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Projet de loi de finances pour 2012 : Engagements financiers de l'Etat

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Engagements financiers de l'Etat ( rapport général - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 12

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT

COMPTE DE CONCOURS FINANCIER : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX

COMPTE DE CONCOURS FINANCIER : AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude FRÉCON

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. - La mission « Engagements financiers de l'Etat »

1. Les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » progressent, en valeur, de 6 % entre 2011 et 2012. Cette évolution traduit la progression de la charge d'intérêts que doit supporter l'Etat sous l'effet de l'accroissement de l'encours de sa dette.

2. Le besoin de financement de l'Etat atteint 182 milliards d'euros en 2012. Il s'inscrit en diminution de 8,9 milliards d'euros par rapport au révisé 2011 (-4,7 %). Pour la première fois depuis le début de la crise, le déficit budgétaire prévisionnel comptera pour moins de la moitié du besoin de financement total (44,9 %), alors que les amortissements de dette à moyen et long terme en représenteront 54,3 %.

3. Le besoin de financement 2012 sera couvert par 179 milliards d'euros de nouvelles émissions de titres de dette à moyen et long terme nettes des rachats, soit 5 milliards d'euros de moins qu'en 2011. Les amortissements atteignant 98,9 milliards d'euros, le plafond de variation de la dette à moyen et long terme, qui fait l'objet d'une autorisation parlementaire dans le cadre du vote de l'article d'équilibre (article 31) du projet de loi de finances, est fixé à 80,1 milliards d'euros.

4. L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 81,7 milliards d'euros entre 2011 et 2012, soit la somme du plafond de variation de la dette à moyen et long terme (80,1 milliards d'euros), du coût d'indexation (2,7 milliards d'euros) et de la variation de la dette à court terme (-1,1 milliard d'euros). Cet encours passera de 1 298,9 milliards d'euros à fin 2011 à 1 380,6 milliards d'euros à fin 2012, soit une augmentation de 6,3 %.

5. La part relative de l'endettement à court terme continue à diminuer. Les bons du Trésor à taux fixe ne devraient plus représenter que 13 % du stock de dette à fin 2012 (181,6 milliards d'euros), réduisant d'autant notre vulnérabilité à un retournement des taux courts.

6. 66,2 % de la dette négociable était détenue par les non-résidents, fin juin 2011 contre 71,4 % en juin 2010. Le recul observé s'explique principalement par la remontée des taux longs intervenue au premier semestre 2011, les maturités longues étant plus attractives pour les investisseurs français.

7. 45,4 milliards d'euros de crédits avaient été inscrits en LFI 2011 pour pourvoir au paiement des intérêts de la dette. Cette dotation a été abondée de 1,438 milliard d'euros en cours d'exercice afin de couvrir les besoins supplémentaires résultant de l'augmentation de la charge d'indexation. La charge nette de la dette est ainsi attendue à 46,8 milliards d'euros en 2011.

8. La charge nette de la dette devrait s'établir à 48,8 milliards d'euros en 2012, soit 47,9 milliards d'euros au titre de la charge de la dette négociable et non négociable et 0,9 milliard d'euros au titre des charges de trésorerie. Pour 2012, la charge de la dette négociable devrait essentiellement progresser sous l'effet de l'augmentation de l'encours (effet volume de +2,7 milliards d'euros), les taux d'intérêts demeurant modérés malgré leur reprise à la hausse (effet taux de +0,4 milliard d'euros). La provision pour charge d'indexation reviendrait enfin à un niveau « habituel », en diminuant de 1,1 milliard d'euros.

9. L'écart de financement (spread) des titres français à 10 ans avec les titres allemands de même maturité atteint un niveau élevé (170 points de base) et témoigne de la détérioration relative de la confiance des marchés à l'égard de notre signature. Si la France, notée AAA, se finançait aux taux de la Belgique (notée AA+), un surcoût sur la charge d'intérêts de l'ordre de 2,5 milliards d'euros par an serait constaté la première année, et de 14 milliards d'euros en charge annuelle au bout de sept ans.

10. L'augmentation des crédits de l'action 3 « Trésorerie de l'Etat » ne se dément pas en 2012. Ceux-ci passent de 661 millions d'euros en LFI 2011 à 855 millions d'euros en 2012 (+ 194 millions d'euros et +29 %). Cette évolution traduit notamment la montée en charge de la rémunération des dotations confiées aux opérateurs de l'Etat chargés de la mise en oeuvre des Investissements d'avenir.

