II. EXAMEN DU RAPPORT (2 NOVEMBRE 2011)
Réunie le mercredi 2 novembre 2011, sous la présidence de M. Yvon Collin, vice-président, puis de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre sur le projet de loi de finances pour 2012.
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - C'est dans un contexte de crise de la zone euro, avec pour épicentre la Grèce, le Portugal et l'Irlande, que nous entamons l'examen du projet de loi de finances pour 2012. L'objectif pour l'Europe, est, dans l'immédiat, d'empêcher la contagion à l'Italie et à l'Espagne. La proposition française de transformer le Fonds européen de stabilité financière en une banque adossée à la BCE n'a, hélas !, pas prévalu lors du sommet de la semaine dernière, alors que cette solution aurait contribué à calmer beaucoup plus durablement les investisseurs. On sait que la capacité effective de prêt du FESF, doté de 440 milliards, n'est plus, compte tenu de ce qui a déjà été tiré, que de l'ordre de 250 milliards, alors qu'au moins 2000 milliards seraient nécessaires, ainsi que beaucoup en conviennent, pour contenir les risques. En lieu et place, les chefs d'Etat et de gouvernement se sont accordés sur la notion d'un « effet de levier », subtile s'il en est puisqu'il s'agit en somme d'une façon de masquer le manque d'argent, notamment en faisant du Fonds un assureur. Quel paradoxe que de voir ainsi recycler, au profit du financement des Etats, ce système dit « monoline » de rehaussement de crédit, qui consiste à garantir des titres émis par des tiers afin de leur permettre d'emprunter à meilleur coût, sachant que c'est ce système même qui a contribué au déclenchement de la crise de 2008... Le rebond des marchés qui a suivi le sommet a été fugace, et l'on était déjà revenu en eaux basses dès avant l'annonce de M. Papandréou.
L'accord du 26 octobre prévoit aussi la création de véhicules ad hoc par lesquels s'achèteront les titres, sûrs et moins sûrs. Pour financer ces achats, des obligations adossées à des actifs, en partie risqués, devront être souscrites par exemple par le FMI, les fonds souverains, voire la Chine... Comme pour les subprimes , la question de l'évaluation des risques sera, on l'a bien compris, cruciale.
S'ajoutent à cela des mesures complémentaires. La conditionnalité, tout d'abord ; l'exception grecque, seul Etat dont le défaut est accepté - à quelle hauteur, cependant, on ne le sait plus trop aujourd'hui... La recapitalisation des banques, ensuite, avec ses contraintes corollaires en matière de versement de dividendes et de bonus - dans l'esprit de celles que nous avons introduites dans la loi de finances rectificative -, contraintes sur lesquelles le Président de la République a insisté dans son intervention, moyennant quoi le président de la Fédération française des banques a assuré que les établissements se montreraient raisonnables - nous verrons. L'engagement des Etats, également, de se doter de règles d'équilibre d'une portée normative forte, latitude leur étant toutefois laissée de leur conférer ou non valeur constitutionnelle ; celui de construire les budgets nationaux sur des hypothèses de croissance indépendantes - ce qui rejoint la position constante de notre commission. L'examen préalable des budgets des Etats en situation de déficit excessif. Une remarque complémentaire : la Cour constitutionnelle allemande vient d'être saisie par des députés du SPD contestant la solution consistant à prévoir que le suivi du fonctionnement du FESF serait assuré, non par l'ensemble du Bundestag, mais par une commission du budget resserrée. Connaissant la rigueur de la Cour de Karlsruhe, on peut imaginer qu'elle suive les requérants. Les décisions du Fonds continueront, par ailleurs, d'être prises à l'unanimité, ce qui n'est peut être pas la meilleure solution...
S'agissant de notre hypothèse de croissance pour 2012, dont le Président de la République vient enfin de reconnaître, la semaine dernière, qu'elle était, à 1,75 %, dépassée, quatre scenarios peuvent être imaginés, dont les deux premiers, respectivement à 1,7 % et 1,4 % de croissance en 2011, puis 1,4 % et 0,9 % en 2012, relativement neutres, pourraient aboutir au 1 % annoncé par le Président de la République, tandis que les deux autres, plus sombres, sont fondés sur des hypothèses de croissance de 1,4 % et 1,5 % respectivement, en 2011, puis une récession de 0,1 % dans le premier cas, ou une croissance zéro dans l'autre, et aboutissent à une hypothèse de croissance proche de zéro.
Autant de cas de figure qui ne portent pas à l'optimisme, en particulier quant au respect de la trajectoire 2012-2017 du solde public français, qui se donne pour objectif un déficit ramené, en 2013, à 3 % du PIB, avec un pallier à 4,5 % en 2012. En incluant les 6 à 8 milliards d'efforts supplémentaires annoncés pour tenir l'objectif 2012, les variantes que l'on peut introduire, en combinant les différentes hypothèses de croissance que j'ai tout à l'heure mentionnées, 1,5 % en 2011, 0 % ou 1 % en 2012 et 2 % ensuite - lesquelles déterminent une moindre élasticité des recettes - à une évolution des dépenses publiques de 1 % en volume à partir de 2012 au lieu des 0,6 % retenus par le Gouvernement, nous font toutes dévier de la trajectoire. C'est ainsi qu'une croissance de 1 % au lieu de 1,75 % en 2012 réduirait mécaniquement les recettes de 7,5 milliards mais aurait, si l'on tient compte en particulier de la moindre élasticité des recettes, un impact de 15 milliards. Et si l'on considère que le scénario 2011 lui-même est déjà trop optimiste, l'impact serait de 17,5 milliards. C'est dire combien l'effort à fournir pourrait être sous-estimé.
