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Projet de loi relatif au plan d'aménagement et de développement durable de Corse

12 octobre 2011 : Corse ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(Article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales)

Contenu du plan d'aménagement et de développement durable de Corse

Commentaire : cet article définit le contenu du plan d'aménagement et de développement durable de Corse, précise la cartographie afférente, prévoit son évaluation environnementale, instaure des outils de suivi et précise la valeur juridique du plan à l'égard des documents locaux d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT), tel qu'il résulte de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse, donne compétence à la Collectivité territoriale de Corse pour élaborer le plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) et en définit le contenu.

D'une manière générale, le PADDUC fixe les objectifs du développement économique, social, culturel et touristique de l'île ainsi que ceux de la préservation de son environnement.

De manière plus particulière, le PADDUC définit les orientations fondamentales en matière d'aménagement de l'espace, de transports selon une approche multimodale, de télécommunications, de valorisation des ressources énergétiques, de protection et de mise en valeur du territoire de l'île.

L'article L. 4424-11 du CGCT, tel qu'il résultait de la loi du 22 janvier 2002, disposait que le PADDUC a les mêmes effets qu'une directive territoriale d'aménagement (DTA). Une DTA est à la fois un document d'aménagement du territoire et un document d'urbanisme, élaboré sous la responsabilité de l'État en association avec les collectivités territoriales, puis approuvé par décret en Conseil d'État. La DTA s'impose aux autres documents d'urbanisme par un lien de compatibilité. A ce jour, sept DTA ont été élaborées, couvrant les territoires des Alpes-Maritimes, des bassins miniers nord-lorrains, de l'estuaire de la Seine, de l'estuaire de la Loire, de l'aire métropolitaine lyonnaise, des bouches du Rhône et des Alpes du nord.

Toutefois, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a remplacé les DTA par les directives territoriales d'aménagement et de développement durables (DTADD), qui n'ont plus de caractère d'opposabilité aux autres documents d'urbanisme, sauf par le biais d'une procédure de déclaration d'intérêt général. C'est la raison pour laquelle la nouvelle rédaction de l'article L. 4424-11 du CGCT, telle qu'elle résulte de la loi du 12 juillet 2010, ne précise plus que le PADDUC a les mêmes effets qu'une DTA.

L'article L. 4424-9 du CGCT précise que les orientations fondamentales du PADDUC doivent respecter les objectifs et les principes énoncés par les articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme, qui fixent les règles générales d'aménagement et d'urbanisme. Ces deux articles ont été très largement remaniés par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

L'article L. 110 du code précité est relatif aux règles générales d'utilisation du sol et dispose : « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement ».

L'article L. 121-1 du code de l'urbanisme est relatif aux dispositions générales communes aux documents locaux d'urbanisme : schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme et cartes communales. Il prévoit que ces documents doivent déterminer les conditions permettant d'assurer un équilibre entre :

- le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;

- l'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, milieux et paysages naturels ;

- la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables.

Outre la recherche de cet équilibre, les documents locaux d'urbanisme doivent assurer :

- la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ;

- la diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat ;

- la réduction des gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air et de l'eau, la préservation des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, ainsi que la prévention des risques naturels, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.

II. Le texte du projet de loi

L'article 1er du projet de loi propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 4424-9 du CGCT, qui reprend et complète considérablement les dispositions du droit existant.

Le premier alinéa du texte proposé pour le paragraphe I de l'article L. 4424-9 du code précité, qui donne compétence à la Collectivité territoriale de Corse pour élaborer le PADDUC, demeure sans changement.

Le deuxième alinéa prévoit que le PADDUC définit une stratégie de développement durable du territoire en fixant les objectifs de la préservation de l'environnement de l'île et de son développement économique, social, culturel et touristique. Cette stratégie doit garantir l'équilibre territorial et respecter les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme, ce qui était déjà le cas dans le droit existant.

Le troisième alinéa prévoit que le PADDUC fixe les orientations fondamentales en matière de protection et de mise en valeur du territoire, de développement agricole, rural et forestier, de pêche et d'aquaculture, d'habitat, de transports, d'infrastructures et de réseaux de communication et de développement touristique. Cette énumération se distingue de la rédaction actuelle de l'article L. 4424-9 du CGCT sur les points suivants :

- la protection et la mise en valeur du territoire sont mises en avant ;

- le développement agricole, rural et forestier, la pêche et l'aquaculture, ainsi que l'habitat et le développement touristique sont mentionnés ;

- en revanche, il n'est plus fait mention d'une approche multimodale en matière de transports, ni de valorisation des ressources énergétiques.

Le quatrième alinéa prévoit que le PADDUC définit les principes de l'aménagement de l'espace qui en résultent et détermine notamment les espaces naturels, agricoles et forestiers ainsi que les sites et paysages à protéger ou à préserver, l'implantation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, la localisation préférentielle ou les principes de localisation des extensions urbaines, des activités industrielles, artisanales, commerciales, agricoles, forestières, touristiques, culturelles et sportives.

Le cinquième alinéa est relatif à la cartographie dont le PADDUC est assorti. Il prévoit que la destination générale des différentes parties du territoire fait l'objet d'une carte, dont le degré de précision ne peut excéder 1/100 000e.

Cette carte générale peut être précisée, le cas échéant, par les documents cartographiques prévus à l'article L. 4424-10 et au II de l'article L. 4424-11 du CGCT, tels qu'ils résultent, respectivement, de l'article 3 et de l'article 4 du projet de loi. Il s'agit de cartes à plus petite échelle couvrant deux catégories de secteurs :

- d'une part, ceux qui concernent les chapitres individualisés du PADDUC valant schéma de cohérence écologique, schéma régional des infrastructures et des transports, schéma de mise en valeur de la mer ;

- d'autre part, ceux qui concernent les « espaces géographiques limités » présentant un « caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement ».

Le sixième alinéa dispose que le PADDUC comporte les mentions prévues par l'article L. 121-11 du code de l'urbanisme. C'est-à-dire que son rapport de présentation devra décrire et évaluer les incidences notables que le plan peut avoir sur l'environnement et présenter les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser les incidences négatives.

Le septième alinéa dispose que le PADDUC prévoit des critères, indicateurs et modalités permettant à la collectivité territoriale de Corse de suivre l'application de ses dispositions et leurs incidences.