11. La politique de rationalisation des trésoreries publiques porte ses fruits et permet de limiter l'appel au marché. Plus de 10 milliards d'euros auront ainsi été rapatriés sur le compte du Trésor en 2010 et 2011.

12. 189,47 millions d'euros en AE=CP sont demandés, pour 2012, au titre du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat », soit une diminution significative de 17 % en valeur par rapport à la budgétisation 2011.

13. Le recensement la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat, notamment liés aux garanties qu'il octroie, font l'objet d'une information lacunaire et leurs enjeux sont mal retracés dans les documents budgétaires. La juste appréciation de ces engagements est pourtant cruciale dans un contexte de crise financière et de crise des dettes souveraines où l'Etat garant est sollicité comme jamais. Elle pourrait conduire, en 2012, votre commission des finances à confier à la Cour des comptes une enquête sur ce sujet, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

14. La diminution de crédits la plus importante est observée sur le programme 145 « Epargne », qui voit sa dotation baisser de 31 % en 2012, passant de 1,12 à 0,35 milliard d'euros. Ce phénomène traduit le reflux important des primes d'épargne-logement. La dette contractée par l'Etat à l'égard du Crédit foncier de France concernant ces primes a été résorbée en 2011.

II. - Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat »

15. La taille du bilan combiné de l'Etat actionnaire s'élève à environ 660 milliards d'euros en 2010 contre près de 651 milliards d'euros en 2009, soit une progression d'environ 1,57 %. Au passif, les capitaux propres augmentent de plus de 6,7 milliards d'euros pour s'établir à environ 102,7 milliards d'euros, ce qui traduit un renforcement de la solidité des entreprises au niveau consolidé. Cela est permis par des augmentations de capital - notamment de 1,3 milliard d'euros pour Areva - et par la mise en réserve de résultats (pour environ 2,4 milliards d'euros).

16. La dette des entités consolidées atteint plus de 102 milliards d'euros, soit une diminution sensible de près de 11 milliards d'euros par rapport à 2009. La soutenabilité de l'endettement s'est améliorée entre les deux exercices.

17. Le nécessaire retour à l'équilibre des finances publiques ne doit pas conduire l'Etat - « investisseur avisé » - à se comporter comme un actionnaire « rapace » qui « siphonnerait » toute marge de manoeuvre pour le développement des sociétés qu'il contrôle.

18. L'Agence des participations de l'Etat doit veiller à ce que la plus grande modération soit observée en matière de rémunération des dirigeants, en particulier s'agissant des rémunérations variables, de type bonus, parachutes dorés, actions gratuites ou stock-options.

19. La loi du 27 janvier 2011 a instauré une obligation de représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et des conseils de surveillance des grandes entreprises. Celles-ci sont tenues de respecter un quota minimum de 20 % de femmes à l'échéance d'une période de trois ans, puis de 40 % à l'échéance de six ans après promulgation de la loi, soit en janvier 2017. L'Etat est encore loin d'être exemplaire puisque le taux de féminisation global est de 15 % dans les entreprises où il est actionnaire. Ce taux est de 20 % pour les seuls représentants de l'Etat, en ligne avec celui des entreprises du CAC 40 qui s'établit à 20,67 %.

20. Les dispositifs de soutien au secteur financier mis en place dans le sillage de la crise sont en voie d'extinction. Au total, en 2009, l'Etat français aura perçu, au titre du plan de soutien aux banques, près de 1,4 milliard d'euros et, en 2010, plus d'un milliard d'euros, dont 854 millions au titre de la seule Société de prises de participation de l'Etat (SPPE). Les prêts au secteur automobile auront rapporté au total 731 millions d'euros d'intérêts à l'Etat, dont 17 millions d'euros d'indemnités de remboursement anticipé.

21. Le Fonds stratégique d'investissement (FSI) devient un acteur majeur du financement des entreprises, et notamment des PME, en France. Les observations formulées par notre ancien collègue Jean-Pierre Fourcade1(*) gardent néanmoins leur pertinence, s'agissant notamment de la visibilité du fonds.

22. Le projet annuel de performances « Participations financières de l'Etat » conserve sa portée très limitée. Pour l'année 2012, les prévisions de recettes apparaissent bien aléatoires et il semble peu vraisemblable que des cessions majeures puissent intervenir au cours de l'exercice au regard de l'état actuel des marchés. En revanche, les dépenses inscrites sur le programme 731, soit 1 milliard d'euros, sont, pour beaucoup d'entre elles, déjà certaines.

