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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 : Assurance vieillesse

2 novembre 2011 : Sécurité sociale - Assurance vieillesse ( rapport - première lecture )

N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 novembre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Christiane DEMONTÈS,

Sénatrice.

Tome V :

Assurance vieillesse

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, M. Alain Gournac, Mme Catherine Deroche, M. Marc Laménie, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

3790, 3865, 3869 et T.A. 752

Sénat :

73 (2011-2012)


Les observations et propositions de la commission des affaires sociales
pour la branche vieillesse en 2012

Par la voix de sa rapporteure, Christiane Demontès, la commission des affaires sociales constate que les déficits de la branche vieillesse ont atteint un niveau sans précédent en 2010 et demeureront durablement à un niveau très élevé durant les prochaines années.

L'assurance vieillesse représentera un poids croissant dans une dette sociale en forte augmentation. Une partie de ces déficits restera nécessairement à financer par des recettes nouvelles qui, à ce jour, n'ont pas été définies.

La commission est particulièrement préoccupée par le déficit structurel du fonds de solidarité vieillesse (FSV), auquel ont été confiées au fil des ans de nouvelles missions. Il importe de lui affecter les ressources stables qui lui permettront de faire face à ses charges et de consolider les mécanismes de solidarité mis en place au profit des assurés aux parcours professionnels les moins favorables.

La commission relève aussi l'absence de solution pérenne apportée au déficit de la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles, ainsi qu'à celui de la CNRACL.

Enfin, elle constate que les hypothèses retenues par le Gouvernement laissent subsister un besoin de financement de la Cnav et du FSV à l'horizon 2018, de l'ordre de 3 milliards d'euros, ces hypothèses étant en outre désormais remises en cause par la dégradation de la situation économique et financière.

La trajectoire de retour à l'équilibre des régimes de retraite présentée lors de la réforme de 2010 paraît compromise par la révision des prévisions de croissance, mais surtout par la poursuite de l'aggravation du chômage, alors qu'un transfert de cotisation en provenance de l'Unedic devait majorer les ressources de l'assurance vieillesse.

Ces incertitudes majeures sur l'avenir financier de l'assurance vieillesse ne font que renforcer les vives préoccupations relatives à l'impact de la réforme des retraites.

La commission des affaires sociales s'inquiète des conséquences des mesures d'âge sur la situation des seniors, alors que l'on constate sur les douze derniers mois une nette montée du nombre de chômeurs de plus de cinquante ans. L'annonce de la création prochaine d'une allocation transitoire de solidarité (ATS) n'apportera pas de réponse suffisante aux chômeurs confrontés aux conséquences du relèvement de l'âge de départ en retraite.

La commission déplore les conditions très restrictives imposées pour le bénéfice de la retraite anticipée pour cause de pénibilité, notamment l'exposition durant dix-sept ans à des facteurs de risque pour les assurés présentant un taux d'incapacité compris entre 10 % et 20 %.

Elle s'inquiète des conséquences du report à soixante-sept ans de l'âge d'attribution du taux plein pour les assurés n'ayant pas bénéficié d'un parcours professionnel continu, notamment les femmes.

Elle regrette aussi que la réforme n'ait pas traité la question des pensions de réversion, qu'il s'agisse de leur montant ou de leurs conditions d'attribution, notamment pour prendre en compte les nouvelles formes de vie en couple, en particulier le Pacs.

Plus généralement, elle relève que l'impact de la réforme sur le niveau futur des pensions et des taux de remplacement reste mal évalué.

Enfin, elle appuie les recommandations de la Cour des comptes sur la nécessité de réorienter les dispositifs d'épargne retraite, qui bénéficient d'un niveau d'aides publiques élevé et entraînent un effet d'aubaine pour les catégories socioprofessionnelles les plus favorisées.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Pour la branche vieillesse, l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 s'inscrit bien entendu dans le contexte de la mise en oeuvre de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

Le relèvement progressif de l'âge légal de départ en retraite est entré en vigueur, avec le report de quatre mois pour les assurés nés au second semestre 1951. Les durées d'assurances requises pour l'attribution d'une pension à taux plein ont été relevées à 41,25 ans pour les générations 1953 et 1954, et à 41,5 ans pour la génération 1955. Les conditions de retraite anticipée ont été modifiées.

