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Projet de loi de finances pour 2012 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances)

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

II. - AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

ARTICLE 35 - Autorisations de découvert

Commentaire : le présent article retrace les autorisations de découvert au titre des comptes de commerce.

Le I du présent article fixe les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2012, au titre des comptes de commerce, à la somme de 20 579 309 800 euros conformément à la répartition par compte donnée à l'état E annexé.

Le II du présent article fixe les autorisations de découvert accordées au ministre chargé de l'économie, pour 2012, au titre des comptes d'opérations monétaires, à la somme de 400 000 000 euros, conformément à la répartition par compte donnée à l'état E.

Le présent article n'a fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE II : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2012 PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

ARTICLE 36 - Plafonds des autorisations d'emplois de l'Etat

Commentaire : le présent article détermine le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat pour 2012.

Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat pour 2012 par ministère et par budget annexe, faisant l'objet d'un vote unique, conformément aux dispositions de l'article 43 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Le tome I du présent rapport général conduit une analyse des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l'Etat

Le plafond des autorisations d'emplois pour 2012 était, aux termes du projet de loi de finances déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, de 1 923 336 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

A l'initiative du Gouvernement, et avec l'avis favorable de la commission des finances, ce plafond d'emplois a été porté à 1 923 291 ETPT par l'Assemblée nationale afin de prendre en compte l'augmentation du nombre de demandes d'asile depuis 2008, laquelle entraîne un allongement des délais d'instruction par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ainsi que de l'examen des recours présentés devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

Les effectifs de l'OFPRA (opérateur rattaché au programme « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ») ont ainsi été augmentés de 45 ETPT.

Par ailleurs, les effectifs de la CNDA ont été augmentés de 15 ETPT. Ces emplois relèvent du plafond des services du Premier ministre, majorés à due concurrence (+ 15 ETPT).

Ces créations d'emplois ont été gagées par une diminution à due concurrence (- 60 ETPT) des emplois du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI).

Il en résulte une diminution totale de 45 ETPT du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat.

Le plafond, tel qu'il résulte des votes de l'Assemblée nationale, est réparti comme suit, en équivalents temps plein travaillés :

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 37 - Plafonds des emplois des opérateurs de l'Etat

Commentaire : le présent article détermine le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'Etat pour 2012.

Le présent article est issu de l'article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, dont les dispositions résultent de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue Michel Charasse. Le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs couvre l'ensemble des emplois rémunérés par ceux-ci à l'exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :

- un contrat de travail limité dans le temps ;

- un financement intégral par des ressources propres résultant en particulier de conventions entre le financeur et l'opérateur, soit 43 073 ETP dans le projet de loi de finances pour 2012.

Les plafonds relatifs aux opérateurs de l'Etat complètent ainsi les informations sur les emplois rémunérés directement par l'Etat, présentés à l'article 36 du présent projet de loi de finances, en présentant toutefois trois différences avec les plafonds des autorisations d'emplois de l'Etat :

- les plafonds d'emplois des opérateurs sont exprimés en équivalents temps plein (ETP) ;

- les plafonds d'emplois des opérateurs sont déclinés non par ministère, mais par mission et programme,

- ils ne présentent pas de caractère limitatif puisque, selon l'exposé des motifs du présent article, ils ne constituent que « le mandat des représentants de l'Etat lors du vote des budgets 2012 des opérateurs ».

Aux termes du projet de loi déposé par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée nationale, le plafond d'emplois pour 2012 s'établissait à 373 456 équivalents temps plein (ETP), compte tenu de mesures de périmètre majorant ce plafond de 8 634 ETP et correspondant, pour l'essentiel, au transfert des personnels de l'Etat vers les établissements d'enseignement supérieur dans le cadre du passage aux responsabilités et compétences élargies.

Si le « jaune » budgétaire relatif aux opérateurs de l'Etat détaille désormais la ventilation par programme de ces changements de périmètre en permettant une comparaison d'une année sur l'autre, il serait utile de disposer d'une vision consolidée par mission ou par programme des emplois rémunérés par l'Etat ou par ses opérateurs, ce qui permettrait en outre d'harmoniser le décompte des effectifs (ETPT pour les emplois de l'Etat, ETP pour ceux des opérateurs). Ainsi, la diminution du plafond d'emplois du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, dans le cadre du passage à l'autonomie des universités, pourrait être mise en relation directe avec l'augmentation des effectifs des établissements d'enseignement supérieur comme opérateurs de l'Etat.

