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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( rapport général - première lecture )
(1) Un statut hybride qui place l'AFD en dehors du champ des opérateurs de l'Etat

Bien que l'AFD remplisse a priori les quatre critères d'un opérateur au sens de la LOLF35(*), celle-ci n'est pas considérée comme un opérateur. Le refus de cette qualification est motivé par les quelques opérations privées sur fonds propres que réalise l'Agence et au statut « mixte » de cet établissement public industriel et commercial, qui fonctionne en partie comme une banque privée et intervient en principe sans la garantie de l'Etat.

De fait, l'AFD, employeur de 1 412 agents selon les dernières données communiquées le 1er mars 2011 par l'agence36(*), n'est pas soumise au plafond d'autorisations d'emplois des opérateurs en place depuis 200937(*).

A cette réserve près, le compromis actuel consiste à faire « comme si » l'AFD était un opérateur au sens strict, tant en termes de gouvernance (triple tutelle ministérielle, participation de l'Etat au conseil d'administration, contractualisation des relations avec l'Etat) que d'information dans les documents budgétaires (indicateurs spécifiques associés aux programmes 110 « Aide économique et financière au développement » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », explications détaillées dans le DPT).

Mais ne pas considérer l'AFD comme un opérateur au sens de la LOLF pose un problème de transparence de son action, à laquelle ont été confrontés vos rapporteurs spéciaux dans l'exercice de leur mission d'examen et de contrôle du budget.

En effet, trois semaines après la date limite du 10 octobre 2011, l'AFD n'avait pas répondu à la plupart des questions figurant dans le questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux. Ces derniers n'ont ainsi pas été en mesure d'obtenir, par exemple, des données actualisées sur les ressources de l'AFD en 2011.

Pour l'avenir, vos rapporteurs spéciaux souhaitent donc que des informations relatives à l'AFD soient incluses dans le PAP de la mission « Aide publique au développement », avec le même degré de précision que pour les opérateurs de l'Etat stricto sensu.

(2) Une réforme en cours se traduisant par une diminution des frais généraux

Le décret du 5 juin 2009 modifiant les statuts de l'AFD, pris en application des décisions du CICID du même jour et dans le cadre de la RGPP, a renforcé la transparence sur la stratégie et les moyens de l'Agence, ainsi que sa tutelle. Ce texte prévoit :

- d'une part, la création d'un conseil d'orientation stratégique (COS), dont la première réunion s'est tenue en novembre 2009. Présidé par le ministre chargé de la coopération et composé des représentants de l'Etat au conseil d'administration de l'AFD, ce conseil tend à renforcer l'articulation entre les orientations politiques relatives à l'APD définies par le CICID et leur déclinaison opérationnelle par l'Agence ;

- d'autre part, la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens (COM) unique entre l'Etat et l'AFD pour la période 2011-2013, en lieu et place des différentes conventions-cadre liant l'Agence à ses tutelles. La mesure vise à clarifier et rationaliser les relations entre l'Etat et son « quasi-opérateur ». Une première version de ce document n'a été débattue et discutée en interne, par le comité exécutif et le comité directeur de l'AFD, qu'en septembre 2011. Le COM comporte des plafonds de frais de fonctionnement (hors personnel) et de dépenses de personnel jusqu'en 2013 et s'inscrit dans une perspective de consolidation des équilibres de l'Agence. Par ailleurs, le COM couvre l'ensemble des activités mises en oeuvre par l'AFD, en tant qu'opérateur des politiques d'APD et de développement des collectivités d'outre-mer ce qui comprend la totalité de l'activité « pour compte propre » (dons, prêts concessionnels et non concessionnels, y compris via la filiale PROPARCO spécialisée dans le financement du secteur privé, garanties, prises de participation, etc.), l'activité mise en oeuvre pour le compte de l'Etat (conformément à l'article R. 516-7 du code monétaire et financier), et la production intellectuelle, la communication et les activités de « conseil » au bénéfice de l'Etat ;

- enfin, la création, dans les postes diplomatiques, d'un pôle de développement placé sous l'autorité de coordination et d'animation de l'ambassadeur. Vos rapporteurs spéciaux rejoignent les observations de leur prédécesseur, notre ancien collègue Michel Charasse38(*), pour considérer que ce renforcement de la tutelle suppose que les services des ambassades disposent des compétences techniques suffisantes et des effectifs adéquats pour porter une appréciation éclairée sur des projets de l'AFD, lesquels répondent à des logiques distinctes de celles que poursuivent les SCAC. L'avis de l'ambassadeur préalable à la soumission d'un projet au conseil d'administration de l'Agence, en effet, revêt encore trop souvent un caractère formel, de l'ordre de la « non-objection », à un stade où le projet est quasiment finalisé, de sorte qu'il serait difficile d'en remettre en cause certaines modalités. Nos ambassadeurs sont chargés de porter une vision d'ordre politique sur les projets ; l'AFD ne saurait se substituer à eux dans ce rôle.

Afin d'assurer la maîtrise de ses dépenses de fonctionnement, qui doit donc être formalisée dans le cadre du COM en cours de préparation, l'AFD a procédé, au second semestre de l'année 2010, à une centralisation temporaire des engagements de dépenses au niveau de la direction générale et opéré un plafonnement du nombre d'agents du siège en expatriation par représentation à l'étranger. Les frais généraux de l'Agence se sont ainsi élevés à 251 millions d'euros en 2010, soit une économie de plus de 21 millions d'euros par rapport au budget voté par le conseil d'administration (272,7 millions d'euros). Le budget de l'AFD en 2011 s'élève à 265,1 millions d'euros.

Ces actions n'ont pas été conduites sans causer une certaine émotion parmi les personnels de l'agence, dont a été témoin votre rapporteur spécial Yvon Collin, qui siège au conseil d'administration de l'AFD. Suite à une assemblée générale ayant réuni 300 personnes, à l'appel de leurs syndicats, les agents de l'AFD se sont rassemblés et ont remis une lettre ouverte aux membres du conseil d'administration le 7 juillet 2011.

Pour vos rapporteurs spéciaux, le dialogue social est une ardente nécessité, pour que l'AFD poursuive dans les meilleures conditions l'exercice de ses missions qui l'ont consacrée comme un acteur-clé du rayonnement de notre pays à l'international.


* 35 Fixés par un arrêté du 21 mai 2004, ces critères sont : être doté de la personnalité morale, exercer une activité majoritairement non marchande, être placé sous le contrôle direct de l'Etat et contribuer à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat dont la traduction se trouve en loi de finances.

* 36 Plus d'un tiers des agents sont recrutés localement et travaillent dans la soixantaine d'agences du réseau situées en dehors de la France métropolitaine.

* 37 Conformément aux dispositions de la LFI pour 2008 introduites à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse. L'article 53 du présent PLF fixe ce plafond à hauteur de 365 909 ETP pour les 583 opérateurs de l'Etat recensés.

* 38 Cf. en dernier lieu le rapport précité n° 101 (2008-2009), tome III, annexe 4.