Le premier alinéa du texte proposé pour le paragraphe II de l'article L. 4424-9 du CGCT dispose que le PADDUC prend en compte les projets d'intérêt général et les opérations d'intérêt national répondant aux conditions fixées par les articles L. 121-9 et L. 121-9-1 du code de l'urbanisme et comporte, le cas échéant, les dispositions nécessaires à leur réalisation.

Il s'agit des projets d'ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique qui sont qualifiés comme étant d'intérêt général par l'autorité administrative (PIG), ainsi que des opérations d'intérêt national (OIN) dont la liste est arrêtée par des décrets en Conseil d'État. La déclaration d'intérêt général ou l'inscription sur la liste des OIN conditionne, notamment, la mise en oeuvre des procédures d'expropriation.

Il n'existe actuellement en Corse aucune OIN. Le projet de construction par la société EDF-PEI d'un site de production d'électricité de 120 MW fonctionnant au gaz naturel, sur le territoire des communes d'Ajaccio et de Bastelicaccia, a été qualifié de PIG par arrêté n° 2011028-0004 du 28 janvier 2011, en vue de la prise en compte du projet dans les documents d'urbanisme des deux communes.

Le deuxième alinéa dispose que le PADDUC prend en compte les risques naturels, sanitaires et technologiques. Il prévoit qu'il doit être compatible avec les objectifs et les orientations fondamentales des plans de gestion des risques d'inondation prévus par l'article L. 566-7 du code de l'environnement, ainsi qu'avec les dispositions définies par les 1° et 3° de cet article.

L'article L. 566-7 du code précité, qui résulte de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, prévoit que l'autorité administrative arrête, avant le 22 décembre 2015, à l'échelon de chaque bassin ou groupement de bassins, un plan de gestion des risques d'inondation.

Le 1° du même article précise que chaque plan de gestion comprend les orientations fondamentales et dispositions présentées dans les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux concernant la prévention des inondations au regard de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.

Le 3° du même article précise que chaque plan de gestion comprend des dispositions pour la réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d'inondation, comprenant des mesures pour le développement d'un mode durable d'occupation et d'exploitation des sols, des mesures pour la réduction de la vulnérabilité des activités économiques et du bâti et, le cas échéant, des mesures pour l'amélioration de la rétention de l'eau et l'inondation contrôlée.

Le texte proposé pour le paragraphe III de l'article L. 4424-9 du CGCT prévoit que les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et, à défaut de SCOT (il n'existe pour l'instant encore aucun SCOT sur le territoire de l'île), les autres documents locaux d'urbanisme (plans locaux d'urbanisme, schémas de secteur, cartes communales ou documents en tenant lieu) doivent être compatibles avec le PADDUC.

Cette relation de compatibilité doit se vérifier, notamment, dans la délimitation et dans l'affectation des zones situées sur les territoires couverts par les documents locaux d'urbanisme, compte tenu respectivement de la localisation indiquée par la carte de destination générale des différentes parties du territoire de l'île et de la vocation qui est assignée à ces zones par le PADDUC.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur apprécie la manière dont l'article 1er du projet de loi insiste sur l'équilibre à trouver, dans une perspective de développement durable, entre la préservation de l'environnement, qui est mise en avant dans la rédaction proposée, et le développement économique, social, culturel et touristique de la Corse. Les espaces naturels et les paysages de l'île sont à tous égards exceptionnels, et il est opportun que le PADDUC comporte un rapport d'évaluation environnementale, qui amènera la Collectivité territoriale de Corse à se poser la question de son impact.

Le PADDUC apparaît clairement comme ayant une double nature : d'une part, c'est un document d'orientation pour les objectifs du développement, qui permettra à la Collectivité territoriale de Corse de faire des choix, d'autre part, c'est un document de planification spatiale, qui traduira ces objectifs et orientations dans les diverses affectations du territoire de l'île.

C'est pourquoi il est important que le PADDUC soit assorti d'une cartographie adéquate. Celle-ci comportera une carte de destination générale des différentes parties du territoire à une échelle de 1/100 000e au moins, qui pourra toutefois être précisée pour certaines zones par des cartes à plus petite échelle.

Cette échelle étant laissée à l'appréciation de l'Assemblée de Corse, votre rapporteur insiste sur le fait que celle-ci ne pourra pas descendre dans un trop grand degré de détail sans risquer de porter atteinte à l'autonomie des communes pour élaborer leurs documents d'urbanisme.

En effet, l'article 1er du projet de loi réaffirme que les documents locaux d'urbanisme sont liés au PADDUC par une relation de compatibilité : si les cartes annexées au PADDUC devaient descendre au niveau de la parcelle, les plans locaux d'urbanisme ou cartes communales se retrouveraient soumis à une relation de conformité.

Enfin, votre rapporteur relève que cet article prévoit, ce qui est nouveau, que le PADDUC devra être doté de critères et d'indicateurs et préciser les modalités qui permettront à la Collectivité territoriale de Corse d'en suivre l'application. Cette obligation d'évaluation permettra d'éclairer les modifications ou révisions du PADDUC prévues par l'article 5 du projet de loi.

À cet article, votre commission a adopté quatre amendements, à l'initiative de votre rapporteur, qui ne lui apportent pas d'autres modifications que rédactionnelles ou de précision.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi rédigé.

Article 2
(Articles L. 4424-10 et L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales)

Dispositions de coordination

Commentaire : cet article procède à une abrogation de l'article L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions se retrouvent ailleurs dans le projet de loi, et à une renumérotation de l'article L. 4424-10 du même code, sans lui apporter aucune modification.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 4424-12 du CGCT pose le principe de l'équivalence du PADDUC avec trois catégories de schémas d'aménagement :

- son premier alinéa dispose que le PADDUC vaut, pour les secteurs qu'il détermine, schéma de mise en valeur de la mer au sens de l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. Il ajoute que les dispositions correspondantes sont regroupées dans un chapitre individualisé au sein du plan.

- son deuxième alinéa dispose que le PADDUC vaut schéma régional d'aménagement et de développement du territoire au sens de l'article 34 de la même loi.

- son troisième alinéa prévoit que les dispositions du PADDUC relatives aux services collectifs de transport valent schéma régional de transport au sens de l'article 14-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs et s'imposent aux plans départementaux des transports.

