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Proposition de loi garantissant le droit au repos dominical

9 novembre 2011 : Repos dominical ( rapport - première lecture )

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 novembre 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi de Mme Annie DAVID et plusieurs de ses collègues garantissant le droit au repos dominical,

Par Mme Annie DAVID,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, président ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, M. Alain Gournac, Mme Catherine Deroche, M. Marc Laménie, secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Claude Léonard, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

794 rect. (2010-2011) et 90 (2011-2012)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi garantissant le droit au repos dominical, déposée le 20 septembre 2011 par les sénateurs du groupe communiste, républicain et citoyen (CRC), vise à corriger les excès et les injustices constatés depuis deux ans en matière de travail le dimanche.

La loi du 10 août 2009, dite loi « Mallié », du nom du député qui en est à l'origine, a autorisé de nouvelles dérogations au principe du repos dominical. Celles-ci ont remis en cause l'équilibre qui doit être trouvé entre les besoins de nos entreprises, d'une part, la protection des salariés, des familles et de la vie sociale, d'autre part.

La loi du 13 janvier 1906 a accordé aux salariés de l'industrie et du commerce un repos de vingt-quatre heures, après six jours travaillés, et fixé ce jour de repos hebdomadaire le dimanche. Dès l'origine, cette mesure poursuivait un double objectif : protéger la santé des salariés et permettre aux parents et aux enfants de passer du temps ensemble et d'avoir des activités communes. Pendant longtemps, le principe du repos dominical a fait l'objet d'un large consensus, même si des dérogations variées ont toujours existé pour répondre aux besoins de certaines entreprises et aux nécessités du fonctionnement de nos services publics.

En 2009, selon les statistiques du ministère du travail, près de 28 % des salariés, soit environ 6,3 millions de personnes, travaillaient le dimanche, dont 3,5 millions de façon occasionnelle et 2,8 millions de façon habituelle. Les principaux secteurs concernés sont ceux de la sécurité, de la santé, des transports, de l'hôtellerie-restauration et des loisirs. Entre 2002 et 2008, la part des salariés qui travaillent le dimanche a progressé de plus de deux points, après être restée stable pendant une décennie.

Il est probable que la loi « Mallié » aura encore amplifié cette tendance. Il est certain, en tout cas, qu'elle a privilégié les intérêts des entreprises du commerce au détriment de considérations sociales.

Elle a en effet étendu de manière importante les possibilités de déroger au principe du repos dominical dans les communes et les zones touristiques. Elle a également créé des périmètres d'usage de consommation exceptionnel (Puce), à l'intérieur desquels les commerces peuvent déroger à ce même principe. Si ces mesures d'assouplissement de la législation satisfont certainement une partie des consommateurs, qui peuvent trouver commode de faire leurs courses le dimanche, il est douteux que la qualité de vie des salariés et de leur famille ainsi que notre « vivre ensemble » en sortent renforcés.

L'article 4 de la loi « Mallié » prévoyait la mise en place d'un comité, composé de six parlementaires1(*), chargé d'évaluer les effets du texte. Ce comité s'est réuni et va prochainement rendre publiques ses conclusions. Ses travaux ont montré que, si la loi n'a pas conduit à une généralisation du travail dominical, elle a néanmoins étendu de façon significative le champ des dérogations et privé des milliers de salariés de leur repos du dimanche. Elle a également introduit une différence de traitement, peu justifiable et dénoncée par les organisations syndicales, entre les salariés, selon qu'ils travaillent dans un Puce ou dans une commune ou une zone touristique.

Derrière la question du repos dominical se profile un véritable débat de société : voulons-nous accroître sans cesse la place laissée aux activités marchandes et au consumérisme, avec comme argument l'espoir d'obtenir un peu plus de croissance et d'emplois ? Ou préférons-nous préserver du temps pour la vie de famille, la vie spirituelle, la vie associative et militante et pour les activités sportives, culturelles et de loisir ?

Les auteurs de la proposition de loi ont résolument fait leur choix. Leur texte tend à restreindre le champ des dérogations au repos dominical, en revenant sur plusieurs dispositions de la loi du 10 août 2009. Il vise également à apporter les mêmes garanties à tous les salariés concernés par ces dérogations au repos dominical.

Conformément aux dispositions du protocole organisant, à titre expérimental, la concertation avec les partenaires sociaux, la présidente de la commission des affaires sociales, qui se trouve être aussi la rapporteure du texte, a écrit aux organisations syndicales représentatives des salariés et des employeurs au niveau national pour recueillir leur avis sur la proposition de loi. Les avis recueillis sont publiés en annexe du présent rapport. Le dialogue avec les partenaires sociaux pourra naturellement se poursuivre tout au long de la navette parlementaire.

Pour sa part, votre commission des affaires sociales soutient l'adoption de ce texte qui redonnera toute sa force au principe du repos dominical et apportera de solides garanties aux salariés concernés.

