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Projet de loi de finances pour 2012 : Engagements financiers de l'Etat

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Engagements financiers de l'Etat ( rapport général - première lecture )
2. Le programme 145 « Epargne »

La diminution de crédits la plus importante est observée sur le programme 145 « Epargne », qui voit sa dotation baisser de 31 % en 2012, passant de 1,12 à 0,35 milliard d'euros. Ce phénomène traduit le reflux important des primes d'épargne-logement.

a) Un report de charge enfin résorbé en 2011

769 millions d'euros de crédits sont prévus au titre de l'action 1 « Epargne logement », soit 347 millions d'euros de moins qu'en 2011 (-31 %). Cette action finance le service des primes d'épargne logement associées aux plans et comptes épargne-logement (PEL et CEL).

Ainsi que notre ancien collègue Jean-Pierre Fourcade l'avait mis en évidence dans des travaux de contrôle diligentés en 2010, la budgétisation insuffisante de ces primes a conduit l'Etat à contracter, au cours des dernières années, une dette importante auprès du Crédit foncier de France, chargé d'avancer le paiement des primes associées aux CEL et PEL. Cette dette a culminé à 963 millions d'euros à fin 2008, avant de retomber à 719 millions d'euros fin 2009 et 83 millions d'euros fin 2010, en raison d'appels de primes inférieurs aux estimations opérées en loi de finances initiale22(*). Par ailleurs, un apurement partiel en collectif de fin de gestion 2010 avait limité le report de charges sur 2011 à 16,5 millions d'euros.

L'année 2011 devrait confirmer la poursuite d'un fort ralentissement du versement des primes d'épargne-logement. Si le niveau des primes sur la période allant de janvier à août 2011 (445,9 millions d'euros) est légèrement supérieur au niveau constaté au cours de la même période en 2010 (414 millions d'euros), il demeure très inférieur aux niveaux atteints en 2009 (693,2 millions d'euros) ou en 2008 (1,06 milliard d'euros). La prévision d'exécution pour 2011 est ainsi estimée entre 684 et 776 millions d'euros, auxquels s'ajoutent les 16,5 millions d'euros de report de charge issu de 2010, soit une dépense totale de 700 à 792 millions d'euros. 1,1 milliard d'euros ayant été budgétés en LFI et 1 milliard d'euros restant disponible après mise en réserve de précaution, les crédits devraient largement suffire pour acquitter les primes 2011 et résorber le report de charges.

b) Une budgétisation 2012 des primes d'épargne logement inférieure de 356 millions d'euros à la prévision du budget triennal

La budgétisation 2012 des primes d'épargne logement est en recul par rapport à 2011, mais elle est également inférieure de 355,6 millions d'euros à la dotation initialement prévue par le budget triennal.

Selon les réponses au questionnaire, « cet écart s'explique avant tout en raison du laps de temps qui s'écoule entre, d'une part la date de préparation et de finalisation du budget triennal (soit vers le mois de juin 2010) et, d'autre part la date de finalisation du projet de loi de finances pour 2012 (soit fin juin-début juillet 2011) : au cours de cette période, des évolutions de toute nature peuvent intervenir - qui concernent aussi bien le niveau de primes épargne-logement versées aux épargnants, l'impact des réformes passées ou à venir, la méthodologie utilisée pour le calcul des prévisions - qui justifient dès lors une révision à la hausse ou à la baisse des prévisions de dépenses pour un même exercice budgétaire, en l'occurrence l'année 2012 ».

Sur la base des évolutions budgétaires et statistiques constatées sur les exercices passés et des projections réalisées pour les années 2010 et au-delà, la prévision de dépense avait été fixée, à mi-2010, à hauteur de 1,115 milliard d'euros pour 2011 puis 1,124 milliard d'euros pour 2012. Le léger ressaut attendu en 2011 et 2012 reposait sur l'augmentation du nombre de clôtures de générations de PEL de dix ans et douze ans bénéficiant d'un montant de primes acquises important, sous l'effet de la réforme fiscale de 200623(*).

Quatre facteurs principaux ont conduit à une révision d'ampleur de ces hypothèses dans le cadre de la préparation du PLF 2012 :

1) comme indiqué plus haut, l'année 2010 a été marquée par un ralentissement marqué du montant de primes. Le taux de clôture des PEL s'est élevé à 14,13 % en 2010, contre 17 % en 2007, 18 % en 2008, et 14,85 % en 2009. Des raisons économiques peuvent expliquer ce phénomène, liés à un taux de rémunération du PEL plus intéressant que les autres produits d'épargne ou à des taux des prêts moins attractifs au regard du taux moyen d'un prêt libre. Par ailleurs, des taux de clôture élevés dans le passé se traduisent mécaniquement, à terme, par une stabilisation ou un ralentissement des fermetures ;

2) la fiscalisation décidée en 2006 a un effet manifestement inférieur aux attentes sur le comportement des épargnants, puisque le taux de clôture des PEL de dix ans diminuent régulièrement (42 % en 2008, 36 % en 2009, puis 27 % en 2011) ;

