Ainsi, ces dernières peuvent saisir l'ONIAM à qui il revient de faciliter le règlement amiable des litiges entre les victimes du benfluorex et les auteurs du dommage, ou de se substituer à ces derniers lorsqu'ils refusent d'indemniser ou ne réparent pas dans son intégralité le préjudice subi. Pour ce faire, les victimes adressent une demande à l'Office (alinéa 18) comprenant le nom du ou des médicaments qui ont été administrés et les éléments de nature à établir l'administration du benfluorex, les informations relatives à leur qualité d'assuré social, les organismes de sécurité sociale auxquels elles sont affiliées, ainsi que les prestations reçues ou à recevoir des autres tiers payeurs du chef du dommage qu'elle a subi, de même que les informations concernant les procédures juridictionnelles éventuellement en cours. En outre, la demande indique tous les éléments d'information utile sur les professionnels de santé ou établissements, de même que sur l'exploitant du médicament concerné, auxquels les victimes souhaitent rendre la procédure opposable.

Lorsque la demande est jugée recevable par l'ONIAM, il est procédé à une investigation par le collège d'experts. S'il constate l'existence d'un déficit fonctionnel310(*) - qui constitue la condition d'ouverture du dispositif d'indemnisation311(*) - imputable au benfluorex, le collège émet un avis sur les circonstances, les causes, la nature et l'étendue des dommages, ainsi que sur la responsabilité du ou des exploitants du médicament et, le cas échéant, des professionnels ou établissements de santé (alinéa 24). Cet avis est rendu dans un délai de six mois puis transmis à la personne qui l'a saisi et à toutes les personnes intéressées par le litige (alinéa 25) ; celui-ci ne peut être contesté que dans le cadre de l'action en indemnisation introduite devant la juridiction compétente par la victime ou dans le cadre des actions subrogatoires entreprises par l'ONIAM (alinéa 26).

Les personnes considérées comme responsables des dommages résultant de l'administration du benfluorex par le collège d'experts ou leurs assureurs adressent aux victimes ou à leurs ayants droit, dans un délai de trois mois suivant la réception de l'avis, une offre d'indemnisation visant à la réparation intégrale du préjudice subi dans la limite, pour les assureurs, des plafonds de garantie des contrats d'assurance (alinéa 27).

Afin que les victimes puissent bénéficier d'une indemnisation rapide, le nouvel article L. 1142-24-6 du CSP (alinéa 29) précise qu'en cas de silence ou de refus de la part de l'assureur ou de la personne responsable du dommage, ou en cas d'offre manifestement insuffisante, l'ONIAM est substitué à l'assureur ou à la personne responsable. Dès lors, l'Office adresse à la victime et à ses ayant droits une offre d'indemnisation à la réparation intégrale des préjudices subis, dans les mêmes conditions que celles prévues par le droit commun (alinéa 30). Si l'ONIAM estime que la responsabilité d'un professionnel, d'un établissement ou d'un producteur de produits de santé, il dispose d'une action subrogatoire contre celui-ci, conformément aux dispositions de l'article L. 1142-15 du CSP.

Enfin, à dessein d'inciter les responsables de dommages résultant de l'administration du benfluorex ou leurs assureurs à ne pas procéder à des démarches dilatoires, le présent article prévoit que le juge compétent, saisi par la victime qui refuse l'offre d'indemnisation, condamne la personne responsable ou l'assureur à verser à l'ONIAM une somme au plus égale à 30 %312(*) de l'indemnité qu'il alloue s'il estime que cette offre est manifestement insuffisante (alinéa 28). Cette sanction est aussi appliquée lorsque le juge est saisi par l'Office subrogé dans les droits de la victime (alinéa 32).

C. L'ADAPTATION DES CHARGES ET RECETTES DE L'ONIAM

Le présent article modifie l'article L. 1142-23 du CSP afin de compléter les charges et les recettes de l'ONIAM (alinéas 5 à 13). L'ONIAM assure donc l'indemnisation des victimes du benfluorex lorsqu'il est substitué aux responsables des dommages subis ou à leurs assureurs (alinéa 7) et le financement des expertises diligentés par le collège d'experts (alinéa 8). D'autre part, l'Office bénéficie du produit des remboursements de frais d'expertise par les personnes responsables des dommages ou par leurs assureurs (alinéa 9), de même que du produit des pénalités prévues aux alinéas 28 et 32 du présent article (alinéa 10). Par ailleurs, les recettes de l'ONIAM sont abondées, le cas échéant, par le produit des actions récursoires engagées (alinéa 11) et par une dotation versée par l'Etat (alinéas 12 et 13).

D. LE COÛT DU DISPOSITIF

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit à ce titre l'ouverture d'une dotation de l'Etat de 5 millions d'euros pour l'année 2011 sur le programme « Protection maladie » de la mission « Santé », afin de financer la mise en place du dispositif et l'instruction des premiers dossiers. En outre, 10 ETP sont créés au profit de l'ONIAM.

Incidence budgétaire du présent dispositif pour l'année 2011

(en millions d'euros)

Etat

Dépenses de personnel (AE=CP) [1]

Dépenses hors personnel (AE) [2]

Dépenses hors personnel (CP) [3]

1

4

4

Total pour l'Etat : AE=[1]+[2]

Total pour l'Etat : CP [4]=[1]+[3]

5

5

Collectivités territoriales [5]

Sécurité sociale [6]

Autres administrations publiques [7]

0

0

0

Total pour l'ensemble des APU [4]+[5]+[6]+[7]

5

L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

Le présent article entre en vigueur au plus tard le 1er septembre 2011 (alinéa 34). A compter de cette entrée en vigueur, les CRCI saisies de demandes relatives à l'indemnisation de dommages résultant de l'administration de benfluorex renvoient celles-ci à l'ONIAM (alinéa 35). Si, à la date d'entrée en vigueur du présent article, une personne ayant subi un dommage du fait du benfluorex a intenté une action en justice tendant à l'indemnisation de ce dommage, elle peut saisir l'Office en vue d'obtenir la réparation de ses préjudices, dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat ; elle informe la juridiction de cette saisine (alinéa 36).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre dix-huit amendements rédactionnels, de coordination ou de précision, l'Assemblée nationale a modifié cet article sur plusieurs points.

A. L'INOPPOSABILITÉ DU SECRET INDUSTRIEL AU COLLÈGE D'EXPERTS PLACÉ AUPRÈS DE L'ONIAM

A l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général au nom de la commission des finances, Jean-Pierre Door, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales saisie pour avis, François de Rugy, Gérard Bapt et plusieurs autres, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements identiques, avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoyant que le secret industriel, en plus du secret professionnel, ne peut être opposé au collège d'experts placé auprès de l'ONIAM lorsque celui-ci procède à toute investigation utile à l'instruction de la demande d'une victime ou diligente, le cas échéant, une expertise. Pour ce faire, ces amendements modifient l'article L. 1142-24-3 du CSP.

B. DÉFINITION DES MODALITÉS D'ASSOCIATION DES CAISSES D'ASSURANCE MALADIE À LA PROCÉDURE D'INDEMNISATION

A l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Door, trois amendements qui modifient les articles L. 1142-24-3 et L. 1142-24-4 du CSP afin de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités d'association des caisses d'assurance maladie à la procédure d'indemnisation des victimes du benfluorex ont été adoptés par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement. Il s'agit de faire en sorte que les caisses d'assurance maladie soient informées de toutes les demandes d'indemnisation de manière à récupérer auprès de la personne responsable du dommage, le cas échéant, les indemnités qu'elles auraient préalablement versées aux victimes.

C. LA COMPOSITION DU COLLÈGE D'EXPERTS PLACÉ AUPRÈS DE L'ONIAM

Deux amendements visant à préciser la composition du collège d'experts placé auprès de l'ONIAM ont été adoptés, à l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Door, par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement. Le premier d'entre eux modifie l'article L. 1142-24-3 du CSP afin que le collège précité soit présidé par un magistrat de l'ordre administratif ou un magistrat de l'ordre judiciaire. Le second modifie lui-aussi l'article précité et précise ainsi que les médecins présents au sein du collège d'experts sont proposés par le conseil national de l'ordre des médecins.

D. L'ADAPTATION DE LA COMPOSITION DU CONSEIL D'ORIENTATION DE L'ONIAM

A l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Door, un amendement a été adopté par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, et insère dans le présent article trois alinéas et crée un nouvel article L. 1142-24-2-1 du CSP qui prévoit que la composition du conseil d'orientation de l'ONIAM est adaptée lorsqu'il délibère de la politique d'indemnisation des victimes du benfluorex. En outre, celui-ci tend à rendre publique la déclaration d'intérêts des membres du conseil d'orientation de l'ONIAM et des membres du collège d'experts.

E. LE RESPECT DU PRINCIPE DU CONTRADICTOIRE

Un amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Door par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, modifie l'article L. 1142-24-3 du CSP afin que les instructions menées par le collège d'experts placé auprès de l'ONIAM ainsi que les expertises qu'il diligente soient menées dans le respect du principe du contradictoire.

F. LES DÉLAIS D'INDEMNISATION DES VICTIMES PAR L'ONIAM

L'Assemblée nationale a adopté avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, à l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Door, un amendement modifie l'article L. 1142-24-5 du CSP et prévoit de ce fait que lorsque l'ONIAM est substitué à la personne responsable du dommage, l'Office a trois mois pour présenter à la victime une offre d'indemnisation.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. ASSURER UNE INDEMNISATION JUSTE ET RAPIDE DES VICTIMES DU BENFLUOREX

Le dispositif proposé par le présent projet de loi de finances rectificatives doit permettre l'indemnisation juste et rapide des nombreuses victimes du MEDIATOR®. Ainsi, celui-ci complète utilement le régime actuel de réparation des accidents médicaux impliquant l'intervention des Commissions régionales de conciliation et d'indemnisation (CRCI), dès lors que la saisine de celles-ci ne peut concerner que les dommages présentant un certain de gravité et survenus postérieurement au 4 septembre 2001.

L'intervention de l'ONIAM garantit la rapidité de l'indemnisation des victimes. Dans un premier temps, il revient à l'Office de faciliter le règlement amiable des litiges entre les victimes du benfluorex et les auteurs du dommage, notamment en prenant en charge les frais d'expertise concernant les causes, la nature et l'étendue des dommages, ainsi que sur la responsabilité du ou des exploitants du médicament et, le cas échéant, des professionnels ou établissements de santé. Dans un second temps, lorsque les auteurs du dommage refusent d'indemniser ou ne réparent pas dans son intégralité le préjudice subi, l'ONIAM se substitue à ces derniers et assure l'indemnisation des victimes au titre de la solidarité nationale avant, le cas échéant, d'engager une action récursoire à l'encontre des responsables.

Le présent article prévoit en outre que les préjudices subis par les victimes du benfluorex sont réparés dans leur intégralité. Les offres d'indemnisation adressées aux victimes par le professionnel, l'établissement ou le producteur de produit de santé responsable du dommage résultant de l'administration du benfluorex doivent viser à la réparation intégrale du préjudice subi. Il en va de même des offres adressées par l'ONIAM lorsqu'il est substitué au responsable du dommage.

B. UN DISPOSITIF FINANCÉ, EN PRINCIPE, PAR LES RESPONSABLES DES DOMMAGES RÉSULTANT DU BENFLUOREX

L'indemnisation des victimes du benfluorex est, en principe, assurée par les responsables des préjudices subis. En effet, ces derniers sont supposés réparer directement les dommages dont ils sont les auteurs aux victimes ; dans le cas contraire, lorsque l'indemnisation est assurée par l'ONIAM, ce dernier est habilité à engager une action récursoire devant le juge compétent afin de procéder à la récupération des montants versés auprès des acteurs de santé responsables des dommages, soit les producteurs de produits de santé concernés et les professionnels ou établissements de santé en cas de prescription fautive de benfluorex, ou de leurs assureurs.

Par ailleurs, l'ONIAM peut obtenir le remboursement des frais d'expertise qu'il a engagés par les personnes responsables des dommages ou leurs assureurs.

Enfin, le budget de l'ONIAM est abondé par les pénalités versées par la personne responsable ou son assureur en cas de condamnation par le juge compétent à verser à l'Office une somme au plus égale à 30 % de l'indemnité qu'il alloue lorsque celui-ci estime que l'offre adressée à la victime est manifestement insuffisante.

C. UN DISPOSITIF POTENTIELLEMENT COÛTEUX POUR LES FINANCES PUBLIQUES

Bien que le dispositif proposé soit, en principe, financé par les responsables des dommages résultant de l'administration du benfluorex, il paraît potentiellement coûteux pour les finances publiques. L'incidence budgétaire de ce dispositif n'est évaluée qu'à 5 millions d'euros pour 2011, des crédits étant ouverts par le présent projet de loi de finances rectificative pour financer la mise en place de celui-ci et l'instruction des premiers dossiers, soit principalement pour assurer les frais d'expertise. Cette dotation initiale apparaît comme nécessaire afin de procéder, à hauteur d'un million d'euros, à des créations d'emplois au sein de l'ONIAM (10 ETP en 2011) alors même que ce dernier connaît actuellement des difficultés pour assurer la gestion des 4 000 dossiers traités chaque année.

Toutefois, l'indemnisation des victimes du benfluorex pourrait, à terme, représenter une charge substantielle pour les finances publiques. L'évaluation de cette charge reste incertaine dès lors que le nombre de victimes qui réclameront la réparation des préjudices subis demeure encore inconnu, de même que celui des réparations assurées directement par les producteurs de produits de santé et les personnels ou établissement de santé responsables des dommages résultant de l'administration du benfluorex. En outre, il est à noter que les actions récursoires éventuellement engagées par l'ONIAM concerneraient principalement les producteurs de produits de santé concernés, ce qui les distingue des actions similaires généralement entreprises contre des professionnels et établissements de santé.

L'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) a formulé une estimation basse du nombre de victimes du benfluorex ; ainsi, pourraient être attribués au benfluorex environ 500 décès et 3 500 hospitalisations pour insuffisance valvulaire313(*) entre 1976 et 2009. Par ailleurs, il est possible de se référer au coût moyen des dossiers médicaux avancé par l'ONIAM314(*), soit 100 000 euros.

