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Projet de loi de finances pour 2012 : Remboursements et dégrèvements

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Remboursements et dégrèvements ( rapport général - première lecture )

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 24

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS

Rapporteure spéciale : Mme Marie-France BEAUFILS

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. Première mission du budget général, la mission « Remboursements et dégrèvements » est composée de crédits évaluatifs et soustraite à la norme de dépense et à la programmation triennale. L'évolution des crédits est liée à des paramètres exogènes à la mission, que sont la croissance des assiettes fiscales, les orientations de la politique fiscale du Gouvernement et les arbitrages individuels des contribuables.

2. La maquette budgétaire et le dispositif d'évaluation de la performance demeurent largement perfectibles, en dépit de l'inertie opposée par le Gouvernement à toutes les suggestions d'amélioration formulées par le Parlement.

3. 84,9 milliards d'euros de crédits (AE=CP) sont demandés, pour 2012, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Cette budgétisation s'inscrit en légère augmentation (+ 3,3 %) par rapport à 2011. La hausse des crédits ne résulte que de l'évolution spontanée des remboursements et dégrèvements, la mission enregistrant, en 2012, les effets à la baisse des mesures de réduction des dépenses fiscales et de la réforme de la taxe professionnelle.

4. Les remboursements et dégrèvements ont connu une forte décrue depuis 2010, imputable au contrecoup des mesures fiscales du plan de relance et à la réforme de la taxe professionnelle.

5. La budgétisation 2012 des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat (74,6 milliards d'euros, + 5 %) est marquée par l'abrogation du bouclier fiscal, le recentrage du crédit d'impôt « Développement durable », les effets du « rabot » sur les dépenses fiscales et la suppression du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt. Compte tenu de ses modalités d'imputation, le bouclier fiscal aura néanmoins une incidence sur les crédits de la mission dont le terme n'est pas connu à ce jour.

6. Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux (10,3 milliards d'euros, - 12 %) continuent d'enregistrer les effets de la réforme de la taxe professionnelle, soit la disparition progressive des dégrèvements de TP et la montée en charge des nouveaux dégrèvements, dont le dégrèvement barémique de CVAE.

7. La réforme de la taxe professionnelle fait chuter le taux de prise en charge par l'Etat des impositions directes locales (18,8 % en 2011). Cette évolution ne se traduit pas pour autant par un accroissement de l'autonomie fiscale des collectivités, qui pâtit de la part croissante, dans les ressources de ces dernières, des dotations budgétaires et de la fiscalité d'Etat transférée.

Au 10 octobre 2011, date limite fixée par la LOLF, 59 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteure spéciale, soit une proportion notoirement insuffisante. Ce taux est de 88 % au 11 novembre 2011.

I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2012

84,9 milliards d'euros de crédits (AE=CP) sont demandés, pour 2012, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 3,3 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2011.

Evolution des crédits de la mission de la LFI 2011 au PLF 2012

(en euros)

Programmes et actions

AE = CP

2011

2012

Ecart

%

200 - Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat

71 024 556 000

74 573 085 000

3 548 529 000

5,0%

11 - Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt

55 068 961 000

60 014 587 000

4 945 626 000

9,0%

12 - Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques

8 871 736 000

7 862 583 000

-1 009 153 000

-11,4%

13 - Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat

7 083 859 000

6 695 915 000

-387 944 000

-5,5%

201 - Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux

11 128 000 000

10 310 000 000

-818 000 000

-7,4%

01 Taxe professionnelle et contribution économique territoriale

6 458 000 000

5 610 000 000

-848 000 000

-13,1%

02 Taxes foncières

750 000 000

800 000 000

50 000 000

6,7%

03 Taxe d'habitation

3 400 000 000

3 500 000 000

100 000 000

2,9%

04 Admission en non-valeur d'impôts locaux

520 000 000

400 000 000

-120 000 000

-23,1%

Total mission

82 152 556 000

84 883 085 000

2 730 529 000

3,3%

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

A. UNE MISSION AUX ENJEUX LIMITÉS OU MAL MIS EN EVIDENCE ?

La mission « Remboursements et dégrèvements » présente, outre son volume de crédits qui en fait la première mission du budget général, un certain nombre de spécificités fréquemment mises en avant pour motiver une justification au premier euro minimaliste et un dispositif d'évaluation de la performance exclusivement centré sur la qualité du service rendu aux usagers.

Votre rapporteure spéciale ne nie pas ces spécificités, mais ne se résigne pas davantage à découvrir, année après année, un projet annuel de performances laconique et, pour tout dire, insuffisant.

1. Des enjeux apparemment limités en termes de conduite des politiques publiques

Les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux constituent la clé de passage entre les recettes fiscales brutes et les recettes fiscales nettes d'une part, et les dépenses brutes et les dépenses nettes du budget général d'autre part. La mission qui les retrace présente, en apparence, des enjeux limités en termes de conduite des politiques publiques, dans la mesure où la dépense imputée sur ses programmes se constate davantage qu'elle ne se pilote. Il convient en effet de rappeler que les crédits de la mission couvrent des dépenses budgétaires résultant de l'application des règles fiscales, lorsque ces règles conduisent à mettre en oeuvre des dégrèvements d'impôts d'Etat ou locaux, des remboursements ou restitutions de crédits d'impôt, ou encore des compensations prévues par des conventions fiscales internationales. Ces crédits permettent également de pourvoir aux dépenses résultant d'opérations comptables liées aux remises gracieuses, annulations, admissions en non-valeur de recettes, ou aux remises de débets.

En conséquence, l'évolution des remboursements et dégrèvements est essentiellement gouvernée par des paramètres exogènes à la mission, que sont les orientations de la politique fiscale arbitrées par le Gouvernement et votées par le Parlement, le comportement individuel des contribuables et la dynamique propre des recettes fiscales, liée à la croissance économique. Au surplus, la mission ne saurait constituer un indicateur totalement pertinent de l'évolution de la dépense fiscale, puisqu'elle ne retrace que l'impact budgétaire de la part restituée des avantages fiscaux.

Ces caractéristiques ont pour conséquence que la mission « Remboursements et dégrèvements » est dotée de crédits évaluatifs au sens de l'article 10 de la LOLF et sont soustraits tant à la norme de dépense de l'Etat1(*), qui porte sur les dépenses nettes, qu'à la programmation triennale des crédits des missions prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. 98,8 % des crédits de la mission sont des crédits d'intervention (titre 6), les seuls crédits de fonctionnement (titre 3) correspondant aux admissions en non-valeur, aux intérêts moratoires et rectifications de produits d'Etat (1 milliard d'euros en 2012).


* 1 A compter de 2011, cette norme prévoit que les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes seront stabilisés en volume, et que ce même agrégat sera stabilisé en valeur, hors charge de la dette et dépenses de pensions.