III. - Les autres comptes spéciaux

23. Le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » voit son solde se détériorer de 105,5 millions d'euros entre 2011 et 2012, sous l'effet des avances consenties au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

24. 12,6 millions d'euros d'avances sont notamment consenties en faveur de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) afin de financer les projets d'investissements dans les établissements scolaires français à l'étranger. Cette inscription de crédits est la conséquence directe de l'adoption par le Parlement, d'une règle d'interdiction aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) de recourir à l'emprunt bancaire à plus d'un an.

25. Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » est dédié à la coopération monétaire avec la zone franc. Il n'est, comme les années précédentes, pas doté et ne fait l'objet d'aucun bleu budgétaire.

Au 10 octobre 2010, date limite fixée par la LOLF, 88 % des réponses au questionnaire avaient été - et demeurent - adressées à votre rapporteur spécial.

I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »

Les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » progressent, en valeur, de 6 % entre 2011 et 2012, cette hausse étant concentrée sur la charge de la dette négociable (+ 7 %).

Evolution en valeur et à périmètre courant des crédits de paiement de la mission

(en euros)

NB : aucune modification de maquette n'intervient en 2012.

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

A. LE PROGRAMME 117 « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ETAT »

Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », doté de crédits évaluatifs au sens de l'article 10 de la LOLF2(*), est le seul à voir sa dotation augmenter de 2011 à 2012, dans des proportions néanmoins significatives (+3,4 milliards d'euros, soit +7 %). Cette évolution manifeste le poids croissant des charges d'intérêts de la dette dans les dépenses de l'Etat. Quoiqu'en forte hausse, la charge de la dette et les charges de trésorerie seraient néanmoins, en 2012, inférieures aux anticipations de la loi de programmation des finances publiques, qui prévoyaient un montant de 50,5 milliards d'euros (cf. graphique ci-après).

Charge de la dette et de trésorerie

(en milliards d'euros)

PLF 2012 (48,8)

Source : commission des finances

1. La couverture du besoin de financement de l'Etat demeure assurée dans des conditions satisfaisantes

Le besoin annuel de financement de l'Etat résulte de l'addition de son déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long terme ou reprise par l'Etat.

a) Retour sur l'année 2011

Les révisions successives du déficit budgétaire prévisionnel pour 2011 ont porté ce dernier à 95,5 milliards d'euros, soit la moitié du besoin de financement (190,9 milliards d'euros).

Evolution du tableau de financement de l'Etat au cours de l'exercice 2011

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Comme l'indique le tableau qui précède, les ressources de financement censées couvrir ce besoin ont fait l'objet d'ajustements successifs en lois de finances rectificatives. Les émissions à moyen et long terme ont été légèrement revues à la baisse (de 186 à 184 milliards d'euros), afin de tenir compte d'opérations de rachat effectuées en fin de gestion 2010. Les émissions à court terme (BTF) ont, quant à elles, fortement reflué (avec une variation nette prévue de -4,4 milliards d'euros contre -1,1 milliard d'euros anticipés en LFI), en raison de l'abondance des ressources de trésorerie dont a bénéficié l'Etat au cours de l'exercice.

En effet, la variation des dépôts des correspondants s'établirait à +4,5 milliards d'euros en 2011, contre une décollecte anticipée de -3 milliard d'euros. Les ressources procurées par les dépôts des correspondants sont donc supérieures de 7,5 milliards d'euros à la prévision de LFI. Le Gouvernement explique ce phénomène par « l'effet combiné de décaissements moindres qu'anticipés des dépôts des organismes bénéficiaires des crédits accordés dans le cadre des "Investissements d'avenir", d'une décollecte plus faible que prévue des dépôts des collectivités territoriales et de la poursuite de la politique de mutualisation des trésoreries publiques qui devrait permettre d'accroître les dépôts des établissements publics »3(*).

Plus précisément, l'ampleur de l'écart constaté fin 2011 pourrait refléter des retards dans les décaissements des fonds consommables des Investissements d'avenir, pour lesquels une décollecte de 2 milliards d'euros est attendue au lieu des 5 milliards d'euros anticipés. De même, les collectivités territoriales ne devraient que faiblement contribuer à la baisse des disponibilités du compte du Trésor (- 0,5 milliards d'euros4(*) contre  2 milliards d'euros anticipés). Bien que cette tendance résulte des choix agrégés de plusieurs dizaines de milliers d'exécutifs locaux et soit, par définition, délicat à expliciter, il est vraisemblable que le climat d'incertitude suscité par la réforme de la taxe professionnelle et la situation générale des finances publiques conduise les collectivités territoriales à contenir leurs dépenses, notamment d'investissement.