Les indemnisations proposées par l'ONIAM

(en euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

Montant moyen/dossier clos

61 547

86 924

98 688

75 173

79 392

Source : ONIAM

Par conséquent, si le nombre des victimes du benfluorex peut être estimé entre 3 500 et 4 000, le montant des indemnisations à verser serait compris entre 350 et 400 millions d'euros. Or, le taux de recouvrement des montants versés par l'Office à titre subrogatoire ne s'élevait qu'à 71 % en 2010315(*). Ainsi, le coût pour les finances publiques de l'indemnisation des victimes du benfluorex pourrait se situer entre 101 et 116 millions d'euros, dépenses supportées principalement par l'assurance maladie et l'Etat. Ces coûts devraient s'échelonner sur plusieurs années et dépendent tout à la fois du délai dans lequel les victimes sont susceptibles de se déclarer et du temps requis pour la résolution des éventuelles actions subrogatoires formées devant les juridictions compétentes316(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23 - Augmentation de la quote-part de la France au Fonds monétaire international (FMI)

Commentaire : le présent article tend à autoriser le Gouvernement à participer à la révision générale des quotes-parts des Etats membres du Fonds monétaire international (FMI) approuvée par le Conseil des gouverneurs de cette institution le 15 décembre 2010 et, dans ce cadre, à relever le montant de la quote-part de la France à hauteur de 20,155 milliards de droits de tirage spéciaux (DTS), soit environ 22 milliards d'euros, contre 10,738 milliards de DTS actuellement, soit environ 12 milliards d'euros.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES QUOTES-PARTS DU FMI, UN SYSTÈME EN COURS DE RÉVISION

1. Une ressource du FMI représentant actuellement 260 milliards d'euros environ

Aux termes de la section 1 de l'article III des statuts du Fonds monétaire international (FMI) adoptés lors de la Conférence monétaire et financière des Nations Unies tenue à Bretton Woods le 22 juillet 1944, entrés en vigueur le 27 décembre 1945 et plusieurs fois modifiés, « une quote-part, exprimée en droits de tirage spéciaux, est assignée à chaque Etat membre ». Il est notamment précisé que « les quotes-parts des Etats membres représentés à la Conférence monétaire et financière des Nations Unies et ayant adhéré [au Fonds] avant le 31 décembre 1945 sont celles qui figurent à l'annexe A [des statuts]. Les quotes-parts des autres Etats membres sont fixées par le Conseil des gouverneurs », organe suprême de l'institution.

Ces quotes-parts déterminent à la fois la contribution respective des pays participant au capital du FMI, le nombre de voix qui sont attribuées à chacun pour la gouvernance de l'institution, et le montant de l'aide financière qu'ils peuvent obtenir, le cas échéant, de cette dernière. Elles sont calculées en fonction de la taille des économies nationales considérées, elle-même mesurée par le produit national brut (PNB) et l'importance du commerce extérieur, afin de refléter leurs poids relatifs au sein de l'économie mondiale. Dès lors qu'il adhère au Fonds, un Etat est tenu verser le quart du montant de sa quote-part dans une monnaie étrangère largement acceptée à l'échelon international (dollar EU, euro, livre sterling ou yen, notamment) ou en droits de tirage spéciaux (DTS ; cf. l'encadré ci-après) ; les trois quarts restants sont à verser dans la monnaie nationale.

Les quotes-parts constituent la première des ressources du FMI, permettant le financement de l'activité de celui-ci, à côté principalement des accords d'emprunt qu'il conclue avec certains de ses pays membres317(*). Cette ressource est immédiatement et en permanence mobilisable par le Fonds. Actuellement, le montant cumulé de ces quotes-parts représente un capital de 237,4 milliards de DTS, soit environ 260 milliards d'euros.

Les droits de tirage spéciaux (DTS)

Les DTS constituent d'abord un avoir de réserve international créé par le FMI, en 1969, pour compléter les réserves officielles de ses Etats membres. Ils sont aussi l'unité de compte du Fonds, comme de plusieurs autres institutions internationales.

La valeur du DTS est déterminée en fonction d'un « panier » des devises les plus utilisées dans le commerce international et sur les marchés financiers, dont la composition est revue tous les cinq ans, par le conseil d'administration du FMI, afin de veiller à ce que la pondération des monnaies rende bien compte de leur importance relative dans les échanges et les systèmes financiers internationaux. La dernière révision en date est intervenue fin 2010.

Actuellement, un DTS correspond à la somme de : 0,66 dollar américain + 0,423 euro + 0,111 livre sterling + 12,1 yens, à leurs valeurs respectives au 1er janvier 2011. Par conséquent, le cours du DTS suit l'évolution du cours de ces monnaies. La contre-valeur du DTS en dollars est indiquée quotidiennement sur le site Internet du FMI.

Les DTS peuvent être échangés contre des devises librement utilisables. Ils ne constituent donc pas une monnaie, ni une créance sur le FMI, mais représentent une créance sur les monnaies librement utilisables des pays membres du Fonds.

Source : FMI

2. Une révision tendant à doubler le montant de cette ressource et à actualiser les parts relatives des Etats membres

Le a) de la section 2 de l'article III précité des statuts du FMI prévoit que, « tous les cinq ans au moins, le Conseil des gouverneurs procède à un examen général des quotes-parts des Etats membres et, s'il le juge approprié, en propose la révision ».

Malgré cette possibilité d'actualisation quinquennale, les quotes-parts du Fonds, rapportées aux principales variables économiques internationales que sont la production mondiale, les échanges commerciaux et les flux de capitaux, ont subi une diminution relative continue depuis la fin des années 1990. En effet, alors que la croissance du produit intérieur brut (PIB) mondial et les flux de marchandises, de services et de capitaux se sont avérés en augmentation, ces quotes-parts, lors des révisions intervenues en 2003 et en 2008, n'ont été relevées, en moyenne, que faiblement.

En outre, tandis que les économies des pays émergents et de certains pays en développement, sur la même période, ont enregistré une croissance importante, le réaménagement des écarts relatifs entre les quotes-parts des Etats membres du FMI, sur la base d'une nouvelle formule de calcul, n'a revêtu qu'une portée limitée. Certes, la révision précitée de 2008, entrée en vigueur en mars 2011, a conduit à l'augmentation des quotes-parts de 54 pays, pour un montant total de 20,8 milliards de DTS ; compte tenu d'ajustements pratiqués en 2006, cette augmentation correspondait à une croissance de 11,5 % du poids relatif des économies dynamiques au sein du Fonds. Mais cette réforme n'a pas entièrement corrigé les distorsions de représentativité d'un système pourtant supposé refléter l'état de l'économie du monde.

Dans ce contexte, à l'occasion du sommet du G 20 de Londres, le 2 avril 2009, les chefs d'Etat et de gouvernement ont demandé qu'un accord sur la révision des quotes-parts du FMI soit obtenu avant janvier 2011.

D'une part, il s'agissait d'accroître les ressources de l'institution, appelée à jouer un rôle majeur dans le soutien des économies subissant la crise mondiale : les dirigeants des Etats du G 20 se sont engagés à tripler la capacité de prêt du FMI, qui passerait ainsi de 250 milliards de dollars EU à 750 milliards. Pour donner suite à cet engagement, en premier lieu, les participants au système des Nouveaux Accords d'emprunt (NAE), accords de crédit entre le Fonds et un groupe de pays ou banques centrales318(*), ont décidé d'en porter le montant à environ 550 milliards de dollars EU, décision approuvée par le conseil d'administration du FMI le 12 avril 2010. En second lieu, le Conseil des gouverneurs, achevant la quatorzième révision générale des quotes-parts le 15 décembre 2010, a décidé de doubler ces quotes-parts, pour les porter à un total de 476,8 milliards de DTS, soit environ 525 milliards d'euros, étant entendu que, lorsque cette augmentation de capital prendra effet, les ressources prêtées au Fonds au titre des NAE seront diminuées à due concurrence.

D'autre part, il s'agissait de rééquilibrer les participations des Etats membres du FMI dans le capital et, par voie de conséquence, dans la gouvernance de l'institution, en permettant à chacun d'y occuper une place conforme à celle de son économie au sein de l'économie mondiale. Les ministres des finances et les gouverneurs des banques centrales des Etats du G 20, se sont accordés, lors d'une réunion organisée à Gyeonju (Corée du Sud) le 23 octobre 2010, sur les principes de cette révision, destinée à compléter les effets de la précédente réforme en ce sens, susmentionnée, de 2008 ; cet accord a été formalisé par le Conseil des gouverneurs lors de sa réunion précitée du 15 décembre 2010, relative à la quatorzième révision générale des quotes-parts319(*). Au total, un transfert de plus de 6 % du poids relatif des quotes-parts sera réalisé, des Etats surreprésentés vers les Etats sous-représentés et au profit des pays émergents et des pays en développement dynamiques. Compte tenu de la réforme de 2008, le report des parts de voix correspondantes vers les pays émergents et les pays en développement dans leur ensemble s'élèvera à 5,3 %, le pouvoir de vote relatif des pays pauvres320(*) étant préservé.

Il appartient désormais à chaque Etat concerné d'approuver l'augmentation ainsi décidée en ce qui concerne sa quote-part, suivant ses procédures de droit interne. Le FMI souhaite que ces procédures soient closes pour la fin de l'année 2011, de sorte que l'entrée en vigueur de la révision soit acquise avant l'Assemblée annuelle de l'organisation, en octobre 2012. Les réformes subséquentes du conseil d'administration ont vocation à être mises en oeuvre au plus tard lors de l'élection des membres de celui-ci, prévue pour la fin de l'année de 2012.

À l'issue de ce processus, les dix contributeurs les plus importants au capital du FMI seront, dans l'ordre que fait apparaître le tableau ci-dessous, les Etats-Unis, le Japon, les quatre principales économies européennes que représentent l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l'Italie, ainsi que le groupe des « BRIC » soient le Brésil, la Russie, l'Inde et la Chine, laquelle se hissera au troisième rang dans le nouveau classement.

Les dix contributeurs les plus importants au capital du FMI

(en milliards de DTS)

Situation actuelle (révision de 2008)

Situation à venir (révision de 2010)

Etat membre

Quote-part

Etat membre

Quote-part

Etats-Unis

37,149

Etats-Unis

82,994 (+123 %)

Japon

13,312

Japon

30,820 (+ 132 %)

Allemagne

13,008

Chine

30,482 (+ 220 %)

France

Royaume-Uni

10,738

idem

Allemagne

26,634 (+ 105 %)

France

Royaume-Uni

20,155 (+ 88 %)

idem

Chine

9,525

Arabie saoudite

6,985

Italie

15,070

Canada

6,369

Inde

13,114 (+ 125 %)

Russie

5,945

Russie

12,904 (+ 117 %)

Inde

5,821

Brésil

11,042

Source : FMI

Dans ce cadre, en effet, notre pays s'est engagé à porter sa quote-part à hauteur de 20,155 milliards de DTS, soit environ 22 milliards d'euros et 4,23 % du total, contre 10,738 milliards de DTS actuellement, soit environ 12 milliards d'euros et 4,52 % du total. Cette augmentation de la quote-part nationale sera la première depuis 1998, la France n'ayant pas accru sa participation au capital du FMI à l'occasion des révisions précitées de 2003 et de 2008.

B. L'ORGANISATION DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET LE FMI

1. Des relations encadrées par la loi

La loi n° 45-138 du 26 décembre 1945 relative à la création du Fonds monétaire international et de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) texte qui a autorisé l'adhésion de la France aux accords internationaux conclus, pour cette double création, lors de la conférence précitée de Bretton Woods régit les relations financières de notre pays avec ces institutions. En particulier, son article 2 dispose que le ministre chargé des finances est autorisé à verser au FMI, sur les ressources du Trésor et conformément à l'accord relatif au Fonds, le montant de la souscription du Gouvernement français, en d'autres termes la quote-part de la France.

Cette quote-part, comme indiqué précédemment, s'élève aujourd'hui à 10,738 milliards de DTS, soit environ 12 milliards d'euros, représentant 4,52 % du total. Elle fait de notre pays le quatrième contributeur du Fonds, à égalité avec le Royaume-Uni et après, dans l'ordre, les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne, et lui confère 4,3 % des droits de vote au sein de l'institution.

Pour mémoire, l'article 2 précité de la loi du 26 décembre 1945 vise également le versement :

- le cas échéant, des sommes qui seraient nécessaires pour compenser la réduction en valeur-or des avoirs en « monnaie française » (aujourd'hui, en euros) détenus par le Fonds ;

- des commissions dues au Fonds ;

- le cas échéant, des sommes qui seraient dues au Fonds en cas de retrait du Gouvernement français, en cas de liquidation du Fonds, ou en cas de faillite ou de manquement du « dépositaire des actifs du Fonds désigné par le Gouvernement français », c'est-à-dire la Banque de France (cfinfra) ;

- enfin, d'une somme correspondant à des prêts remboursables, dont le plafond rehaussé par l'article 4 de la loi de finances rectificative du 7 juin 2010 à la suite de l'approbation précitée, par le conseil d'administration du FMI, le 12 avril 2010321(*), de la réforme des NAE est actuellement fixé à 18,658 milliards de DTS, soit environ 20 milliards d'euros.

2. Une « médiatisation » par la Banque de France qui assure au Trésor la neutralité des opérations

Le premier alinéa de l'article L. 141-2 du code monétaire et financier dispose que la Banque de France détient et gère les réserves de change de l'Etat en or et en devises et les inscrit à l'actif de son bilan, selon des modalités précisées dans une convention qu'elle conclut avec l'Etat. Cette convention, dont la dernière version a été signée le 2 février 2011, précise notamment que les créances de la France sur le FMI et les avoirs en DTS de notre pays se trouvent inscrits au bilan de la Banque de France. Celle-ci, en tant que banque centrale, est désignée comme dépositaire des avoirs du Fonds et mandatée pour les administrer.

Dès lors, bien que le Trésor soit le service de l'Etat chargé des relations avec le FMI, il ne joue en pratique qu'un rôle comptable, la Banque de France réalisant effectivement les opérations en cause, sur ses propres ressources. Cette « médiatisation » par la banque centrale des relations financières de notre pays avec le Fonds assure la neutralité des opérations pour la trésorerie et le budget de l'Etat.

Un régime comptable spécifique a été aménagé à cet effet. Les opérations, ci-dessus détaillées, que vise l'article 2 de la loi du 26 décembre 1945 en particulier, les versements au FMI des montants représentatifs de la quote-part nationale sont retracées sur le compte d'opérations monétaires intitulé « Opérations avec le Fonds monétaire international », compte spécial du Trésor (comme tel situé en dehors du budget général de l'Etat) créé par la loi de finances rectificative du 7 juin 1962322(*).

Concrètement, dans l'hypothèse d'augmentation de la quote-part française au FMI ici en cause, étant rappelé que le versement au Fonds doit être réalisé, pour un quart, en monnaie étrangère ou en DTS et, pour le reste, en euros :

en ce qui concerne les 25 % à régler en monnaie étrangère ou en DTS : les devises ou les DTS sont achetés par le Trésor à la Banque de France, puis versés par le Trésor au FMI (en dépenses du compte spécial), le Trésor obtenant ainsi une créance sur le Fonds. Cependant, en application de l'article L. 141-2 du code monétaire et financier et de la convention du 2 février 2011 précités, cette créance du Trésor sera immédiatement rachetée par la Banque de France (en recettes du compte spécial). L'opération, de fait, se ramène à un versement de trésorerie pratiqué par la Banque de France en faveur du FMI ;

en ce qui concerne les 75 % à régler en euros : ces fonds sont versés par le Trésor au FMI mais, en contrepartie, ce dernier souscrit immédiatement une somme correspondante en bons du Trésor à vue, non négociables et ne portant pas intérêt ; ces bons, d'une nature particulière, n'ont pas d'échéance de remboursement. L'opération conduit à offrir au Fonds un « droit de tirage » de trésorerie sur l'Etat. Toutefois, lorsque ce droit s'avère effectivement exercé par l'institution, la somme requise est prélevée sur le Trésor (en dépenses du compte spécial), mais fait l'objet d'une compensation immédiate, à due concurrence, par la Banque de France (en recettes du compte).

