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Projet de loi de finances pour 2012 : Régimes sociaux et de retraites

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Régimes sociaux et de retraites ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS

Aucune modification des crédits n'a été adoptée.

II. MODIFICATION DES ARTICLES RATTACHÉS

L'Assemblée nationale a adopté une modification rédactionnelle à l'article 66 (cf. supra dans la rubrique « Examen des articles rattachés »).

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le jeudi 27 octobre 2011, sous la présidence de Mme Marie-France Beaufils, vice-présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Francis Delattre, rapporteur spécial, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale « Pensions », ainsi que les articles 65 et 66 du projet de loi de finances pour 2012.

M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - Les crédits pour 2012 de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions » représentent des masses significatives du budget de l'Etat, en raison du nombre de pensionnés civils de l'Etat - qui s'élevait à 1,71 million au 31 décembre 2010.

La mission « Régimes sociaux et de retraite », tout d'abord, retrace les subventions d'équilibre versées par l'Etat à certains régimes spéciaux : les caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP, le régime spécial de sécurité sociale des marins et plusieurs autres régimes en rapide déclin démographique (la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, les régimes de retraite de la SEITA, de l'Imprimerie nationale, etc.).

Les crédits inscrits à ce titre s'élèvent, pour 2012, à 6,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), soit une augmentation de 9,8 % par rapport à 2011.

A périmètre constant, cette hausse s'explique globalement par deux facteurs :

- d'une part, la baisse régulière du taux de couverture des prestations servies par les cotisations collectées par ces régimes, en raison de leur fort déséquilibre démographique ;

- d'autre part, la disparition, en 2012, du dispositif de surcompensation dont certains régimes spéciaux de la mission étaient bénéficiaires.

En effet, afin de compenser des disparités démographiques entre les régimes spéciaux et de résorber les inégalités de capacité contributive entre les assurés de ces régimes, la loi de finances pour 1986 avait instauré un mécanisme de compensation spécifique aux régimes spéciaux de retraite (fonctionnaires de l'Etat, caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales [CNRACL], mines, marins, SNCF, RATP, Banque de France, SEITA, etc.), appelée surcompensation.

Celle-ci mettait principalement à contribution la CNRACL et le régime des fonctionnaires civils. Elle bénéficiait a contrario essentiellement aux régimes de la SNCF et des mines.

Compte tenu des transferts devenus trop importants entre régimes, la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu la disparition progressive de la surcompensation qui doit définitivement prendre fin au 1er janvier 2012.

La forte hausse des crédits de la mission n'était que partiellement prévue par la loi de programmation des finances publiques puisque, pour la troisième année consécutive, les dotations demandées pour l'année à venir dépassent les plafonds de crédits fixés pour 2012 de 130 millions d'euros.

S'il est vrai que la prévision des montants des subventions d'équilibre retracées dans la présente mission est un exercice délicat en raison, en particulier, du caractère encore non stabilisé des comportements de départ à la retraite après les réformes intervenues en 2008 et 2010, il serait souhaitable, à terme, de disposer d'une évaluation plus fine des crédits demandés.

Les régimes spéciaux de retraite ont, en effet, connu récemment deux importantes réformes : la première en 2008 était spécifique aux régimes spéciaux ; la seconde, débattue à l'automne dernier, concernait l'ensemble des régimes de retraites du secteur privé et du secteur public.

La réforme des retraites de 2010 a été transposée réglementairement aux régimes spéciaux. Mais celle-ci ne prendra effet qu'à partir de 2017 afin de respecter le rythme de montée en charge prévu par la réforme de 2008.

Cet étalement dans le temps a ainsi pour objet principal de ne pas remettre en cause les « accords » alors conclus : ceux-ci prévoient que les mesures de rapprochement des régimes spéciaux vers le régime de la fonction publique, lui-même réformé en 2003, ne seront pleinement effectives qu'en 2016.

Ces deux réformes n'auront qu'un effet très progressif sur le montant des subventions d'équilibre versées dans le cadre de la présente mission.

Ainsi, s'agissant de la SNCF - soit le plus important régime spécial de la mission -, la subvention d'équilibre versée par l'Etat demeurera supérieure à 2 milliards d'euros à l'horizon 2030, contre 3,3 milliards d'euros pour 2012.

Il est à noter que, compte tenu de leur forte augmentation, les subventions d'équilibre versées par l'Etat représentent désormais une part importante des ressources des différents régimes : la moitié du budget de la caisse autonome de la RATP, plus de 60 % de celui de la caisse autonome de la SNCF et plus des trois-quarts des produits des régimes des marins et des mines.