Pour autant, mener de front, dans tous les pays de la zone euro, des politiques identiques de réduction du déficit, sans mesures de relance, ferait courir un risque aigu à la croissance. L'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) estimait, en octobre 2011, que les politiques restrictives réduiront en France la croissance pour 2012 de 1 point d'effet direct et 0,7 point d'effet indirect, ramenant la croissance à 0,8 % au lieu de 2,4 %. Si on retient une hypothèse de multiplicateur budgétaire de 1,5 au niveau de l'ensemble de la zone euro - autrement dit, pour un euro de réduction du déficit, la réduction du PIB serait de 1,5 euro - des politiques restrictives conjointes pourraient rendre impossible une réduction rapide du déficit.
Quelle trajectoire, dans ce contexte, pour la prochaine législature ? L'objectif de ramener le déficit public à 3 points du PIB en 2013 est partagé, on le sait, par les deux principaux candidats à la présidence de la République. Si l'on traduit, afin de le rendre plus parlant, ce pourcentage en milliards d'euros, on constate qu'il faudrait, pour passer à l'équilibre en 2017, un effort de 100 milliards d'euros, soit 20 milliards chaque année. Si l'on part, par convention, de l'hypothèse d'une croissance à son potentiel de 2 % et d'une croissance en volume des dépenses, non pas de 0,6 % - bien improbable - mais de 1 % par an, la contribution des dépenses à la réduction du déficit serait alors d'un demi point de PIB par an, soit 50 milliards sur la période : la contribution des recettes devrait donc être de 50 milliards. Si de tels ajustements budgétaires étaient menés dans l'ensemble des pays de la zone, la croissance en serait considérablement affectée. On voit par là l'importance de la coordination des politiques économiques, sans laquelle le malade n'en viendrait qu'à mourir guéri...
Le plus gros de l'effort devra être réalisé entre 2012, année électorale, et 2013. Le cap est dangereux. La Commission européenne, dans ses prévisions quant au solde public des Etats, place la France en bien mauvaise position, juste après la Grèce, l'Irlande et l'Espagne. Notre trajectoire supposerait de réduire en une année le déficit de 1,5 points de PIB, effort dont on ne trouve pas de précédent depuis au moins 1960...
J'en viens aux grands équilibres du projet de loi de finances pour 2012, dont chacun aura compris qu'ils sont d'ores et déjà caducs. Le texte n'améliore que marginalement les recettes, de 500 millions, le projet de loi de finances rectificative de septembre et certaines dispositions antérieures ayant déjà prévu l'essentiel des mesures procurant du rendement en 2012.
En matière de dépenses, le poids de la dette est marquant. La norme de dépense, régie par le double cliquet de la stabilisation en valeur hors charge de la dette et des pensions et de la stabilisation en volume de l'ensemble, est respectée. On assiste même à une baisse en volume des dépenses normées. On sait que le Gouvernement a voulu, à l'Assemblée nationale, une réduction supplémentaire des dépenses de 1 milliard, tandis que les mesures complémentaires annoncées par le Président de la République seront votées d'ici la fin de l'année.
On observe, en revanche, un fort dynamisme de la charge de la dette et des pensions : 7,4 % et 5,17 %, respectivement, en valeur ; 5,7 % et 3,47 % en volume. Dans la logique actuelle, il faudra peut-être un jour réduire encore les dépenses pour contenir la progression de ces deux postes incompressibles, si l'on veut continuer à assurer le respect de la norme en volume.
Car la charge de la dette ne saurait faire l'objet d'économies. La France a une signature. Pour la conserver, elle doit l'honorer. C'est dire combien il est important d'enrayer l'augmentation du taux de l'endettement public. Plus la charge de la dette s'alourdit, plus se réduisent les marges de manoeuvre : on utilise le produit des impôts pour payer la dette plutôt que pour financer des dépenses actives. La dette est l'ennemi du pauvre.
En matière de dépenses de fonctionnement, le Gouvernement ne tient pas ses engagements. Il maîtrise mieux les interventions de guichet que celles discrétionnaires. Il prévoit de réduire son intervention dans le domaine de l'emploi : 130 millions en moins sur les contrats aidés. Compte tenu de l'augmentation du chômage, on peut douter que cet objectif soit tenu. Voilà qui donne la mesure de la fantaisie de ces prévisions et en dit long sur la sensibilité sociale de ce gouvernement...
Les dispositions relatives à la fonction publique traduisent le bilan de la révision générale des politiques publiques (RGPP) : 9 % d'ETPT supprimés dans la fonction publique d'Etat depuis 2003. Mme Pécresse a couru les plateaux pour vanter une baisse de la masse salariale inédite depuis 1945. Mais quelle est la réalité ? Les économies résultent bien davantage du gel du point d'indice que du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partants en retraite. Des 969 millions d'euros d'économies liées aux suppressions d'emplois, il convient de déduire 526 millions de mesures catégorielles en retour : le solde n'est donc que de 443 millions d'euros. La baisse de la masse salariale n'aurait, autrement dit, pas été possible sans gel du point d'indice, sachant qu'une réévaluation de 1 % représente 880 millions, soit un impact comparable à celui des suppressions d'emploi. Voilà qui relativise les effets de la RGPP, qui, avec sa règle du un sur deux, a entraîné, en revanche, une déstructuration sans précédent des services publics, pour des économies budgétaires, comme on le voit, limitées.