Un mécanisme semblable se trouve mis en oeuvre dans le cas où le FMI appelle auprès de la France la participation à un prêt consenti par notre pays dans le cadre de ses accords d'emprunt avec l'institution323(*). De la sorte, l'ensemble des opérations du Trésor avec le FMI ne donnent lieu à décaissements et encaissements réels que pour la Banque de France, et n'affectent que le bilan de cette dernière. Aussi n'ont-elles pas d'impact sur la trésorerie au jour le jour ni sur le solde budgétaire de l'Etat.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est composé de deux alinéas. Il tend ainsi :

- d'une part (premier alinéa), à autoriser expressément le Gouvernement à participer à la quatorzième révision générale des quotes-parts des Etats membres du FMI, présentée ci-dessus, telle qu'elle a été approuvée par le Conseil des gouverneurs du Fonds le 15 décembre 2010 ;

- d'autre part (second alinéa), à relever, comme prévu dans le cadre de ladite révision, le montant de la quote-part de la France à hauteur de 20,155 milliards de DTS, soit environ 22 milliards d'euros, contre 10,738 milliards de DTS actuellement, soit environ 12 milliards d'euros, ainsi qu'il a été exposé précédemment.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale. Il vise avant tout à permettre à la France d'honorer les engagements qu'elle a pris devant la communauté internationale, notamment lors du sommet du G 20 de Londres, en avril 2009, pour participer à l'abondement des capacités financières du FMI. Il convient d'ailleurs de souligner que notre pays a assumé un rôle majeur dans la négociation qui a permis d'aboutir à la quatorzième révision générale des quotes-parts de l'institution, en particulier lors de la réunion de Gyeonju d'octobre 2010, citée plus haut, au cours de laquelle les ministres des finances et les gouverneurs des banques centrales des Etats du G 20 ont défini l'architecture de cette réforme.

Celle-ci tend à accroître significativement la capacité financière du FMI et, partant, son rôle de prévention des crises économiques et de soutien aux pays confrontés à des besoins de financement de leur balance des paiements. Elle constitue aussi la plus vaste réorganisation de la gouvernance du Fonds depuis sa création : le doublement du capital de l'institution, comme exposé ci-dessus, a été l'occasion d'actualiser les écarts relatifs entre les quotes-parts des Etats membres, afin de refléter plus justement leur importance économique respective. Le transfert d'influence qui se trouvera ainsi opéré en faveur des pays émergents et des pays en développement dynamique, en reconnaissance de leur rôle croissant dans l'économie mondiale, tandis que le pouvoir de vote relatif des pays pauvres sera maintenu, est de nature à renforcer la crédibilité et l'efficacité des efforts que le FMI déploie pour stabiliser la situation financière internationale.

Du reste, on doit noter que cette augmentation des quotes-parts, lorsqu'elle entrera en vigueur dans le courant de l'année 2012, en principe (cf. supra) devrait conduire mécaniquement, le cas échéant, à alléger les conditions d'emprunt au FMI des pays concernés. C'est ainsi qu'en mars dernier, lors de l'entrée en vigueur de la précédente révision des quotes-parts, conclue en 2008, le taux du prêt de 22,5 milliards d'euros accordé par le Fonds à l'Irlande en décembre 2010 a été réduit, de 0,13 % à 0,2 % selon les échéances de remboursement, le pays ayant alors vu sa quote-part augmenter de 50 %.

L'augmentation prévue pour la quote-part française, certes, n'est une augmentation qu'en valeur absolue : en termes relatifs, elle correspond à une légère baisse (6,5 %) du poids de notre pays au FMI, en induisant une rétrogradation, de la place de quatrième contributeur au Fonds ex æquo avec le Royaume-Uni, au cinquième rang, à égalité toujours avec le Royaume-Uni la Chine, comme on l'a signalé, prenant désormais la troisième position. Cette évolution, néanmoins, préserve à la France une situation, dans l'institution, conforme à sa place dans l'économie mondiale.

Par ailleurs, comme votre rapporteur général l'a expliqué ci-dessus, cet accroissement de la quote-part nationale, eu égard à l'organisation des relations financières de notre pays avec le FMI et, notamment, aux mécanismes de compensation entre le Trésor et la Banque de France en la matière, restera sans incidence sur l'équilibre budgétaire et le bilan de l'Etat. Sur ce point, l'évaluation préalable associée au présent article fait apparaître que les modalités techniques de l'opération ont été « étudiées en étroite collaboration avec la Banque de France, assurant que les mécanismes de gestion des réserves de la Banque permettaient d'absorber sans difficulté ce nouvel engagement ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 (nouveau) (Art. L. 300-2 [nouveau], L. 441-2-3-1 et L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation) - Création d'un fonds d'accompagnement « vers et dans le logement »

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, tend à créer un fonds finançant des prestations d'accompagnement social de certaines personnes attributaires de logements sociaux ou adaptés.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, qui propose de créer un fonds d'accompagnement « vers et dans le logement » afin de financer les actions d'accompagnement social et de gestion locative adaptée en direction des ménages en difficulté ainsi que des actions d'amélioration du service aux demandeurs de logements locatifs sociaux.

Ce fonds spécifique serait financé par le produit des astreintes auxquelles l'Etat est condamné dans le cadre de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (Dalo), et qui est actuellement versé aux fonds régionaux d'aménagement urbain (FAU), ainsi que par le produit des sanctions financières payées par les bailleurs en cas de non respect des règles d'attribution des logements, qui revient actuellement au budget général de l'Etat.

Le dispositif prévoit que la gestion de ce fonds est assurée par la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et qu'il est fait rapport une fois par an au ministre chargé du logement des actions financées par le fonds, en regard des moyens financiers engagés et des objectifs poursuivis.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le relogement, dans le parc public ou le parc privé, de ménages en difficulté se heurte à des obstacles tenant à l'absence ou à l'insuffisance de l'offre de logements disponibles, mais aussi à des difficultés d'adaptation sociale, comportementale et relationnelles auxquelles il est beaucoup plus difficile de répondre.

La solution passe donc par un accompagnement individualisé des ménages, particulièrement dans les premiers temps de leur installation dans le logement qui leur est attribué, qu'il s'agisse de relogement en application du droit au logement opposable ou en sortie de structures d'hébergement adapté.

Or les mesures d'accompagnement social ne disposent pas de financement spécifique. Ainsi, dans le cadre du Dalo, les produits des condamnations de l'Etat et des astreintes éventuellement prononcées par les juges, sont versés aux fonds d'aménagement urbain, constitués dans chaque région sous l'autorité du préfet, et destinés selon le code de la construction et de l'habitation « aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social ».

Ces fonds sont également destinataires des pénalités de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (« loi SRU ») n° 2000-1208 du 13 décembre 2000. Ils reçoivent, enfin, les prélèvements effectués sur les ressources fiscales des communes pénalisées car elles n'auraient pas satisfait à leurs obligations en matière de création de places d'hébergement résultant des dispositions de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

C'est dans ce contexte que le Gouvernement a envisagé d'utiliser ces ressources, ce qui revient à récupérer, au profit des actions de l'Etat, le produit des condamnations qu'il a dû lui-même acquitter.

Le Gouvernement avait déjà présenté ce mécanisme par amendement en loi de finances rectificative pour 2010. A la demande de votre commission des finances, le Sénat l'avait repoussé, estimant que sa mise en place semblait prématurée et qu'il n'avait pu faire l'objet d'une expertise suffisante.

Au cours du premier semestre 2011, le ministère du logement a affiné l'objectif du projet - notamment par l'élaboration d'un « référentiel de l'accompagnement vers et dans le logement et de la gestion locative adaptée » et le secrétaire d'Etat chargé du logement, Benoist Apparu, est venu devant votre commission des finances le 4 mai 2011 en présenter l'économie.

La rédaction proposée a également été sensiblement améliorée. Dans sa première version, le dispositif se limitait à renvoyer les modalités de fonctionnement du fonds à un décret en Conseil d'Etat. Le dispositif voté par l'Assemblée nationale est nettement plus précis, même si quelques éléments restent à préciser. Votre commission des finances a ainsi pu entendre les arguments qui plaident en faveur de la création d'un tel fonds. Elle sera toutefois très attentive au suivi de sa gestion et de la performance des actions qui seront menées.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 25 (nouveau) (Art. L.452-2-1 et L. 452-3 du code de la construction et de l'habitation) - Rectifications techniques du code de la construction et de l'habitation

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, rectifie des coordinations techniques dans deux articles du code de la construction et de l'habitation modifiés par la loi de finances pour 2011.

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a opportunément adopté deux rectifications d'ordre technique portant sur les articles L. 453-2-1 et L. 452-3 du code de la construction et de l'habitation (CCH).

La première modification rectifie un décompte d'alinéas et, de ce fait, rétablit les attributions de la commission dite de réorganisation (réorganisation des organismes d'habitations à loyer modéré) qui ont été modifiées, sans intention du législateur, du fait de l'ajout d'un alinéa à l'article L. 452-1 du CCH par l'article 210 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

La seconde modification, de coordination, corrige l'article L. 452-3 du même code, qui énumère les ressources de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), pour préciser que le produit du prélèvement instauré par la loi de finances pour 2011 et codifié à l'article L. 423-14, abonde un fonds géré par la Caisse, et non le budget de l'établissement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 (nouveau) (Art L. 111-3-1 A [nouveau] du code des juridictions financières) - Définition des missions de la Cour des comptes

Commentaire : le présent article intègre dans le code des juridictions financières la définition des missions de la Cour des comptes.

Sur proposition de nos collègues députés Gilles Carrez, Michel Bouvard et Jean-Luc Warsmann, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui a pour objet de tirer les conséquences, dans le code des juridictions financières, des nouvelles missions confiées à la Cour des comptes en application de l'article 47-2 de la Constitution, issu de la révision du 23 juillet 2008 et qui dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

Le texte proposé précise les modalités d'exercice de ces nouvelles missions, en prévoyant notamment que la Cour rend compte au Parlement « de la qualité des comptes des administrations publiques dont elle n'assure pas la certification ».

Si, dans les travaux préparatoires à l'examen du projet de loi portant réforme des juridictions financières, l'Assemblée nationale n'a pas retenu le principe d'une expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales conduite par la Cour des comptes sur une durée de huit ans, le dispositif ainsi adopté constitue un progrès important vers la certification des comptes de l'ensemble des administrations publiques et la transparence de ces comptes.

Votre commission des finances est très favorable à cette modification du code des juridictions financières qui reprend l'une des dispositions du projet de loi portant réforme des juridictions financières, examiné en septembre dernier par la commission des finances et la commission des lois de l'Assemblée nationale et dont l'inscription en séance publique est toujours retardée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 (nouveau) (Art L. 132-6 [nouveau] du code des juridictions financières) - Transmission à la Cour des comptes des rapports de certification des comptes des administrations publiques

Commentaire : le présent article précise la nature des informations relatives à la certification des comptes des administrations publiques dont la Cour des comptes assure la transmission aux autorités publiques.

Sur proposition de nos collègues députés Gilles Carrez, Michel Bouvard et Jean-Luc Warsmann, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui a pour objet de préciser la nature des informations transmises par la Cour des comptes aux autorités publiques - notamment au Parlement - à l'issue des travaux de certification des administrations publiques, travaux résultant des nouvelles missions confiées à la Cour des comptes par l'article 47-2 de la Constitution.

Le texte proposé reprend la rédaction adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale lors de son examen du projet de loi portant réforme des juridictions financières.

Il prévoit la transmission obligatoire à la Cour des comptes des rapports établis par les administrations publiques dont le législateur a décidé qu'elles seraient soumises à l'obligation de faire certifier leurs comptes. La Cour des comptes est alors chargée d'établir une synthèse de ces rapports et d'émettre un avis qui est transmis au Premier ministre, au ministre chargé du budget et aux présidents des assemblées parlementaires.

Il s'agit de permettre à la Cour des comptes de remplir de façon effective sa mission nouvelle consistant à vérifier que les comptes des administrations publiques sont réguliers, sincères et fidèles, soit en certifiant elle-même les comptes, soit en rendant compte au Parlement de la qualité des comptes dont elle n'assure pas elle-même la certification.

Votre commission des finances est très favorable à cette modification du code des juridictions financières qui reprend l'une des dispositions du projet de loi portant réforme des juridictions financières, examiné en septembre dernier par la commission des finances et la commission des lois de l'Assemblée nationale et dont l'inscription en séance publique est toujours retardée.

Elle permettra à la Cour des comptes de procéder à l'examen des comptes de toutes les administrations publiques, en particulier les universités et les collectivités locales, assurant ainsi une sorte de « quasi-certification » complémentaire aux contrôles qu'elle n'exerce pas elle-même.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28 (nouveau) (Art L. 136-6 [nouveau] du code des juridictions financières) - Saisine individuelle de la Cour des comptes

Commentaire : le présent article prévoit la possibilité pour un député ou un sénateur de saisir deux fois par an la Cour des comptes.

Sur proposition de sa commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, sans débat, le présent article qui a pour objet :

- de préciser dans le code des juridictions financières que le rapport public annuel de la Cour des comptes comporte un volet consacré aux suites données aux observations définitives des juridictions financières ;

- d'autoriser chaque député et chaque sénateur à saisir le premier président de la Cour des comptes d'une demande d'analyse des suites données à une recommandation figurant dans un rapport public paru depuis plus d'un an, dans la limite de deux demandes par an.

Le texte proposé précise toutefois que chaque observation ne peut faire l'objet que d'une seule demande.

Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application de ces dispositions.

Votre commission des finances est favorable à l'inscription dans le code des juridictions financières de l'existence d'un tome du rapport public annuel consacré au suivi des observations de la Cour des comptes. Elle observe que cette pratique a été initiée depuis plusieurs années.

Elle est beaucoup plus sceptique s'agissant de l'octroi à chaque député et sénateur d'un droit à saisir directement la Cour des comptes, qui reprend une initiative de Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Plusieurs objections peuvent en effet être soulevées :

- les parlementaires disposent du droit d'interroger le Gouvernement sur sa politique ce qui inclut la faculté de le questionner sur le suivi des observations formulées par la Cour des comptes ; cette procédure qui interpelle directement celui qui a reçu les observations paraît plus indiquée que celle qui consiste à demander à la Cour de les reformuler ;

- compte tenu de l'effectif des parlementaires (577 députés, 343 sénateurs) et du nombre souvent important de recommandations figurant dans le volet « suivi » des rapports publics annuels, la saisine directe individuelle risque d'aboutir rapidement à une charge de travail impossible à gérer par la Cour des comptes, dont on rappelle qu'elle doit se conformer aux principes de collégialité et de respect du contradictoire ;

- enfin, cette saisine directe fait concurrence aux procédures existantes qui résultent de la loi organique sur les lois de finances (contrôles budgétaires réalisés par le Président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, enquêtes au titre des articles 58-1° et 58-2°), et de l'article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières s'agissant des enquêtes demandées à la Cour des comptes par la commission des affaires sociales. Elle est aussi en contradiction avec les nouvelles procédures de saisine prévues par la loi n° 2011-140 du 3 février 2011 tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques.