3) la réforme de l'épargne-logement votée fin 2010 et entrée en vigueur le 1er mars 2011 prévoit notamment l'interdiction, pour les CEL et PEL souscrits à compter de cette date, de financer par un prêt épargne-logement toute opération attachée à une résidence secondaire. Cette interdiction pourrait produire des effets dès 2012 sur les CEL24(*). Le montant prévisionnel des primes CEL pour 2012 a donc été réévalué à 35 millions d'euros, au lieu de 50 millions d'euros prévus lors de la construction du triennal ;

4) enfin, la direction du Trésor a perfectionné la méthode de calcul des prévisions de primes épargne-logement. Auparavant fondée sur des statistiques générationnelles, cette méthode combine désormais plusieurs approches de nature à éviter que les prévisions soient fréquemment surestimées (cf. encadré).

La prévision d'exécution des primes d'épargne logement

La prévision d'exécution des primes d'épargne logement repose :

1) sur méthode basée sur les statistiques générationnelles issues de huit principaux établissements de crédits distributeurs du PEL, qui repose à la fois sur les calculs par génération d'un taux de clôture et d'un taux de transformation des PEL clôturés en prêt ; à partir de cette méthode, des variantes ont été apportées au niveau des taux de clôture retenus pour une génération de PEL donnée au fur et à mesure des années. A cette occasion, les modalités de calcul du taux de clôture des prêts ont été revues, la méthode précédemment suivie ayant pour effet de majorer le pourcentage de clôture ;

2) sur une méthode dite d'« évolution mensuelle », où il s'agit d'appliquer les taux moyens constatés d'évolution mensuelle des primes chaque année depuis 1997 en 2011 ; le même processus a ensuite été retenu pour les années suivantes ;

3) sur une méthode dite de « poids mensuels » consistant à calculer la part du paiement de chaque mois depuis 1997 sur l'ensemble des paiements des douze mois précédents et à l'appliquer en 2011, cette logique étant ensuite dupliquée pour les années suivantes.

Alors que la méthode basée sur les statistiques générationnelles était (...) privilégiée jusqu'en 2011, il a été décidé lors des travaux du PLF 2012 d'appréhender les prévisions d'exécution à partir de la moyenne de l'ensemble des résultats obtenus pour chacune des trois méthodes : cette méthode permet ainsi de pondérer le poids de certains résultats susceptibles de majorer la prévision d'exécution.

Source : réponses au questionnaire

Au total, le Gouvernement juge peu probable que les taux de clôture de PEL en 2012 rejoignent les niveaux atteints par le passé. Ces taux devraient se stabiliser au niveau atteint en 2010, tout comme les taux de transformation de PEL en prêts. En conséquence, un montant prévisionnel de primes a été évalué à 733,66 millions d'euros en 2012 pour les PEL et à 35 millions d'euros pour les CEL, soit un montant total de 768,66 millions d'euros, auxquels s'ajoutent les frais de gestion du CFF (800 000 euros).

L'action 2 « Instruments de financement du logement » regroupe essentiellement les frais de gestion payés au Crédit foncier de France au titre de certains prêts du secteur aidé. Les crédits diminuent de 13 %, passant de 4,98 millions d'euros en LFI 2011 à 4,31 millions d'euros en 2012. La Cour des comptes avait recommandé la mise en extinction de la gestion de ces prêts par le CFF, compte tenu de l'importance des frais de gestion. Interrogé sur ce point, le Gouvernement indique que « des travaux d'expertise d'une clôture anticipée du secteur aidé du Crédit Foncier de France sont actuellement menés par la direction générale du Trésor. A ce stade de l'étude, sont examinés, avec leurs avantages et inconvénients, différents scénarii visant à une évolution des modalités de gestion soit à travers une défaisance totale ou partielle du secteur aidé, soit à travers le maintien du secteur aidé mais sur la base de nouveaux paramètres de gestion. Les travaux d'expertise doivent se poursuivre d'ici la fin de l'année. Aucune décision de principe sur la mise en oeuvre de l'un de ces scénarii n'a été prise à ce stade ».


* 22 En effet, après trois années successives de niveau de dépenses élevées en 2006 (1,7 milliard d'euros), 2007 (1,4 milliard d'euros) et 2008 (1,5 milliard d'euros), les années 2009 et 2010 ont marqué un net ralentissement (-42% en 2009 par rapport à 2008 et -30% en 2010 par rapport à 2009).

* 23 Au dixième anniversaire du PEL, sont soumis aux prélèvements sociaux les intérêts capitalisés depuis l'origine, puis, après dix ans, et « au fil de l'eau », les nouveaux intérêts générés chaque année. (Article 10 de la loi n°2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006). Les nouveaux intérêts générés sur des PEL détenus depuis plus de douze ans sont assujettis à l'impôt sur le revenu. (Article 7 de la loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006).

* 24 Elle n'en produira en revanche qu'à compter de 2014 sur le PEL, les prêts épargne-logement issus d'un PEL ne pouvant être souscrits qu'à l'issue d'un délai minimal de trois ans.