M. Philippe Marini , président . - Est-ce à dire qu'il faudrait en faire davantage ?
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - La patience des peuples a ses limites, et point ne sera besoin, pour la mesurer, d'un référendum : rendez-vous est pris l'an prochain.
Le taux moyen de non remplacement s'élève, au reste, à 55 %. Les rapports spéciaux en livreront un commentaire par ministère.
En matière de déficit budgétaire, le projet déborde la programmation pluriannuelle 2011-2014, à 80 milliards au lieu des 72,9 milliards prévus. Un quart des dépenses du budget général ne sera pas couvert par les recettes, et devra donc l'être par l'emprunt. Nous ne sommes donc pas revenus au taux de couverture qui était le nôtre avant la crise. C'est ainsi que 179 milliards d'euros devront être empruntés en 2012. La crise des finances publiques rejoint ici les enjeux de la crise financière. Nous avons tout intérêt à adopter des mesures efficientes, mais le diable est dans les détails... que j'ai tout à l'heure évoqués : choix du véhicule, appel au soutien du FMI ou même de la Chine... Or, si les titres de dette souveraine ne sont plus considérés comme des actifs sûrs dans le bilan des banques et des compagnies d'assurance, nous ne pourrons plus les placer au moindre coût. Mme Merkel est entrée en négociation la semaine dernière renforcée par un spread favorable à l'Allemagne. Car si nos deux pays bénéficient de la fuite vers la qualité des investisseurs, on en revient cependant à des écarts de financement que l'on n'avait pas connus depuis le milieu des années 1990.
M. Philippe Marini, président . - Je remercie notre rapporteure générale de cette communication qui doit susciter entre nous un débat franc. L'annonce, ce week-end, par M. Papandréou de l'organisation d'un référendum en Grèce sur le plan de sauvetage du pays m'est plutôt apparue comme une bonne nouvelle : prétendre à une gouvernance qui jamais n'en réfère au peuple m'a toujours paru choquant. Je suis heureux de cette clarification. Si le principe d'un défaut de la Grèce avait été accepté il y a deux ans, quel eût été le coût de la restructuration ? La réponse serait à mettre en regard de la séquence qui a vu un refus de principe suivi d'une acceptation pour 21 % en juillet, puis 50 % en octobre, pour en venir finalement à accepter l'idée de la sortie de la zone euro d'un pays qui n'aurait jamais dû y entrer...
Nous avons, Madame la rapporteure générale, un point d'accord, qui tient à la nécessité d'une cohérence budgétaire fondée sur des hypothèses de croissance indépendantes. Idée qu'avec M. Arthuis, nous avons défendue avec persévérance, préconisant même qu'Eurostat soit érigé en autorité publique indépendante. Ç'eût été là une bonne réponse tant à l'imagination comptable du Sud qu'à l'hypocrisie du Nord.
J'ai peine, en revanche, en ce qui concerne l'estimation de l'effort à fournir, à comprendre votre ligne. L'effort annoncé de 6 à 8 milliards d'euros est par vous jugé insuffisant. Allez-vous donc le soutenir ? Vous rappelez à juste titre, rejoignant par là nombre de macroéconomistes, qu'au-delà d'un certain volume de ponction budgétaire, la croissance souffre à l'excès. En nous incitant à aller au-delà des 6 à 8 milliards, ne tombez-vous pas sous le coup de cette critique ?
Devons-nous vous suivre lorsque vous écrivez que les Etats dont le déficit est moindre doivent du moins accepter de laisser jouer les stabilisateurs automatiques ? Votre ambition est-elle donc, après avoir pourtant rappelé le rigorisme de la Cour de Karlsruhe, de faire accepter par l'Allemagne une politique qui n'aurait pas été décidée par le Bundestag ?
Vous indiquez, à juste titre, que ce projet de loi de finances est très particulier, sa substance ayant été largement absorbée par le projet de loi de finances rectificative de septembre et alors qu'un nouveau collectif est à venir, dont on ignore encore et le calendrier et le modus operandi .
S'agissant de la charge de la dette, vous affirmez que, « dans la logique actuelle », il faudra compenser son augmentation en rognant sur les dépenses. Est-ce à dire que vous imaginez une autre logique ? Si oui, laquelle ?
Vous évoquez les économies sur la masse salariale, les dépenses de fonctionnement et d'intervention avec un regard très critique, tout en laissant entendre qu'il faudra bien davantage d'économies. Si celles-là ne trouvent pas grâce à vos yeux, comment entendez-vous aller plus loin ? Êtes-vous favorable à une réévaluation du point d'indice, à un renoncement au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux ? Quid , en tout état de cause, du traitement différencié de l'Éducation nationale ?
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Le président a montré l'exemple : que l'on ne m'accuse donc pas de faire de la politique...