Cette loi, qui trouve son origine dans la proposition de loi déposée par le Président de l'Assemblée nationale et dont votre commission des finances s'était saisie pour avis, prévoit en particulier que les commissions parlementaires, par l'intermédiaire du Président de chaque assemblée, peuvent saisir la Cour des comptes d'une demande d'enquête.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose par amendement de supprimer le second volet du texte adopté par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 29 (nouveau) - Recrutement complémentaire sur concours de conseillers de chambre régionale des comptes (CRC)

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à instaurer un recrutement complémentaire sur concours de conseillers de chambre régionale des comptes (CRC).

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 31 de la loi n° 2001-1248 du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes (CRC) et à la Cour des comptes, il pouvait être procédé jusqu'au 31 décembre 2010, sur proposition du premier président de la Cour des comptes, au recrutement complémentaire de conseillers de chambre régionale des comptes par la voie d'un ou plusieurs concours.

Le nombre de postes pourvus à ce titre ne pouvait excéder de plus de 50 % le nombre de postes offerts chaque année au titre du recrutement statutaire.

Le concours était ouvert :

- aux fonctionnaires et autres agents publics civils ou militaires appartenant à un corps de catégorie A ou assimilé et justifiant au 31 décembre de l'année du concours de sept ans de services publics effectifs dont trois ans effectifs dans la catégorie A ;

- aux magistrats de l'ordre judiciaire ;

- aux titulaires de l'un des diplômes exigés pour se présenter au premier concours d'entrée à l'Ecole nationale d'administration (ENA).

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement visant à instaurer un recrutement complémentaire de conseillers de CRC jusqu'en 2018 (1°) et à limiter le nombre de conseillers recrutés par ce biais (2°). Le nombre de postes pourvus ne pourra pas dépasser :

- pour le premier concours organisé, le nombre de postes offerts à la sortie de l'ENA (recrutement en application de l'article L. 221-3 du code des juridictions financières) et au tour extérieur (recrutement en application de l'article L. 221-4 du code des juridictions financières), à compter de la promulgation de la présente loi de finances ;

- pour les concours suivants, le nombre de postes offerts à la sortie de l'ENA et au tour extérieur à compter des nominations au titre du précédent concours.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA NÉCESSITÉ DE FAIRE FACE AUX DIFFICULTÉS DÉMOGRAPHIQUES DU CORPS DES MAGISTRATS DE CRC

Le tableau ci-dessous présente la répartition des magistrats actuellement en poste dans les CRC par classe d'âge.

Il en ressort que 112 magistrats actuellement en poste dans les CRC ont 56 ans et plus et partiront donc en retraite dans les 10 ans à venir. Ce nombre est important puisqu'il représente 36,1 % des effectifs totaux des CRC.

Le présent article contribue donc à offrir une solution en vue de remédier aux difficultés démographiques du corps des magistrats de CRC, en permettant d'organiser des concours de recrutement spécifiques.

Les magistrats en CRC par classe d'âge (au 31 décembre 2010)

Age

Effectifs physiques

31

1

32

0

33

0

34

3

35

4

36

7

37

8

38

3

39

1

40

8

41

9

42

8

43

10

44

8

45

16

46

5

47

13

48

13

49

5

50

11

51

14

52

13

53

17

54

12

55

9

56

16

57

13

58

15

59

18

60

10

61

13

62

10

63

10

64

6

65

1

Total

310

Source : Cour des comptes

B. UN RECRUTEMENT COMPLÉMENTAIRE MIEUX « CALIBRÉ » QUE SOUS LE RÉGIME PRÉCÉDENT

Le présent article reprend une disposition similaire à celle prévue par l'article 31 de la loi du 21 décembre 2001 précitée relative aux CRC et à la Cour des comptes. Il en modifie toutefois la portée dans la mesure où le plafond de recrutement de ce concours complémentaire est plus élevé que le précédent : le nombre de postes offerts peut être égal à celui offerts via le recrutement à la sortie de l'ENA et au tour extérieur (contre seulement 50 % dans la loi du 21 décembre 2001 précitée).

Le tableau ci-dessous rend compte des recrutements effectués en CRC depuis 2006.

Bilan des recrutements effectués en CRC depuis 2006

CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES

Grade

2006

2007

2008

2009

2010

Conseiller / Premier Conseiller

11

8

10

7

9

dont : issus de l'ENA

3

5

5

4

3

dont : officiers « 70.2 »

2

3

0

2

0

dont : tour extérieur

4

0

4

0

4

Total magistrats

20

16

19

13

16

Détachement dans le corps de magistrat de CRC

14

17

24

18

17

Source : Cour des comptes

La limitation du volume des recrutements par concours par la loi du 21 décembre 2001 précitée à 50 % en volume du recrutement statutaire (soit, sur la base des chiffres 2010, un maximum de trois recrutements) n'est ni en rapport avec l'enjeu des vacances de postes auxquelles les CRC doivent aujourd'hui répondre (en moyenne entre 20 et 30 postes par an), ni avec la charge que constitue l'organisation d'un recrutement sur concours.

 Le présent article élève la limite de recrutement à un nombre égal au nombre de postes offerts à la sortie de l'ENA et au tour extérieur, ce qui paraît plus conforme aux impératifs actuels. Par comparaison, le code des juridictions administratives, à l'article L. 233-6, autorise un volume de recrutement équivalant au triple du recrutement statutaire.

 C. LE RECRUTEMENT COMPLÉMENTAIRE PAR CONCOURS : UN MOYEN DE LIMITER LE RECOURS À DES PERSONNELS DÉTACHÉS

Afin de faire face à leurs futurs besoins, les CRC peuvent également avoir recours au recrutement de personnels détachés. Toutefois, ce type de recrutement présente deux types de difficultés :

 - la rotation conséquente des effectifs concernés, qui se traduit par la nécessité de former les nouveaux entrants pour un temps d'activité opérationnelle limité ;

- une différence moyenne de traitement significative en raison de la nécessité de prendre en compte un indice moyen des personnels recrutés supérieur à celui à l'indice moyen des personnels recrutés à la sortie de l'ENA ou sur intégration des personnels militaires (procédure dite de « 70-2 »). En effet, les recrutements directs à la sortie de l'ENA dans les corps de magistrats de la Cour ou de CRC se font dans le premier grade du corps (auditeur de 2ème classe ou conseiller de CRC) dans une grille indiciaire plafonnée à l'indice nouveau majoré (INM) 619. Comparativement, les accueils en détachement dans le statut d'emploi de rapporteurs ou dans le grade de 1er conseiller sont réalisés à un indice nouveau majoré qui s'établit en moyenne à 734 (rapporteur) et 821 (1er conseiller).

Eu égard à ces difficultés, il apparaît préférable de privilégier les autres voies de recrutement, en particulier le recrutement par concours complémentaire en application du présent article.

D. LA NÉCESSITÉ DE MIEUX ENCADRER LE DISPOSITIF

Il apparaît toutefois nécessaire à votre commission de réduire la période pendant laquelle la procédure dérogatoire de recrutement de magistrats des chambres régionales des comptes (CRC), en vigueur depuis 2001, sera prolongée en la renouvelant pour quatre ans au lieu de huit.

En effet, pour faire face aux besoins, le dispositif proposé par le présent article élargit les possibilités de recours à cette procédure, sans que toutes les conséquences aient été évaluées. En outre, il convient de ne pas préjuger des réformes en cours d'élaboration concernant ces juridictions et qui pourraient se concrétiser d'ici 2015. Ces réformes pourraient notamment permettre des mutualisations et une plus grande optimisation des moyens humains.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 30 (nouveau) (Art. 60 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 de finances rectificative pour 2002) - Participation des membres du contrôle général économique et financier aux contrôles de la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) relatifs aux opérations cofinancées par les fonds structurels européens

Commentaire : le présent article a pour objet d'ajouter le contrôle général économique et financier à la liste des services d'inspection pouvant effectuer des contrôles pour le compte de la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) sur les opérations cofinancées par les fonds structurels européens.

I. LE DROIT EXISTANT

Instituée par le décret n° 2002-633 du 26 avril 2002 la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) est chargée de veiller au respect des obligations contractées par la France en matière de contrôle des opérations cofinancées par les fonds structurels européens324(*).

Son existence a été consacrée sur un plan législatif par l'article 60 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 de finances rectificative pour 2002, modifié par l'article 99 de la loi n°2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007325(*). L'article précité a surtout permis d'attribuer à partir de 2003 des pouvoirs de contrôle propres à la CICC, sur le modèle de ceux prévus pour les inspections générales représentées en son sein326(*). Ces inspections générales disposent, en effet, de leurs pouvoirs de contrôle sur les services de l'Etat mais l'article 43 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier étend les pouvoirs des inspections générales des finances et de l'administration aux organismes bénéficiaires de concours financiers provenant de l'Union européenne.

Les pouvoirs de contrôle de la CICC reprennent ainsi les caractéristiques de ceux définis par l'article précité de la loi du 12 avril 1996, qui dispose que « le contrôle (...) s'exerce de plein droit. Il est effectué sur pièces et sur place et porte sur l'ensemble des comptes et de la gestion de l'organisme vérifié. Toutefois, lorsque le concours (...) est affecté à une dépense déterminée et qu'il ne dépasse pas la moitié des ressources totales de l'organisme bénéficiaire, le contrôle se limite au compte d'emploi du concours financier que l'organisme doit produire en même temps que les pièces de dépenses afférentes. Si le compte d'emploi et les pièces de dépenses ne sont pas produites, le contrôle porte sur l'ensemble des comptes et de la gestion de l'organisme ».

En application des dispositions des règlements (CE) n° 2064/1997 du 15 octobre 1997, n° 1260/1999 du 21 juin 1999 et n° 438/2001 du 2 mars 2001, la CICC veille au respect, par l'ensemble des administrations concernées, des obligations de contrôle, et s'assure de l'efficacité des systèmes de gestion et de contrôle mis en place en application des règlements communautaires. Le contrôle de la gestion relève en effet de la responsabilité de l'Etat : l'article 38 du règlement général européen du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels indique en effet que « sans préjudice de la responsabilité de la Commission dans l'exécution du budget général de l'Union européenne, les Etats membres assument en premier ressort la responsabilité du contrôle financier de l'intervention ». Les contrôles de la CICC s'appliquent donc aux services de l'Etat mais également à toutes les personnes physiques et morales autres que l'Etat, telles que les collectivités territoriales, situées aux différents niveaux de mise en oeuvre des cofinancements communautaires : les autorités de paiement et de gestion, les bénéficiaires ultimes des fonds structurels, les maîtres d'oeuvre d'opérations inscrites dans les programmes bénéficiant de ces fonds et les organismes par lesquels ont transité les concours.

A ce titre, la CICC définit le cadre d'ensemble des contrôles, veille à leur exécution et émet des recommandations, est destinataire des synthèses des contrôles effectués par d'autres services, en évalue les résultats et établit un rapport annuel. L'ensemble de ces contrôles nationaux, destinés à donner une « assurance suffisante » que les demandes de concours communautaires correspondent à des dépenses « exactes », « régulières » et « éligibles » (article 2-1 du règlement communautaire n° 438/2001 précité), reposent sur les trois modalités suivantes :

- le contrôle du service fait, fondement de l'ensemble du système et exercé sur pièces et sur place, vérifie la conformité physique de l'opération, la réalité et l'exigibilité des dépenses encourues et le respect du plan de financement prévu (notamment le versement effectif des cofinancements). Il donne lieu à l'établissement d'un certificat ;

- les contrôles par sondage, dits « des 5 % », parce qu'ils portent sur au moins 5 % des dépenses éligibles totales et s'appliquent fonds par fonds et pour chaque programme. Ils ont pour objet de vérifier le fonctionnement du système de gestion et de contrôle pour en améliorer l'efficience, et d'examiner de manière sélective des opérations afin de s'assurer notamment de la fiabilité des déclarations de dépenses ;

- les contrôles de qualité, relevant de l'autorité de gestion ou de l'autorité de paiement, ont pour objet de tester régulièrement le bon fonctionnement du système mis en place.

En tant que contrôleur financier national au sens des règlements communautaires, la CICC établit également les rapports contradictoires devant donner lieu à la déclaration de validité de la demande de paiement du solde, présentée à la Commission européenne en fin de période de programmation pour chaque type d'intervention.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, vise à ajouter le contrôle général économique et financier à la liste des services d'inspection pouvant effectuer des contrôles pour le compte de la CICC sur les opérations cofinancées par les fonds structurels européens.

Pour mémoire, les services de l'Etat ayant cette faculté sont aujourd'hui les suivants : l'inspection générale des finances, l'inspection générale de l'administration, l'inspection générale des affaires sociales et le conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux.

Comme l'indique l'objet de l'amendement qui a introduit le présent article, une telle mesure, par le renforcement des capacités de contrôle de la CICC qu'elle permettra, « répond à la fois à la charge croissante à laquelle doit répondre cet organisme ainsi qu'aux exigences accrues de la Commission européenne en matière de contrôle des fonds européens ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit aux objectifs poursuivis par le présent article. La participation de membres du contrôle général économique et financier à la CICC est en effet souhaitable dans le contexte de l'accroissement des tâches de la commission et de la plus en plus grande rigueur exigée par l'Union européenne dans le contrôle de la gestion des fonds structurels.

En dépit de la légitimité de ces dispositions, votre rapporteur général s'est toutefois interrogé sur l'opportunité de préciser les modalités d'organisation du CICC par voie législative plutôt que réglementaire. Il lui est en effet apparu qu'un tel encadrement législatif pose le problème d'une souplesse insuffisante, notamment au regard des évolutions de la réglementation européenne et de la composition même des fonds structurels concernés par les contrôles. Nonobstant cette observation de principe, le choix du Gouvernement semble en l'espèce justifié puisque les dispositions proposées par le présent article viennent compléter un texte de niveau législatif et que, lors de son examen du décret du 26 avril 2002 portant création de la CICC, le Conseil d'Etat avait émis un avis dans lequel il recommandait que des dispositions législatives soient prises en vue d'étendre et de conforter l'étendue du champ de ses contrôles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 (nouveau) (Art. 75 de la loi n°2009-258 du 5 mars 2009) - Clarification de la rédaction de l'article 75 de la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

Commentaire : le présent article vise à clarifier la rédaction de l'article 75 de la loi du 5 mars relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FINANCEMENT MIXTE DE FRANCE TÉLÉVISIONS

1. La suppression de la publicité en soirée

Depuis janvier 2009, l'activité de France Télévisions est marquée par la mise en oeuvre de la réforme de la télévision publique, traduite par la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision. Ainsi, depuis janvier 2009, la publicité commerciale sur les services nationaux est supprimée en soirée (entre 20h00 et 6h00).

