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Proposition de loi visant à étendre l'obligation de neutralité aux structures privées en charge de la petite enfance et à assurer le respect du principe de laïcité

30 novembre 2011 : Structures privées en charge de la petite enfance ( rapport - première lecture )

D. UNE VOLONTÉ DE S'APPUYER SUR LA JURISPRUDENCE « BABY LOUP » POUR ÉTENDRE L'OBLIGATION DE NEUTRALITÉ AUX STRUCTURES PRIVÉES D'ACCUEIL DES ENFANTS DE MOINS DE SIX ANS ET AUX ASSISTANTS MATERNELS

1. La question des structures privées d'accueil des enfants de moins de six ans

En étendant l'obligation de neutralité aux structures privées d'accueil des enfants de moins de six ans, la proposition de loi entend s'appuyer sur la jurisprudence « Baby Loup » exposée plus haut pour appliquer le principe de laïcité à certains éléments de la sphère privée alors qu'il n'est aujourd'hui applicable qu'aux services publics et à leurs agents publics.

Ce point mérite que l'on s'y arrête.

L'article premier de notre Constitution dispose : « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».

Ce principe de laïcité impose des obligations au service public : la neutralité à l'égard de toutes les opinions ou croyances, corollaire de l'égalité de traitement de l'usager du service public. Comme le soulignaient en 2000 MM. Matthias Guyomar et Pierre Collin, « cesserait d'être neutre voire impartial l'État qui pourrait laisser à penser aux usagers du service public qu'il établit des distinctions, voire des préférences selon les opinions religieuses »6(*). L'exercice de la liberté de conscience trouve ainsi ses limites dans les nécessités du fonctionnement du service.

Ces principes ont été posés par la jurisprudence administrative comme constitutionnelle.

Le Conseil d'Etat a ainsi affirmé cette exigence de neutralité de tous les services publics, y compris lorsqu'ils sont gérés par des organismes de droit privé (CE section, 31 janvier 1964, Caisse d'allocations familiales de l'arrondissement de Lyon7(*)).

Le Conseil constitutionnel, pour sa part, qualifie de « principes fondamentaux du service public » le principe d'égalité et son corollaire, le principe de neutralité du service8(*). La neutralité fait partie des principes constitutionnels régissant le service public9(*).

La jurisprudence administrative a précisé que la neutralité s'appliquait non seulement aux services publics, mais également aux agents publics.

Le Conseil d'Etat a ainsi défini, dès 1950, un devoir de stricte neutralité s'imposant aux agents de droit public exerçant une mission de service public10(*). Plus récemment, dans un avis contentieux Delle Marteaux du 3 mai 2000, la haute juridiction a considéré que le fait, pour un agent de l'Éducation nationale, de manifester ses croyances religieuses, en arborant notamment un signe d'appartenance religieuse, constituait un manquement à ses obligations.

Il résulte de cette jurisprudence constante que l'ensemble des agents publics exerçant une mission de service public doivent respecter une stricte neutralité en matière religieuse. Ce principe est donc, en particulier, applicable aux professionnels de la petite enfance, dès lors qu'ils ont le statut d'agents publics et qu'ils exercent dans une structure investie d'une mission de service public. Ainsi la Cour administrative d'appel de Versailles, dans une décision en date du 23 février 2006 (Madame Rachida X), a considéré que les assistantes maternelles étaient soumises au principe de neutralité lorsqu'elles étaient des agents publics, pas lorsqu'elles étaient des agents privés.

Qu'apporte la proposition de loi au regard de cette jurisprudence ?

Son article 1er ajoute, à l'article L. 2324-1 du code de la santé publique, la condition de neutralité religieuse dans les critères de qualification professionnelle applicables aux professionnels exerçant dans des structures d'accueil des enfants de moins de six ans (crèches, haltes-garderies, centres de vacances ou de loisirs...).

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2324-1 précité dispose que les personnes exerçant leur activité dans les établissements ou services accueillant des enfants de moins de six ans (crèches, haltes-garderies, centres de vacances ou de loisirs...) doivent satisfaire à des conditions de « qualification ou d'expérience professionnelle, de moralité et d'aptitude physique » ; la proposition de loi ajoute un nouveau critère : celui de la neutralité religieuse.

La proposition de loi aurait des effets variables selon la nature juridique de la structure d'accueil :

- pour les professionnels ayant la qualité d'agents publics (exerçant dans une structure publique), l'apport de la proposition de loi serait très limité car elle se bornerait à consacrer le principe de neutralité religieuse déjà clairement admis par la jurisprudence, comme indiqué précédemment ;

- pour les professionnels de droit privé, il convient de distinguer trois cas de figure :

* lorsque la structure a expressément affirmé sa vocation non-religieuse, la proposition de loi aurait pour effet de d'admettre des restrictions apportées à la liberté d'expression confessionnelle (jurisprudence « Baby Loup ») ;

* lorsque la structure n'a pas pris de position particulière sur la liberté d'expression confessionnelle de ses salariés, la proposition de loi aurait pour conséquence d'appliquer le principe de neutralité confessionnelle aux professionnels, ce qui constituerait une évolution notable par rapport à la jurisprudence qui leur reconnaît aujourd'hui, en principe, la liberté d'expression confessionnelle.