Nous avons souvent dénoncé ici le coût, très élevé, de l'attentisme de 2009. Le sommet de la semaine dernière embrouille, hélas, la vision de la réalité, et cela ne s'arrangera pas si l'on continue ainsi. Je ne rejoins pas vos conclusions, qui laissent entendre que la Grèce n'aurait jamais dû entrer dans la zone euro. Elles ne font pas avancer les choses. La Grèce est dans la zone euro. Si nous avions réagi en 2009, alors que nous savions pertinemment que la Grèce ne pourrait pas rembourser, qu'elle avait cruellement besoin d'assistance technique, ne serait-ce que pour mettre en place son cadastre, nous n'en serions pas là. Ce qui compte aujourd'hui, c'est de lui envoyer un message de solidarité, une solidarité dont tout pays pourrait avoir un jour besoin...
Eurostat ? J'ai souvenir d'une audition qui nous avait conduits à constater qu'il n'avait pas les moyens de faire son travail...
Vous me demandez si je soutiens le Gouvernement dans sa demande d'une économie supplémentaire de 6 à 8 milliards d'euros. Mais comment le prendre au sérieux quand loi de finances et collectifs poursuivent dans le bricolage, comme nous le verrons dès la semaine prochaine avec les recettes attendues d'une taxe sur les boissons sucrées. Je ne vais pas, au motif que des économies sont nécessaires, adhérer à la pratique du bricolage.
J'en reviens aux hypothèses. Avec un taux de croissance positif au troisième trimestre, nous pourrions éviter le pire. Mais la croissance ne se décrète pas. Il faut donner confiance aux acteurs - aux ménages qui préfèrent aujourd'hui épargner comme aux entreprises qui renoncent à investir -, ce qui est loin d'être le cas aujourd'hui.
Vous avez évoqué un sujet politique et diplomatique. Sommes-nous en capacité de convaincre les Allemands de faire la relance ? Ils sont dans un schéma très terre-à-terre : « faites des efforts d'abord, puis l'on verra si nous pouvons relancer un peu la demande intérieure ! ». Je pense qu'à terme leur modèle est condamné, en raison de l'imbrication des échanges commerciaux au sein de la zone euro. Ils seront peut-être un jour en difficulté, notamment vis-à-vis de la Chine. Les Allemands sont cependant aujourd'hui beaucoup mieux placés que nous. Je me garderai de donner des leçons au gouvernement allemand !
Je pense que, depuis le début du quinquennat, en raison du positionnement du Président de la République vis-à-vis de l'Allemagne, des fautes ont été commises qui ont laissé des traces : l'Allemagne nous considère comme arrogants, enclins à faire seuls des déclarations, ce qui s'est passé en 2009 a marqué les relations franco-allemandes. La chancelière observe à juste titre qu'il y a dix ans son pays a été condamné à l'austérité et qu'elle n'a pas de leçon à recevoir, d'autant que cela a été négocié patiemment avec tous les partis politiques, les majorités successives, les organisations syndicales. C'est un travail qu'il ne m'appartient pas de mener.
Sur la charge de la dette, vous faites allusion aux dépenses en évoquant la « logique actuelle ». Oui, une programmation budgétaire pluriannuelle doit être sous-tendue par une stratégie fiscale et économique. Je n'ai jamais vu une telle stratégie du Gouvernement et du Président de la République depuis 2007. On a dit au Parlement que l'effet des niches était marginal, mais depuis 2007, le coût de la loi « TEPA » s'élève encore à 9,3 milliards d'euros par an, comme nous l'avons vu la semaine dernière. La réforme de la taxe professionnelle, ce sont 5 milliards d'euros de déficit, soi-disant pour améliorer la compétitivité et la croissance, mais on n'en a pas la preuve ! Les mesures du collectif taxent maintenant les grandes sociétés, il faudrait savoir ! Où est la cohérence ? Au début du quinquennat, il fallait les épargner, au détriment des collectivités locales !
M. Philippe Marini, président . - Vous devriez être pour aujourd'hui !
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Comment voulez-vous que les agents économiques s'y retrouvent ? Fallait-il ainsi réformer la taxe professionnelle ? Il n'y a pas de raison, à la fin du quinquennat, de soutenir un gouvernement qui continue à bricoler ! L'enjeu est évidemment très politique ! On nous parle de fédéralisme budgétaire ! Parfait. Mais on n'a aucune coordination économique !
Le problème numéro 1 de la zone euro est de savoir si elle sera capable de soutenir une croissance suffisamment positive, qui lui permettra de créer des emplois et d'être compétitive dans la concurrence mondiale. Pour l'instant, je n'ai pas vu l'amorce d'un plan macroéconomique concerté au niveau de la zone euro et de l'Union européenne. C'est grave.
M. Éric Doligé . - Pouvez-vous préciser votre analyse sur le non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, dont vous avez dit qu'il ne permet que de très faibles économies...
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - Oui !
M. Éric Doligé . - Si nous avions conservé ces emplois, quel en serait le coût ?
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Je sais qu'on avance le chiffre de 255 milliards !
M. Éric Doligé . - Il faut bien prendre en compte le coût de ces emplois, s'ils n'avaient pas été supprimés !
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - La lecture du Figaro magazine de ce week-end vous inspire...
M. Jean Arthuis . - Je salue, madame, votre présentation du cadrage macro-économique, qui s'inscrit dans une certaine continuité, dans l'objectivité de l'analyse. Vous avez souligné que la dette est l'ennemi du pauvre. J'ajouterais que le déficit qui alimente la dette est l'ennemi du pauvre et que cela vaut pour la protection sociale, comme pour les finances de l'Etat. La prévision d'endettement montre qu'il manque au moins une vingtaine de milliards d'euros pour couvrir les besoins.