La loi de finances initiale pour 2011 du 30 décembre 2010 a en revanche reporté la seconde phase, à savoir la suppression en journée, au premier janvier 2016 au lieu de la date d'extinction de la diffusion analogique (30 novembre 2011).

Le financement de France Télévisions est aujourd'hui mixte. Dès la loi de finances pour 2009, France Télévisions a reçu, en plus de la dotation issue du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel » alimenté par la contribution à l'audiovisuel public, un complément de financement, issu du budget général, de ses missions de service public, à hauteur de 450 millions d'euros, correspondant aux pertes de recettes commerciales occasionnées par la disparition progressive de la publicité sur les chaînes de France Télévisions à partir de janvier 2009.

2. La création de deux taxes supplémentaires allouées au budget général

Parallèlement au choix d'allouer une dotation budgétaire à France Télévisions, le Parlement a souhaité créer deux taxes dont le produit cumulé devait atteindre 450 millions d'euros, et qui devaient être affectées au budget de l'Etat.

Les articles 32 et 33 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision ont ainsi introduit deux articles 302 bis KG et 302 bis KH dans le code général des impôts. Ces derniers instituent respectivement une taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision et sur le chiffre d'affaires des opérateurs de télécommunication.

Le bilan de ces deux taxes est aujourd'hui décevant du point de vue de leur rendement. En effet, en 2009, les deux taxes ont rapporté au budget de l'Etat 214,7 millions d'euros, loin des 450 millions de la dotation budgétaire327(*).

En outre, la taxe dite « télécoms » est contestée par la Commission européenne, ce qui fait peser un risque réel sur sa viabilité.

B. LA CRÉATION D'UN COMITÉ DE SUIVI

L'article 75 de la loi n° 200-258 précité a instauré un comité de suivi composé de parlementaires chargé d'évaluer l'application de cette loi, en particulier s'agissant des taxes prévues aux articles 302 bis KG et 302 bis KH du code général des impôts.

Cet article dispose :

« Un comité de suivi est chargé d'évaluer l'application de la présente loi, à l'exception de son titre IV328(*), et de proposer, le cas échéant, une adaptation des taxes prévues aux articles 302 bis KG et 302 bis KH du code général des impôts, et une adaptation des modalités de financement de la société visée au I de l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précitée en fonction de l'évolution du produit de la contribution à l'audiovisuel public et de l'évolution du produit de ces taxes.

« Il vérifie l'adéquation des ressources attribuées à la société visée au même I avec celles nécessaires à la mise en oeuvre des missions de service public de cette société.

« Ce comité comprend quatre députés et quatre sénateurs, désignés par le président de leur assemblée respective.

« Il transmet chaque année au Parlement un rapport sur ses travaux avant la discussion du projet de loi de finances initiale.

« Un décret fixe les modalités d'application du présent article ».

La rédaction actuelle crée une ambiguïté, en suggérant qu'il existe un lien entre le produit de ces taxes et le financement de France Télévisions.

Or, tel n'est pas le cas, puisque les deux taxes ont été créées pour compenser au budget de l'Etat la dotation budgétaire attribuée à France Télévisions, du fait de la suppression de la publicité commerciale en soirée (entre 20h00 et 6h00), et non pour être affectées au financement de France Télévisions.

II. LA CLARIFICATION DE LA RÉDACTION DE L'ARTICLE 75 DE LA LOI DU 5 MARS 2009

Le présent article, présenté par le Gouvernement, a pour objet de lever une ambiguïté de la rédaction actuelle de l'article 75 de la loi identifiée.

Pour cela, il modifie la fin de l'article 75. Il propose de remplacer la rédaction actuelle par la rédaction suivante : « un comité de suivi est chargé d'évaluer l'application de la présente loi (...), et de proposer, le cas échéant, une adaptation des taxes (...) et une adaptation des modalités de financement de la société (...) en fonction notamment de l'évolution du produit de la contribution à l'audiovisuel public ».

Compte tenu du caractère très détaillé de l'article 75, le décret mentionné à son dernier alinéa appelle peu de compléments, mais doit encore être adopté pour que ce comité puisse être instauré.

Dans le cadre de l'examen par la Commission européenne de la conformité au droit communautaire des aides d'Etat de la subvention budgétaire de France Télévisions, la France a soutenu l'absence de lien d'affectation au budget de France Télévisions du produit des taxes sur les messages publicitaires et sur les messages électroniques, créées par la loi du 5 mars 2009. Ce raisonnement a été admis par la décision de la Commission européenne du 1er septembre 2009, dans ses paragraphes 55 à 57.

Toutefois, le deuxième alinéa de l'article 75 précité contrarie cette analyse, en confiant au comité de suivi la mission de proposer une adaptation des taxes en cause en fonction des modalités de financement de France Télévisions. Dès lors, si le décret mentionné était adopté conformément à la rédaction actuelle de l'article 75, il serait susceptible de contredire la position défendue par la France devant les instances communautaires. Son adoption a donc été suspendue, le temps de modifier la rédaction de l'article 75, objet de cet article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure de clarification lève l'ambiguïté qui pouvait résulter du texte originel de l'article 75 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

Elle permettra ainsi de prendre le décret nécessaire à l'instauration du comité prévu à l'article 75 précité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32 (nouveau) (Art. 1er de l'ordonnance n° 2006-433 du 13 avril 2006) - Prorogation au 15 août 2011 de l'expérimentation du contrat de transition professionnelle

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à proroger du 31 mars au 15 août 2011 la durée d'expérimentation du contrat de transition professionnelle (CTP).

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'expérimentation du contrat de transition professionnelle, mis en place pour les salariés faisant l'objet d'une procédure de licenciement économique, arrivait à échéance le 1er décembre 2010 et a été prorogée au 31 mars 2011 par l'article 205 de la loi de finances pour 2011, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de votre commission des finances.

Toujours à l'initiative du Gouvernement, le présent article a pour objet de proroger, une seconde fois, la possibilité d'adhérer au dispositif jusqu'au 15 août de cette année. Il s'agirait d'assurer la jonction entre la fin de ce dispositif et un nouveau contrat de sécurisation professionnelle (CSP) négocié entre l'Etat et les partenaires sociaux.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création d'un nouveau contrat de sécurisation professionnelle (CSP) s'incrit dans le cadre du plan en faveur de l'emploi annoncé par le Président de la République, à Bobigny le 1er mars 2011. Pour sa mise en oeuvre, 350 millions d'euros de crédits supplémentaires sont ouverts dans le présent projet de loi de finances rectificative au titre de la mission « Travail et emploi »329(*).

Ce nouveau dispositif d'accompagnement des restructurations économiques aura pour vocation de remplacer le contrat de transition professionnelle (CTP) et la convention de reclassement personnalisé (CRP). A cette fin, 52 millions d'euros, compris dans la dotation de 350 millions d'euros précitée, sont destinés à financer les CTP et CRP déjà contractés et l'ouverture à venir de 38 000 nouveaux CSP pour la fin de l'année 2011.

Mis en place à titre expérimental, par l'ordonnance n° 2006-433 du 13 avril 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) s'adresse aux salariés dont le licenciement économique est envisagé dans les entreprises de moins de mille salariés. Le CTP a d'abord été créé dans sept bassins d'emplois (Charleville-Mézières, Montbéliard, Morlaix, Saint-Dié, Toulon, Valenciennes et Vitré). Filiale de l'AFPA, la société de gestion du CTP (SGCTP) dénommée « Transitio », est chargée de sa mise en oeuvre dans ces bassins d'emploi. L'article 19 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie a ensuite prolongé cette expérimentation jusqu'au 1er décembre 2010 et l'a étendue à trente trois nouveaux bassins d'emplois gérés par Pôle Emploi. La possibilité d'adhérer au CTP a été prorogée, en loi de finances pour 2011, jusqu'au 31 mars 2011 afin d'aligner le terme de l'expérimentation sur la date d'extinction des CRP.

Parallèlement au CTP, la convention de reclassement personnalisé (CRP) permet, dans des conditions fixées par les partenaires sociaux, aux salariés d'entreprises de moins de mille salariés, licenciés pour motif économique, de bénéficier pendant douze mois d'un ensemble de mesures favorisant leur reclassement professionnel. Ce dispositif est financé par l'employeur, l'Unedic et l'Etat, ce dernier participant à hauteur de 915 euros par nouveau bénéficiaire.

Or, la Cour des comptes, dans un référé n° 59 697 transmis le 28 janvier 2011 à votre commission des finances, avait préconisé la fusion de ces dispositifs, arguant les points suivants :

- le CRP et le CTP sont des dispositifs concurrents qui se sont progressivement alignés sur les mêmes critères d'attribution et les mêmes bénéficiaires ;

- les résultats de ces dispositifs, qui ne concernent pourtant que 36 % des licenciés pour motif économique, seraient de moins en moins probants. Ils se sont très sensiblement dégradés depuis la fin de 2008, sans que se constate un écart décisif entre eux en matière d'efficacité pour le retour à l'emploi ;

- leurs coûts sont très inégalement répartis. Le CTP connaît une gestion rendue plus onéreuse du fait de la dualité de ses gestionnaires, une partie du dispositif étant gérée par « Transitio », et Pôle emploi pour le reste des bassins d'emplois concernés.

En réponse à ces observations, le ministre du travail, de l'emploi et de la santé avait indiqué, dans un courrier du 17 mai 2011 adressé au Premier président de la Cour des comptes, que le futur dispositif de reclassement garderait les caractéristiques principales du CTP en matière d'accès à la formation et de retour à l'emploi. En effet, depuis sa création, l'expérimentation du CTP a permis d'obtenir des taux de reclassement supérieurs à ceux mesurés à l'issue d'une CRP. A la fin 2010, 84 125 personnes ont bénéficié d'une CRP et 12 822 d'un CTP pour un taux de retour à l'emploi durable de 38 % pour le premier dispositif et de 45 % pour le second330(*).

Le présent article répond ainsi à cette demande de rationalisation en prévoyant la mise en oeuvre d'un dispositif unique d'accompagnement.

Enfin, sans modifier le coût des mesures proposées en faveur de l'emploi et de l'alternance, il procède à un nouvel ajustement calendaire permettant d'assurer la continuité technique, sans rupture de droit, des dispositifs CTP et CRP actuels avec l'entrée en vigueur des futurs CSP, la date du 15 août 2011 choisie étant le terme probable avant lequel la loi issue de l'examen du présent projet de loi de finances rectificative sera promulguée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 (nouveau) - Augmentation de l'autorisation de garantie de la France aux financements obtenus par le Fonds européen de stabilité financière

Commentaire : le présent article propose de porter de 111 milliards d'euros (y compris les intérêts) à 159 milliards d'euros (hors intérêts) le plafond de la garantie accordée par la France aux financements obtenus par le Fonds européen de stabilité financière (FESF).

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE FONDS EUROPÉEN DE STABILITÉ FINANCIÈRE (FESF)

Le Fonds européen de stabilité financière (FESF) a été mis en place à l'issue du sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro du 7 mai 2010 et du Conseil Ecofin des 9 et 10 mai 2010.

L'architecture globale dans laquelle il s'insère et la problématique de la crise de la dette souveraine ont été présentées ci-avant dans l'exposé général.

1. Des garanties à la capacité d'emprunt et à la capacité de prêt

Le FESF est une société anonyme de droit luxembourgeois, régie par l'accord-cadre du 7 juin 2010 entre lui-même et chacun des seize Etats qui constituaient alors la zone euro (l'Estonie, qui a adopté l'euro le 1er janvier 2011, n'y contribue pas331(*)). Il prend ses décisions à l'unanimité.

Non doté en capital, il se finance sur les marchés, avec la garantie des Etats participants, pour prêter aux Etats de la zone euro en difficulté.

Lorsque sa création a été décidée, il était censé pouvoir prêter 440 milliards d'euros. Or, il s'est avéré que, pour émettre avec une notation « triple A », la capacité d'intervention du FESF a de fait été limitée par les garanties des pays « triple A », qui s'élèvent à 255 milliards d'euros, comme le montre le tableau ci-après. En effet, comme le souligne l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement ayant inséré le présent article, « les trois principales agences de notation ont (...) fait savoir aux Etats membres que la note maximale, AAA, ne pourrait être obtenue qu'à la condition que chaque financement accordé par la332(*) FESF soit couvert par des garanties de pays disposant de cette note ». A noter également que ce montant porte sur le principal et les intérêts, ce qui réduit à nouveau le principal pouvant être déboursé.

Schéma général des capacités de prêt du FESF

(en milliards d'euros)

 

Garanties

Capacité d'emprunt = garanties / 1,2*

Capacité de prêt =
garanties des Etats « triple A »

 

Montant

En %

Tous les Etats

Hors Grèce**

Hors Grèce et Irlande**

Hors Grèce, Irlande, Portugal**

Hors Grèce, Irlande, Portugal et Espagne**

Belgique

15,29

3,48

12,74

12,74

12,74

12,74

12,74

 

Allemagne

119,39

27,13

99,49

99,49

99,49

99,49

99,49

119,39

Irlande

7,00

1,59

5,84

5,84

       

Espagne

52,35

11,90

43,63

43,63

43,63

43,63

   

France

89,66

20,38

74,71

74,71

74,71

74,71

74,71

89,66

Italie

78,78

17,91

65,65

65,65

65,65

65,65

65,65

 

Chypre

0,86

0,20

0,72

0,72

0,72

0,72

0,72

 

Luxembourg

1,10

0,25

0,92

0,92

0,92

0,92

0,92

1,10

Malte

0,40

0,09

0,33

0,33

0,33

0,33

0,33

 

Pays-Bas

25,14

5,71

20,95

20,95

20,95

20,95

20,95

25,14

Autriche

12,24

2,78

10,20

10,20

10,20

10,20

10,20

12,24

Portugal

11,04

2,51

9,20

9,20

9,20

     

Slovénie

2,07

0,47

1,73

1,73

1,73

1,73

1,73

 

Slovaquie

4,37

0,99

3,64

3,64

3,64

3,64

3,64

 

Finlande

7,91

1,80

6,59

6,59

6,59

6,59

6,59

7,91

Grèce

12,39

2,82

10,32

         

Total

440,00

100,00

366,67

356,34

350,51

341,31

297,69

255,44

Ratio émissions/prêts

     

1,40

1,37

1,34

1,17

 

Part de la France dans les émissions (en %)

     

20,97

21,32

21,89

25,10

 

* Les Etats se sont engagés à garantir une somme supérieure de 20 % aux émissions.

** Contrairement à la capacité de prêt, la capacité d'emprunt diminue en fonction de l'extension des programmes d'aide à de nouveaux Etats. On rappelle que l'aide à la Grèce est fournie non par le FESF, mais par des prêts bilatéraux des Etats de la zone euro.