Lors de l'examen du présent projet de loi de finances, nos collègues Thierry Foucaud et Claude Haut, rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Enseignement scolaire », ont déploré les trop importantes corrections techniques des emplois des opérateurs relevant de cette mission, à hauteur de 824 ETP, soit un sixième des emplois de ces opérateurs.

Enfin, les emplois (comme les ressources) de « quasi-opérateurs », tels que l'Agence française de développement (AFD), mériteraient de figurer, sinon dans les missions auxquelles ils se rattachent, au moins dans le « jaune » budgétaire relatif aux opérateurs.

A l'initiative du Gouvernement, et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a porté le plafond d'emplois des opérateurs à 373 501 ETP (+ 45), pour renforcer les moyens de l'OFPRA, par coordination avec l'amendement du Gouvernement adopté à l'article 36 du présent projet de finances, et présenté ci-dessus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 38 - Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

Commentaire : le présent article détermine, pour 2012, le plafond des autorisations d'emplois des établissements à autonomie financière (EAF).

Le présent article fixe le plafond des autorisations d'emplois des établissements à autonomie financière (EAF), c'est-à-dire des établissements et organismes de diffusion culturelle ou de recherche situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères et européennes. Il constitue la mise en oeuvre des dispositions de l'article 76 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, issues de l'adoption d'un amendement présenté par nos collègues Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux des missions « Aide publique au développement » et « Action extérieure de l'Etat ».

Ce plafond est fixé à 3 540 équivalents temps plein (ETP) intégralement imputés sur le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 38 bis (nouveau) - Instauration pour 2012 d'un plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, instaure, pour 2012, un plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UN PLAFOND DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS POUR SEPT AUTORITÉS

Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Michel Bouvard et Louis Giscard d'Estaing.

Le dispositif proposé fixe, pour 2012, un plafond des autorisations d'emplois des autorités publiques indépendantes (API) dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes (AAI) dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat.

Le Gouvernement a donné un avis favorable à l'amendement de nos collègues députés, tout en présentant un sous-amendement actualisant les plafonds d'emplois des API et de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) au regard des effectifs prévus en 2012. La commission des finances a donné un avis favorable à ce sous-amendement, qui était nécessaire pour des raisons de procédure. En effet, pour ne pas créer de charges nouvelles et donc ne pas être frappé d'irrecevabilité financière au regard de l'article 40 de la Constitution, l'amendement de nos collègues députés ne pouvait que reprendre les effectifs en 2011 des autorités concernées, en laissant au Gouvernement le soin d'actualiser ces données pour 2012 dans un sous-amendement.

Le tableau ci-après détaille les plafonds d'emplois pour 2012 de sept API, tels qu'ils résultent de l'amendement de nos collègues députés et du sous-amendement du Gouvernement, ainsi que l'origine de leurs ressources.

Plafonds d'emplois pour 2012 de sept API et AAI

(en ETPT)

Autorité (et année de création)

Plafond d'emplois

Ressources

Agence française de lutte contre le dopage (AFLD, 2006)

65

Principalement, dotation budgétaire (à hauteur de 86 % des ressources
en 2009)

Autorité de contrôle prudentiel (ACP, 2010)

1 121

Contribution pour frais de contrôle : 162 millions d'euros prévus en 2011 (soit l'essentiel des ressources)

Autorité des marchés financiers (AMF, 2003)

469

Droits et contributions pour frais de contrôle : 50 millions d'euros prévus en 2011 (soit l'essentiel des ressources)

Haute autorité de santé (HAS, 2004)

409

Ressources propres 6 %, subventions 94 %

Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI, 2009)


71

Ressources issues de dotations budgétaires

Haut conseil du commissariat aux comptes (H3C, 2003)

43

Droits et contributions (soit l'essentiel des ressources)

Médiateur national de l'énergie (MNE, 2006)

47

Principalement, dotation budgétaire

Total

2 225

 

Sources :

- pour les plafonds d'emplois, projet de loi de finances pour 2012 transmis au Sénat ;

- pour les ressources, Assemblée nationale, rapport d'information n° 2 925, Treizième législature (2007-2012) et sites Internet des autorités.

