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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

8 septembre 2011 : Budget (deuxième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 1er  Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article modifie l'équilibre des ressources et des charges résultant de l'article 26 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

I. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

A. UN ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE INITIALEMENT INCHANGÉ

Dans sa rédaction initiale, le présent article maintenait paradoxalement inchangé l'équilibre des ressources et des charges pour 2011 résultant de l'article 26 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

Le présent projet de loi de finances rectificative, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 1er août 2011, ne pouvait en particulier prendre en compte la dégradation récente des perspectives de croissance de l'économie mondiale, survenue la première semaine d'août143(*).

Ainsi, le rapport annexé au présent projet de loi de finances rectificative - prévu par l'article 53 de la LOLF -, comme d'habitude très bref, maintenait la prévision de croissance du Gouvernement pour 2011, de 2 %.

B. LA LETTRE RECTIFICATIVE DU 31 AOÛT 2011

Le Gouvernement a déposé le 31 août 2011 sur le bureau de l'Assemblée nationale une lettre rectificative qui modifie, notamment, le présent article.

Le tableau ci-après synthétise les principales évolutions par rapport au texte initial. Celles-ci ont été présentées plus en détail dans l'exposé général du présent rapport.

L'équilibre des ressources et des charges de l'Etat en 2011 : synthèse des textes successifs

(en milliards d'euros)

 

Budget général

Budgets annexes

Comptes spéciaux

Solde général

Besoin et ressources de financement

 

Charges

Ressources

Solde

LFI

286,4

198,2

-88,2

0,0

-3,4

-91,6

189,0

Texte initial du présent PLFR = LFR de juillet 2011

286,8

197,4

-89,4

0,0

-2,9

-92,3

189,7

Présent PLFR après lettre rectificative

287,8

195,0

-92,8

0,0

-2,9

-95,7

191,1

Ecart par rapport au texte initial du présent PLFR et à la LFR de juillet 2011

1,0

-2,4

-3,4

0,0

0,0

-3,4

1,4

Ecart par rapport à la LFI

1,4

-3,1

-4,6

0,0

0,5

-4,1

2,1

dont :

             

1. LFR de juillet 2011

0,5

-0,7

-1,2

       

2. Evolution spontanée par rapport à la LFR de juillet 2011

1,4

-3,0

-4,4

     

 

- Révision à la baisse de l'IS

0,0

-3,0

-3,0

       

- Supplément de charge de la dette lié à l'inflation

1,4

0,0

-1,4

       

3. Mesures nouvelles par rapport à la LFR de juillet 2011

-0,4

0,6

1,0

     

 

- Mesures nouvelles sur les recettes

0,0

0,6

0,6

       

- Ouvertures et annulations de crédits*

-0,4

0,0

0,4

       

Hors fonds de concours.

* Hors missions « Engagements financiers de l'Etat » et « Remboursements et dégrèvements », qui font l'objet d'augmentations nettes de respectivement 1,4 et 0,5 milliards d'euros. Au total, les charges de l'Etat connaissent une augmentation nette de 1,4 + 0,5 - 0,4 = 1,5 milliard d'euros.

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi

Le solde général est revu à la baisse de 3,4 milliards d'euros par rapport au texte initial et à la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 (4,1 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale). Cette dégradation s'explique par des facteurs spontanés, de 4,4 milliards d'euros (3 milliards d'euros pour la révision à la baisse des recettes spontanées d'impôt sur les sociétés et 1,4 milliard d'euros pour l'augmentation de la charge de la dette), que ne compensent que partiellement les mesures nouvelles, de 1 milliard d'euros (également réparties entre dépenses et recettes).

Dans le cas des recettes, sur les 0,6 milliard d'euros de mesures nouvelles, 0,5 milliard proviennent de l'article 1er B du présent projet de loi, relatif à l'aménagement des mécanismes de report en avant et en arrière des déficits de l'impôt sur les sociétés.

Dans le cas des dépenses, les 0,4 milliard d'euros d'annulations nettes (hors missions « Engagements financiers de l'Etat » et « Remboursements et dégrèvements »144(*)) correspondent pour les trois quarts aux missions « Défense » (211 millions d'euros), « Recherche et enseignement supérieur » (48 millions d'euros), « Ecologie, développement et aménagement durables » (29 millions d'euros) et « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (19 milliards d'euros).