Nous sommes tous d'accord : la gouvernance de la zone euro a été calamiteuse. Fallait-il que la Grèce y entre ? En France, il y avait un certain enthousiasme à ce qu'elle la rejoigne d'emblée, sans doute en souvenir de la contribution de ce pays à la démocratie, et l'on a voulu croire à la convergence... Mais le suivi, au nom du respect de la souveraineté, a été catastrophique ! Souvenons-nous de l'audition du responsable de cet organisme : Eurostat n'avait pas de moyens de contrôler les données ! C'était une atteinte à la souveraineté que d'émettre un doute sur les comptes des Etats membres ! Or la Grèce trichait, avec l'aide de Goldman Sachs, ce qui a sans doute facilité l'acquisition de F 16 !
Que veulent les Grecs ? Si le référendum a lieu, la seule question posée est celle du retrait de la zone euro. S'ils restent, ils doivent en accepter les contraintes.
Quant aux Allemands, il est en effet difficile de leur donner des leçons...
M. Philippe Marini, président . - Oui !
M. Jean Arthuis . - ... en matière d'orthodoxie budgétaire ! Ils ont réussi la réunification. La question que se posaient les maires allemands était : « faut-il supprimer la médiathèque ou la piscine ? ». Ils ont décidé, dans la plupart des communes, de fermer l'un de ces deux équipements.
Les Allemands ne sont pas près d'abandonner l'euro. Si chaque pays retrouvait sa monnaie nationale, avec les dévaluations qui s'ensuivraient, la monnaie allemande s'apprécierait tellement qu'une part importante de ses excédents commerciaux ne manquerait pas de fondre instantanément.
Il faut à la zone euro une gouvernance toute autre que celle qui consiste à réunir les chefs d'Etat et de gouvernement tous les six mois. Il est vrai que l'initiative de M. Papandréou va leur donner l'occasion de se réunir beaucoup plus fréquemment pour vérifier la stabilité de la Grèce...
Sur les projections macroéconomiques, oui, il faudra accroître les recettes ou baisser les dépenses...
M. Aymeri de Montesquiou . - Les deux !
M. Jean Arthuis . - Il nous tarde de connaître les arbitrages ou les propositions. La compétitivité de l'économie française est un sujet important. Nous sommes sur une trajectoire de 75 milliards d'euros de déficit commercial cette année. Face à la montée inexorable du chômage, il faudra, dans les programmes pour 2013 et 2014, de véritables réformes structurelles pour retrouver de la compétitivité, recréer des emplois et prévenir les délocalisations.
J'entends dire que la Chine va venir en aide à l'Europe : c'est du crédit à la consommation ! Un pays producteur qui consomme moins qu'il ne produit prête à un pays qui maintient un haut niveau de consommation mais qui a perdu sa substance productive. On ne survit pas grâce au crédit à la consommation ! Il y a là des propositions majeures à articuler et c'est en cela que les prochains débats au Sénat seront intéressants.
M. Philippe Marini, président . - Nous savons, depuis l'examen d'un texte récent, qu'il y a un bon crédit à la consommation, qui est un crédit d'équipement, et un crédit de trésorerie qui est moins bon !
M. Jean Arthuis . - En effet !
M. François Marc . - Un livre sur le courage a marqué l'actualité littéraire, il y a un peu plus d'un an. Le rapport de Mme Bricq a au moins un aspect positif, c'est qu'il est réaliste et, même si elle a regretté de devoir utiliser une certaine tonalité pessimiste, son rapport a le courage de regarder la réalité en face. Le pire n'est jamais sûr : lorsque M. Juppé, alors Premier ministre, a voulu faire appel au peuple, parce qu'il fallait assumer des décisions impopulaires et a dissous l'Assemblée nationale, le peuple a répondu qu'il fallait changer de majorité, prendre une autre orientation et nous avons trouvé de nouvelles mesures !
M. Philippe Dallier . - Nous avons trouvé 48 milliards d'euros de déficit en 2002 !
M. François Marc . - Ne désespérons pas ! Soyons optimistes ! Le courage n'empêche pas l'optimisme !
Cela dit, les chiffres sont inquiétants : lire qu'on doit faire appel à l'emprunt à hauteur de 179 milliards d'euros en 2012 donne quelques sueurs froides !
Mme Bricq a mis l'accent sur un point essentiel, qui répond à M. Arthuis sur les recettes et les dépenses : au cours des années écoulées depuis 2002, on a diminué les recettes pour stimuler la croissance. Tel a été le discours de tous les ministres de l'économie, y compris de M. Sarkozy lorsqu'il était à Bercy. Jamais nous n'avons pu atteindre les objectifs proclamés.
Le dernier collectif confirme ce constat : il avait vocation à dégager des recettes supplémentaires et voilà qu'il enregistre une dégradation du solde budgétaire de 11 à 12 milliards d'euros ! Il manque un minimum de courage sur l'affichage clair et transparent des résultats ! Il faut être intransigeant sur la nécessité de dire clairement les choses aux Français. Sur les recettes, il y a donc des marges de progression et nous ferons des propositions pour corriger ces déséquilibres.
Une programmation pluriannuelle sur cinq à huit ans n'a plus grand sens aujourd'hui. Nous devons mettre au placard les méthodes de planification et revenir à une gestion pragmatique du très court terme. Ce qui importe, ce n'est pas où nous en serons en 2018, mais comment améliorer notre solde en 2012 et en 2013 !...