* lorsque la structure a affirmé une tendance religieuse, la proposition de loi aurait également pour conséquence d'appliquer le principe de neutralité aux professionnels, ce qui - là encore - constituerait une forte évolution par rapport à la jurisprudence.

Les différents cas de figure sont retracés dans le tableau ci-dessous :

Obligations de neutralité religieuse des professionnels exerçant dans des structures d'accueil d'enfants de moins de 6 ans

 

Structures publiques

Structures privées dont la vocation non-religieuse est expressément affirmée

Structures privées sans vocation particulière

Structures privées
à vocation religieuse

Jurisprudence actuelle

Neutralité

Neutralité
(jurisprudence « Baby Loup »)

Liberté d'expression religieuse

Liberté d'expression religieuse

Apports de la proposition
de loi

Neutralité

Neutralité

Neutralité

Neutralité

Ce tableau fait apparaître les deux apports essentiels du texte au regard de la jurisprudence actuelle :

- il consacre la jurisprudence « Baby Loup » sachant que cette jurisprudence est encore fragile puisque la Cour de cassation ne s'est pas prononcée sur cette affaire et pourrait d'ailleurs ne pas être saisie11(*) : cette consécration peut donc répondre à un souci légitime de sécurité juridique, d'autant que l'interprétation de cette jurisprudence donnée par votre rapporteur n'est pas partagée par tous12(*) ;

- surtout, il applique le principe de neutralité aux professionnels exerçant dans une structure privée, y compris dans celles qui ont une vocation religieuse.

Au total, il est intéressant de noter que si la proposition de loi était approuvée, en l'état, par le Parlement, la neutralité confessionnelle s'appliquerait non seulement aux agents publics exerçant une mission de service public mais également :

- à certains usagers du service public en vertu de la loi précitée du 15 mars 2004 ;

- aux professionnels de certaines structures privées en vertu de la présente proposition de loi.

2. La question des assistants maternels exerçant à leur domicile

La proposition de loi vise à étendre le principe de laïcité aux assistants maternels accueillant des enfants à leur domicile.

A cet effet, l'article 2 de la proposition de loi (modifiant l'article L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles) complète les règles relatives à l'agrément accordé par le président du conseil général aux assistants maternels. Le texte actuel prévoit que l'agrément est accordé si les conditions d'accueil garantissent la sécurité, la santé et l'épanouissement des mineurs et jeunes majeurs accueillis en tenant compte des aptitudes éducatives du candidat. Le texte proposé ajoute une condition : l'agrément ne serait délivré que si les conditions d'accueil et la neutralité du candidat garantissent le respect de la laïcité13(*).

Autrement dit, une personne portant des tenues à caractère religieux ou ayant chez elle des signes religieux (tableaux, photos, sculptures...) ne serait pas autorisée à exercer la profession d'assistant maternel.


* 6 Matthias Guyomar et Pierre Collin, « Chronique générale de jurisprudence administrative française », AJDA, 20 juillet/20 août 2000.

* 7 Rec. p. 76 ; conclusions Nicolaï, Droit social, 1964, p. 374

* 8 Décision no 86-217 DC du 18 septembre 1986

* 9 Décision no 96-380 DC du 23 juillet 1996

* 10 CE, 3 mai 1950, Delle Jamet

* 11 D'après les informations obtenues par votre rapporteur, l'arrêt de la Cour d'appel n'a pas, à ce jour, fait l'objet d'un pourvoi en cassation. Les parties ont deux mois, soit jusqu'au 27 décembre 2011, pour saisir la juridiction suprême.

* 12 Ouverte 24 h/24 h et 7 jours sur 7, la crèche « Baby Loup » tend à permettre l'insertion économique, sociale et culturelle des femmes élevant seules leurs enfants dans le quartier. Certaines personnes entendues par votre rapporteur ont ainsi estimé que le rôle social joué par cette crèche avait été pris en compte par la Cour d'appel de Versailles. En conséquence, la justice aurait peut-être jugé illégal le licenciement de la femme voilée si elle avait exercé dans une crèche plus «classique».

* 13 On notera que le dispositif inscrit à l'article 2 de la proposition de loi concerne également les assistants familiaux, qui interviennent au titre de l'aide sociale à l'enfance. Toutefois, le libellé de la proposition, qui vise expressément la petite enfance, son exposé des motifs comme les propos tenus par Mme Françoise Laborde lors de son audition soulignent que le dispositif est allé au-delà des intentions des auteurs de la proposition de loi.