Source : calculs de la commission des finances, d'après l'annexe 1 à l'accord-cadre du 7 juin 2010, et une note transmise par BNP Paribas à votre rapporteur général

Concrètement, cette limitation ne signifie pas que le FESF ne pourrait emprunter que 255 milliards d'euros pour en prêter 255, mais qu'il doit en emprunter davantage pour en prêter 255. Ainsi, lors de son unique prêt réalisé à ce jour, celui de 3,6 milliards d'euros à l'Irlande (le 1er février 2011), il a dû emprunter 5 milliards d'euros, soit 40 % de plus, pour constituer une «  réserve de liquidité ».

En effet, si les Etats non notés « triple A » ne permettent pas d'accroître la capacité de prêt, ils contribuent en revanche à la capacité d'emprunt.

En supposant que le FESF utilise au maximum sa capacité de prêt de 255 milliards d'euros, il devrait actuellement emprunter de l'ordre de 350 milliards d'euros333(*), soit près de 40 % de plus. C'est pour cette raison que lors de son prêt à l'Irlande, le FESF a dû emprunter environ 40 % de plus que la somme prêtée.

2. L'activité du FESF

Le FESF doit octroyer des prêts à l'Irlande et au Portugal à hauteur de respectivement 17,7 et 26 milliards d'euros.

Les plans d'aide à l'Irlande et au Portugal

(en milliards d'euros)

 

Irlande

Portugal

Irlande (ressources de trésorerie et Fonds national de réserve pour les retraites)

17,5

 

Aide internationale

67,5

78

Mécanisme européen de stabilisation financière

22,5

26

Fonds européen de stabilité financière

17,7

26

Royaume-Uni

3,8

 

Suède

0,6

 

Danemark

0,4

 

FMI

22,5

26

Total

85

78

Source : d'après le Conseil de l'Union européenne

A ce jour, le FESF a réalisé un unique prêt, de 3,6 milliards d'euros, en faveur de l'Irlande (1er février 2011). Son taux est de 5,9 %, et son échéance le 18 juillet 2016.

B. L'ARTICLE 3 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 7 JUIN 2010

L'accord-cadre du 7 juin 2010 régissant le FESF a été conclu le jour même de l'entrée en vigueur de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010.

L'article 3 de la loi précitée (dont le texte est reproduit ci-après au A du II) autorise le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'Etat au FESF, ainsi qu'aux financements obtenus par le FESF, pour un montant total (principal et intérêts) de 111 milliards d'euros.

Ce montant peut a priori sembler paradoxal. Il résulte en effet du fonctionnement du FESF décrit ci-avant que la garantie de la France est limitée à celle prévue par l'annexe 1 de l'accord-cadre, soit 89,66 milliards d'euros.

Cela vient du fait qu'il était alors envisagé que les Etats majorent leurs garanties de 20 % par rapport aux montants figurant dans l'annexe 1 de l'accord-cadre334(*). Telle n'a pas été la solution finalement retenue : si les garanties sont bien supérieures de 20 % aux émissions du FESF, ce sont ces dernières qui s'en trouvent minorées, et non les garanties qui s'en trouvent majorées.

Lors de la première émission du FESF, en janvier 2011, la France a accordé sa garantie. Les commissions des finances des deux assemblées en ont été informées, conformément au IV de l'article 3 précité335(*), par un courrier des ministres en charge de l'économie et des comptes publics en date du 17 janvier 2011.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'accord sur le FESF doit être modifié lors de la réunion du Conseil européen du 24 juin 2011 pour garantir une capacité de prêt effective de 440 milliards d'euros336(*).

Le présent article a pour objet d'autoriser la contribution française au nouveau dispositif.

A. LE DISPOSITIF DU PRÉSENT ARTICLE

Inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, il prévoit que « sous réserve de la signature par les chefs d'Etat ou de Gouvernement des Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro des modifications de l'accord-cadre du 7 juin 2010 créant la Facilité européenne de stabilité financière », le I de l'article 3 précité de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010 est modifié de manière à accroître les capacités de prêt du FESF.

Les modifications proposées sont synthétisées par le tableau ci-après.

On remarque que le présent article se réfère non au « Fonds européen de stabilité financière », mais à la « Facilité européenne de stabilité financière ». Cette désignation est un anglicisme que la commission des finances vous propose de corriger.

L'article 3 de la loi n° 2010-606 du 7 juin 2010 de finances rectificative pour 2010

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le présent article

I. Dans les conditions mentionnées au présent article, le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'Etat, au titre de la quote-part de la France dans le dispositif de stabilisation dont la création a été décidée à l'occasion de la réunion du Conseil de l'Union européenne du 9 mai 2010 et dans la limite d'un plafond de 111 milliards d'euros, à une entité ad hoc ayant pour objet d'apporter un financement ou de consentir des prêts aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro, ainsi qu'aux financements obtenus par cette entité.

I. - Au titre de la quote-part de la France et dans les conditions mentionnées au présent article, le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'Etat, en principal et en intérêts, aux financements obtenus par l'entité dénommée Facilité européenne de stabilité financière (FESF) destinés à apporter des financements aux Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro. Cette garantie s'exerce dans la limite d'un plafond en principal de 159 milliards d'euros qui comprend l'ensemble des financements déjà obtenus par la FESF.

II. La garantie de l'Etat mentionnée au I peut faire l'objet d'une rémunération.

III. La garantie de l'Etat mentionnée au I ne peut pas être octroyée après le 30 juin 2013.

IV. Lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat en application du présent article et lorsque l'entité ad hoc mentionnée au I apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

Il résulte de la rédaction proposée que la garantie ne serait plus accordée au FESF et à ses émissions, mais seulement à ces dernières. L'accord-cadre instituant le FESF a en effet précisé que les garanties des Etats s'appliquent aux moyens de financements du FESF.

B. L'EXPLICITATION DU MONTANT DE 159 MILLIARDS D'EUROS

1. Un montant qui a pour objet de permettre au FESF de prêter 440 milliards d'euros

Les modalités de la future réforme du FESF ne sont pas complètement explicitées dans l'objet de l'amendement insérant le présent article. Celui-ci se contente d'indiquer qu'« il est convenu d'augmenter à la fois le plafond global de garantie et les sur-garanties de chaque Etat membre de 120 % à 165 % ».

Dans le cas de la France, il précise que le nouveau plafond de garanties, de 159 milliards d'euros en principal, « est le produit de 21,88 %, quote-part de la France dans le capital de la BCE corrigée de la sortie des pays sous programme, par 440 milliards d'euros et par 165 % correspondant à la sur-garantie ».

Le total des garanties, actuellement de 440 milliards d'euros selon l'annexe 1 de l'accord-cadre, est ainsi porté à 65 % de plus, soit 726 milliards d'euros. Le calcul de la garantie de la France étant effectué en prenant en compte le retrait de la Grèce, de l'Irlande et du Portugal, cela suggère que ce total de 726 milliards d'euros serait atteint sans ces Etats.

Dans ces conditions, la prise en compte des seuls Etats « triple A » conduit à un total de garanties de 453 milliards d'euros (dernière colonne du tableau), légèrement supérieur à l'objectif de 440 milliards d'euros.

Le FESF ne pouvant pas prêter davantage qu'il n'emprunte, cela signifie que sa capacité effective de prêt serait bien de 440 milliards d'euros. Il ne serait plus obligé, contrairement à ce qui est actuellement le cas, d'emprunter plus qu'il ne prête, pour constituer une «  réserve de liquidité ».

Par analogie avec les modalités actuelles de fonctionnement du FESF, on pourrait craindre a priori que si l'Espagne bénéficiait du dispositif, sans nouvelle augmentation des plafonds, la capacité d'emprunt du FESF, et donc sa capacité de prêt, ne serait plus que de 384 milliards d'euros337(*). Le Gouvernement a toutefois indiqué à la commission des finances que « la capacité effective de prêt de 440 milliards d'euros sera maintenue tant qu'aucun des pays AAA n'est dégradé ».

La réforme du FESF et le présent article : principaux chiffres

(en milliards d'euros)

 

Garanties actuelles*

Situation après réforme

 

Tous les Etats

Hors Grèce, Irlande et Portugal

Garanties**

Garanties des Etats « triple A » = capacité de prêt

 

Montants

En %

Montants

En %

Belgique

15,29

3,48

15,29

3,73

27,11

 

Allemagne

119,39

27,13

119,39

29,15

211,63

211,63

Irlande

7

1,59

 

 

 

 

Espagne

52,35

11,9

52,35

12,78

92,8

 

France

89,66

20,38

89,66

21,89

158,92

158,92

Italie

78,78

17,91

78,78

19,24

139,65

 

Chypre

0,86

0,2

0,86

0,21

1,53

 

Luxembourg

1,1

0,25

1,1

0,27

1,95

1,95

Malte

0,4

0,09

0,4

0,1

0,71

 

Pays-Bas

25,14

5,71

25,14

6,14

44,57

44,57

Autriche

12,24

2,78

12,24

2,99

21,7

21,7

Portugal

11,04

2,51

 

 

 

 

Slovénie

2,07

0,47

2,07

0,51

3,67

 

Slovaquie

4,37

0,99

4,37

1,07

7,75

 

Finlande

7,91

1,8

7,91

1,93

14,01

14,01

Grèce

12,39

2,82

 

 

 

 

Total

440

100

409,57

100

726

452,78

* Montants y compris intérêts.

** Montants hors intérêts. Les montants sont ici calculés de manière à ce que le total soit égal à 440 milliards d'euros accrus de 65 %.

*** Garanties divisées par 1,65.

Source : calculs de la commission des finances, d'après l'annexe 1 à l'accord-cadre du 7 juin 2010, l'exposé des motifs de l'amendement insérant le présent article, et les informations transmises par le Gouvernement

2. Un montant qui s'entend désormais hors intérêts

a) Une nécessité pour rendre la capacité d'intervention du FESF indépendante des fluctuations des taux d'intérêt

Alors que le montant de 111 milliards d'euros actuellement prévu s'entend intérêts compris, celui de 159 milliards d'euros proposé par le présent article s'entend hors intérêts.

Autrement dit, la garantie effectivement accordée pourra être supérieure à 159 milliards d'euros. Par exemple, si le FESF se finance à un taux de 3 % sur une durée de 10 ans, remboursable en échéances de principal constantes, le montant de la garantie sera majoré d'environ 15 %.

Il s'agit de rendre la capacité d'intervention du FESF indépendante des fluctuations des taux d'intérêt de marché.

b) Des précédents nombreux

Dans ces conditions, on pourrait a priori se demander dans quelle mesure le présent article est conforme au 5° du II de l'article 34 de la LOLF, et donc à la Constitution. On rappelle que l'article 124 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, qui laissait le soin à un acte administratif de fixer le plafond de la garantie relative aux frais de dépollution de certains terrains de la Société nationale des poudres et explosifs (SNPE), a été jugé pour ce motif contraire à la LOLF par le Conseil constitutionnel (cf. décision n° 2008-574 DC du 29 décembre 2008).

La jurisprudence du Conseil constitutionnel autorise toutefois la définition d'un plafond de garantie par référence à un principal précisément défini et à des intérêts non définis. Ainsi, l'article 126 de la loi n° 2008-1443 précitée prévoit : « La garantie de l'Etat est accordée à l'Agence française de développement au titre des prêts consentis par cet établissement au Fonds pour les technologies propres administré par la Banque internationale de reconstruction et de développement. Cette garantie porte sur le capital et les intérêts de ces prêts dans la limite de 203 millions d'euros en principal et s'exerce dans le cas où est constaté le non-règlement des sommes dues par le fonds aux échéances convenues ».

Le Conseil Constitutionnel avait examiné la loi mais pas censuré ces dispositions alors même qu'il s'était « auto-saisi » sur la problématique des garanties à travers l'article 124 précité du même texte, concernant la SNPE.

Les exemples de régimes de garantie portant à la fois sur le principal et les intérêts, mais comportant un plafond exprimé pour le seul montant en principal, sont relativement nombreux.

On peut notamment citer, dans le seul cas de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 :

- l'article 97, qui prévoit que « le ministre chargé de l'économie est autorisé à accorder la garantie de l'Etat aux emprunts contractés par l'UNEDIC au cours de l'année 2011, en principal et intérêts, dans la limite d'un plafond en principal de 7,5 milliards d'euros » ;

- l'article 99, qui autorise l'Etat à accorder sa garantie pour le financement du programme A400M, pour un montant de 417 millions d'euros, « auquel s'ajoutera une rémunération de la Caisse des dépôts et consignations au titre des coûts de financement supportés par l'établissement » ;

- l'article 102, qui prévoit : « La garantie de l'Etat peut être accordée en principal et en intérêt pour les prêts que pourrait octroyer la Caisse des dépôts et consignations sur fonds d'épargne au projet d'infrastructure de transport ferroviaire dénommé : « Autoroute ferroviaire atlantique ». Le plafond de cette garantie, qui est rémunérée, est fixé en principal à 25 millions d'euros ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE INFORMATION TARDIVE DU PARLEMENT

Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, « la préparation du traité instituant le MES et les modifications apportées à l'accord sur le FESF, visant à assurer à ce dernier une capacité de prêt effective de 440 milliards d'euros, seront mises au point de manière à permettre la signature simultanée des deux accords avant la fin de juin 2011 ».

La réforme du FESF n'apparaît donc pas comme une surprise. Dans ces conditions, on pourrait s'étonner de ce que le Gouvernement n'ait pas inscrit le présent article dans le texte initial du présent projet de loi, déposé le 11 mai 2011, mais ait éprouvé le besoin d'attendre le 7 juin.

Le Gouvernement indique que l'amendement à l'accord-cadre du FESF n'a été stabilisé que le 1er juin. En ce cas, il aurait été possible d'informer le Parlement « en amont ».

On peut rappeler le précédent récent de l'autorisation de garantie de 417 millions d'euros accordée, en application de l'article 99 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, à la Caisse des dépôts et consignations au titre de la facilité financière mise à disposition d'EADS pour le financement du programme A400M. Cet article met en oeuvre un accord conclu le 5 mars 2010. Il aurait donc pu figurer dans le projet de loi de finances pour 2011. Or, le Gouvernement a choisi de l'inscrire dans le projet de loi de finances rectificative de fin d'année, soit à la toute fin du « marathon » budgétaire.

Cette pratique n'est pas respectueuse des prérogatives du Parlement, qui est ainsi une nouvelle fois placé devant le « fait accompli ». Elle contribue au sentiment selon lequel le Gouvernement est peu désireux de tenir le Parlement informé du contenu des discussions avec nos partenaires sur les sujets relatifs au fonctionnement de la zone euro, en amont des accords. Cette situation contraste avec celle que le bureau de votre commission des finances a pu constater lors de son déplacement en Allemagne des 11 et 12 avril 2011.

B. LA NÉCESSITÉ DE SUBORDONNER UNE ÉVENTUELLE RÉDUCTION DU TAUX DES PRÊTS À L'IRLANDE À UNE POLITIQUE FISCALE PLUS COOPÉRATIVE

Le taux des prêts consentis par le FESF ne résulte pas, comme ceux du FMI, de l'application mécanique d'une formule.