L'article L. 4424-10 du CGCT prévoit que le PADDUC peut compléter la loi Littoral sur un point et y déroger sur un autre point :

- son paragraphe I dispose que le PADDUC peut, « par une délibération particulière et motivée de l'Assemblée de Corse », fixer une liste complémentaire à la liste des espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques à préserver, prévue par l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Cette délibération définit également leur localisation.

- son paragraphe II prévoit que le PADDUC peut également, toujours par une délibération particulière et motivée de l'Assemblée de Corse, déterminer, « en tenant compte de la fréquentation touristique de certains sites et de la préservation de l'environnement, les espaces situés dans la bande littorale [...] dans lesquels peuvent être autorisés [...] des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l'accueil du public, à l'exclusion de toute forme d'hébergement, dans le respect des paysages et des caractéristiques propres à ces sites ». La réalisation de ces aménagements et constructions est soumise à l'enquête publique.

Par ailleurs, le dernier paragraphe de l'article L. 4424-10 prévoit qu'un rapport d'évaluation annuel portant sur la mise en oeuvre de ces dispositions et précisant leur impact réel sur l'environnement et le développement durable est établi par la Collectivité territoriale de Corse et adressé au Premier ministre, qui le transmet au Parlement.

II. Le texte du projet de loi

L'article 2 du projet de loi, très bref, dispose que l'article L. 4424-12 du CGCT est abrogé et que l'article L. 4424-10 du même code devient l'article L. 4424-12. Il procède donc à une abrogation du premier, mais à une simple renumérotation du second.

III. La position de votre commission

L'abrogation de l'article L. 4424-12 du CGCT ne pose pas de difficulté, car elle s'inscrit dans la restructuration des dispositions du CGCT relatives au PADDUC opérée par le projet de loi. Ainsi, les dispositions de cet article qui prévoient que le PADDUC vaut schéma de mise en valeur de la mer et vaut schéma régional des transports se retrouvent dans la nouvelle rédaction de l'article L. 4424-10 du CGCT proposée par l'article 3 du projet de loi.

Certes, les dispositions de l'article L. 4424-12 du CGCT abrogé qui prévoient que le PADDUC vaut schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) ne se retrouvent nulle part dans le projet de loi. Mais, dans la mesure où l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État ne donne pas de force juridique à ce schéma, il n'a pas paru utile de réaffirmer l'équivalence du PADDUC avec le SRADT.

D'ailleurs, le maintien de cette équivalence pourrait amener à poser la question de savoir si, et dans quelle mesure, le PADDUC doit satisfaire aux obligations de contenu du SRADT telles que fixées par la loi du 7 janvier 1983. Ce serait donc une source d'insécurité juridique, et il paraît préférable que le contenu du PADDUC soit complètement décrit dans le CGCT.

L'article L. 4424-10 est éminemment sensible, dans la mesure où il concerne l'application de la loi Littoral en Corse.

Son premier paragraphe joue dans un sens forcément protecteur, puisqu'il autorise l'Assemblée de Corse, dans le cadre du PADDUC, à compléter la liste des espaces, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, qui est actuellement fixée par décret. En pratique, le classement des sites remarquables est aujourd'hui opéré par les services de l'État sous l'égide du Préfet. La délibération de l'Assemblée de Corse tiendrait lieu du décret mais, s'agissant d'une liste complémentaire, elle ne pourra qu'ajouter des espaces et des sites à ceux déjà identifiés en application des lois et règlements, qu'elle devra respecter en tout état de cause.

En revanche, son deuxième paragraphe constitue une dérogation aux principes d'inconstructibilité de la loi Littoral, puisqu'il autorise l'Assemblée de Corse, également dans le cadre du PADDUC, à déterminer des espaces de la bande littorale des cent mètres dans lesquels pourront être implantés des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l'accueil du public.

Il s'agit là des « paillotes » situées en bord de plage, qui jouent un grand rôle dans l'attrait de l'offre touristique de la Corse. Actuellement, celles d'entre elles qui sont les plus proches de l'eau peuvent bénéficier d'autorisations temporaires d'occupation du domaine public maritime, délivrées par le Préfet, à condition d'être entièrement démontées et retirées de la plage en dehors de la saison touristique. Celles qui se situent un peu plus en retrait de la plage et ne sont pas entièrement démontables se trouvent dans une situation juridique plus fragile. L'article L. 146-6-1 du code de l'urbanisme, qui résulte de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, prévoit que, afin de réduire les conséquences sur une plage et les espaces naturels proches de nuisances ou de dégradations liées à la présence d'équipements ou de constructions réalisés avant l'entrée en vigueur de la loi Littoral, une commune peut établir un schéma d'aménagement autorisant, à titre dérogatoire, le maintien ou la reconstruction d'une partie de ces équipements ou constructions à l'intérieur de la bande des cent mètres, dès lors que ceux-ci sont de nature à permettre de concilier les objectifs de préservation de l'environnement et d'organisation de la fréquentation touristique. Ce schéma d'aménagement est approuvé, après enquête publique, par décret en Conseil d'État.

Les dispositions du paragraphe II de l'article L. 4424-10 du CGCT avaient été très débattues lors de la discussion de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, et la commission spéciale constituée au Sénat pour l'examen de ce texte en avait proposé la suppression. Maintenues par l'Assemblée nationale dans le texte définitif de la loi, elles n'ont toutefois pas trouvé à s'appliquer en pratique, puisque la Collectivité territoriale de Corse n'a pas encore adopté de PADDUC.

Votre commission a adopté conforme le texte de l'article 2 du projet de loi, qui se contente de renuméroter l'article L. 4424-10 du CGCT sans lui apporter aucune modification ni de forme, ni de fond.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3
(Article L. 4424-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Articulation avec les autres schémas de planification

Commentaire : cet article précise l'articulation du plan d'aménagement et de développement durable de Corse avec le schéma régional de cohérence écologique, avec le schéma régional des infrastructures et des transports, ainsi qu'avec le schéma de mise en valeur de la mer.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 371-1 du code de l'environnement, tel qu'il résulte de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », définit une « trame verte » et une « trame bleue » qui visent, sur l'ensemble du territoire national, à définir les espaces importants pour la biodiversité et à identifier les « corridors écologiques » les reliant. Cette « trame verte et bleue » se compose de deux strates de documents :

- au niveau national, l'autorité administrative compétente de l'État définit les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques (article L. 371-2 du même code) ;

- au niveau régional, des schémas régionaux de cohérence écologique prennent en compte les orientations nationales, ainsi que les éléments pertinents des schémas directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau (article L. 371-3 du même code).