M. Aymeri de Montesquiou . - Il faut réduire le déficit !
M. François Marc . - Nous devrons remédier aux insuffisances de l'impôt progressif. Nous devrons présenter des amendements à ce sujet. Il est nécessaire de faire preuve de courage, d'ambition et d'esprit républicain pour solliciter des ressources nouvelles, en ce moment historique.
M. Aymeri de Montesquiou . - Ma question complète celles de MM. Doligé et Arthuis. Il m'a semblé que vous n'êtes pas, madame, vraiment enthousiasmée par la RGPP. En revanche, vous louez, à juste titre, les efforts de l'Allemagne, où l'on compte un fonctionnaire pour six actifs dans le privé, contre un pour quatre en France. Préconisez-vous que nous nous rapprochions de la politique allemande en matière de fonction publique ?
M. Albéric de Montgolfier . - Pourquoi ramener la croissance à 1 % fait-il baisser les recettes de 6 à 8 milliards selon le Gouvernement et pourrait-il les réduire de 15 milliards d'euros selon vos estimations ? Pourquoi une telle différence, du simple au double, des estimations de pertes de recettes ?
M. Joël Bourdin . - Madame la rapporteure générale, vous évoquez une hypothèse de multiplicateur budgétaire de 1,5. Je pense qu'il n'y a pas lieu de fonder des prévisions sur l'usage d'un tel multiplicateur, car c'est un facteur qui est instable d'une année, voire d'un mois à l'autre. Il faudrait, pour bien faire, pouvoir calculer mathématiquement une dérivée. Ce n'est pas possible ! Je serais beaucoup plus prudent que vous, avant d'avancer un multiplicateur de 1,5, voire 2, que rien ne justifie !
Sur la crise du jour, le référendum aura lieu bien avant janvier. Je veux parler, non de celui que propose le Premier ministre grec, mais du référendum de ceux qui acceptent ou pas de financer la Grèce. Croyez-vous que beaucoup de banques vont accorder des crédits à des entreprises grecques avec cette incertitude ? Il sera intéressant d'observer les mouvements de masse monétaire dans les jours et les semaines qui viennent. Nous sommes face à une situation qui se dénouera bien avant le mois de janvier, dans le pays qui a inventé la tragédie, nous saurons bientôt s'il va en sortir...
M. Philippe Marini, président . - La Grèce est infiniment féconde, elle a aussi inventé les stoïciens et les épicuriens, elle a le choix entre plusieurs règles de vie...
M. Aymeri de Montesquiou . - Et les cyniques !
M. Philippe Marini, président . - La Grèce a tout inventé !
M. Thierry Foucaud . - Je suis d'accord avec Madame la rapporteure générale sur le constat. Mais je m'étonne qu'à propos de démocratie on n'ait pas tenu compte du résultat du référendum que nous avons eu en France ; aussi balayons devant notre porte !
La dette est alimentée par le déficit, d'accord, mais aussi par les erreurs de M. Sarkozy et de son Gouvernement. Dois-je rappeler que depuis 1973, pas un budget, dans notre pays, n'a connu de solde positif ?
La question fondamentale est celle de l'utilisation de l'argent. Celui-ci doit alimenter les besoins collectifs. Les moyens existent, mais ne vont nullement à la relance économique, à la création d'emplois, aux priorités, comme l'éducation. Notre système social a évité la faillite, il a fait la preuve de son bien fondé.
Je crains que, dans la zone euro, au lieu d'encourager la croissance, on ne brandisse la rigueur, l'austérité... Or ces plans n'ont marché ni en Grèce, ni en Espagne, ils ne marcheront pas plus en France ! Il faut trouver des recettes. On parle de déficit, mais le déficit pour qui ? Pour quoi ? Pour supprimer la taxe professionnelle ? Sa réforme a généré des dépenses. La baisse de la TVA sur la restauration aussi, de même que les exonérations et dégrèvements et que les niches fiscales... Ne peut-on faire preuve de « gouvernance totale », en prenant la décision de faire rentrer les recettes, en revoyant tout : la taxe professionnelle, la loi TEPA, les dégrèvements, les niches fiscales... J'y insiste, l'argent, les recettes, existent. Ils doivent aller aux besoins collectifs et à la relance de la croissance.
M. Jean Germain . - Permettez-moi de rompre le silence qui devrait s'imposer aux nouveaux membres de la commission, pour vous faire part de ce que j'entends quand je rentre, au milieu de gens... normaux, dans ma circonscription... Car enfin, de quoi parlons-nous ? Du projet de budget présenté par le Gouvernement, ou d'autre chose ? A écouter certains de nos collègues, j'ai l'impression que nos sommes appelés à statuer sur le budget de Madame la rapporteure générale ! Ce n'est pas le cas ! Nous discutons bien du rapport de la rapporteure générale sur le projet du Gouvernement !
Le référendum est-il le nec plus ultra de la démocratie ? Cela dépend... Sans doute un référendum en Allemagne aurait-il beaucoup plus d'impact... C'est la question du rôle du Parlement, y compris du Sénat, et de son évolution, qui est posée par les gens que nous rencontrons, qui se demandent aussi si nous sommes bien dans une Europe à deux vitesses. D'un côté, l'Angleterre qui a réussi à ne pas faire partie de la zone euro, mais donne des conseils à tout le monde ; de l'autre, l'Allemagne, qui a encaissé le coût de la réunification. Souvenons-nous, il y a vingt ans, dans les colonnes du Monde , et même au Sénat, on nous expliquait que l'Allemagne ne serait jamais réunifiée, parce que l'URSS s'y opposerait !