Dans le dispositif proposé par le présent article, une autorité a été oubliée, alors qu'elle répond aux critères retenus : l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF).

Lors de son audition par nos collègues de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, le 29 mars 2011, notre ancien collègue député Pierre Cardo, président de l'ARAF, avait indiqué que les effectifs de ses personnels s'élevaient alors à 30 ETPT, et qu'ils devaient être prochainement portés à 60 ETPT.

B. UN DISPOSITIF S'INSCRIVANT DANS LA CONTINUITÉ DES TRAVAUX DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE ET PRENANT EN COMPTE UNE PRÉCÉDENTE CENSURE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. Une mise sous plafond d'emplois encore hors plafond

Ce dispositif s'inscrit dans la continuité des travaux engagés par nos collègues René Dosière et Christian Vanneste, dans le cadre du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l'Assemblée nationale, et qui ont donné lieu à la publication d'un rapport d'information en octobre 2010 sur les autorités administratives indépendantes (AAI). La fixation d'un plafond d'emplois des API, dans chaque projet de loi de finances, était l'une des recommandations de ce rapport.

Selon notre collègue député Michel Bouvard lors de la présentation de l'amendement en séance publique, les autorités indépendantes devaient également être concernées par l'effort de maîtrise des dépenses de personnel et donc être soumises à un plafond d'emplois, à l'instar des ministères et, depuis le 1er janvier 2009, des opérateurs de l'Etat. Il est toutefois tenu compte de l'évolution de leurs missions, comme l'a également observé notre collègue député Michel Bouvard : « le plafond s'applique dès lors qu'il n'y a pas de mission nouvelle ».

2. La prise en compte d'une décision du Conseil constitutionnel

L'article 72 de la première loi de finances rectificative pour 2011 avait déjà retenu le principe selon lequel, chaque année, la loi de finances fixe le plafond des autorisations d'emplois des API dotées de la personnalité morale et des AAI dont les effectifs ne sont pas inclus dans le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Ces dispositions avaient été supprimées par le Sénat à l'initiative de la commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement, avant d'être rétablies en commission mixte paritaire.

Puis elles avaient été censurées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-638 DC du 28 juillet 2011, en considérant que « seule une loi organique peut fixer le contenu des lois de finances » en général, mais qu' « il est loisible au législateur de prévoir, dans chaque loi de finances, des dispositifs permettant de contenir l'évolution des dépenses des organismes relevant de l'Etat ».

Par conséquent, le dispositif adopté au présent article fixe le plafond d'emplois, pour la seule année 2012, de plusieurs organismes limitativement énumérés. Mais, selon les auteurs de l'amendement, cette disposition a vocation à devenir permanente, en figurant à l'avenir dans chaque projet de loi de finances initiale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN OBJECTIF COMPRÉHENSIBLE : LA MISE SOUS PLAFOND D'EMPLOIS PUBLICS QUI AUJOURD'HUI NE LE SONT PAS

Les députés à l'origine de ce dispositif observent que les emplois de l'Etat sont soumis à un plafond ministériel (qui comprend d'ailleurs les effectifs des autorités indépendantes dépourvues de la personnalité morale) tandis que les emplois des opérateurs font, depuis 2009, également l'objet d'un plafond voté annuellement en loi de finances.

Pour des raisons de principe, ils proposent d'étendre le dispositif du plafond aux autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale, qui échappent aujourd'hui à ce type de contrôle.

Pour des raisons pratiques, ils constatent que les « effectifs des API ne représentent pas un fort enjeu global, mais qu'ils croissent fortement » et qu'il « n'y a pas lieu de les exonérer (...), des règles de discipline budgétaire qui s'appliquent aux services de l'État, à ses établissements publics et autres opérateurs, ainsi qu'aux autres autorités administratives indépendantes non dotées de la personnalité morale ».

Par réalisme, ils concèdent que ce plafonnement doit s'entendre « sauf missions nouvelles ».