L'article L. 371-4 du même code dispose que le PADDUC vaut schéma régional de cohérence écologique.

L'article 57 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État prévoit que, dans les zones côtières, des schémas de mise en valeur de la mer peuvent être établis. Ces schémas fixent les orientations fondamentales de l'aménagement, de la protection et de la mise en valeur du littoral.

Ils déterminent la vocation générale des différentes zones, et notamment les zones affectées au développement industriel et portuaire, aux cultures marines et aux activités de loisirs. Ils précisent les mesures de protection du milieu marin.

Ils déterminent également les vocations des différents secteurs de l'espace maritime et les principes de compatibilité applicables aux usages correspondants, ainsi que les conséquences qui en résultent pour l'utilisation des divers secteurs de l'espace terrestre qui sont liés à l'espace maritime.

L'article L. 4424-12 du CGCT, que l'article 2 du projet de loi propose d'abroger, dispose que le PADDUC vaut schéma de mise en valeur de la mer.

L'article L. 1213-1 du code des transports dispose que le schéma régional des infrastructures et des transports constitue le volet relatif aux infrastructures et aux transports du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire prévu par l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

L'article L. 1213-3 du même code prévoit que ce schéma a pour objectif prioritaire de rendre plus efficace l'utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d'infrastructures nouvelles lorsqu'elles sont nécessaires. Il détermine, selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison, les objectifs des services de transport offerts aux usagers, les modalités de leur mise en oeuvre ainsi que les critères de sélection des actions qu'il préconise.

II. Le texte du projet de loi

L'article 3 du projet de loi insère dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 4424-10 qui confirme et précise l'équivalence du PADDUC avec les schémas de trois catégories différentes présentés ci-dessus.

Le paragraphe I du texte proposé pour l'article L. 4424-10 du CGCT dispose que le PADDUC vaut schéma régional de cohérence écologique, au sens de l'article L. 371-3 du code de l'environnement. En cela, il ne fait que confirmer le principe déjà posé par l'article L. 371-4 du code précité. Mais il va plus loin, en détaillant le contenu de chapitre du PADDUC qui vaudra schéma régional de cohérence écologique.

En effet, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, « le CGCT, dans sa rédaction actuelle, ne contient aucune disposition indiquant les obligations de contenu auxquelles le PADDUC doit satisfaire à titre [de schéma régional de cohérence écologique]. Il est vrai que le code de l'environnement décrit le contenu obligatoire des schémas régionaux de cohérence écologique, mais il n'est pas dit actuellement, ni dans le CGCT, ni dans le code de l'environnement, si et dans quelle mesure ces prescriptions s'imposent au PADDUC. Demander à la [Collectivité territoriale de Corse] d'élaborer ce document en laissant le doute sur les obligations qu'elle doit satisfaire serait un élément majeur d'insécurité juridique. C'est pourquoi il est proposé d'écrire le contenu qui devra être celui du chapitre du PADDUC valant schéma régional de cohérence écologique ».

Ainsi, le texte proposé reprend, pour l'essentiel, les dispositions de l'article L. 371-3 du code précité :

- le troisième alinéa prévoit que le PADDUC recense les espaces protégés, identifie les espaces naturels importants pour la préservation de la biodiversité et définit des espaces naturels ou semi-naturels et des formations végétales linéaires ou ponctuelles qui permettent de les relier en constituant des continuités écologiques ;

- le quatrième alinéa prévoit que le PADDUC recense les cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux figurant sur les listes établies en application de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, identifie tout ou partie des zones humides dont la préservation ou la remise en bon état contribue aux objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), notamment les « zones humides d'intérêt environnemental particulier » mentionnées à l'article L. 211-3 du même code, et définit les cours d'eau, parties de cours d'eau, canaux et zones humides importants pour la préservation de la biodiversité qui n'ont pas été ainsi recensé ou identifiés ;

- le cinquième alinéa prévoit que le PADDUC prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques mentionnées à l'article L. 371-2 du même code.

Le paragraphe II du texte proposé pour l'article L. 4424-10 du CGCT dispose que le PADDUC vaut schéma régional des infrastructures et des transports au sens de l'article L. 1213-1 du code des transports. Pour les mêmes raisons de sécurité juridique que précédemment, il ajoute que le PADDUC doit comprendre tout ou partie des analyses, objectifs et actions prévus pour ce schéma par l'article L. 1213-3 de ce code et par les dispositions réglementaires prises pour son application. Il précise que les dispositions du PADDUC relatives aux services collectifs de transport s'imposent aux plans départementaux des transports.

Le paragraphe III dispose que le PADDUC vaut, pour les secteurs qu'il détermine, schéma de mise en valeur de la mer. Il ajoute que le PADDUC définit pour lesdits secteurs les orientations, vocations, principes, mesures et sujétions particulières prévus par l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

Enfin, le paragraphe IV prévoit que les dispositions prévues par les paragraphes I à III du présent article sont regroupées dans des chapitres individualisés au sein du PADDUC et, le cas échéant, assorties de documents cartographiques. Il ajoute que, lorsque ces documents cartographiques ont une portée normative, leur objet et leur échelle sont déterminés par délibération de l'Assemblée de Corse. Celle-ci pourra donc, si elle le souhaite, établir des cartes à plus petite échelle que celle de la carte de destination générale des différentes parties du territoire de l'île, afin de mieux définir les zones couvertes par les trois types de schémas mentionnés ci-dessus.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur apprécie la manière dont le texte proposé pour l'article L. 4424-10 du CGCT cherche à apporter un maximum de sécurité juridique à la Collectivité territoriale de Corse, en explicitant le contenu des trois chapitres du PADDUC qui auront valeur, respectivement, de schéma régional de cohérence écologique, de schéma régional des infrastructures et des transports et de schéma de mise en valeur de la mer.