I. LA LOI DU 10 AOÛT 2009 A ÉTENDU LES DÉROGATIONS AU REPOS DOMINICAL ET CRÉÉ DES INÉGALITÉS ENTRE LES SALARIÉS

La loi « Mallié » a étendu de façon excessive les dérogations au repos dominical : d'une part, elle a rendu possible le travail le dimanche dans tous les commerces situés dans les communes touristiques ; d'autre part, elle a créé des périmètres d'usage de consommation exceptionnel (Puce), qui avaient principalement pour objet de régulariser des situations illégales.

Pour votre commission, ces nouvelles dérogations, qui ne répondent pas à une véritable nécessité économique, portent une atteinte disproportionnée au principe du repos dominical.

De surcroît, la loi « Mallié » a introduit des inégalités choquantes entre les salariés qui travaillent le dimanche : si certaines garanties sont reconnues aux salariés employés dans les Puce, il n'en est pas de même pour celles et ceux employés dans les communes et les zones touristiques, qui peuvent être contraints de travailler le dimanche sans aucune contrepartie.

A. DES DÉROGATIONS INJUSTIFIÉES AU PRINCIPE DU REPOS DOMINICAL

1. Dans les communes et les zones touristiques

La loi « Mallié » a d'abord considérablement étendu les possibilités de faire travailler les salariés le dimanche dans les communes et les zones touristiques.

En vertu de l'article L. 3132-25 du code du travail, dans les « communes d'intérêt touristique ou thermales et les zones touristiques d'affluence exceptionnelle ou d'animation culturelle permanente », tous les établissements de vente au détail, autres que les commerces alimentaires, peuvent, de droit (donc sans avoir besoin d'une autorisation administrative), et toute l'année, donner le repos hebdomadaire par roulement2(*), à tout ou partie de leur personnel.

Avant la loi « Mallié », le travail le dimanche était déjà possible dans les communes et zones touristiques, mais avec deux restrictions importantes : en premier lieu, les dérogations au repos dominical concernaient les seuls établissements mettant à disposition du public des biens et des services destinés à faciliter son accueil ou ses activités de détente ou de loisirs d'ordre sportif, récréatif ou culturel ; en second lieu, les dérogations étaient seulement possibles pendant la ou les périodes d'activité touristique. Chaque établissement de vente au détail devait solliciter une autorisation pour pouvoir ouvrir le dimanche, ce qui permettait à l'administration de vérifier le respect de ces conditions.

Ainsi, un commerce vendant des articles de plage dans une station balnéaire pouvait ouvrir le dimanche pendant la saison estivale. Un commerce vendant du matériel de ski dans une station de sports d'hiver pouvait ouvrir le dimanche pendant la saison touristique. Ces dérogations au repos dominical étaient compréhensibles et proportionnées au but recherché.

Depuis la loi « Mallié », tous les commerces situés dans les communes et les zones touristiques peuvent déroger, pendant toute l'année, à la règle du repos dominical. Une boutique d'électroménager ou une quincaillerie peut donc faire travailler ses salariés le dimanche, alors que son activité est sans lien avec l'activité touristique !

La liste des communes d'intérêt touristique ou thermales et le périmètre des zones touristiques sont établis par le préfet, sur proposition du maire. La décision préfectorale intervient après avis du comité départemental du tourisme, des syndicats d'employeurs et de salariés intéressés, ainsi que des communautés de communes, des communautés d'agglomérations et des communautés urbaines, lorsqu'elles existent.

Au 1er juin 20113(*), on comptait 575 communes classées comme « communes d'intérêt touristique ou thermales » pour l'intégralité de leur territoire communal, dont huit l'ont été après l'entrée en vigueur de la loi du 10 août 20094(*). La grande majorité de ces communes comptent moins de mille habitants. Environ 10 % ont une population supérieure à dix mille habitants. La ville de Bordeaux, avec plus de deux cent mille habitants, est la seule commune majeure classée d'intérêt touristique.

A la même date, quarante et une communes comportaient une ou plusieurs zones classées « zone d'animation culturelle permanente » ou « zone touristique d'affluence exceptionnelle », sept zones ayant été créées après l'entrée en vigueur de la loi du 10 août 20095(*).

Le nombre de communes et de zones classées touristiques n'a pas augmenté de manière spectaculaire depuis deux ans. Parfois, c'est la résistance de municipalités de gauche qui a permis de contenir la pression en faveur de l'extension du travail dominical. A Paris, par exemple, le maire a refusé de demander le classement en zone touristique du boulevard Haussmann, maintenant ainsi l'interdiction pour les grands magasins d'ouvrir le dimanche.