Les effectifs concernés représentent environ un millième de ceux de l'Etat, mais progresseraient de 221 ETPT en 2012 (en hausse de 19,7 % en deux ans, sur la période 2010-2012), soit un enjeu financier de l'ordre de 10 millions d'euros. En valeurs absolues, l'évolution des effectifs la plus importante concernerait l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) (de 904 ETPT en 2010 à 1 121 ETPT en 2012, soit une hausse de 24 % en deux ans), le plafond d'emplois voté par l'Assemblée nationale prenant en compte l'extension des missions de l'ACP en 2012. En données relatives, ce sont les effectifs de HADOPI qui progressent le plus fortement au cours de la période 2010-2012, de 20 à 70 ETPT (soit une hausse de 250 %).

B. UN DISPOSITIF PARADOXALEMENT PLUS DUR POUR LES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES QUE POUR LES OPÉRATEURS

La situation des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale (API) doit être appréciée au regard de celle des autorités administratives indépendantes non dotées de cette personnalité (AAI), avec lesquelles elles partagent la caractéristique d'être des autorités indépendantes.

La situation des API doit aussi être appréciée au regard de celle des opérateurs de l'Etat, avec lesquels elles partagent le fait d'être dotées de la personnalité morale. L'une des conséquences de ce statut est que les décisions en matière budgétaire, et donc de personnel (recrutements, politique salariale, etc.), ne sont pas prises par l'Etat mais par les organes dirigeants.

Schématiquement, le statut d'API n'a pas été inventé pour faire en sorte que ces autorités soient plus indépendantes que les AAI - car l'indépendance est la même quel que soit le statut juridique - mais pour les placer dans une situation fonctionnelle plus souple, permettant d'éloigner les doutes sur la possibilité pour l'Etat de faire pression sur elles en mettant en cause leurs moyens matériels. Ce statut leur permet en outre de bénéficier de ressources affectées, elles aussi de nature à améliorer la présomption d'indépendance, qui est la condition essentielle de la crédibilité - internationale en particulier - d'un régulateur.

Le plafond d'emplois proposé par le présent article s'appliquerait dans les conditions différentes de celui des AAI et de celui des opérateurs :

- les AAI sont soumises à des plafonds limitatifs car elles sont incluses dans les plafonds ministériels, prévus à l'article 9 de la loi organique relative aux lois de finances. Cependant, au sein de ce plafond, les AAI peuvent négocier l'évolution de leurs emplois avec les autres structures administratives abritées sous ce plafond. Le plafond proposé pour les API ne présente pas cette souplesse puisqu'il serait fixé autorité par autorité ;

- alors que le plafond applicable aux opérateurs est calculé en « équivalents temps plein » (ETP), le plafond proposé au présent article est plus strict puisque fondé sur des  « équivalents temps plein travaillés » ;

- les opérateurs sont soumis à des plafonds en pratique indicatifs, puisque le plafond s'applique globalement à l'ensemble des opérateurs relevant d'un même programme au sein d'une mission. Les décisions sont prises, in fine, par les organes délibérants. L'exposé des motifs de l'article du projet de loi de finances relatif au plafond des opérateurs de l'Etat précise que « la déclinaison par opérateur ou catégorie d'opérateurs du plafond des autorisations d'emplois par programme fixée par le présent article est présentée dans le volet opérateurs des projets annuels de performance ».

Cependant, comme le souligne notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, dans son commentaire de l'article 37 du présent projet de loi de finances, « alors que les plafonds d'emplois rémunérés par l'État sont juridiquement limitatifs (article 9 alinéa 3 de la LOLF), les plafonds relatifs aux opérateurs n'ont que vocation à constituer, selon les termes de l'exposé des motifs du présent article, « le mandat des représentants de l'État lors du vote des budgets 2012 des opérateurs » ».

Dès lors, il serait surprenant que le plafond voté en loi de finances puisse être considéré comme ne s'imposant pas forcément à des opérateurs dotés de la personnalité morale - mais placés sous tutelle -, tandis que, paradoxalement, il aurait vocation à être contraignant pour des autorités dotées de la personnalité morale, et par surcroît indépendantes.

En effet, dans le cas des opérateurs, ce plafond est présenté comme le mandat donné aux représentants de l'Etat siégeant dans les instances chargées de voter les budgets. Les API, si elles ont en commun avec les opérateurs d'avoir la personnalité morale, sont indépendantes et par conséquent aucun représentant de l'Etat ne siège dans leurs collèges. Le plafond qu'il est proposé de leur appliquer pourrait donc être soit trop rigide, soit inopérant.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.