Les annulations nettes de crédits de paiement prévues par le présent projet de loi

(en euros)

 

Annulations nettes

Défense

-210 817 000

Recherche et enseignement supérieur

-47 569 000

Écologie, développement et aménagement durables

-29 405 000

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

-19 055 000

Outre-mer

-13 596 000

Ville et logement

-12 838 000

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

-12 552 000

Enseignement scolaire

-10 360 000

Justice

-8 398 000

Action extérieure de l'État

-7 889 000

Médias, livre et industries culturelles

-7 243 000

Solidarité, insertion et égalité des chances

-7 158 000

Sport, jeunesse et vie associative

-4 856 000

Santé

-4 557 000

Administration générale et territoriale de l'État

-4 478 000

Économie

-3 572 000

Direction de l'action du Gouvernement

-2 134 000

Sécurité civile

-2 027 000

Travail et emploi

-1 545 000

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

-1 000 000

Sécurité

-1 000 000

Politique des territoires

-254 000

Remboursements et dégrèvements

549 375 000

Engagements financiers de l'État

1 390 303 000

Total

1 527 375 000

Hors missions « Engagements financiers de l'Etat » et « Remboursements et dégrèvements »

-412 303 000

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi

Par rapport à la loi de finances initiale, les charges sont revues à la hausse pour 1,4 milliard d'euros, les ressources diminuent de 3,1 milliards d'euros et le solde est dégradé de 4,6 milliards d'euros.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de son examen, l'Assemblée nationale a amélioré le solde du budget de l'Etat de 206 millions d'euros, portant le déficit à 95,5 milliards d'euros. Cette amélioration résulte :

- d'une minoration de 109 millions d'euros des recettes d'impôt sur le revenu attendues des dispositions de l'article 1er A, relatif au régime des plus values immobilières. Le détail de la ventilation en 2011 de cette moins-value entre les différentes dispositions de l'article n'est pas fourni ;

- d'une majoration de 170 millions d'euros des recettes d'impôt sur les société du fait de l'adoption de l'article 1er CA, qui prévoit l'augmentation de la quote-part pour frais et charges relative aux plus-values de cession des titres de participation pour les exercices ouvert à compter du 1er janvier 2011. dans la version initiale du « plan Fillon » présenté le 24 août 2011, cette disposition ne devait entrer en vigueur qu'en 2012 ;

- d'une majoration de 150 millions d'euros des recettes d'impôt sur les sociétés, en raison de l'adoption de l'article 1er CB, qui abroge le régime du bénéfice mondial consolidé dès 2011 ;

- d'une minoration de 13 millions d'euros des recettes de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en raison de la suppression de l'article 1er C, relatif à la TVA applicable aux droits d'entrée dans les parcs à thème ;

- d'une majoration de 8 millions d'euros des « recettes diverses », en raison de la création de la taxe sur le chiffre d'affaires relatif aux prestations d'hébergement due par les personnes exploitant un établissement hôtelier dont le prix de la nuitée est supérieur à 200 euros.

En conséquence de ces modifications, le tableau de financement est modifié et la variation nette des bons du Trésor à taux fixe (BTF) est réduite de 0,2 milliard d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE NORME DE DÉPENSE RESPECTÉE, SOUS BÉNÉFICE D'INVENTAIRE UTLTÉRIEUR

L'augmentation de l'inflation offre une marge de manoeuvre supplémentaire de 2,8 milliards d'euros par rapport au plafond de dépenses de LFI (357 milliards d'euros) pour respecter la norme « zéro volume ». Or la dépense budgétaire n'augmente que de 1 milliard d'euros. La norme zéro volume demeure donc respectée. De même, l'annulation de 460 millions d'euros de crédits vient gager les ouvertures consécutives à l'appel en garantie de l'Etat dans l'affaire des « Frégates de Taïwan ». Elle permet donc de revenir strictement au respect de la norme zéro valeur hors dette et pensions.

Ces appréciations doivent toutefois être formulées sous le bénéfice d'un inventaire ultérieur des besoins en gestion :

1) le ressaut d'inflation pourrait augmenter les charges de pension et certaines dépenses d'intervention à caractère social dont les montants sont indexés

2) des besoins inéluctables surgiront d'ici à la fin de l'exercice, notamment en matière d'OPEX, qu'il conviendra de gager à l'euro près pour assurer le respect du gel en valeur des dépenses de l'Etat.

B. DES INCERTITUDES SUR LE SOLDE GLOBAL DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2011

Le Gouvernement maintient inchangé l'objectif de déficit public de 5,7 points de PIB initialement prévu pour 2011.

Cela est paradoxal.

1. Un déficit public qui devrait « normalement » être accru d'environ 0,2 point de PIB

a) La détérioration des perspectives de solde de l'Etat devrait le détériorer d'environ 0,2 point de PIB

Tout d'abord, comme on l'a indiqué ci-avant, le Gouvernement prévoit que le déficit du budget général de l'Etat, au sens de la comptabilité budgétaire, sera accru de 3,4 milliards d'euros par rapport à la loi de finances rectificative de juillet 2011, et de 4,6 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2011.