Enfin, ont également contribué à l'augmentation de la trésorerie les « autres ressources de trésorerie », qui sont revues à la hausse de 1,1 milliard d'euros consécutivement à l'enregistrement de primes nettes à l'émission supplémentaires. Ce phénomène s'explique par la persistance de taux d'intérêt bas (cf. encadré).

Les primes et décotes à l'émission

Dans le cadre de sa politique d'émission à moyen et long terme, l'Agence France Trésor complète les émissions sur lignes nouvelles par la réouverture d'anciennes « souches ». Emettre des titres sur des souches anciennes conduit en règle générale à l'apparition d'une différence entre le taux facial servi et le taux attendu par le souscripteur, le premier reflétant les conditions de marché au moment de la création de la ligne et le second celles prévalant lors de la réémission. Si le taux facial est inférieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres moins cher que leur valeur de remboursement afin que la rentabilité de son investissement soit conforme au rendement attendu. Si, à l'inverse, le taux facial est supérieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres plus cher que leur valeur de remboursement. Les primes et décotes sont la conséquence, en trésorerie, de cet écart entre prix d'achat d'un titre et valeur de remboursement. On parle de prime lorsque le prix d'achat est supérieur à la valeur de remboursement (l'Etat encaisse, en trésorerie, plus d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement) et de décote dans le cas contraire (l'Etat encaisse, en trésorerie, moins d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement). Dans un contexte où les taux d'intérêt de moyen et long terme demeurent inférieurs aux taux atteints les années précédentes, l'abondement des lignes anciennes engendre des primes à l'émission, qui constituent une ressource de trésorerie pour l'Etat.

Source : Agence France Trésor

La réalisation du programme de financement de l'Etat en 2011 s'opère dans des conditions satisfaisantes. 146,8 milliards d'euros avaient été réalisés au 30 septembre 2011, soit 79,8 %, à comparer à un taux de réalisation de 79,2 % sur un programme de financement de 188 milliards d'euros à la même date en 2010 (cf. tableau).

Taux de réalisation cumulé du programme de financement 2011, au 30/09

 

Janv.

Fév.

Mars

Avril

Mai

Juin

Juillet

Août

Sept.

OAT

5,5%

10,4%

15,2%

20,7%

26,6%

31,9%

37,1%

37,1%

42,0%

BTAN

4,9%

10,0%

14,7%

20,0%

25,3%

30,2%

34,8%

34,8%

40,1%

OATi et €i

1,6%

3,3%

4,2%

5,3%

6,5%

7,5%

8,4%

8,4%

9,2%

Rachats

-0,4%

-1,0%

-1,5%

-2,5%

-3,3%

-3,7%

-6,6%

-9,5%

-11,5%

Total

11,6%

22,7%

32,6%

43,4%

55,0%

65,9%

73,7%

70,8%

79,8%

Source : AFT

L'Agence France Trésor estime que « les conditions de financement ont été jusqu'à présent très favorables pour l'Etat. En effet, depuis le début de l'année, les émissions à taux fixe sur le programme de moyen long terme ont été réalisées à un taux moyen de 2,85 %. Ce niveau est toutefois en légère hausse en comparaison de celui observé sur l'ensemble de l'année 2010, à savoir 2,53 %, la France ayant enregistré sur la première partie de l'année 2011, comme l'ensemble des émetteurs, une remontée des taux longs, enclenchée à l'été 2010. La baisse des taux observée depuis la fin avril 2011 (environ 135 points de base sur le taux moyen des émissions de moyen long terme) devrait par ailleurs, compte tenu des adjudications restantes sur l'année, contribuer à faire baisser encore davantage le taux moyen de financement de l'année 2011. Ce dernier s'inscrit par ailleurs nettement en-dessous de la moyenne historique depuis la création de la zone euro jusqu'à la crise, i.e. sur la période 1998-2007, qui est de 4,15% ».


* 1 Jean-Pierre Fourcade, Fonds stratégique d'investissement : une singularité à affirmer, une visibilité à conquérir, rapport d'information n° 588 (2010-2011) fait au nom de la commission des finances, 8 juin 2011.

* 2 Cet article dispose notamment que « Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. »

* 3 Votre rapporteur spécial observe également que le fait que la décollecte des dépôts des correspondants soit fréquemment inférieure aux anticipations de LFI résulte pour partie des anticipations prudentes faites par l'Agence France Trésor au moment de l'élaboration du PLF.

* 4 Ce chiffrage est encore susceptible d'évoluer significativement d'ici à la fin de l'exercice.