A plus long terme, on ne peut cependant exclure que le nombre de communes touristiques augmente sensiblement. D'abord, parce que le tourisme est une activité probablement appelée à se développer encore davantage dans notre pays. Ensuite, parce que l'autorisation donnée aux commerces d'ouvrir le dimanche dans les communes touristiques ne peut qu'inciter les communes voisines à demander elles aussi leur classement, afin d'éviter que les commerces situés sur leur territoire ne soient victimes d'une concurrence déloyale.


Les critères de classement en commune ou zone touristique

L'article R. 3132-20 du code du travail énumère les critères qui doivent être remplis pour qu'une commune ou qu'une zone figure sur la liste des communes d'intérêt touristique ou thermales ou sur celle des zones touristiques d'affluence exceptionnelle ou d'animation culturelle permanente : « les communes ou zones doivent accueillir pendant certaines périodes de l'année une population supplémentaire importante en raison de leurs caractéristiques naturelles, artistiques culturelles ou historiques ou de l'existence d'installations de loisirs ou thermales à forte fréquentation.

Les critères notamment pris en compte pour le classement en commune d'intérêt touristique ou thermales sont :

1° Le rapport entre la population permanente et la population saisonnière ;

2° Le nombre d'hôtels ;

3° Le nombre de gîtes ;

4° Le nombre de campings ;

5° Le nombre de lits ;

6° Le nombre des places offertes dans les parcs de stationnement d'automobiles. »

2. Dans les périmètres d'usage de consommation exceptionnel

La deuxième grande innovation de la loi « Mallié » a consisté à créer des périmètres d'usage de consommation exceptionnel (Puce), dans lesquels le repos hebdomadaire peut être donné par roulement aux salariés des établissements de vente au détail.

Les Puce, qui ne peuvent être créés que dans les unités urbaines de plus d'un million d'habitants6(*), se caractérisent par des habitudes de consommation dominicale, par l'importance de la clientèle concernée et par l'éloignement de la clientèle de ce périmètre. Ils sont délimités, sur décision préfectorale, à la demande du conseil municipal. Le préfet doit consulter l'organe délibérant de la communauté de communes, de la communauté d'agglomération ou de la communauté urbaine, lorsqu'elles existent, sur le territoire duquel est situé le périmètre.

Une fois le Puce délimité, les commerces qui s'y trouvent peuvent demander à la préfecture une autorisation de donner le repos hebdomadaire à leurs salariés par roulement. Le préfet doit solliciter l'avis du conseil municipal, de la chambre de commerce et d'industrie, de la chambre des métiers et des syndicats d'employeurs et de salariés intéressés de la commune. Puis il dispose de huit jours pour statuer par un arrêté motivé, qu'il notifie immédiatement aux demandeurs. La décision du préfet peut éventuellement concerner plusieurs établissements, s'ils vendent les mêmes biens et services, exercent la même activité dans un même Puce et s'adressent à la même clientèle et s'ils relèvent du même accord collectif.

Officiellement, la création des Puce a été justifiée par le souci de répondre au changement des habitudes de consommation des habitants des grandes agglomérations. En réalité, elle visait avant tout à résoudre un problème local : depuis des années, des établissements de vente au détail de la zone commerciale de Plan-de-Campagne, située entre Marseille et Aix-en Provence, sur le territoire de la circonscription du député Richard Mallié, ouvraient illégalement le dimanche. La création des Puce a permis de régulariser la situation de ces commerces.

A ce jour, une trentaine de Puce ont été créés. Le nombre de commerces qui y sont implantés peut être estimé à environ un millier, dont plus d'une centaine dans la seule zone de Plan-de-Campagne. Le nombre de salariés potentiellement concernés par le travail dominical est estimé entre neuf mille et dix mille par la direction générale du travail (DGT), dont plus d'un millier à Plan-de-Campagne.


* 1 Présidé par Pierre Méhaignerie, député et président de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, ce comité était composé de Richard Mallié et Christian Eckert, députés, et d'Isabelle Debré, Raymonde Le Texier (dont le mandat s'est achevé le 30 septembre 2011) et Annie David, sénatrices.

* 2 L'attribution du repos hebdomadaire par roulement signifie que le repos hebdomadaire peut être donné aux salariés un autre jour de la semaine que le dimanche.

* 3 Ces données figurent dans le rapport établi par le comité d'évaluation institué par l'article 4 de la loi du 10 août 2009.

* 4 Il s'agit des communes de Villedieu-les-Poêles (Manche), Saint-Julien-en-Born (Landes), Fréjus (Var), Pléneuf-Val-André, Erquy, Saint-Cast-Le-Guildo et Binic (Côtes d'Armor) et Agde (Hérault).

* 5 Ces nouvelles zones se situent à Cancale, Chartres, Nice, Cagnes-sur-mer, Vence, Orléans et Cannes.

* 6 Quatre unités urbaines comptent plus d'un million d'habitants : Paris, Marseille, Lyon et Lille.