En outre, des crédits à hauteur de 250 millions d'euros sont inscrits en dépenses de la mission « Régimes sociaux et de retraite », pour assurer l'équilibre du compte d'affectation spéciale « Pensions ». J'interrogerai le Gouvernement en séance publique sur cette contribution exceptionnelle, alors que le CAS dispose par ailleurs d'un fonds de roulement de 1 milliard d'euros pour faire face à ses besoins de trésorerie.

En ce qui concerne le compte d'affection spéciale « Pensions », je rappelle que celui-ci a été institué par l'article 21 de la LOLF qui a prévu la mise en place, au 1er janvier 2006, d'un compte distinct du budget général de l'Etat pour retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l'Etat et avantages accessoires.

Le CAS « Pensions » est structuré en trois programmes, représentant :

- les pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité (programme 741) pour un montant de 50,35 milliards d'euros, répartis entre 40,32 milliards d'euros de pensions civiles, 9,89 milliards d'euros de pensions militaires et 143 millions d'euros d'allocations temporaires d'invalidité ;

- les pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (programme 742) pour un montant de 1,83 milliard d'euros ;

- les pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions (programme 743) pour un montant de 2,45 milliards d'euros.

Au total, les crédits du CAS « Pensions » augmentent en 2012 de 2 milliards d'euros pour s'établir à 54,6 milliards d'euros, soit une hausse de 3,9 %. Cette mission représente donc un facteur dynamique de progression des dépenses budgétaires.

Afin d'assurer l'équilibre du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », le projet de loi de finances pour 2012 prévoit des augmentations des taux de contribution employeur de l'Etat de 65,39 % à 68,59 % (soit + 4,9 %) pour les pensions de retraite des civils, et de 114,14 % à 121,55 % (soit + 6,5 %) pour les pensions militaires.

S'agissant du taux de cotisation salariale, celui-ci s'établira à 8,39 % en 2012, en application de la loi du 9 novembre 2010, qui a prévu un relèvement de ce taux de 0,27 point chaque année pour atteindre, en 2020, le taux en vigueur pour les régimes de droit commun (10,55 %).

Le rapport spécial fournit également des indications sur les choix de départ en retraite des agents, après la réforme de 2010.

Celle-ci a provoqué d'emblée une augmentation des demandes de liquidation, qui ont concerné 83 172 ayants droit en 2010, soit une hausse de 4 % par rapport à l'année 2009. Toutefois, à plus long terme, sur quatre ans (2010-2013), le Gouvernement envisage une diminution globale de 3 % du nombre total de nouveaux ayants droit aux régimes de pensions des fonctionnaires civils et militaires, en conséquence du recul de l'âge d'ouverture des droits à la retraite.

Pour les dépenses retracées dans les programmes 742 et 743, les subventions d'Etat assurent la plus grande part des ressources nécessaires à l'équilibre de ces régimes, voire leur totalité dans le cas du programme 743.

Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat » retrace les dépenses et recettes du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) et du fonds des Rentes d'accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM).

Le Fonds des pensions des ouvriers d'Etat est caractérisé par un déficit démographique important, avec un ratio de 2,36 pensionnés pour un actif. La subvention d'équilibre de l'Etat à ce régime s'élèvera à 1,183 milliard d'euros en 2012, en hausse de 48 millions d'euros (4,3 %) par rapport à 2011.

La gestion des ouvriers d'Etat du ministère de la défense a donné lieu à un référé de la Cour des comptes d'août 2011, qui appelle à une meilleure gestion prévisionnelle des ressources humaines, à une consolidation juridique de certaines primes et surtout à un arrêt des recrutements sous ce statut. Pour me limiter strictement à mon champ de compétence, à savoir les pensions versées à ce régime - je demanderai au Gouvernement des réponses sur deux points : les emplois à temps partiel suffisent-ils à expliquer la différence entre le nombre de cotisants à ce régime, plus de 34 000, et les 25 000 emplois équivalents temps plein identifiés par la Cour des comptes ? Par ailleurs, comment améliorer le suivi des heures supplémentaires, qui entrent dans le calcul des droits à pension ?