Comme le fait justement observer l'étude d'impact annexée au projet de loi, « la portée de ces équivalences doit être définie dans un souci de sécurité juridique. A défaut, si la [Collectivité territoriale de Corse] était obligée d'élaborer le PADDUC dans l'incertitude à cet égard, elle risquerait à la fois d'excéder sa compétence si elle élaborait un document trop détaillé ou de la méconnaître si elle élaborait un document trop limité ».

Toutefois, il importe que le contenu de ces schémas, tel qu'il est repris dans ce projet de loi spécifique à la Corse, ne diffère pas de leur contenu tel qu'il est défini par les dispositions générales applicables aux autres régions de France. Or, à cet égard, le texte proposé semble comporter une lacune.

En effet, l'article L. 371-3 du code de l'environnement prévoit que le schéma régional de cohérence écologique comprend notamment une cartographie comportant la trame verte et la trame bleue. L'article L. 371-1 du même code dispose que la trame verte comprend, outre les espaces protégés et les espaces naturels importants pour la préservation de la biodiversité ainsi que les « corridors écologiques », les surfaces mentionnées à l'article L. 212-14, c'est-à-dire les bandes larges d'au moins cinq mètres le long de certains cours d'eau que les exploitants ou les propriétaires des parcelles riveraines sont tenus de maintenir couvertes par une végétation permanente composée d'espèces adaptées à l'écosystème naturel environnant.

Votre commission a donc complété, à l'initiative de votre rapporteur, le paragraphe I du texte proposé par l'article 3 du projet de loi pour l'article L. 4424-10 du CGCT par un alinéa disposant que le PADDUC recense les cours d'eau, sections de cours d'eau et plans d'eau bordés par les surfaces mentionnées à l'article L. 212-14.

Elle a également adopté, sur cet article du projet de loi, deux amendements apportant des améliorations rédactionnelles.

Enfin, votre rapporteur souligne que, si l'Assemblée de Corse se voit conférer toute latitude pour déterminer l'objet et l'échelle des documents cartographiques qui illustreront les schémas mentionnés par cet article, elle devra veiller à ne pas descendre dans un degré de détail qui ferait du PADDUC un quasi-document local d'urbanisme, qui s'imposerait alors aux documents locaux d'urbanisme de rang inférieur par une relation de conformité et non plus de compatibilité.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(Article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales)

Articulation avec les lois Littoral et Montagne et opposabilité aux tiers de certains espaces à caractère stratégique

Commentaire : cet article, d'une part, confirme la possibilité pour le plan d'aménagement et de développement durable de Corse de préciser les modalités d'application des lois Montagne et Littoral et, d'autre part, prévoit la possibilité pour la Collectivité territoriale de Corse de définir des espaces géographiques limités à caractère stratégique, assortis d'une cartographie détaillée, qui pourront être directement opposables aux tiers en l'absence de documents locaux d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que le PADDUC peut préciser les modalités d'application, adaptées aux particularités géographiques locales, des articles L. 145-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme relatifs aux dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral.

Il ajoute que les dispositions du PADDUC qui précisent les modalités d'application des articles L. 145-1 à L. 146-9 du code de l'urbanisme sont applicables aux personnes mentionnées à ces articles, c'est-à-dire :

- dans les zones de montagne (article L. 145-2 du même code),  à toute personne publique ou privée « pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, pour l'ouverture des carrières, la recherche et l'exploitation des minerais, la création de lotissements et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, la réalisation de remontées mécaniques et l'aménagement de pistes, l'établissement de clôtures et les installations classées pour la protection de l'environnement »;

- dans les zones littorales (article L. 146-1 du même code), à toute personne publique ou privée « pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, pour l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement ».

II. Le texte du projet de loi

L'article 4 du projet de loi propose une nouvelle rédaction pour l'article L. 4424-11 du CGCT, qui comporte deux sujets bien distincts. : d'une part, des dispositions relatives aux modalités d'application des lois Montagne et Littoral, d'autre part, des dispositions relatives à certaines zones à caractère stratégique.

Le premier alinéa du paragraphe I confirme la possibilité pour le PADDUC de préciser les modalités d'application des articles L. 145-1 et suivants du code de l'urbanisme sur les zones de montagne et des articles L. 146-1 et suivants du même code sur les zones littorales. Toutefois, il ne reprend pas l'expression « adaptées aux particularités géographiques locales ».

Le second alinéa confirme, dans une rédaction plus précise que celle du droit existant, que les dispositions du PADDUC sont applicables aux personnes et opérations qui sont mentionnées respectivement à l'article L. 145-2 et à l'article L. 146-1 de ce code.

Le premier alinéa du paragraphe II prévoit que le PADDUC peut, « compte tenu du caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement » présentés par « certains espaces géographiques limités », définir leur périmètre, fixer leur vocation et comporter des dispositions relatives à l'occupation du sol assorties le cas échéant de documents cartographiques dont l'objet et l'échelle sont déterminés par délibération de l'Assemblée de Corse.

Il s'agit donc d'un deuxième cas de figure, après celui prévu par l'article 3 du projet de loi pour les espaces définis au titre du schéma régional de cohérence écologique, du schéma régional des infrastructures et des transports, et du schéma de mise en valeur de la mer, où le PADDUC pourra comporter des cartes plus précises que la carte de destination générale des différentes parties du territoire de l'île au 1/100 000e.

En outre, et c'était une demande de l'Assemblée de Corse dans son avis consultatif sur l'avant-projet de loi, le second alinéa prévoit qu'en l'absence de documents locaux d'urbanisme, les dispositions du PADDUC relatives à ces espaces à caractère stratégique sont opposables aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration et de demande d'autorisation prévues par le code de l'urbanisme.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur constate que le paragraphe I du texte proposé pour l'article L. 4424-11 du CGCT ne fait que reprendre, avec quelques modifications rédactionnelles, les dispositions du droit existant qui autorisent le PADDUC à préciser les modalités d'application des articles du code de l'urbanisme résultant des lois Montagne et Littoral.

Il s'agit là d'un sujet essentiel pour que l'aménagement de la Corse ne souffre plus de l'insécurité juridique actuelle. Le projet de PADDUC élaboré par le précédent Conseil exécutif de la Collectivité territoriale de Corse, et finalement retiré, comportait déjà un chapitre entièrement consacré aux modalités d'application des lois Littoral et Montagne.