De nouvelles recettes ont été mises en place en 2011, à hauteur de 3,5 milliards d'euros, au titre de la prise en charge du minimum contributif. L'assurance vieillesse du régime général bénéficiera en 2012 de 900 millions d'euros supplémentaires, principalement grâce au relèvement du prélèvement social sur les revenus du capital, et le régime de retraite des exploitants agricoles se verra affecter 400 millions d'euros de ressources nouvelles.

En dépit de ces mesures portant sur les dépenses et les recettes, le déficit global de la branche vieillesse demeurera à un niveau très élevé au cours des prochaines années.

L'année 2010 s'est soldée par un déficit sans précédent de 8,9 milliards d'euros pour le régime général et 10,8 milliards pour l'ensemble des régimes de base, auquel il faut ajouter les 3,8 milliards de déficit du fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Le déficit global des régimes de vieillesse et du FSV s'atténuera de 3 milliards d'euros en 2011 et il ne sera pas significativement réduit en 2012, avec un solde en amélioration de 500 millions seulement.

Les déficits de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) et du FSV seront transférés à la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) jusqu'en 2018. Celle-ci doit également reprendre, avant la fin de l'année, les déficits 2009 et 2010 du régime des exploitants agricoles. Les déficits des régimes de retraite sont appelés à prendre un poids croissant dans la dette sociale.

La « trajectoire de retour à l'équilibre » à l'horizon 2018, présentée l'an passé par le Gouvernement est loin de lever toutes les incertitudes sur l'avenir financier de l'assurance vieillesse.

On peut s'inquiéter de voir le FSV durablement placé dans une situation de déficit structurel, du fait de charges toujours plus lourdes et de recettes insuffisantes. Cette situation fragilise la mission de solidarité qui lui est confiée.

Deux régimes- celui des exploitants agricoles et la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) - font eux aussi face à des déficits substantiels sans qu'aient été définies les voies d'un retour à l'équilibre.

On constate surtout que sans recettes supplémentaires, le besoin de financement du régime général ne sera pas couvert en 2018, y compris sur la base du cadrage macro-économique retenu par le projet de loi.

Or, comme on pouvait le pressentir, ce cadrage est fortement remis en cause sous l'effet de la crise économique et financière. La révision des hypothèses de croissance se répercutera nécessairement sur le rendement des recettes. Mais c'est principalement l'évolution de la situation de l'emploi qui sera déterminante pour la réalisation du retour à l'équilibre. En effet, elle influe sur les charges du FSV au titre de la compensation des périodes de chômage et le Gouvernement tablait sur un rétablissement de la situation financière de l'Unedic pour transférer à l'assurance vieillesse des cotisations d'assurance chômage. Les données les plus récentes montrent que, malheureusement, les perspectives financières de l'assurance chômage vont continuer à se dégrader en 2012.

Ces incertitudes majeures sur l'avenir financier de l'assurance vieillesse ne font que renforcer les vives préoccupations exprimées lors du débat de 2010 concernant l'impact de la réforme des retraites sur les assurés et futurs retraités en matière de niveau des pensions, de taux de remplacement, de situation des seniors et d'équité, notamment par une réelle prise en compte de la pénibilité.

I. UN NIVEAU DE DÉFICIT DURABLEMENT TRÈS ÉLEVÉ POUR LA BRANCHE VIEILLESSE

En dépit des premières incidences financières de la réforme des retraites de 2010, le PLFSS pour 2012 ne traduit pas de réduction sensible du déficit de la branche vieillesse qui avait atteint son niveau historiquement le plus haut en 2010 et deviendra l'an prochain supérieur à celui de l'assurance maladie.

Tous régimes obligatoires de base confondus, la branche vieillesse présentera à elle seule un déficit de 7,7 milliards d'euros en 2012 (contre 8,1 milliards en 2011) pour un déficit global de l'ensemble des branches de 15,7 milliards. A ce déficit des régimes d'assurance vieillesse s'ajoute celui du fonds de solidarité vieillesse (3,7 milliards), quasi identique à celui de 2011.

Des projections pour 2015 annexées au projet de loi, il ressort que les déficits de la branche vieillesse resteront durablement à ce niveau élevé, la réforme votée l'an passé ayant d'ores et déjà prévu leur transfert à la Cades, du moins en ce qui concerne la branche vieillesse du régime général et le FSV.