1. Le niveau des taux d'intérêt : un enjeu à relativiser

Le niveau de taux d'intérêt des prêts à l'Irlande peut conditionner en partie la plus ou moins grande soutenabilité de la dette publique de ce pays.

Ainsi, avec une croissance du PIB de 4 % en valeur, la dette publique peut être stabilisée à 100 points de PIB avec un excédent primaire de 2 points de PIB si le taux d'intérêt est de 6 %, mais un solde primaire « seulement » équilibré si le taux d'intérêt est de 4 %. Le fait, pour l'Irlande, de bénéficier de prêts de 5,9 %, comme celui qui lui a été accordé en février 2011, et non de 4,2 %, comme tel est désormais le cas de ceux à la Grèce, n'est donc pas neutre.

Pour autant, l'enjeu ne paraît pas, à ce stade, déterminant pour la soutenabilité de la dette publique irlandaise. Un excédent primaire de 2 points de PIB est réalisable, contrairement peut-être à celui de 6 points de PIB qui pourrait être nécessaire si elle continuait à se financer sur les marchés.

Dans ces conditions, l'avenir de la zone euro ne semble pas dépendre du taux des prêts du FESF à l'Irlande. L'enjeu est bien moindre que celui du taux des prêts à la Grèce.

2. Le taux d'impôt sur les sociétés : une condition de l'acceptabilité politique de l'aide à l'Irlande

En revanche, la crédibilité du FESF sera d'autant plus grande que les opinions publiques des pays du « coeur » de la zone euro jugeront politiquement acceptable l'aide aux pays de la « périphérie ».

De ce point de vue, il ne paraît pas souhaitable de réduire le taux des prêts à l'Irlande tant que ce pays n'aura pas adopté une attitude plus coopérative dans le domaine fiscal, concernant en particulier le relèvement de son taux de l'impôt sur les sociétés, de seulement 12,5 %.

C. DES IMPRÉCISIONS RÉDACTIONNELLES

1. Une référence très vague à la réforme concernée

La formule « sous réserve de la signature par les chefs d'Etat ou de Gouvernement des Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro des modifications de l'Accord cadre du 7 juin 2010 créant la Facilité européenne de stabilité financière » est floue.

En effet, bien qu'elles soient désignées par un article défini (il est question « des » modifications, et non « de » modifications), il n'est pas précisé de quelles modifications il s'agit. Figurent-elles dans un document actuellement arrêté, dont il serait possible de donner la référence ? Faut-il au contraire se référer à des négociations en cours ?

Il faudrait au moins indiquer le moment prévu pour la signature, soit la réunion du Conseil européen du 24 juin 2011. Si la signature ne pouvait alors avoir lieu, ce serait vraisemblablement que la réforme ne serait pas celle actuellement prévue. Si tel devait être le cas, il serait alors nécessaire de revenir devant le Parlement.

Votre commission des finances vous soumet un amendement en ce sens.

2. Une référence à la « Facilité européenne de stabilité financière »

Le présent article mentionne la « Facilité européenne de stabilité financière », et non le « Fonds européen de stabilité financière ».

Le flou de la désignation en français de l'« entité ad hoc » à laquelle se réfère, sous sa rédaction actuelle, l'article 3 de la loi du 7 juin 2010 précitée, appelée en anglais European Financial Stability Facility, vient du fait que l'accord-cadre qui l'a instituée n'est pas un document relevant du droit communautaire, traduit dans les langues de l'Union, mais un traité international, dont seule existe une version en anglais.

a) Un anglicisme

Le Gouvernement choisit de traduire le mot facility par le mot « facilité », ce qui est un anglicisme. En effet, en français tout dispositif de financement ne constitue pas une « facilité ». Ainsi, le dictionnaire Le nouveau Petit Robert reconnaît au mot « facilité » la signification financière suivante :

« SPÉCIALT (1901) DR. COMM. Facilités de paiement, pour le paiement, et ABSOLT facilités : conditions spéciales, délais accordés à un acheteur, à un débiteur ; échelonnement des paiements. Maison qui accorde toutes les facilités à ses clients. Facilité de caisse : crédit à court terme, tolérance par un banquier d'un solde débiteur. »338(*)

Les financements accordés par l'entité concernée ne relèvent pas de cette définition.

b) Selon le Gouvernement, un anglicisme justifié par le fait que le FESF ne serait pas un fonds

Selon le Gouvernement, « le terme de facilité permet d'accentuer le fait que (1) la FESF ne dispose pas de capitaux en propre, et (2) il s'agit de mesures d'assistance financière et non d'investissement ».

Ainsi, le FESF ne serait pas un fonds au sens strict.

c) La clarté doit cependant prévaloir

Au-delà de ces arguties, il faut se demander quel est l'objectif poursuivi. Il est nécessaire que le droit soit clair.

Or, le fait est que la pratique largement dominante est d'appeler le FESF « Fonds européen de stabilité financière ». On peut ou non le regretter, mais c'est ainsi.

Ainsi, une consultation du moteur de recherche Google indique environ 165 000 résultats pour cette traduction, contre environ 15 600 pour « Facilité européenne de stabilité financière ».

La traduction de facility par « facilité » risque donc d'être un facteur de confusion. La multiplicité actuelle de dispositifs au nom voisin (« Fonds européen de stabilité financière », « Mécanisme européen de stabilisation financière », « Mécanisme européen de stabilité », désignés par les sigles français FESF, MESF, MES et anglo-saxons EFSF, EFSM, ESM) est déjà suffisamment peu lisible par le citoyen.

On observe par ailleurs que le site Internet de l'organisme concerné comprend une occurrence de l'expression « Fonds européen de stabilité financière », contre aucune pour l'expression « Facilité européenne de stabilité financière ».

De même, dans leur version française les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011 parlent du « Fonds européen de stabilité financière (FESF) ».

Par conséquent, votre commission vous propose un amendement tendant à conserver ce qui est, de fait, l'intitulé actuel du fonds.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 34 (nouveau) - Substitution de l'Etat pour les garanties de passifs accordées par l'Entreprise minière et chimique

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, prévoit la substitution de l'Etat à l'Entreprise minière et chimique (EMC) pour les garanties de passifs accordées lors de la vente de la société « SCPA SIVEX International », pour un plafond maximal de 4 millions d'euros et ce jusqu'au 13 janvier 2012.

Créé en 1967 pour gérer les actifs des Mines de Potasse d'Alsace, l'Entreprise Minière et Chimique (EMC) était un établissement public à caractère industriel et commercial, entré en liquidation depuis le 1er janvier 2006339(*).

Le 22 décembre 2010, elle a cédé son dernier actif industriel, la société SCPA SIVEX International, pour un montant de 59,85 millions d'euros, à la société Louis Dreyfus Commodities Fertilizers Holding.

Dans le cadre de cette cession, l'EMC a accordé des garanties de passifs, principalement sur des aspects environnementaux, compte tenu de l'activité de l'entreprise cédée (fabrication et stockage d'engrais). Ces garanties, valables jusqu'au 13 janvier 2012, sont plafonnées à 4 millions d'euros.

Par ailleurs, le produit de la vente a été séquestré à hauteur de 2 millions d'euros afin de constituer une contre-garantie de ces garanties.

Aux termes de l'article 34 de la LOLF, la loi de finances « autorise l'octroi des garanties de l'Etat et fixe leur régime ». Afin de faire disparaître la structure liquidative de l'EMC, le Gouvernement propose que l'Etat s'y substitue et, par conséquent, qu'il prenne à sa charge les garanties qu'elle a accordées. S'agissant d'une simple substitution, la garantie de l'Etat est accordée dans le respect du plafond de 4 millions d'euros et de la date du 13 janvier 2012.

D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur général, aucune garantie n'a, à ce jour, été appelée et ni l'acquéreur, ni un tiers n'ont engagé une action visant à faire jouer les clauses contractuelles de garanties.

Du fait de l'existence de contre-garanties, à hauteur de 2 millions d'euros, le risque financier pour le budget de l'Etat apparaît limité et s'élèverait au maximum à 2 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35 (nouveau) - Création d'une annexe générale au projet de loi de finances consacrée aux autorités publiques indépendantes

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative de nos collègues députés René Dosière et Christian Vanneste, crée une annexe générale au projet de loi de finances de l'année, consacrée aux autorités publiques indépendantes (API).

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députés René Dosière et Christian Vanneste, adopté sur avis favorable de la commission et du Gouvernement.

Il prévoit, à compter du 1er janvier 2012, la création d'une annexe générale au projet de loi de finances de l'année relative aux autorités publiques indépendantes récapitulant, pour le dernier exercice connu, l'exercice budgétaire en cours d'exécution et l'exercice suivant :

- le montant constaté ou prévu de leurs dépenses ;

- le montant constaté ou prévu des produits des impositions de toute nature, des subventions budgétaires et des autres ressources dont elles bénéficient ;

- ainsi que les autorisations d'emplois bénéficiant aux mêmes autorités et l'utilisation qu'elles en font.

A l'instar des projets annuels de performances associés aux missions du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, cette annexe devra comporter une présentation stratégique, des objectifs et indicateurs de performance, une présentation des actions et une présentation des dépenses et des emplois justifiés au premier euro. Elle exposera, par catégorie, présentée par corps ou par métier, ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'autorité et la justification des variations par rapport à la situation existante.

À compter du 1er janvier 2013, ce rapport sera enrichi d'une analyse des écarts entre les données prévues et constatées pour les crédits, les ressources et les emplois, ainsi que pour les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés.

Cette annexe générale devra être déposée sur le bureau des assemblées parlementaires et distribuée au moins cinq jours francs avant l'examen du projet de loi de finances de l'année qui autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés aux organismes divers habilités à les percevoir.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La présente initiative résulte des travaux menés par nos collègues René Dosière et Christian Vanneste dans le cadre du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale. Ces travaux ont donné lieu à la publication, au mois d'octobre 2010, d'un rapport d'information sur les autorités administratives indépendantes (AAI)340(*).

A. UN « ANGLE MORT » DE L'INFORMATION PARLEMENTAIRE

Par rapport aux AAI, les autorités publiques indépendantes (API) se distinguent par le fait qu'elles sont dotées de la personnalité juridique de droit public. Selon le rapport de nos collègues députés, une dizaine d'organismes sont qualifiés par la loi d'autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale, ou se voient accorder cette personnalité morale par la loi sans être expressément qualifiés d'API. Il s'agit notamment de l'Autorité des marchés financiers (AMF), de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), de la Haute autorité de santé (HAS), de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), du Médiateur national de l'énergie, du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) ou de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI).

Plusieurs facteurs concourent à ce que les API constituent, selon l'expression de nos collègues députés, un « angle mort du point de vue de l'information du Parlement » :

1) ces autorités ne sont pas incluses dans le champ des opérateurs de l'Etat, qui font l'objet d'un « jaune » budgétaire. En effet, les opérateurs se caractérisent par un contrôle direct de l'Etat, qui ne se limite pas à un contrôle économique ou financier mais doit relever de l'exercice d'une tutelle ayant capacité à orienter les décisions stratégiques, que cette faculté s'accompagne ou non de la participation au conseil d'administration. On comprend donc aisément que ce critère de la tutelle est en contradiction directe avec la notion d'autorité indépendante ;

2) les API sont parfois exclusivement affectataires de ressources fiscales propres341(*) ou de recettes de nature quasi-commerciale et ne perçoivent alors aucune subvention budgétaire. L'information du Parlement ne peut donc résulter de la justification au premier euro des projets annuels de performances dans lesquels sont retracées ces subventions.

Dès lors, le Parlement est contraint de se référer aux rapports d'activité publiés par les autorités publiques indépendantes. Le contenu de ces rapports n'est toutefois pas normé, et rien n'y garantit la présence d'une information aussi exhaustive que celle qui figure dans les projets annuels de performances (présentation stratégique, objectifs, indicateurs de performance, dépenses, ressources, emplois...). Le présent article remédie à ce défaut total ou partiel d'information.

B. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LE SUIVI DES « POINTS DE FUITE » DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

Au-delà de l'amélioration de l'information parlementaire, le présent article conditionne l'effectivité d'un encadrement plus strict du phénomène d'« agencisation » de l'Etat, depuis longtemps diagnostiqué par votre rapporteur général, et de la multiplication d'entités satellites qui constituent autant de « points de fuite » de la dépense publique.

Le danger est avéré que la mise sous norme des dépenses de l'Etat soit contournée par l'externalisation de ces dépenses vers des entités tierces, financées par des ressources affectées. Or les API, bien que leur indépendance doive être statutairement et financièrement assurée, ressortissent néanmoins de cette problématique :

1) les ressources fiscales qui alimentent en tout ou partie leur budget ne font l'objet d'une autorisation parlementaire que dans le cadre du vote de l'article 1er des projets de loi de finances, qui autorisent la perception de toutes les ressources de l'Etat et des impositions affectées à d'autres personnes morales. Les ressources des API sont donc reconduites automatiquement au moment du vote de cet article « de principe », qui ne donne que rarement lieu à débat ;

2) le fait de bénéficier de ressources affectées plutôt que de subventions budgétaires affranchit de facto les API de toutes les règles de maîtrise de la dépense, telles que le gel en valeur des dotations au moment de la budgétisation initiale ou la régulation budgétaire au cours de la gestion, via la réserve de précaution ;

3) alors que le principe d'annualité budgétaire fait, sauf reports strictement encadrés par la LOLF, « tomber » les crédits non consommés au cours de l'exercice, les surplus éventuels engrangés par les API leur demeurent acquis et constituent un droit à report automatique.

Le présent article permettra donc au Parlement de bénéficier d'une information exhaustive et homogène sur la situation financière, les emplois et les performances des API, sur le fondement de laquelle il lui sera loisible de moduler l'effort que consent le contribuable pour assurer leur bon fonctionnement et garantir leur indépendance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36 (nouveau) - Instauration d'un plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative de nos collègues députés René Dosière et Christian Vanneste, instaure un plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes voté annuellement en loi de finances.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députés René Dosière et Christian Vanneste, adopté sur avis favorable de la commission et contre l'avis du Gouvernement.

Il dispose qu'« à compter du 1er janvier 2012, le plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale est fixé chaque année par la loi de finances ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE INTENTION LOUABLE

Le présent article fait écho à l'article 35, créant une annexe budgétaire spécifique sur les API. De fait, les API ne sont pas soumises aux plafonds d'autorisation des emplois dont le principe est prévu par l'article 7 de la LOLF pour les services de l'État, et qui sont autorisés par chaque loi de finances initiale. Il n'en va pas de même :

1) des autorités administratives indépendantes, dont les effectifs sont intégrés dans les plafonds d'emplois ministériels ;

2) des opérateurs342(*) de l'Etat et des établissements à autonomie financière (EAF343(*)), pour lesquels la loi de finances fixe annuellement un plafond d'emplois spécifique. Il convient, à cet égard, de rappeler que la mise sous plafond d'emplois des opérateurs et des établissements à autonomie financière a résulté d'initiatives sénatoriales émanant de notre ancien collègue Michel Charasse et de notre collègue Adrien Gouteyron.