Quant à la nouvelle Assemblée de Corse issue des élections de mars 2010, elle s'apprête à lancer des Assises du littoral qui visent à sortir de la situation de blocage dans lequel se trouve le processus de planification d'urbanisme dans l'île, en organisant des échanges entre les représentants de l'État en Corse, les associations de protection du littoral, les représentants du tribunal administratif de Bastia, les représentants du monde économique spécialement concernés par la problématique du littoral, les associations de maires, les deux présidents de conseils généraux, le président du parc naturel, les deux présidents d'agglomération d'Ajaccio et de Bastia. L'objectif de ces Assises est de parvenir à dégager des éléments de consensus pour traiter la question de l'aménagement du littoral en Corse, ce travail ayant vocation à être intégré au nouveau PADDUC.

Selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur, la précision selon laquelle les modalités d'application des articles du code de l'urbanisme issus des lois Montagne et Littoral sont « adaptées aux particularités géographiques locales » a été supprimée parce qu'elle a été jugée comme étant d'une portée juridique incertaine.

Pour sa part, votre rapporteur estime cette expression du droit existant suffisamment claire : elle se comprend d'elle-même et relève du simple bon sens. Il a donc proposé à votre commission d'adopter un amendement qui la maintient dans la rédaction proposée pour l'article L. 4424-11 du CGCT.

Bien sûr, ces dispositions reconduites à l'identique ne donnent absolument pas au PADDUC le droit de déroger aux lois Montagne et Littoral. Il pourra seulement en préciser les modalités d'application, sans rien en retrancher ni ajouter. Et, in fine, le travail de la Collectivité territoriale de Corse sur ce point sera soumis au contrôle du juge administratif, qui pourra en vérifier la conformité à la loi.

Votre commission a en outre adopté, pour cet article du projet de loi, un amendement de précision.

En ce qui concerne le paragraphe II du texte proposé pour l'article L. 4424-11 du CGCT, votre rapporteur ne peut que renouveler la mise en garde déjà exprimée à propos de l'article précédent du projet de loi : l'Assemblée de Corse ne pourra pas descendre dans un trop grand degré de détail lorsqu'elle aura à définir les « espaces géographiques limités » présentant un « caractère stratégique » au regard des enjeux de préservation ou de développement, sauf à exposer le PADDUC à un risque d'inconstitutionnalité. En particulier, l'échelle choisie par l'Assemblée de Corse pour les documents cartographiques afférents ne pourra pas être trop petite.

Ces espaces à caractère stratégique seront d'autant plus importants qu'ils seront directement opposables aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration ou de demande d'autorisation d'urbanisme, en l'absence de documents locaux d'urbanisme. Or, en Corse, les communes qui se sont dotées de tels documents sont l'exception.

Toutefois, il convient de relativiser la portée de l'opposabilité directe des dispositions du PADDUC définissant les espaces à caractère stratégique. En effet, comme le rappelle l'exposé du projet de loi, ces dispositions ne peuvent conduire à écarter le règlement national d'urbanisme, qui prévoit une constructibilité très limitée.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
(Articles L. 4424-13 et L. 4424-14 du code général des collectivités territoriales)

Procédures d'élaboration, de modification et de révision

Commentaire : cet article améliore les modalités d'élaboration du PADDUC, instaure une procédure de modification, et réduit de dix à six ans le délai au terme duquel l'Assemblée de Corse devra examiner l'opportunité d'une révision.

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article L. 4424-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que le PADDUC est élaboré par le Conseil exécutif de la Collectivité territoriale de Corse.

Le deuxième alinéa établit la liste des personnes et organismes associés à l'élaboration du projet de PADDUC : le représentant de l'État, les départements, les communes ou leurs groupements compétents en matière d'urbanisme, les chambres d'agriculture, les chambres de commerce et d'industrie territoriales et les chambres de métiers, des organisations professionnelles. Les modalités de cette association sont définies par délibération de l'Assemblée de Corse.

Le troisième alinéa dispose que le représentant de l'État porte à la connaissance du PADDUC les projets d'intérêt général (PIG) et les opérations d'intérêt national (OIN), le plan devant prendre en compte ces projets et opérations et comportant, le cas échéant, les dispositions nécessaires à leur réalisation.

Le quatrième alinéa prévoit que le PADDUC fait l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions définies par les articles L. 121-10 à L. 121-15 du code de l'urbanisme (l'article 1er du projet de loi propose de déplacer cette obligation d'évaluation environnementale dans l'article L. 4424-9 du CGCT).

Le cinquième alinéa prévoit que le projet de PADDUC est soumis pour avis au Conseil économique, social et culturel de Corse, ainsi qu'au conseil des sites de Corse. Il fait l'objet de délibérations particulières et motivées de l'Assemblée de Corse. Une fois adopté, le projet, assorti des avis des deux conseils précités, est soumis à enquête publique.

Le sixième alinéa dispose que, au vu des résultats de l'enquête publique, le PADDUC est approuvé par l'Assemblée de Corse selon les mêmes modalités que pour l'adoption du projet.

Le septième alinéa dispose que le PADDUC est révisé selon les mêmes modalités que pour son adoption.

Le huitième alinéa prévoit, qu'à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de l'approbation du PADDUC, l'Assemblée de Corse procède à une analyse des résultats de son application, notamment du point de vue de l'environnement.

Par ailleurs, l'article L. 4424-14 du CGCT dispose qu'un contrat de plan entre l'État et la Collectivité territoriale de Corse ne peut être conclu qu'après l'approbation du PADDUC par l'Assemblée de Corse.

II. Le texte du projet de loi

L'article 5 du projet de loi propose de refondre les dispositions relatives à l'adoption et la révision du PADDUC, en les répartissant entre l'article L. 4424-13 du CGCT, relatif à la procédure d'adoption, et l'article L. 4424-14, relatif à la procédure de révision, complétée par une procédure plus légère de modification.

Au passage, la clause de l'article L. 4424-14 du CGCT qui conditionnait pour la Corse la conclusion du contrat de plan État-région (CPER) à l'adoption du PADDUC, est supprimée. En effet, cette clause, qui n'a pas d'équivalent pour les régions de France continentale, a été jugée inutilement contraignante. Elle aurait même pu être gênante, en raison des difficultés rencontrées par l'Assemblée de Corse pour adopter le PADDUC, mais a été en pratique contournée grâce à un opportun changement de dénomination des CPER : ainsi, la Corse, à défaut de pouvoir conclure un contrat de plan, a conclu un contrat de projets État-région pour la période 2006-2013.