Toutes choses égales par ailleurs, il en résulterait une dégradation du solde public de l'ordre de 0,2 point de PIB.

b) Un ordre de grandeur confirmé par un calcul macroéconomique simple

(1) Une croissance de l'ordre de 1,75 % en 2011 ?

Selon le Gouvernement, la croissance serait de 1,75 % en 2011 (contre 2 % selon la loi de finances initiale).

Il n'est évidemment pas possible de connaître, à ce stade, la croissance de 2011. Toutefois, cette estimation paraît vraisemblable.

En effet, selon les premières estimations de l'Insee, publiées le 12 août 2011, la croissance du PIB aurait été nulle au deuxième trimestre. Après la croissance de 0,9 % du premier trimestre, il faudrait désormais une croissance de 0,7 % chacun des deux derniers trimestres pour que la croissance soit de 2 % en moyenne annuelle145(*), ce qui paraît hors de portée.

Une croissance de 0,2 % chacun des deux derniers trimestres (correspondant par exemple à la prévision publiée le 8 août par la Banque de France pour le troisième trimestre) correspondrait, en moyenne annuelle, à une croissance de seulement 1,6 %.

L'acquis de croissance (c'est-à-dire la croissance en moyenne annuelle correspondant à une croissance nulle les trimestres suivants) est de 1,5 %.

(2) Un déficit public qui devrait être accru d'environ 0,2 point de PIB

Comme la commission des finances l'indiquait dans son rapport d'information relatif au débat d'orientation des finances publiques pour 2012, un calcul macroéconomique simple suggère qu'une croissance de 1,75 % au lieu de 2 % tend à accroître le déficit public d'environ 0,2 point de PIB (soit 3 ou 4 milliards d'euros).

Compte tenu du montant peu significatif des mesures nouvelles résultant globalement en 2011 des lois financières rectificatives de juillet 2011 et du présent projet de loi de finances rectificative (de l'ordre de seulement quelques centaines de millions d'euros146(*)), il devrait donc, selon ce calcul, « manquer » environ 3 ou 4 milliards d'euros en 2011.

2. L'explication du Gouvernement : de « bonnes surprises » du côté des administrations de sécurité sociale et des opérateurs de l'Etat

Le Gouvernement estime cependant pouvoir maintenir inchangé son objectif de solde public en 2011, de 5,7 points de PIB, en raison notamment de cotisations sociales supérieures de plus d'un milliard d'euros à la prévision et de moindres dépenses des organismes divers d'administration centrale147(*).

3. L'absence de marges de sécurité en 2011 ?

On peut cependant se demander si le Gouvernement dispose de marges de sécurité suffisantes pour garantir que l'objectif de 5,7 points de PIB en 2011 sera effectivement atteint.

En particulier, si la croissance était de 1,5 % au lieu de 1,75 % en 2011, le déficit public pourrait s'en trouver accru d'environ 0,2 point de PIB.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 142 L'hôtellerie de luxe est par ailleurs soumises au barème progressif de la taxe de séjour, perçue par les communes, qui en votent le principe et le niveau selon un barème fonction des catégories d'établissements (entre 0,65 et 1,5 euro par personne et nuitée pour les hôtels 4 et 5 étoiles) pour un produit s'élevant à 153 millions d'euros en 2009.

* 143 Avec l'exacerbation de la crise de la dette dans la zone euro, la révision à la baisse de la croissance des Etats-Unis pour les premier et deuxième trimestres de 2011, le « psychodrame » sur le relèvement du plafond de la dette des Etats-Unis, la dégradation de la note des Etats-Unis par Standard & Poor's, et la forte correction des marchés boursiers résultant de ces phénomènes.

* 144 Ces deux missions font l'objet d'augmentations nettes de respectivement 1,4 et 0,5 milliards d'euros. Au total, les charges connaissent une augmentation nette de 1,4 + 0,5 - 0,4 = 1,5 milliard d'euros.

* 145 On rappelle que la croissance du PIB pour une année donnée est généralement exprimée en moyenne annuelle, c'est-à-dire correspond à l'augmentation du PIB de l'année concernée par rapport à celui de l'année précédente. Ce chiffre n'est pas égal à la somme des croissances de trimestre à trimestre, qui correspond à la croissance en glissement.

* 146 Selon les données disponibles lors du débat d'orientation des finances publiques pour 2012, les mesures nouvelles sur les recettes prévues pour 2011 étaient de -350 millions d'euros pour la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 et - 20 millions d'euros pour la loi n° 2011-894 du 28 juillet 2011 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011. Les mesures nouvelles sur les recettes prévues par le présent projet de loi de finances rectificative sont de l'ordre de 600 millions d'euros.