A. UN DÉFICIT SANS PRÉCÉDENT EN 2010 ...

L'article 1er du projet de loi porte sur l'approbation des tableaux d'équilibre de l'exercice 2010 qui s'est soldé par un déficit sans précédent pour la branche vieillesse : 8,9 milliards d'euros pour le régime général ; 10,8 milliards pour l'ensemble des régimes de base ; 4,1 milliards pour le FSV, soit près de 16 milliards d'euros pour l'ensemble de la branche.

Cinq ans auparavant, en 2005, le déficit des régimes de base d'assurance vieillesse se limitait à 1,6 milliard et celui du FSV à 2 milliards.

Evolution des déficits de la branche vieillesse et du FSV de 2005 à 2010

en milliards d'euros

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Régime général

- 1,9

- 1,9

- 4,6

- 5,6

- 7,2

- 8,9

Tous régimes de base

- 1,6

- 1,0

- 3,9

- 5,6

- 8,9

- 10,8

FSV

- 2,0

- 1,3

+ 0,2

+ 0,8

- 3,2

- 4,1

Source : annexes B des lois de financement de la sécurité sociale

La brutale aggravation survenue en 2009 et confirmée en 2010 résulte à parts quasiment égales d'un fort déséquilibre du FSV et des déficits des régimes de base.

1. La forte dégradation des comptes du fonds de solidarité vieillesse en 2009 et 2010

La dégradation des comptes du FSV joue environ pour moitié dans l'aggravation des déficits de la branche vieillesse en 2009 et en 2010, alors que les dépenses du fonds représentent moins de 10 % de l'ensemble des dépenses de la branche.

Le FSV est en effet devenu fortement déficitaire en 2009 sous l'effet conjugué d'une amputation de ses recettes et d'un alourdissement de ses charges, principalement la compensation des périodes de chômage au bénéfice des régimes de retraite.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a transféré à la Cades 0,2 point de CSG auparavant affecté au FSV1(*). Cette décision est intervenue dans le cadre de la reprise par la Cades des déficits cumulés enregistrés par le FSV jusqu'en 2008, soit 3,9 milliards d'euros. Il n'en reste pas moins que ce transfert a provoqué pour le FSV une perte de recettes de l'ordre de 2,5 milliards d'euros à compter de 2009.

Dans le même temps, sous l'effet de la crise économique, les prises en charge de cotisations au titre du chômage ont progressé de plus de 1,3 milliard d'euros de 2008 à 2009 (+ 17,5 %), le nombre de chômeurs pris en compte dans les calculs ayant augmenté de 431 000 en moyenne annuelle.

Encore excédentaire en 2008, le FSV est devenu fortement déficitaire, à hauteur de 3,2 milliards d'euros, en 2009.

En 2010, le déficit s'est aggravé et atteint 4,1 milliards d'euros.

Le produit de la CSG a légèrement augmenté, mais la part de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) affectée au FSV est tombée de 800 à 300 millions d'euros de 2009 à 2010, provoquant une nouvelle diminution des recettes du fonds. La C3S est affectée prioritairement au régime social des indépendants (RSI) en vue d'en assurer l'équilibre. Le FSV n'en reçoit que le solde, une fois l'équilibre des comptes du RSI réalisé. La conjoncture économique ayant réduit le produit de la C3S, pour la première fois depuis la création de cette taxe, le solde disponible pour le FSV s'est limité à la portion congrue.

Au cours de l'exercice 2010, les dépenses du FSV ont continué à augmenter sur un rythme soutenu. Les prises en charge de cotisations au titre du chômage, qui représentaient plus des deux tiers de l'ensemble des charges du fonds, ont progressé de 6,1 % du fait d'une situation de l'emploi toujours dégradée. Le nombre de chômeurs pris en compte dans les calculs s'est accru de 194 000 unités en 2010, portant l'effectif total servant de base à la contribution du FSV à 3,4 millions de personnes.


* 1 Depuis 2009, le FSV bénéficie de 0,83 point de CSG sur les revenus d'activité (au lieu de 1,03 jusqu'en 2008) et de 0,85 point sur les autres assiettes (au lieu de 1,05 point).