Article L. 442-13 du code général des collectivités territoriales

Le premier alinéa du paragraphe I du texte proposé pour l'article L. 4424-13 du CGCT confirme que le PADDUC est élaboré par le Conseil exécutif.

Le deuxième alinéa comporte une innovation : l'organisation d'un débat préalable à l'élaboration sur la stratégie et les orientations envisagées, au sein de l'Assemblée de Corse.

Le troisième alinéa ajoute le centre régional de la propriété forestière à la liste existante des personnes et organismes associés à l'élaboration du projet de PADDUC, et autorise l'Assemblée de Corse à consulter « toute autre organisation ».

Le quatrième alinéa confirme que le représentant de l'État doit porter à la connaissance du Conseil exécutif les PIG et les OIN, et y ajoute les plans de prévention des risques.

Le cinquième alinéa prévoit que le projet de PADDUC, ainsi que, le cas échéant, les projets de délibérations de l'Assemblées de Corse prévues par l'article L. 4224-12, c'est-à-dire relatives à l'application de la loi Littoral, sont soumis pour avis, outre au Conseil économique, social et culturel de Corse et au conseil des sites de Corse, à l'autorité de l'État compétente en matière d'environnement. Ces avis sont réputés émis s'ils n'ont pas été rendus dans un délai de trois mois, et favorables en ce qui concerne les avis des deux conseils.

Le projet de PADDUC et les projets de délibérations sont délibérés une première fois par l'Assemblée de Corse, éventuellement modifiés pour tenir compte des avis, puis soumis à enquête publique, assortis des avis. Puis, à l'issue de l'enquête publique, le PADDUC est délibéré une seconde fois par l'Assemblée de Corse, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête publique. Les dispositions du PADDUC prises en application de l'article L. 4424-12 font l'objet de délibérations particulières et motivées de l'Assemblée de Corse.

Le paragraphe II du texte proposé pour l'article L. 4424-13 du CGCT confirme que des délibérations de l'Assemblée de Corse peuvent préciser la procédure d'élaboration du PADDUC.

Article L. 4424-14 du code général des collectivités territoriales

Le paragraphe I du texte proposé par l'article 5 du projet de loi pour l'article L. 4424-14 du CGCT instaure une procédure nouvelle de modification du PADDUC, qui comporte trois étapes :

Le premier alinéa prévoit que le PADDUC peut être modifié sur proposition du Conseil exécutif de la Collectivité territoriale de Corse, à condition que les changements envisagés n'aient pas pour effet de porter atteinte à son économie générale. Les dispositions du III de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme sont applicables : c'est-à-dire que, si les modifications envisagées sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, la modification du PADDUC doit donner lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de son élaboration.

Le deuxième alinéa prévoit que les modifications envisagées sont soumises pour avis aux mêmes personnes, organismes et organisations qui ont été associés à l'élaboration du PADDUC en application de l'article L. 4424-13 du CGCT, mais que leur avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois.

Le troisième alinéa dispose que les modifications sont approuvées par l'Assemblée de Corse après enquête publique.

Le paragraphe II est relatif à la procédure d'évaluation obligatoire et de révision éventuelle du PADDUC

Le premier alinéa réduit de dix à six ans à compter de l'approbation du PADDUC le délai à l'expiration duquel le Conseil exécutif doit procéder à une analyse globale des résultats de son application, notamment du point de vue de l'environnement.

Le deuxième alinéa prévoit que cette analyse est soumise à l'avis du Conseil économique, social et culturel de Corse, communiquée au public et transmise à l'Assemblée de Corse, qui doit alors délibérer sur le maintien en vigueur du PADDUC ou sur sa révision, complète ou partielle.

Ces dispositions sont assorties d'une contrainte forte puisque, à défaut d'une délibération de l'Assemblée de Corse dans le délai d'un an à compter de la transmission par le Conseil exécutif de l'analyse prévue au précédent alinéa, le PADDUC devient caduc.

Le troisième alinéa dispose que le PADDUC est révisé selon les modalités prévues pour son élaboration par l'article L. 4424-13 du CGCT.

Le paragraphe III prévoit que des délibérations de l'Assemblée de Corse peuvent préciser les procédures de modification et de révision prévues par l'article L. 4424-14 du CGCT.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur approuve les améliorations apportées à la procédure d'élaboration du PADDUC. La tenue d'un débat d'orientation préalable au sein de l'Assemblée de Corse permettra au Conseil exécutif d'engager l'élaboration du projet de PADDUC sur des bases politiques claires. Ce sont, sans doute, ces bases qui avaient manqué lors de la première tentative d'élaboration du PADDUC, le projet élaboré par le Conseil exécutif s'étant alors heurté dans la phase finale de la procédure à une absence d'accord sur ses orientations de départ.

Le nombre et la qualité des personnes, organismes et organisations associés garantissaient déjà, dans le droit existant, une démarche participative pour l'élaboration du projet de PADDUC. Le projet de loi complète les avis recueillis auprès du Conseil économique, social et culturel de Corse et du conseil des sites de Corse par celui de l'autorité de l'État compétente en matière d'environnement, c'est-à-dire du préfet de Corse, et prend la précaution de les enserrer dans un délai de trois mois. Enfin, la procédure d'enquête publique permettra à la population de l'île de donner directement son opinion sur l'élaboration du PADDUC.

La création d'une procédure de modification, plus légère que celle de révision, est également un élément de souplesse bienvenu. A ce propos, néanmoins, votre rapporteur estime trop binaire le choix laissé à l'Assemblée de Corse lorsque le Conseil exécutif lui présentera, au terme d'un délai de six ans, une analyse globale des résultats de l'application du PADDUC, notamment du point de vue de l'environnement. En effet, selon le projet de loi, l'Assemblée de Corse n'aurait alors d'autre alternative que de délibérer soit sur le maintien en vigueur du PADDUC, soit sur sa révision, complète ou partielle.