S'agissant du programme 743, les dépenses ne sont équilibrées par aucune cotisation. En effet, ce programme finance, d'une part, des régimes « éteints » sur le plan démographique, au sens où ils ne comptent plus de cotisants actifs : il s'agit des pensions des ministres des cultes d'Alsace-Moselle, des employés de chemin de fer franco éthiopien et de l'ORTF. D'autre part, ce programme retrace des prestations ne donnant pas lieu à cotisation : les retraites des combattants, les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire, les pensions versées aux victimes de guerre ou d'actes de terrorisme.

Les dépenses du programme 743 sont donc intégralement compensées par une subvention d'équilibre de l'Etat, dont le montant s'élève à 2,45 milliards d'euros en 2012, en baisse de 90 millions d'euros par rapport à 2011.

Enfin, permettez-moi de dire un mot des deux articles 65 et 66 rattachés au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Ces dispositions sont les conséquences de deux décisions du Conseil constitutionnel ayant censuré des ruptures d'égalité, prises dans le cadre de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) :

- d'une part, pour le droit à pension de réversion des orphelins âgés de moins de vingt-et-un ans, et dont le parent fonctionnaire décédé a eu successivement plusieurs conjoints ; l'inégalité tenait au nombre d'enfants issus de chaque mariage, défavorisant les familles les plus nombreuses ; la mesure proposée a un coût modeste estimé à 100 000 euros, car s'appliquant à de rares cas ;

- d'autre part, pour les anciens agents titulaires d'une rente viagère d'invalidité et ayant élevé au moins trois enfants, et qui bénéficient à ce titre d'une majoration de pension pour enfants ; le montant global de la pension, de la rente viagère d'invalidité et de la majoration pour pensions était plafonné ; ainsi, d'anciens agents invalides bénéficiaient d'une majoration pour enfants moins élevée que d'anciens agents valides ayant le même nombre d'enfants, et cette rupture d'égalité entre agents valides et invalides a été censurée par le Conseil constitutionnel ; pour remédier à cette situation, le dispositif proposé par l'article 66 supprime le plafond global de la rente viagère d'invalidité et de la majoration de pension pour enfants ; la dépense budgétaire s'élève à 3,3 millions d'euros.

En conclusion, comme le paiement des droits à pension constitue pour l'Etat une obligation, je vous propose, au nom de la commission des finances et sous le bénéfice de mes observations, d'adopter les crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions » et de la mission « Régimes sociaux et de retraite », ainsi que les articles 65 et 66 rattachés au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

M. Aymeri de Montesquiou. - Notre rapporteur spécial a montré l'importance des enjeux budgétaires qui s'attachent aux pensions des fonctionnaires de l'Etat. Comment expliquer le dépassement des plafonds prévus par la programmation pluriannuelle des finances publiques en ce qui concerne les régimes spéciaux ?

M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - La réforme des retraites de 2010 a conduit à modifier les prévisions du nombre de pensionnés, et donc les plafonds de la loi de programmation. D'ailleurs, des réformes difficiles des régimes spéciaux sont intervenues. Ainsi, le nombre de départs en retraite dans la fonction publique a représenté, l'an dernier, un flux de 83 000 nouveaux ayants droit alors que, avant la réforme, le Gouvernement ne prévoyait qu'un nombre de 80 000 nouveaux ayants droit en 2010. Cet exemple montre les difficultés à prévoir les comportements de départ en retraite des agents. Les estimations des sommes versées au titre des pensions comportent donc une part d'incertitude.

M. Aymeri de Montesquiou. - Quelles sont les possibilités d'arbitrage ?

M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - Nous ne pouvons agir que sur les sommes inscrites en trésorerie au CAS « Pensions »...

M. Aymeri de Montesquiou. - Nous perçons les plafonds légaux mais pas les mystères !

M. Francis Delattre, rapporteur spécial. - ... qui bénéficie d'un abondement de 250 millions d'euros inscrit, en dépenses, à la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Ces dépenses s'ajoutent au dépassement de 130 millions d'euros des crédits de la mission par rapport à la loi de programmation. Au total, le plafond des crédits de cette mission est donc dépassé de 380 millions d'euros par rapport à la loi de programmation.

Mme Marie-France Beaufils, présidente. - L'exercice de prévisions pose effectivement des difficultés. En 2010, les souhaits de départ en retraite ont été plus nombreux, afin de bénéficier de l'ancien régime.

En ce qui concerne les articles 65 et 66, ils permettent de mettre en conformité le droit avec des décisions du Conseil constitutionnel.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions», ainsi que des articles 65 et 66 du projet de loi de finances pour 2012.

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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission des finances a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.