Il ne faut pas être expert en économie pour constater que l'Europe ne peut pas créer de monnaie, tout en s'imposant un taux d'inflation très contenu. Les Etats-Unis, eux, voient leur note « triple A » menacée et créent de la monnaie, en acceptant l'inflation. Nous, nous allons peut-être perdre notre « triple A », éventuellement, à partir de juin 2012, pour les raisons que vous imaginez, donc nous allons acheter l'argent plus cher, mais nous ne pouvons pas créer de monnaie, et nous maintenons un niveau d'inflation absurde ; la seule variable qu'il reste au Gouvernement, c'est de modifier le déficit, ce n'est pas sérieux !
Sur les recettes, pourquoi nous priver des 3 à 4 milliards d'euros que rapporterait la suppression du taux réduit de TVA sur la restauration ? Le Gouvernement paraît maintenir cette mesure pour ne pas se déjuger, alors que l'intelligence serait de reconnaître qu'elle a été prise à un moment donné et que maintenant, l'heure a sonné d'une autre démarche !
De même, les nouveaux prêts à taux zéro et le dispositif « Scellier » coûtent très cher et ne bénéficient qu'aux plus aisés. De telles mesures sont acceptables pour aider les gens qui éprouvent des difficultés à accéder à la propriété, pourquoi ne pas soutenir aussi le bâtiment et les travaux publics, mais pas à n'importe quel coût ! Pas pour dépenser des milliards d'euros ! Voilà ce que nous disent nos compatriotes !
M. Philippe Dallier . - Les nouveaux prêts à taux zéro coûtent moins cher que les anciens, regardez les chiffres ! Sur le dispositif Scellier, je ne suis pas loin de partager votre avis, surtout quand j'entends sur les ondes cette publicité : « dépêchez-vous ! Le Scellier 22 % va disparaître ! ».
Sur la hausse du chômage et la problématique des contrats aidés, dont les crédits baissent - est-on certain que, pour l'année en cours, ils soient totalement consommés ? - je tiens à signaler que les collectivités locales sont de moins en moins disposées à signer de tels contrats, depuis que l'Unedic, il y a quatre ans, a dénoncé l'accord qu'elle avait avec le Gouvernement. Il n'est en effet plus possible de cotiser au chômage pour ces contrats. Ainsi, une collectivité qui embauche quelqu'un pendant un an et doit s'en séparer doit payer le chômage pendant un an. Si l'on voulait redonner à ces contrats une réelle ambition sociale, il conviendrait de revoir l'accord avec l'Unedic. Faute d'un tel accord, les associations en prendront toujours, sans doute, mais les collectivités y auront beaucoup moins intérêt que dans le passé...
M. Philippe Marini, président . - C'est un sujet à approfondir, en effet.
M. Philippe Dominati . - Je partage le constat de mes prédécesseurs : votre rapport est très politique. Vous êtes critique, mais vous n'offrez pas de perspectives. A cette heure de la discussion, je n'ai toujours pas compris où sont vos propositions sur l'emploi public, la compétitivité des entreprises, dont le président Arthuis a justement souligné l'importance. Vous ne proposez aucune mesure ! Le fait que nous ayons le taux de prélèvements obligatoires le plus élevé d'Europe est-il pour vous une contrainte ou souhaitez-vous augmenter encore les charges pesant sur nos entreprises ?
Enfin, quel est pour vous le juste périmètre de l'Etat ? Y a-t-il encore des marges financières ? Est-il trop vaste ? Doit-il être revu drastiquement, en liaison avec la situation des finances locales ?
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Toutes les questions que vous posez sont à la fois très techniques et très politiques. Je remercie Jean Germain de faciliter ma réponse à MM. Dominati et Arthuis ainsi qu'à Monsieur le président de la commission. Ils me demandent, au fond, d'être le ministre des finances publiques et du budget de 2012 à 2017 ! Or, ce que je regarde, c'est une programmation pluriannuelle, une trajectoire, un budget, définis par un Gouvernement arrivé à la fin de son quinquennat.
Monsieur Arthuis, vous êtes passé des piscines à la Chine ! Justement, mon département a été contraint, par le non-financement des transferts de compétence, à faire des choix, à définir des priorités : il a donc annulé la prise en charge des transports des enfants allant à la piscine. Quelle ne fut pas la levée de boucliers de vos amis, dans nos campagnes et nos bourgades ! Ne nous accusez pas de ne pas vouloir faire d'économies !
Quant aux relations avec l'Allemagne, il aurait fallu écouter la Chancelière, il y a deux ans, quand elle avait proposé que le secteur privé de la banque participe au défaut de la Grèce. Elle avait raison, mais le Président de la République ne l'a pas suivie, en raison du soutien aveugle accordé par la France à ses banques. On n'a pas voulu les faire participer, à l'époque, aux efforts de redressement de la Grèce. On y est finalement arrivé, le 21 juillet et encore davantage aujourd'hui. Le problème du soutien public se posera à propos de la recapitalisation. J'attends de voir. Nous avons eu raison de maintenir l'amendement, porté au-delà des frontières de la gauche, sur les rémunérations et les dividendes. Nous en reparlerons dans les mois à venir.