S'il est légitime d'obliger la Collectivité territoriale de Corse à se poser périodiquement la question de l'opportunité d'une adaptation du PADDUC après en avoir évalué les effets, il n'y a pas de raison de l'obliger à recourir à la procédure de révision. On peut aussi envisager également l'hypothèse où l'évaluation de l'application du PADDUC ferait apparaître comme nécessaire une adaptation marginale, qu'une simple modification pourrait aussi bien opérer.

C'est pourquoi, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a complété par la possibilité d'une modification le choix des procédures offert à l'Assemblée de Corse pour intégrer les enseignements retirés de l'évaluation du PADDUC.

Votre rapporteur a, par ailleurs, estimé excessivement contraignante, et même dangereuse, la clause selon laquelle, si l'Assemblée de Corse ne délibère pas sur les conclusions à tirer de l'évaluation des effets du PADDUC dans un délai d'un an à compter de la transmission de l'analyse globale faite par le Conseil exécutif, le PADDUC devient caduc.

Votre rapporteur comprend bien qu'il s'agit d'inciter l'Assemblée de Corse à se déterminer dans un délai raisonnable. Toutefois, cette contrainte juridique sur une décision politique lui paraît avoir des conséquences excessives. En effet, on ne peut pas exclure une situation de blocage politique, qui empêcherait l'Assemblée de Corse de délibérer dans le délai imparti. La caducité automatique du PADDUC créerait alors un vide juridique tout à fait dommageable.

Cette clause pourrait même être contreproductive : dans l'urgence de se déterminer, et afin d'éviter tout vide juridique, l'Assemblée de Corse pourrait décider par facilité de maintenir en l'état le PADDUC, alors qu'une révision - ou une modification - serait justifiée.

C'est pourquoi votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a supprimé cette clause de caducité automatique.

Du reste, l'expérience a montré que ce genre de « menace » sur l'Assemblée de Corse est inefficace. Ainsi, comme il a été rappelé ci-dessus, la loi du 22 janvier 2002 conditionnait, pour la Corse, la conclusion du contrat de plan État-région à l'adoption du PADDUC. Cette clause conditionnelle n'a pas empêché l'Assemblée de Corse de tarder à adopter le PADDUC jusqu'à aujourd'hui, ni la Corse de conclure néanmoins un contrat de projets État-région pour la période 2006-2013.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
(Article L. 371-4 du code de l'environnement)

Articulation avec les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques

Commentaire : cet article précise l'articulation dans le temps entre le PADDUC et les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 371-4 du code de l'environnement, qui résulte de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, précise la manière dont les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, qui constituent le cadre national de la « trame verte et bleue », s'articulent dans le temps avec les documents d'aménagement particuliers à la Corse, aux départements d'outre-mer et à Mayotte.

En ce qui concerne la Corse, son paragraphe I prévoit que le PADDUC prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, mentionnées à l'article L. 371-2 du code de l'environnement, et vaut schéma régional de cohérence écologique. Si le PADDUC est adopté avant l'approbation des orientations nationales, il est, si nécessaire, modifié dans un délai de cinq ans.

II. Le texte du projet de loi

Le paragraphe I de l'article 6 du projet de loi abroge le I de l'article L. 371-4 du code de l'environnement.

Le paragraphe II propose de nouvelles dispositions pour régler l'articulation temporelle du PADDUC avec les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, qui ne seront donc plus codifiées dans le code de l'environnement, mais figureront directement dans le présent projet de loi.

La solution proposée est la suivante : si le PADDUC est approuvé moins de deux ans après la première publication des orientations nationales, il peut l'être sans chapitre valant schéma régional de cohérence écologique. Il est modifié ou révisé dans un délai de cinq ans à compter de son adoption pour que ce chapitre y soit inséré.

III. La position de votre commission

Une solution doit être prévue pour préciser l'articulation temporelle du PADDUC avec les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques. En effet, deux ans après l'adoption de la loi « Grenelle II », ce document-cadre n'est toujours pas paru.

Selon les informations communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur, les services compétents de l'État ont élaboré un projet de document qui sera soumis au Comité national « trame verte et bleue » lors de son installation, prévue le 18 octobre prochain. La consultation interministérielle ainsi que celle du public seront également prochainement engagées. La publication du décret en Conseil d'État arrêtant les orientations nationales reste prévue pour la fin de l'année 2011, sous réserve des contraintes des avis obligatoires (Conseil national de la protection de la nature, Commission consultative d'évaluation des normes).

Néanmoins, ce calendrier prévisionnel demeure incertain, et on ne peut exclure que les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques paraissent finalement alors que la procédure d'élaboration du PADDUC serait déjà engagée. Pour éviter que la Collectivité territoriale de Corse soit alors contrainte de reprendre son travail, il paraît opportun de l'autoriser à mettre ultérieurement le PADDUC en conformité, dans un délai toutefois limité à cinq ans.

Votre rapporteur relève que la question se pose, de manière symétrique, pour les plans de gestion des risques d'inondation (PGRI).

En effet, l'article 1er du projet de loi prévoit que le PADDUC doit être compatible avec les objectifs et les orientations fondamentales de ces plans qui, en application de l'article L. 566-7 du code de l'environnement, sont arrêtés par l'autorité administrative, avant le 22 décembre 2015, à l'échelon de chaque bassin ou groupement de bassin.

Si les PGRI sont arrêtés après l'approbation du PADDUC, la Collectivité territoriale de Corse devra, le cas échéant, modifier ce dernier pour le rendre compatible avec les premiers. Une difficulté particulière se pose, néanmoins, si les PGRI sont arrêtés pendant la procédure d'élaboration du PADDUC.

Il convient donc d'organiser l'articulation dans le temps du PADDUC avec les plans de gestion des risques d'inondation arrêtés moins d'un an avant son approbation par l'Assemblée de Corse.

Votre commission a ainsi complété cet article, à l'initiative de votre rapporteur, par des dispositions qui prévoient que, dans cette hypothèse, le PADDUC devra être rendu compatible avec les plans de gestion des risques d'inondation dans un délai de deux ans. Bien sûr, la modification ou la révision n'interviendra que si elle apparaît nécessaire, le PADDUC pouvant être compatible d'emblée.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

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Réunie le 12 octobre 2011, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux, le groupe socialiste, apparentés et groupe Europe écologie Les Verts rattaché, le groupe communiste républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, ainsi que le groupe de l'union centriste et républicaine, s'abstenant.