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Projet de loi de finances pour 2012 : Le budget de 2012 et son contexte économique et financier

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Le budget de 2012 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )
b) L'évolution des effectifs affaiblit les services publics de proximité, et au premier rang l'éducation

Le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat s'établit, dans le projet de loi de finances pour 2012, à 1 935 321 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 1 974 461 ETPT en loi de finances initiale pour 2011, soit une baisse de 2,0 %. Le tableau de la page suivante détaille la répartition des emplois par ministère et budget annexe.

Selon les réponses au questionnaire, cette diminution résulte principalement de la mise en oeuvre de la règle de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, qui fait diminuer les effectifs de 30 512 ETPT.

A ces suppressions d'emplois effectives s'ajoutent :

1) des corrections techniques du plafond d'emplois, très limitées dans le présent projet de loi de finances (suppression de 123 ETPT), contrairement à l'an dernier, où une correction d'ampleur du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale avait été opérée (+20 359 ETPT) ;

2) des mesures de transfert et de périmètre, soit une diminution nette de 8 505 ETPT, correspondant principalement au transfert de 7 187 ETPT aux établissements d'enseignement supérieur dans le cadre de leur passage à l'autonomie.

Au total, à périmètre constant, le nombre d'ETPT diminue de 30 401 dans le projet de loi de finances pour 2012.

Evolution du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat par ministère

(en ETPT)

(1) hors corrections techniques et à périmètre constant

Source : ministère du budget

Depuis 2003, ce sont au total 183 267 emplois qui ont disparu dans la fonction publique d'Etat (soit 9 % de l'ensemble des ETPT), plus de 30 000 postes ayant été supprimés chaque année depuis 2009, comme le détaille le graphique ci-après.

Variation des effectifs ETP en loi de finances

(en ETP)

6 553

4 973

5 378

13 675

17 214

- 993

-4 537

-7 392

-9 865

-11 244

-22 921

-30 627

-33 749

-31 538

-30 401

-50 000

-40 000

-30 000

-20 000

-10 000

10 000

20 000

30 000

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

PLF

2012

Source : ministère du budget

Le tableau ci-après donne l'évolution indicative du plafond d'emplois, par mission et par programme, entre la loi de finances initiale pour 2011 et le projet de loi de finances pour 2012.

Les évolutions du plafond d'emplois de deux missions appellent les observations suivantes :

- pour la mission « Outre-mer », l'augmentation de 690 ETPT du plafond d'emplois traduit un nombre d'entrées équivalent (690) dans le dispositif dit SMA (service militaire adapté) ; le SMA, dont la montée en puissance s'étale sur plusieurs années, correspond à des emplois contractuels qui ne doivent pas être retenus dans l'évolution du plafond d'emplois des seuls fonctionnaires à périmètre constant ; hors SMA, le plafond d'emplois de la mission « Outre-mer » est donc strictement identique dans la LFI 2011 et le PLF 2012 ;

- pour la mission « Recherche et enseignement supérieur », 7 187 ETPT sont transférés vers les universités dans le cadre du passage à l'autonomie ; à périmètre constant, le plafond d'emplois de la mission diminue seulement de 20 ETPT (soit 0,1 %) entre la LFI 2011 et le PLF 2012.

Le schéma d'emplois du projet de loi de finances pour 2012, détaillant les 30 401 suppressions de postes à périmètre constant par ministère ou budget annexe, est présenté dans le tableau ci-après.

Schéma d'emplois du PLF 2012

(en ETP)

Source : ministère du budget

La répartition par ministère des suppressions de postes est ainsi révélatrice des priorités de l'actuel gouvernement : les ministères les plus touchés (hors corrections techniques et mesures de transfert et de périmètre) sont d'abord l'éducation nationale (- 14 000 ETP), la défense et les anciens combattants (- 7 462 ETP), l'intérieur, l'outre-mer, les collectivités territoriales et l'immigration (- 3 621 ETP) et le budget, les comptes publics et la réforme de l'Etat (- 2 870 ETP). L'éducation nationale a payé un tribut particulièrement lourd : 66 000 postes y ont été supprimés depuis 2007.

Evolution des effectifs de l'Etat entre 2010 et 2012, par service (à périmètre courant)

(en ETPT)

Source : ministère du budget

Plus largement, ce sont l'ensemble des services publics de proximité qui maillent notre territoire qui disparaissent. En effet, ce sont les administrations à réseaux où ont été supprimés le plus grand nombre d'emplois, comme le montre le tableau ci-dessus des suppressions d'emplois intervenues en administration centrale et dans les services déconcentrés, dont les données n'ont pu être fournies par le Gouvernement que pour la période 2010-2012.

La hausse de 4 % du nombre d'emplois dans les services déconcentrés départementaux n'est pas équivalente à la diminution du nombre d'emplois, également de 4 %, dans les services déconcentrés régionaux, trois fois et demi plus nombreux que les services départementaux.

Ces données sont agrégées d'après les déclarations des ministères, en utilisant les rapports annuels de performance pour 2010 et les projets de loi de finances initiale pour 2011 et 2012. Selon la direction du budget, « les données s'entendent à périmètre courant, et prennent donc en compte l'ensemble des mesures de périmètre, des corrections techniques et des mesures de transfert ou de décentralisation qui s'appliquent sur cette période ». Cette affirmation est quelque peu péremptoire, puisqu'elle ne s'applique pas, par exemple, aux transferts de compétence entre services régionaux et départementaux, comme le prouve par exemple la diminution entre 2011 et 2012 de 53 101 à 26 270 des ETPT dans les services régionaux du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, et l'apparition de 24 896 ETPT dans les services départementaux de ce même ministère dans le PLF 2012. Il y a manifestement eu un transfert d'emplois des services régionaux vers les services départementaux dans ce ministère à périmètre constant.

Ces données offrent des enseignements précieux : les effectifs des services déconcentrés (en agrégeant les données relatives aux services régionaux et aux services départementaux) ont baissé de 1 485 448 à 1 456 724 ETPT entre l'exécution 2010 et les prévisions du PLF 2012, soit la suppression de 28 724 ETPT. Si, proportionnellement, les effectifs des services à l'étranger ont plus fortement diminué, ce sont les services déconcentrés qui ont constitué, quantitativement, la principale variable d'ajustement des suppressions d'emplois publics. Pour le ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, 18 375 ETPT ont été supprimés en deux ans.