Les auteurs de l'amendement justifient leur initiative par la nécessité d'encadrer des effectifs dont le volume est globalement limité344(*), mais dont la croissance est vive : les effectifs de la Haute autorité de santé sont passés de 369 à 432 entre 2005 et 2009 (+ 17,1 %). Le Médiateur national de l'énergie a doublé ses effectifs en un an, de 26 en 2009 à près de 50 ETPT en 2010. Les effectifs de l'AMF sont passés de 342 en 2005 à 391 en 2009 (+ 14,3 % en quatre ans) et l'Autorité de contrôle prudentiel a été créée début 2010 avec 880 « équivalents agents temps plein » (EATP) et prévoit entre 950 et 1 000 EATP fin 2010 et 1 100 EATP en 2012.

Nos collègues députés considèrent, en outre, « qu'il n'y a pas lieu d'exonérer, sauf missions nouvelles, les autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale de la discipline budgétaire qui s'applique aux services de l'État, à ses établissements publics et autres opérateurs, ainsi qu'aux autres autorités administratives indépendantes non dotées de la personnalité morale ».

B. UNE MISE EN oeUVRE DÉLICATE ?

L'initiative de nos collègue députés témoigne d'une intention louable de maîtrise la plus large possible des dépenses et des effectifs des entités composant la sphère publique.

Elle pourrait néanmoins susciter une première objection de fond, selon laquelle la mise sous plafond d'emplois des autorités publiques indépendantes porterait atteinte à leur indépendance. Les autorités administratives indépendantes dépourvues de personnalité morale sont certes soumises aux plafonds d'emplois des ministères dont elles relèvent, mais ce plafond est global et leur laisse potentiellement une marge de « négociation » avec le ministère pour assouplir la contrainte qui pèse sur elles, moyennant une maîtrise accrue des effectifs des services ministériels. Si un plafond d'emplois spécifique était assigné à chaque API, cette marge n'existerait pas.

Une seconde objection, de nature plus technique, tient à la portée réelle du plafond d'emplois que le Parlement serait amené à voter. S'agissant des plafonds d'emplois ministériels, la contrainte est claire et la norme votée par le Parlement a une répercussion directe sur le pilotage annuel des départs et des recrutements par le Gouvernement. Certes, les plafonds d'emplois ministériels sont sujets à des rebasages ou à des corrections « techniques » parfois surprenants, mais leur impact est incontestable sur la gestion des ressources humaines de l'Etat. Il en va de même des plafonds spécifiques aux opérateurs et aux établissements à autonomie financière, au conseil d'administration desquels siège un représentant de l'Etat chargé de veiller au respect de la trajectoire d'emploi assignée par le Parlement.

S'agissant des API, il n'est en revanche pas certain que l'exécutif dispose toujours des instruments de contrainte nécessaires pour faire respecter un plafond d'emplois voté par le Parlement. Nos collègues députés reconnaissent, dans leur rapport, que « les API bénéficient d'une grande liberté en matière de recrutement, dans les limites de leurs propres règles statutaires. En particulier, elles peuvent, en règle générale, procéder à des recrutements de contractuels pour des durées indéterminées »345(*). On pourrait, dès lors, s'interroger sur les conditions concrètes dans lesquelles le Gouvernement serait amené :

1) à construire le plafond d'emplois soumis au vote du Parlement, cette construction impliquant une remontée d'informations soumise au bon vouloir d'organismes sur lesquels l'exécutif n'exerce aucune tutelle ;

2) à faire respecter en gestion ce plafond, la même absence de tutelle ne permettant pas aux ministres ou à leurs représentants d'exercer une réelle contrainte sur la gestion des ressources humaines des API. Ce respect - ou ce non-respect - ne seraient donc constatés qu'a posteriori par le Parlement, avec des conséquences qu'on imagine limitées.

Au total, le plafond d'emplois des API ne présenterait donc vraisemblablement pas le même caractère contraignant que ceux qui s'appliquent aux ministères et aux opérateurs et auraient toutes les apparences d'un plafond indicatif ou informatif. Or, si la bonne information du Parlement représente en soi une amélioration substantielle, elle sera déjà permise par la nouvelle annexe au projet de loi de finances créée à l'article 35.

Une dernière incertitude pèse sur les modalités d'application du plafond d'emplois. Sera-t-il décliné autorité par autorité, ou s'agira-t-il d'un plafond global ? Dans leur rapport, nos collègues députés évoquent un plafond « sous une forme individuelle ou éventuellement sous une forme collective pour l'ensemble des API qui négocieraient alors leurs recrutements entre elles ». Votre rapporteur général juge assez peu crédible la mise en place d'une telle « bourse aux emplois » sur laquelle l'AMF gagerait ses augmentations d'effectifs sur les efforts de productivité accomplis par la Haute autorité de santé, ou inversement...

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.


* 293 Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008).

* 294 Sénat, rapport d'information n° 63 (2008-2009).

* 295 Selon la modification de cet article opérée par l'article 37 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

* 296 Article 67 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

* 297 Cette comptabilité, établie selon des règles définies par la CRE, est contrôlée aux frais des opérateurs qui supportent ces charges par leur commissaire aux comptes ou, pour les régies, par leur comptable public

* 298 Article 15 du décret n° 2004-90 du 28 janvier 2004 relatif à la compensation des charges de service public de l'électricité.

* 299 A titre de comparaison, le tarif « bleu » actuellement applicable aux particuliers ayant souscrit un abonnement d'une puissance de 3 kVA s'élève à 114,6 euros / MWh.

* 300 En incluant l'augmentation des tarifs réglementés, applicable au 1er juillet 2011, l'augmentation du prix de l'électricité serait de 2,9 % d'ici à fin juin 2012 (1,7 % du fait de l'évolution des tarifs réglementés et 1,2 % en raison de la hausse de la CSPE).

* 301 Pour 2011, ce montant s'élève à 4,8 milliards d'euros, dont 4,6 milliards d'euros supportés par EDF.

* 302 Loi n° 2002-303 du mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.

* 303 Conformément à l'article R. 1142-4 du CSP, les plafonds d'assurance « ne peuvent être inférieurs à 3 millions d'euros par sinistre et à 10 millions d'euros par année d'assurance. »

* 304 Loi n° 2002-1577 du 30 décembre 2002 relative à la responsabilité civile médicale.

* 305 Loi n°2002-303 du 4 mars 2002 relative au droit des malades et à la qualité du système de santé, modifiée par la loi du 9 août 2004.

* 306 Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.

* 307 Id.

* 308 Compte rendu de la réunion du lundi 15 novembre 2010, Commission nationale de pharmacovigilance exceptionnelle (AFSSAPS).

* 309 Art. 226-13 et 226-14 du code pénal.

* 310 La notion de déficit fonctionnel renvoie à l'invalidité subie par la victime dans sa sphère personnelle pendant la maladie traumatique. Elle correspond au « temps d'hospitalisation » qui peut en résulter, mais aussi aux « pertes de qualité de vie et des joies usuelles de la vie courante » et aux « atteintes aux fonctions psychologiques, [...] et [aux] troubles ressentis par la victime dans ses conditions d'existence personnelles, familiales et sociales » (v. Cass. 2e civ. 28 mai 2009, n° 08-16829).

* 311 Il convient de préciser que si le constat d'un déficit fonctionnel constitue la condition d'ouverture du dispositif d'indemnisation, l'intégralité des préjudices subis sont indemnisés et non pas seulement ceux afférents au déficit fonctionnel.

* 312 Cette sanction est plus élevée que celle prévue dans le cadre du régime d'indemnisation de droit commun, qui prévoit que « Si le juge compétent, saisi par la victime qui refuse l'offre de l'assureur, estime que cette offre était manifestement insuffisante, il condamne l'assureur à verser à l'office une somme au plus égale à 15 % de l'indemnité qu'il alloue » (art. L. 1142-14 du CSP). Il en va de même « En cas de silence ou de refus explicite de la part de l'assureur de faire une offre, ou lorsque le responsable des dommages n'est pas assuré » (art. L. 1142-15 du CSP).

* 313 Compte rendu de la réunion du lundi 15 novembre 2010, Commission nationale de pharmacovigilance exceptionnelle (AFSSAPS).

* 314 Audition de Dominique Martin, directeur de l'ONIAM, devant la Mission commune d'information sur le Médiator du Sénat, (Jeudi 10 mars 2011).

* 315 ONIAM, Rapport d'activité 2010, p. 25.

* 316 Ces estimations doivent être considérées comme un ordre de grandeur, dès lors que le nombre de victimes potentielles susceptibles de recourir au dispositif d'indemnisation reste inconnu (et notamment le nombre de personnes portant effectivement réclamation) ; des incertitudes entourent par ailleurs la part des pathologies imputable à l'exposition au benfluorex, le coût moyen des dossiers traités par l'ONIAM pour ce chef de préjudice ainsi que le taux de récupération des montant versés par l'Office.

* 317 Votre rapporteur général renvoie aux développements qu'il a consacrés aux accords d'emprunt du FMI dans son rapport n° 513 (2009-2010), à l'occasion du commentaire de l'article 4 du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2010 (article 4 de la loi de finances rectificative du 7 juin 2010, cf. infra).

* 318 Cf. la note précédente.

* 319 La traduction de la résolution du Conseil des gouverneurs du 15 décembre 2010 se trouve jointe en annexe au présent projet de loi de finances rectificative.

* 320 Les pays pauvres sont définis comme les pays admis à bénéficier de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), fonds fiduciaire du FMI, et dont le revenu par habitant se situe en-deçà du seuil établi de l'Association internationale de développement (AID), soit 1.135 dollars EU en 2008, année de référence pour le calcul, ou deux fois ce montant dans le cas des petits pays.

* 321 Voir le commentaire, déjà mentionné, de l'article 4 du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2010 établi par votre rapporteur général dans son rapport n° 513 (2009-2010).

* 322 Le régime des comptes d'opérations monétaires est fixé par l'article 23 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Ces comptes ne sont pas dotés de crédits mais d'autorisations de découvert ; ils ne constituent donc pas des missions au sens de la LOLF.

* 323 Votre rapporteur général renvoie à nouveau, sur ce sujet, au commentaire précité de l'article 4 du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2010, dans le rapport n° 513 (2009-2010).

* 324 Il s'agit des fonds structurels européens au sens strict (Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section « orientation », et instrument financier d'orientation de la pêche), mais aussi de l'instrument européen de voisinage et de partenariat, du Fonds européen pour la pêche, du Fonds européen agricole pour le développement rural, du Fonds européen pour les réfugiés, du Fonds pour les frontières extérieures, du Fonds européen pour le retour, du Fonds européen d'intégration des ressortissants de pays tiers, du Fonds européen d'ajustement à la mondialisation et du Fonds de solidarité de l'Union européenne.

* 325 Au niveau réglementaire, cette commission est aujourd'hui régie par le décret n° 2008-548 du 11 juin 2008 et par un arrêté du 7 janvier 2009 relatif au fonctionnement, aux moyens et à l'organisation interne de la CICC.

* 326 Pour mémoire, cet article a également précisé le régime des sanctions applicables en cas de manquement des acteurs aux obligations de gestion et de contrôle des fonds structurels en se référant aux sanctions prévues par le troisième alinéa de l'article 43 de la loi du 12 avril 1996, qui dispose que « le fait de faire obstacle, de quelque manière que ce soit, au contrôle de l'inspection générale des finances est passible d'une amende de 100.000 Francs [soit 15.244,9 euros] et entraîne la répétition des concours financiers dont l'utilisation n'aura pas été justifiée. Le ministre chargé de l'économie et des finances peut saisir le procureur de la République près la juridiction compétente en vue de déclencher l'action publique ».

* 327 Sur ce point, se reporter au rapport d'information sur les comptes de France Télévisions de Claude Belot et Catherine Morin-Desailly (n° 597, 2009-2010).

* 328 Dispositions relatives au cinéma et autres arts et industries de l'image animée

* 329 Ces ouvertures de crédits sont plus amplement décrites plus haut dans l'exposé général du présent rapport.

* 330 Source : rapport annuel de performance « Travail et emploi » annexé au projet de loi de règlement des comptes pour 2010.

* 331 Selon le Gouvernement, il est cependant prévu que l'Estonie contribue prochainement au FESF.

* 332 Comme on le verra ci-après, le Gouvernement choisit de traduire dans le cas présent le mot anglais « facility » par le mot «facilité», et évoque donc la FESF, contrairement à l'usage largement dominant.

* 333 356,34 milliards d'euros si seule la Grèce bénéficiait d'une aide, 350,51 milliards d'euros en prenant également en compte l'aide à l'Irlande, et 341,31 milliards d'euros en prenant également en compte l'aide au Portugal.

* 334 L'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative pour 2010 précité indiquait que le montant de 90 milliards d'euros était « un minorant : si le dispositif est activé au bénéfice d'un Etat, celui-ci pourrait ne pas participer à la garantie, que ce soit pour l'octroi d'un financement en sa faveur ou pour une mise en jeu ultérieure du fonds au bénéfice d'un autre Etat membre. Il convient donc de prévoir une marge de précaution. C'est pourquoi, dans le projet de loi relatif à la garantie apportée à l'entité ad hoc, adopté en conseil des ministres le 11 mai 2010, le gouvernement allemand a prévu d'emblée, d'une part, la possibilité que la Grèce, qui bénéficie déjà de l'aide européenne, ne participe pas au dispositif et a souhaité, d'autre part, majorer le plafond de la garantie consentie par l'Allemagne de 20 %. Le même raisonnement conduirait, à titre de précaution, à retenir pour la France un plafond de garantie de 111 milliards d'euros ».

* 335 Qui prévoit que « lorsqu'il octroie la garantie de l'Etat (...) et lorsque [le FESF] apporte un financement ou consent des prêts, le ministre chargé de l'économie informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ».

* 336 Selon les conclusions du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011, « les modifications apportées à l'accord sur le FESF, visant à assurer à ce dernier une capacité de prêt effective de 440 milliards d'euros, seront mises au point de manière à permettre la signature [de l'accord] avant la fin de juin 2011 ».

* 337 440 milliards d'euros de capacité d'emprunt, moins 56,24 milliards d'euros correspondant à la part de l'Espagne.

* 338 Le Nouveau Petit Robert, édition 2008.

* 339 Décret n° 2005-1559 du 14 décembre 2005 portant dissolution de l'Entreprise minière et chimique.

* 340 Rapport d'information n° 2925, Treizième législature.

* 341 Tel est le cas de l'AMF, par exemple.

* 342 Article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 343 C'est-à-dire aux établissements et organismes de diffusion culturelle ou de recherche situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères et européennes. Ces établissements, qui ne disposent pas de la personnalité morale, perçoivent des recettes propres (cours de langues, certifications de français, droits de participation aux activités culturelles, mécénat, ...) et, pour la part restante de leurs ressources, des subventions publiques. Leur plafond d'emplois résulte de l'article 76 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 344 1 141 effectifs physiques en 2009, selon les chiffres retracés dans le rapport de nos collègues députés.

* 345 Rapport d'information n° 2925, Treizième législature.