Vous êtes impatients de savoir ce qu'il faudrait faire. Je vous renvoie à nos travaux de la semaine dernière : si nous voulons parvenir à l'équilibre en 2017, il faut trouver 100 milliards d'euros, et vous avez cinq ans ! Je ne vais pas dire maintenant comment faire, au risque de m'octroyer une place qui n'est pas la mienne !
La réponse à M. Doligé, sur le coût des emplois publics, se trouve dans le rapport. L'estimation a varié de 27 000 euros en 2011 à 31 800 euros dans le budget 2012, soit en moyenne 30 000 euros par emploi.
Messieurs Dominati et de Montesquiou, à vos questions sur l'Etat, je réponds que le grand drame de la RGPP, dont on a peu parlé, mais qui a été étudié par Michèle André dans les préfectures, c'est qu'elle a bouleversé l'administration, pour un gain qui n'est pas énorme, à un coût pour la société qu'on mesure mal aujourd'hui, mais que l'on peut observer, sur le terrain, dans les banlieues et les villages de notre pays. Je reproche à cette politique de ne pas poser le problème, non seulement du périmètre, mais surtout de la nature même de l'Etat par rapport, notamment, à la décentralisation. Notre objectif est de pouvoir enfin répondre à la question « qui fait quoi ? ». Il faut que l'Etat examine les doublons avec les régions et les départements. Le sujet sera traité au Sénat, grâce aux Assises qui ont été annoncées, dans les semaines qui viennent, et qui devront éclairer les rôles respectifs de la décentralisation et de l'Etat.
D'autres pays ont posé cette question, de manière globale, par exemple l'Allemagne. Quand vous dites, monsieur de Montesquiou, que la part des dépenses publiques dans le PIB en Allemagne n'est pas comparable avec ce qu'elle est en France, c'est normal, puisqu'outre-Rhin la protection sociale est assumée par le privé, notamment par les assurances. Aux Etats-Unis, l'éducation est essentiellement payée par les gens...
M. Aymeri de Montesquiou . - Mais les charges demeurent plus importantes en France !
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Il faut comparer ce qui est comparable !
Je remercie MM. Marc et Foucaud, qui partagent le constat. Comme l'a dit Monsieur le président de la commission la semaine dernière, les chiffres vont tous dans le même sens, mais s'interprètent différemment et nous choisissons des chemins différents pour régler les problèmes. Sinon, à quoi serviraient la démocratie et les élections qui permettent de changer de majorité ?
Monsieur Bourdin, il est vrai que l'on peut discuter des variations du multiplicateur. L'important, c'est de nous accorder sur ce théorème économique : un ajustement budgétaire très fort entraîne une diminution du PIB et donc réduit les effets tirés de la réduction du déficit.
Je retiens votre appréciation, Monsieur Dallier, sur le prêt à taux zéro et sur le dispositif Scellier. Je m'en souviendrai lorsque je proposerai des amendements, que vous pourrez voter !
Sur les politiques d'emploi, il est vrai que les emplois aidés ont été diminués dans le budget 2011...
M. Philippe Dallier . - Oui !
Mme Nicole Bricq, rapporteure générale . - Mais finalement les crédits consommés dépassaient, à mi-année, de plus de moitié les crédits prévus. Cela m'avait frappé, j'avais prévu que cela ne tiendrait pas. Ce n'est pas sérieux d'inscrire 130 millions d'euros de crédits dévolus à ces contrats dans le projet de loi de finances pour 2012. Il y aura peut-être des difficultés, mais on recourra forcément à ces contrats, à cause de la pression du chômage.
J'ai répondu à M. Arthuis sur les piscines, mais pas sur la Chine. Cette grande puissance politique et diplomatique arrive au G20 en position de force, tant à l'égard des Etats-Unis, à qui elle peut dire qu'elle peut acheter des bons européens et non seulement américains, qu'à l'égard de l'Europe, qu'elle peut soutenir, mais avec qui elle peut négocier ce soutien. Pourquoi se priverait-elle d'évoquer, par exemple, les règles de l'OMC, ou encore sa place au FMI ? C'est pourquoi les tentations protectionnistes n'ont pas de sens ! Il faut être cohérent et faire attention aux annonces que l'on peut être amené à faire en la matière ! Ces sujets pourraient être abordés au G20.
Monsieur de Montgolfier, une croissance plus faible réduit aussi l'élasticité des recettes publiques au PIB et augmente le taux de chômage. C'est la prise en compte de ces mécanismes qui nous amène à envisager que l'impact de la moindre croissance puisse être d'environ 15 milliards d'euros.
Enfin, Monsieur le Président, pour revenir à la politique intérieure française, étant donné les contradictions, les zigzags, les incohérences qui ont marqué ce quinquennat, vous ne pouvez pas en plus nous demander de soutenir le budget qui l'achève.
M. Philippe Marini, président . - Je ne formule pas une telle demande ! J'exprime simplement le souhait que nos débats soient éclairés de la manière la plus concrète possible, par des faits et des propositions, puisqu'à mettre en exergue les contradictions, sans aller jusqu'à tirer les conséquences de ses analyses sous forme de propositions, on risque d'affaiblir notre institution ! La question demeure entière : à partir d'une analyse, que dans nos rêves nous pourrions nous approprier, tâchons de mettre sur la table des éléments de solution et de sortie de la situation particulièrement confuse et contradictoire où nous nous trouvons.
La commission a alors donné acte à Mme Nicole Bricq, rapporteure générale, de sa communication.